Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.12.1970 – C-25/70

In der Rechtssache 25/70

betreffend das dem Gerichtshof aufgrund von Artikel 177 EWG-Vertrag vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in Kassel in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, Frankfurt am Main,

gegen

KÖSTER, BERODT & CO., Hamburg,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission vom 28. Juli 1964 über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse, Reis, Bruchreis und Verarbeitungserzeugnisse aus Reis

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und A. Trabucchi, der Richter R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (Berichterstatter) und H. Kutscher,

Generalanwalt: A. Dutheillet de Lamothe

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Firma Köster, Berodt & Co. erwirkte am 2. Juni 1965 eine Ausfuhrlizenz für 1200 Tonnen Maisgrieß.

Die Erteilung der Lizenz wurde gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission vom 28. Juli 1964 über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse, Reis, Bruchreis und Verarbeitungserzeugnisse aus Reis (Amtsblatt 1964, S. 2125) von der Stellung einer Kaution in Höhe von 0,50 Rechnungseinheiten je 1000 kg abhängig gemacht, um die Erfüllung der Verpflichtung zur Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz zu sichern.

Während der Gültigkeitsdauer der Lizenz erfolgte keine Ausfuhr. Deshalb erklärte die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel durch Bescheid vom 25. November 1965 die Kaution in Höhe von 2400,— DM für verfallen.

Da die Einfuhr- und Vorratsstelle den hiergegen erhobenen Widerspruch der Firma Köster, Berodt & Co. nicht beschied, erhob diese am 8. Oktober 1966 vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat durch Urteil vom 12. Dezember 1966 der Klage stattgegeben.

Das Gericht führt zur Begründung seiner Entscheidung namentlich aus, die Verordnung Nr. 102/64 sei nicht gültig, weil sie eine Ausfuhrverpflichtung begründe, die Ausstellung der Ausfuhrlizenz von der Stellung einer Kaution abhängig mache und in der Regel den Verfall dieser Kaution vorsehe, wenn die Ausfuhrverpflichtung nicht erfüllt wird; die Kommission sei im übrigen nicht zuständig, eine solche Regelung zu treffen; diese verstoße gegen den Grundsatz, daß die Verwaltung nur Maßnahmen treffen dürfe, die dem zu erreichenden Zweck angemessen sind (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).

Auf die von der Einfuhr- und Vorratsstelle beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingelegte Berufung hat dieser durch Beschluß vom 21. April 1970, in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen am 28. Mai 1970, den Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission, insbesondere über die Frage ersucht, ob die Artikel 1 und 7 der genannten Verordnung gültig sind, soweit sie die Ausfuhrlizenzen und die Kautionsstellung regeln.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof stellt in seinem Vorlagebeschluß folgende Fragen, von denen die Entscheidung des Rechtsstreits abhänge :

1. Widerspricht das Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. 30 vom 20. April 1962, S. 933), nach dem die Verordnung Nr. 102/64 der EWG-Kommission erlassen worden ist, dem EWG-Vertrag? Ist es insbesondere mit den Artikeln 43 Absatz 2, 155, 173, 177 und 189 Absatz 1 des EWG-Vertrags vereinbar?

2. Fehlt der Verordnung Nr. 102/64 der EWG-Kommission, soweit sie in Artikel 1 die der Ausfuhrlizenz innewohnende Verpflichtung zur Ausfuhr, in Artikel 7 Absatz 1 die Notwendigkeit der Stellung einer Kaution für die Ausfuhrlizenz und in Artikel 7 Absatz 2 den Verfall der Kaution bei Nichterfüllung der Ausfuhrverpflichtung regelt, eine gültige Ermächtigungsgrundlage? Oder enthalten der EWG-Vertrag allgemein oder Artikel 16 Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 3, bzw. die Artikel 19 oder 20 der Verordnung Nr. 19 des EWG-Rats eine solche Ermächtigung an die EWG-Kommission ?

3. Verstoßen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 102/64 der EWG-Kommission über die einer Ausfuhrlizenz innewohnende Ausfuhrverpflichtung (Artikel 1) und über die Stellung sowie den Verfall der Kaution für Ausfuhrlizenzen (Artikel 7) gegen einen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bzw. des Übermaßverbots? Ist das insbesondere der Fall, wenn es sich entsprechend Artikel 7 Absatz 1 um die Kaution für Ausfuhrlizenzen handelt, in denen der Erstattungsbetrag nicht im voraus festgesetzt wird?

4. Ist die in der Verordnung Nr. 102/64 der EWG-Kommission enthaltene Vorschrift über den Kautionsverfall (Artikel 7 Absatz 2) deshalb ungültig, weil der Verfall der Kaution unabhängig von einem Verschulden an der nicht erfüllten Ausfuhrverpflichtung nur dann unterbleibt, wenn die Ausfuhr gemäß Artikel 8 während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durch Umstände, die als höhere Gewalt anzusehen sind, verhindert wird?

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens am 5. August und der Rat der Europäischen Gemeinschaften sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 6. August 1970 schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten. Die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens, der Rat und die Kommission haben in der Sitzung vom 11. November 1970 mündliche Ausführungen gemacht. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 2. Dezember 1970 vorgetragen. In dem Verfahren vor dem Gerichtshof wird die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens durch Rechtsanwalt Fritz Modest, zugelassen in Hamburg, der Rat durch den Direktor beim Generalsekretariat Jean-Pierre Puissochet und die Kommission durch ihren Rechtsberater Claus-Dieter Ehlermann vertreten.

II — Vor dem Gerichtshof abgegebene Erklärungen

Die Firma Köster, Berodt & Co., Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens, macht gegen die Gültigkeit der Kautionsregelung im wesentlichen folgendes geltend :

a) In formeller Hinsicht

Die Verwirkung der Kaution stelle eine strafähnliche Sanktion oder Geldbuße dar, die den Importeur oder Exporteur im Falle der Nichterfüllung der ihm auferlegten öffentlich-rechtlilichen Verpflichtung treffe. Die Organe der EWG seien nur in den Fällen berechtigt, Geldbußen oder Sanktionen mit Strafcharakter aufzuerlegen, in denen der Vertrag sie ausdrücklich dazu ermächtigt. Die Artikel 39 ff., in denen die Agrarmarktorganisation geregelt ist, enthielten jedoch keine derartig Ermächtigungsvorschriften.

Die Kautionsregelung beruhe auf dem sogenannten Verwaltungsausschuß-Abstimmungsverfahren. Dieses Verfahren verstoße gegen den Vertrag: Es räume dem Verwaltungsausschuß ein Mitwirkungsrecht an der gesetzgebenden Tätigkeit der Kommission ein, mache die Verpflichtung zur Anhörung des Parlaments illusorisch und gebe den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, vom Rat eine Kassation der Kommissionsverordnungen zu erlangen. Die in diesem rechtswidrigen Verfahren ergangenen Verordnungen der Kommission seien rechtsunwirksam.

Die Verordnung Nr. 19 habe die Stellung einer Kaution nur für die Erteilung von Einfuhrlizenzen für Getreide vorgesehen; die Kommission sei somit nicht berechtigt gewesen, aus eigener Machtvollkommenheit die Kautionsregelung auf Ausfuhrlizenzen für Getreide und auf Ein- und Ausfuhrlizenzen für Getreideerzeugnisse auszudehnen.

b) Zur Substanz der Kautionsregelung

Die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens führt aus, diese Regelung müsse dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen, der sowohl im deutschen Grundgesetz als auch im Gemeinschaftsrecht verankert sei. Hierzu sei insbesondere folgendes festzustellen :

Die Verordnungen zur Errichtung der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen beschränkten sich grundsätzlich auf eine Marktlenkung über den Preis. Die Preisregelung habe eine automatische Schleusen Wirkung auf die Mengenbewegungen im Gemeinsamen Markt und halte Störung von ihm fern. Infolgedessen liege der Schwerpunkt für die Beurteilung des Marktes und seiner Entwicklung in der Beobachtung und Kontrolle einerseits der Binnenmarktpreise und andererseits der Lage auf dem Weltmarkt. Demgegenüber sei eine Mengenkontrolle wie die durch das System der Ein- und Ausfuhrlizenzen, deren Ausnutzung durch die Kaution gesichert werden solle, nur von untergeordneter Bedeutung.

Die Kautionsregelung erweise sich sonach im Hinblick auf das mit den Agrarverordnungen verfolgte Ziel als wirkungslos und sogar als systemwidrig. Sie sei auch deshalb wirkungslos, weil sie weder die tatsächliche Erfüllung der Ein- oder Ausfuhrverpflichtung sichern noch den zuständigen Behörden innerhalb angemessener Fristen ein zuverlässiges Bild der Marktlage oder gar der zukünftigen Marktentwicklung gewährleisten könne.

Außerdem seien die interventionssteilen und die Kommission technisch nicht in der Lage, die durch das beanstandete System gewonnenen Informationen auszuwerten.

Schließlich belaste die Verpflichtung zur Kautionsstellung die Liquidität der Unternehmen, insbesondere der kleinen und mittleren, schwer, und die Kaution sei, ganz besonders bei Vorausfestsetzung der Abschöpfung oder Erstattung, im Vergleich zu den normalen Gewinnspannen des Handels überhöht.

Aus alledem gehe hervor, daß den Importeuren und Exporteuren ohne jede Notwendigkeit eine empfindliche Last aufgebürdet werde. Jede belastende Maßnahme aber, auch wenn sie für sich allein tragbar sei, verstoße gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, wenn sie überflüssig sei, wenn ein Mißverhältnis zwischen ihr und dem Ergebnis bestehe, das mit ihr erreicht werden könne oder solle, wenn dieses Ziel überhaupt mit den eingesetzten Mitteln nicht erreicht werden könne oder wenn zu seiner Erreichung andere, weniger belastende Mittel zur Verfügung ständen.

Die Kautionsregelung verstoße auch deshalb gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil sie eine Ausnahme vom Kautionsverfall nur bei höherer Gewalt vorsehe und infolgedessen Sachverhalte ausschließe, in denen die Lizenz aus durchaus vertretbaren kaufmännischen Erwägungen nicht ausgenutzt worden sei, insbesondere wenn ihre Ausnutzung den Zielen der gemeinsamen Marktorganisation oder der kaufmännischen Vernunft widersprochen hätte (z.B. im Fall einer Änderung der einschlägigen Rechtsvorschriften in der Zeit zwischen der Beantragung und der Erteilung der Lizenz).

Die umstrittene Regelung trage den Besonderheiten des aktiven Veredelungsverkehrs nicht Rechnung, der Regelung also, die für die Waren gegolten habe, um die der Rechtsstreit entstanden ist.

Der Rat der Europäischen Gememschaften beschränkt seine Erklärungen auf die Frage der Vereinbarkeit des sogenannten Verwaltungsausschuß-Verfahrens mit dem EWG-Vertrag; er bejaht diese Frage im wesentlichen aus folgenden Gründen :

a) Kommission und Rat seien zum Erlaß der Durchführungsbestimmungen zu einer unmittelbar auf den Vertrag gestützten Maßnahme des Rates zuständig.

Artikel 155 vierter Gedankenstrich des EWG-Vertrags lasse es ausdrücklich zu, der Kommission nach einem Verfahren, das dem der sogenannten Zuständigkeitsübertragung sehr nahekomme, Durchführungsbefugnisse zu erteilen. Die Kommission habe also keine unmittelbare, sofortige und allgemeine Befugnis zum Erlaß der Durchführungsbestimmungen für die vom Rat erlassenen Vorschriften; dieser müsse sie von Fall zu Fall ausdrücklich dazu ermächtigen. Sei ihr aber diese Befugnis einmal übertragen, so könne die Kommission sie nach Maßgabe des Erteilungsaktes frei ausüben, und der Rat könne die so erlassenen Entscheidungen nur ändern, soweit er selbst diese Möglichkeit in dem die Zuständigkeit übertragenden Akt vorgesehen habe.

Indem Artikel 155 ausdrücklich die Möglichkeit der Übertragung von Durchführungsbefugnissen auf die Kommission vorsehe, bestätige er stillschweigend aber notwendigerweise, daß der Rat die gleichen Befugnisse habe und behalten könne.

Diese Grundsätze seien zweifach begrenzt: Zum einen könnten die Befugnisse, die der Rat der Kommission übertragen dürfe, nur Durchführungsbefugnisse sein, zum anderen könnten Befugnisse zur Durchführung der Vorschriften des Rates nur auf die Kommission übertragen werden.

b) Bei dem Verfahren, in dem die Durchführungsbestimmungen zu erlassen sind, sei danach zu unterscheiden, ob diese Bestimmungen von der Kommission oder vom Rat erlassen werden.

Da Artikel 155 des Vertrages keine diesbezügliche Vorschrift enthalte, stehe es im ersten Falle dem Rat frei, für die Ausübung der der Kommission verliehenen Befugnisse besondere Bestimmungen wie die Hinzuziehung eines aus Sachverständigen oder Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Hilfsorgans vorzusehen; er müsse dabei nur das vom Vertrag gewollte institutionelle Gleichgewicht der Gewalten beachten.

Die Regelung des Verwaltungsausschuß-Verfahrens berühre die der Kommission verliehenen Befugnisse nicht: Sie sehe wohl Beratungen eines Ausschusses vor, die Kommission bleibe aber bei der Ausübung der ihr übertragenen Befugnisse Herrin ihrer Entscheidung; sie sei niemals gehalten, der Ansicht des Ausschusses zu folgen. Wichen die Stellungnahme des Ausschusses und die Entscheidung der Kommission voneinander ab, so habe dies nur zur Folge, daß die Kommission verpflichtet sei, ihren Text dem Rat vorzulegen, daß die Anwendung dieses Textes für eine bestimmte Zeit ausgesetzt werden könne und daß der Rat andere Maßnahmen treffen könne. Die Rüge, dem Rat werde auf diese Weise rechtswidrig ein Kassationsrecht eingeräumt, greife vorliegend nicht durch, da die Verordnung Nr. 102/64, deren Gültigkeit bestritten wird, von der Kommission erlassen worden sei und der Stellungnahme des Verwaltungsausschusses entspreche. Außerdem könnten die Maßnahmen, die der Rat gegebenenfalls treffe, wenn er die ursprünglich von der Kommission erlassenen Bestimmungen durch neue ersetze, in keiner Weise mit einer Kassations- oder auch nur Berufungsentscheidung verglichen werden.

In Wahrheit sei die streitige Regelung als eine bedingte Übertragung von Befugnissen anzusehen. Da der Rat ebenso die Möglichkeit gehabt hätte, der Kommission keine Befugnisse zu übertragen, könne er solche Befugnisse auch mit näheren Bestimmungen oder unter Bedingungen verleihen, die es ihm in klar umschriebenen Sonderfällen erlaubten, seine Befugnis, die Durchführungsbestimmungen zu den von ihm erlassenen Vorschriften selbst zu erlassen, wieder an sich zu ziehen und sie selbst auszuüben.

Erlasse der Rat selbst die Durchführungsbestimmungen zu seinen eigenen Vorschriften — ein Fall, der hier nicht vorliege —, so sei es gerechtfertigt und mit dem Vertrag vereinbar, daß er hierbei die in Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages für die grundlegenden Maßnahmen vorgesehenen Bestimmungen nicht einzuhalten brauche.

c) Darin, daß die Bestimmungen über das Verwaltungsausschuß-Verfahren nicht ausdrücklich die in Artikel 189 des Vertrages vorgesehenen Formen von Maßnahmen erwähnten, liege keineswegs ein Verstoß gegen diesen Artikel; hieraus folge nur, daß die Organe die Möglichkeit hätten, unter allen in Artikel 189 aufgezählten Rechtsformen die ihnen am geeignetsten erscheinende auszuwählen.

d) Aufgrund der Feststellung, daß einerseits bei der Anwendung des Verwaltungsausschuß-Verfahrens nur dem Rat und der Kommission eine Entscheidungsbefugnis zustehe und andererseits Maßnahmen dieser beiden Organe notwendigerweise in der Form eines der in Artikel 189 des Vertrages vorgesehenen verbindlichen Rechtsakte ergehen müßten, lasse sich behaupten, daß die den Verwaltungsunterworfenen vom Vertrag, insbesondere in seinen Artikeln 173 und 177, eingeräumten Rechtsschutzgarantien bei der Anwendung dieses Verfahrens gewahrt würden.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften führt im wesentlichen folgendes aus :

a) Zur Rechtmäßigkeit der Einschaltung des Verwaltungsausschusses.

Die Befugnis zur Rechtsetzung für die Gemeinschaft könne gewiß nicht anderen Instanzen als dem Rat und der Kommission verliehen werden; die Mitwirkung eines Ausschusses bei der Rechtsetzung durch die Kommission sei jedoch durchaus legal.

Artikel 155 vierter Gedankenstrich des EWG-Vertrags gestatte es dem Rat, die Kommission mit der Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften zu beauftragen und den Umfang und die Bedingungen, zu denen er ihr Durchführungskompetenzen zuweisen will, nach seinem Ermessen zu bestimmen. Der Rat verlasse diesen Ermessensspielraum nicht, wenn er die Übertragung von Befugnissen auf die Kommission an die Verpflichtung knüpfe, vor Erlaß der Durchführungsmaßnahmen die Stellungnahme eines aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschusses einzuholen.

Eine negative Stellungnahme des Verwaltungsausschusses nehme der Kommission ihre Befugnisse nicht, sondern verpflichte sie lediglich, die beschlossene Maßnahme dem Rat mitzuteilen, und ermächtige diesen, anders zu entscheiden. Nichts stehe dem entgegen, daß der Rat sich ein solches Recht vorbehalte, und die Kontrolle durch den Gerichtshof werde in keiner Weise beeinträchtigt.

Die der Kommission im Verwaltungsausschuß-Verfahren zugewiesenen Kompetenzen seien Durchführungsbefugnisse. Sie könnten daher nach anderen Regeln als denen ausgeübt werden, die in Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag nur für die Beschlüsse vorgesehen seien, mit denen die Grundsätze der gemeinsamen Agrarpolitik, insbesondere die Leitlinien der gemeinsamen Marktorganisationen festgelegt werden sollten. Die für das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Kommission maßgebenden Grundsätze seien im vorliegenden Fall beachtet worden.

Zu der dem Rat eingeräumten Möglich keit, mit qualifizierter Mehrheit eine von der der Kommission verschiedene Entscheidung zu treffen, sei zu bemerken, daß die Änderungsbefugnisse des Rates im Rahmen des Verwaltungsausschuß-Verfahrens mit den in Artikel 149 Absatz 1 EWG-Vertrag vorgesehenen Befugnissen nicht vergleichbar seien.

b) Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die Gemeinschaftsorgane seien nur an das Gemeinschaftsrecht gebunden und der durch die Grundrechte der nationalen Verfassungen gewährleistete Schutz könne ihnen gegenüber nur aus dem geschriebenen oder ungeschriebenen Gemeinschaftsrecht abgeleitet werden. Im übrigen würde selbst nach deutschem Verfassungsrecht die Kautionsregelung nur dann gegen die Bestimmungen über die Entfaltungs-, Dispositions- und Wirtschaftsfreiheit verstoßen können, wenn gleichzeitig ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorläge.

Dieser Grundsatz werde aber durch die streitige Regelung in keiner Weise angetastet, da sie für das gute Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide unerläßlich sei.

Kern der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide sei eine Preisregelung. Sie solle die Getreidepreise in der Gemeinschaft auf einem Niveau stabilisieren, das über dem der Weltmarktpreise liege. Diese Regelung schütze den Binnenmarkt vor Preissenkungen, die entweder durch ein Überangebot aus der einheimischen Erzeugung oder durch Einfuhren aus dritten Ländern hervorgerufen würden. Sie könne nur funktionieren, wenn die Steuerungsmechanismen sinnvoll gehandhabt würden. Es sei daher unerläßlich, daß Daten verfügbar seien, die nicht nur Auskunft über die bereits durchgeführten Ein- und Ausfuhren geben, sondern auch die Bewertung der zukünftigen Marktentwicklung ermöglichen. Diese vorausschauende Marktübersicht sei unbedingt erforderlich, nicht nur für die etwaige Anwendung von Schutzmaßnahmen bei drohenden ernstlichen Störungen des Marktes, sondern auch: zur Festsetzung der Ausfuhrerstattungen; für die Bestimmung der Denaturierungsprämie; für die Ausübung des Rechts der Interventionsstellen, jederzeit, insbesondere durch Käufe, in das Marktgeschehen einzugreifen; für die Festsetzung des in der innergemeinschaftlichen Abschöpfung enthaltenen Pauschbetrages; für die Auswahl der Maßnahmen zur Vermeidung von Verkehrsverlagerungen; endlich ganz allgemein für die Kontrolle des Funktionierens und für etwaige Änderungen der in der Verordnung Nr. 19 und ihren Durchführungsverordnungen getroffenen Regelungen.

Die Kautionsregelung sei ein notwendiges Instrument für eine solche vorausschauende Marktübersicht. Die Lizenz könne ohne eine bei ihrer Nichtausnutzung verfallende Kaution keine verläßlichen Daten über die zukünftigen Einfuhren und Ausfuhren liefern. Denn es gebe für den Kaufmann verschiedene Gründe, mehr Lizenzen zu beantragen, als er brauche. Die Ein- oder Ausfuhrverpflichtung bringe für den Lizenzinhaber keinen über den Kautionsverfall hinausgehenden Nachteil mit sich. Sie bedeute somit keineswegs einen besonders schweren Eingriff in die Rechte des einzelnen.

Für eine verläßliche Marktübersicht würde es nicht genügen, wenn der Inhaber der Lizenz verpflichtet würde, ihre Nichtausnutzung anzuzeigen, und die Verletzung dieser Pflicht eine Geldbuße nach sich zöge. Vielmehr sei es für eine vorausschauende Marktübersicht erforderlich, daß im Zeitpunkt der Lizenzerteilung hinreichend sicher sei, daß die in der Lizenz genannte Menge während ihrer Gültigkeitsdauer einbzw. ausgeführt wird. Die Anzeige der Nichtausnutzung würde lediglich dazu führen, daß das zunächst falsche Bild der zukünftigen Marktlage nach und nach korrigiert würde.

Eine Verkürzung der Gültigkeitsdauer der Lizenzen sei keine angemessene Lösung. Sie würde den Zielen der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide widersprechen und auch mit dem Prinzip unvereinbar sein, den Handel so wenig wie möglich zu belasten.

Die Fälle, in denen die Lizenzen unausgenutzt bleiben, seien Ausnahmen und hinderten nicht, daß die Kautionsregelung ihren Zweck erfülle.

Die Auffassung, daß weder die Mitgliedstaaten noch die Kommission tatsächlich versucht hätten, sich mit Hilfe der Lizenzen ein zuverlässiges Bild von den zukünftigen Ein- und Ausfuhren zu verschaffen, sei unzutreffend. Jedenfalls wäre der Hinweis auf die Praxis der Verwaltungsbehörden nur dann rechtserheblich, wenn diese Praxis die objektive Unmöglichkeit widerspiegeln würde, das mit der Kautionsregelung geschaffene Instrumentarium zu nützen. Das sei nicht einmal vorgetragen worden.

Der Einwand, daß die Kautionsregelung aus der Marktwirtschaft eine gelenkte oder Planwirtschaft mache, sei nicht berechtigt. Die gemeinsame Marktorganisation für Getreide könne ohne gewisse Eingriffe in den Markt nicht auskommen; sie werde jedoch durch das Bemühen gekennzeichnet, diese Eingriffe so marktkonform wie möglich zu gestalten und dem Wettbewerb weitesten Raum zu geben.

Die Kaution sei keineswegs übermäßig hoch, wenn man das Ziel der Kautionsregelung und die Tatsachen berücksichtige, daß der Kautionsverfall nicht die Regel sei und daß der Kautionsbetrag nur einem geringen Prozentsatz des Richtpreises der billigsten Getreideart entspreche und weit unter der üblichen Handelsspanne für diese Art von Geschäften liege.

Die Beschränkung des Nichtverfalls der Kaution auf den Fall der höheren Gewalt widerspreche weder dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch dem der Gesetzmäßigkeit.

Denn aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich, daß ein Fall höherer Gewalt zu bejahen sei, wenn bei Anlegung sehr strenger objektiver Anforderungen das Unterbleiben der Ein- oder Ausfuhr als nicht fahrlässig bezeichnet werden kann, und daß bei dieser Prüfung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten sei. Im übrigen könne der Umstand, daß der Kaufmann einen unverhältnismäßigen Verlust hinnehmen müßte, einen Fall höherer Gewalt darstellen, der von der Verpflichtung zur Durchführung des geplanten Geschäfts befreien könne. Die Kommission gelangt deshalb hinsichtlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu folgenden Feststellungen :

Einerseits erfordere das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide eine vorausschauende Marktübersicht und somit eine hinreichend sichere Kenntnis der zukünftigen Ein- und Ausfuhren. Nur eine mit der Gefahr des Kautionsverfalls bewehrte Lizenz könne diese Kenntnis vermitteln. Die Kautionsregelung sei zur Erreichung des angestrebten Zieles nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich.

Andererseits müßten in der Kautionsregelung, damit diese ihr Ziel erreichen könne, an die Umstände, bei deren Vorliegen die Befreiung vom Kautionsverfall gerechtfertigt ist, strenge Anforderungen gestellt werden. Die Beschränkung auf Fälle höherer Gewalt in der Auslegung, die der Gerichtshof diesem Begriff gegeben habe, sei diesem Erfordernis angemessen.

c) Zur Rechtsgrundlage der Kautionsregelung bei der Ausfuhr

Wie sich aus Artikel 16 der Verordnung Nr. 19 ergebe, seien die zum Erlaß der Kautionsregelung, die zu den Durchführungsbestimmungen gehöre, erforderlichen Befugnisse der Kommission vom Rat gemäß Artikel 155 vierter Gedankenstrich des EWG-Vertrags verliehen worden .Wenn diese Bestimmung eine Kaution nur für die Einfuhrlizenz ausdrücklich vorsehe, lasse dies keineswegs den Schluß zu, daß eine entsprechende Regelung für die Ausfuhrlizenz habe ausgeschlossen werden sollen. Für das gute Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide sei es erforderlich, daß sichere Daten über die Aus- und Einfuhren verfügbar seien.

d) Zur Befugnis der Kommission, die Kautionsregelung zu erlassen

Die Kaution sei weder eine Strafe oder Buße noch ein Zwangsgeld; sie sei ein Sicherungsmittel eigener Art, zu dessen Regelung die Kommission befugt sei.

1 Der Hessische Verwaltungsgerichtshof ersucht den Gerichtshof durch Beschluß vom 21. April 1970, beim Gerichtshof eingegangen am 28. Mai 1970, nach Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 102/64 der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse, Reis, Bruchreis und Verarbeitungserzeugnisse aus Reis vom 28. Juli 1964 (Amtsblatt 1964, S. 2125)…, insbesondere über die Frage, ob die Artikel 1 und 7 dieser Verordnung Nr. 102/64, soweit sie Ausfuhrlizenzen und Kautionen für Ausfuhrlizenzen betreffen, rechtsgültig sind".

2 Dem Vorlegungsbeschluß ist zu entnehmen, daß diese Frage in einem Berufungsverfahren gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main aufgeworfen worden ist; das angefochtene Urteil hatte einen Bescheid der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel aufgehoben, durch den eine Kaution für verfallen erklärt worden war, weil die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens von einer ihr gemäß Artikel 7 der Verordnung Nr. 102/64 erteilten Ausfuhrlizenz nicht fristgerecht Gebrauch gemacht hatte. Im Hinblick auf die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils sowie auf das Berufungsvorbringen der Berufungsbeklagten zur Rechtmäßigkeit der in den Artikeln 1 und 7 der Verordnung Nr. 102/64 getroffenen Kautionsregelung präzisiert der Hessische Verwaltungsgerichtshof sein Ersuchen durch vier Unterfragen, die einzeln zu prüfen sind.

1 — Zu der das Verwaltungsausschußverfahren betreffenden Frage

3 Der Gerichtshof wird zunächst ersucht zu entscheiden, ob das Verfahren des Artikels 26 der Verordnung Nr. 19 des Rates über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (ABl. 1962, S. 933), nach dem die Verordnung Nr. 102/64 der Kommission erlassen worden ist, dem EWG-Vertrag widerspricht und ob es insbesondere mit den Artikeln 43 Absatz 2, 155, 173, 177 und 189 Absatz 1 des EWG-Vertrags vereinbar ist.

4 Diese Frage betrifft die Rechtmäßigkeit des durch die Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 eingeführten sogenannten Verwaltungsausschußverfahrens, das in zahlreiche andere Agrarverordnungen übernommen worden ist. Aus der Heranziehung der vorgenannten Vertragsbestimmungen ist zu entnehmen, daß die Frage des näheren die Vereinbarkeit des Verwaltungsausschußverfahrens mit der Gemeinschaftsstruktur und dem institutionellen Gleichgewicht unter den Gesichtspunkten des Verhältnisses der Organe zueinander und der Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse betrifft.

5 Zunächst wird geltend gemacht, die Zuständigkeit zum Erlaß der umstrittenen Regelung habe beim Rat gelegen, der nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung der Versammlung hätte entscheiden müssen, das eingeschlagene Verfahren sei also von den Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften dieser Vertragsbestimmung abgewichen.

6 Sowohl das Rechtsetzungssystem des Vertrages, wie es insbesondere in Artikel 155 letzter Gedankenstrich zum Ausdruck kommt, als auch die ständige Praxis der Gemeinschaftsorgane unterscheiden gemäß den in allen Mitgliedstaaten anerkannten Rechtsauffassungen zwischen den Maßnahmen, die ihre Grundlage unmittelbar im Vertrag selbst finden, und dem abgeleiteten Recht, das zur Durchführung dieser Maßnahmen dienen soll. Daher ist nicht zu fordern, daß der Rat alle Einzelheiten der Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik nach dem Verfahren des Artikels 43 regelt. Dieser Vorschrift ist vielmehr Genüge getan, wenn die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie nach diesem Verfahren festgelegt worden sind. Dagegen können die Durchführungsbestimmungen zu den Grundverordnungen vom Rat selbst oder aufgrund einer Ermächtigung gemäß Artikel 155 von der Kommission nach einem von Artikel 43 abweichenden Verfahren erlassen werden.

7 Die in der Durchführungsverordnung Nr. 102/64 der Kommission geregelten Maßnahmen gehen nicht über den Vollzug der Prinzipien der Grundverordnung Nr. 19 hinaus. Daher konnte die Verordnung Nr. 19 die Kommission zum Erlaß der umstrittenen Durchführungsmaßnahmen ermächtigen, deren Rechtsgültigkeit sonach nicht mit dem Hinweis auf die Anforderungen von Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages bestritten werden kann.

8 Die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens beanstandet das Verwaltungsausschußverfahren ferner als eine Einmischung in das Entscheidungsrecht der Kommission, die soweit gehe, daß sie die Unabhängigkeit dieses Organs in Frage stelle. Darüber hinaus verfälsche die Einschaltung einer im Vertrag nicht vorgesehenen Einrichtung zwischen Rat und Kommission das Verhältnis der Gemeinschaftsorgane zueinander und die Ausübung des Entscheidungsrechts.

9 Nach Artikel 155 hat die Kommission die Befugnisse auszuüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt. Diese Bestimmung, deren Anwendung dem Rat freigestellt ist, gestattet es diesem, die Modalitäten der Ausübung der der Kommission übertragenen Befugnisse zu regeln. Das sogenannte Verwaltungsausschußverfahren gehört zu den Modalitäten, von denen der Rat eine Ermächtigung der Kommission zulässigerweise abhängig machen kann. Nach der durch die Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 geschaffenen Regelung besteht die Aufgabe des Verwaltungsausschusses darin, Stellungnahmen zu den Entwürfen der von der Kommission geplanten Maßnahmen abzugeben; die Kommission kann sofort anwendbare Maßnahmen erlassen, wie immer die Stellungnahme des Verwaltungsausschusses ausfällt; nimmt der Ausschuß ablehnend Stellung, so ist die Kommission nur verpflichtet, die getroffenen Maßnahmen dem Rat mitzuteilen. Der Verwaltungsausschuß soll also eine ständige Konsultation gewährleisten, die der Orientierung der Kommission bei der Ausübung der ihr vom Rat übertragenen Befugnisse dienen und dem Rat die Möglichkeit geben soll, anstelle der Kommission tätig zu werden. Somit ist der Verwaltungsausschuß nicht befugt, anstelle der Kommission oder des Rates zu entscheiden. Demnach gibt das Verwaltungsausschußverfahren dem Rat die Möglichkeit, der Kommission beträchtliche Durchführungsbefugnisse unter dem Vorbehalt zu übertragen, daß er gegebenenfalls die Entscheidung an sich ziehen kann, verfälscht aber nicht die Gemeinschaftsstruktur und das institutionelle Gleichgewicht.

10 Nach alledem läßt sich die Rechtmäßigkeit des sogenannten Verwaltungsausschußverfahrens im Sinne der Artikel 25 und 26 der Verordnung Nr. 19 nicht mit dem Hinweis auf die institutionelle Struktur der Gemeinschaft bestreiten.

11 Die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens beanstandet das Verwaltungsausschußverfahren auch mit der Begründung, daß es dem Rat in bezug auf die Maßnahmen der Kommission ein Kassationsrecht verschaffe und dadurch dem Gerichtshof bestimmte Aufgaben entziehe.

12 Dieser Einwand beruht auf einer unzutreffenden Qualifizierung des dem Rat vorbehaltenen Evokationsrechts. Das in Artikel 26 der Verordnung Nr. 19 vorgesehene Verfahren gibt dem Rat die Möglichkeit, im Falle einer ablehnenden Stellungnahme des Verwaltungsausschusses anstelle der Kommission tätig zu werden. Die Regelung ist demnach so ausgestaltet, daß die Durchführungsmaßnahmen zur Grundverordnung in allen Fällen entweder von der Kommission oder — ausnahmsweise — vom Rat getroffen werden. Wegen dieser Handlungen, von wem sie auch ausgehen, ist unter jeweils gleichen Voraussetzungen entweder die Erhebung der Anfechtungsklage nach Artikel 173 oder die Einleitung des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 177 des Vertrages zulässig. Die Zuständigkeiten des Gerichtshofes werden also nicht eingeschränkt, wenn der Rat von seinem Evokationsrecht Gebrauch macht.

2 — Zu der die Ermächtigung der Kommission betreffenden Frage

13 Diese Frage an den Gerichtshof geht dahin, ob der Verordnung Nr. 102/64 der Kommission, soweit sie in Artikel 1 die der Ausfuhrlizenz innewohnende Verpflichtung zur Ausfuhr, in Artikel 7 Absatz 1 die Notwendigkeit der Stellung einer Kaution für die Ausfuhrlizenz und in Artikel 7 Absatz 2 den Verfall der Kaution bei Nichterfüllung der Ausfuhrverpflichtung regelt, eine gültige Ermächtigungsgrundlage fehlt oder ob der EWG-Vertrag allgemein oder Artikel 16 Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 3 beziehungsweise die Artikel 19 oder 20 der Verordnung Nr. 19 des Rates eine solche Ermächtigung an die EWG-Kommission enthalten.

14 Aus den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils und den Erklärungen der Berufungsbeklagten des Ausgangsverfahrens geht hervor, daß diese Frage einen Zweifel an der Ermächtigung der Kommission betrifft, die Kautionsregelung auf die Ausfuhr von Getreide und auf die Einfuhr oder Ausfuhr von Getreideverarbeitungserzeugnissen auszudehnen. Da dieser Zweifel seinen Grund in der Fassung des Artikels 16 der Verordnung Nr. 19 hat, ist zu untersuchen, ob diese Bestimmung eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die im Rahmen der Verordnung Nr. 102/64 für alle Ausfuhren und für die Aus- und Einfuhren von Verarbeitungserzeugnissen getroffenen Durchführungsmaßnahmen abgibt.

15 Nach Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 ist für alle Einfuhren oder Ausfuhren der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse die Vorlage einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz erforderlich. Im Anschluß an diese allgemeine Bestimmung regelt Artikel 16 Absatz 2 verschiedene Einzelheiten der Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenzen für Getreide und fügt dann hinzu : Die Erteilung der Lizenz ist von der Stellung einer Kaution abhängig…. Schließlich bestimmt Absatz 3, daß die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel… nach dem Verfahren des Artikels 26 erlassen [werden], und präzisiert, dies gelte insbesondere für die Bestimmung der Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenz für Getreideverarbeitungserzeugnisse. Die Fassung dieses Artikels hat die Frage veranlaßt, ob die Kommission die Kautionsregelung durch die Verordnung Nr. 102/64 rechtmäßig auf Ausfuhren und auf Verarbeitungserzeugnisse ausdehnen konnte, obwohl Artikel 16 Absatz 2 diese Regelung nur bei Einfuhrlizenzen für Getreide vorsieht.

16 Bei der Auslegung dieser verschiedenen Bestimmungen ist vom System und von der Zielsetzung des Artikels 16 und der gesamten Verordnung Nr. 19 auszugehen. Artikel 16 Absatz 1 läßt den Willen des Verordnunggebers erkennen, eine Regelung zu treffen, die ohne Unterschied für die Ein- und Ausfuhren aller durch die Verordnung Nr. 19 einer Marktorganisation unterworfenen Erzeugnisse gelten sollte. Im gleichen Sinne weist Absatz 3 den Erlaß aller zu Artikel 16 erforderlichen Durchführungsbestimmungen dem Verfahren des Artikels 26 zu.

17 Der zwischen diese beiden allgemeinen Vorschriften gestellte Absatz 2 enthält eine spezielle Ausführungsvorschrift, die dem Vollzug eines Teils der in Absatz 1 vorgesehenen Vorschriften dienen soll. Eine Auslegung, welche die in der Verordnung vorgesehenen Wirksamkeitsgarantien auf die Einfuhrlizenz und auf nur einen Teil der der Marktorganisation unterliegenden Erzeugnisse einschränkte, würde das harmonische Funktionieren der Regelung beeinträchtigen.

18 Artikel 16 ist deshalb dahin auszulegen, daß er mit der in Absatz 3 enthaltenen Verweisung auf Durchführungsmaßnahmen alle Bestimmungen meint, die dazu dienen sollen, die in Absatz 2 vorgesehenen fragmentarischen Maßnahmen nach dem Vorbild dieser Bestimmung zu ergänzen. Die Kommission war daher ermächtigt, in der Verordnung Nr. 102/64 für die Ausfuhrlizenzen die Bestimmungen der Artikel 1 und 7 über die Ausfuhrverpflichtung und die Kaution zu treffen; das gleiche gilt für die Bestimmungen über die Verarbeitungserzeugnisse, zu denen die Waren gehören, deren Nichtausfuhr den Rechtsstreit veranlaßt hat.

19 Hiernach braucht nicht untersucht zu werden, inwieweit gegebenenfalls die Artikel 19 und 20 der Verordnung Nr. 19 eine Rechtsgrundlage für die Bestimmungen der Verordnung Nr. 102/64 hätten abgeben können.

3 — Zu der die Grundsätze der Wirtschaftsfreiheit und der Verhältnismäßigkeit betreffenden Frage

20 Der Gerichtshof wird ferner gebeten zu entscheiden, ob die in der Verordnung Nr. 102/64 der Kommission enthaltenen Bestimmungen über die Ausfuhrverpflichtung, die mit jeder Ausfuhrlizenz verbunden ist (Art. 1), und über die Stellung sowie den Verfall der Kaution für Ausfuhrlizenzen (Art. 7) gegen einen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder des Übermaßverbotes verstoßen; ferner ob das insbesondere bei der in Artikel 7 Absatz 1 geregelten Kaution für solche Ausfuhrlizenzen der Fall ist, in denen der Erstattungsbetrag nicht im voraus festgesetzt wird.

21 Aus den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils geht hervor, daß nach Ansicht des Verwaltungsgerichts die nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 102/64 mit den Ein- oder Ausfuhrlizenzen verbundene Verpflichtung sowie die in Artikel 7 Absatz 1 der genannten Verordnung vorgesehene Stellung einer Kaution, welche die Erfüllung dieser Verpflichtung sichern soll, gegen die Grundsätze der Wirtschaftsfreiheit und der Verhältnismäßigkeit verstoßen und damit rechtswidrig und ungültig sind. Diese zur Gewährleistung der Grundrechte bestimmten Prinzipien seien Bestandteil des Völkerrechts und des übernationalen Rechts, ein gegen diese Grundsätze verstoßendes Gesetz der Gemeinschaft sei daher als ungültig anzusehen.

22 Die Beachtung der Grundrechte gehört zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat. Hiernach ist für die Beantwortung der gestellten Frage im Hinblick auf die herangezogenen Grundsätze zu prüfen, ob die Kautionsregelung Grundrechte verletzt hat, deren Beachtung die Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleisten muß.

23 Der Zweck der Kautionsregelung wird in der sechsten Begründungserwägung der Präambel zur Verordnung Nr. 102/64 erläutert, wonach es zu vermeiden [gilt], daß Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen in Umlauf kommen, auf die keine Einfuhr oder Ausfuhr folgen würde, da diese Lizenzen eine falsche Sicht der Marktlage wiedergeben. Zu diesem Zweck wird die Lizenzerteilung von der Stellung einer Kaution abhängig gemacht, die verfällt, wenn die Verpflichtung zur Ein- oder Ausfuhr nicht erfüllt wird. Dieser Begründung sowie dem allgemeinen System der Verordnungen Nrn. 19 und 102/64 ist zu entnehmen, daß die Kautionsregelung der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten die genaue Kenntnis der geplanten Geschäfte ermöglichen und zu diesem Zweck die tatsächliche Durchführung der Ein- und Ausfuhren sichern soll, für welche die Lizenzen beantragt werden.

24 Diese Kenntnis ist zusammen mit den sonstigen verfügbaren Informationen über die Marktlage unerläßlich, um die zuständigen Behörden zum sachgemäßen Einsatz des normalen und außerordentlichen Interventionsinstrumentariums — dazu gehören etwa die Ankauf-, Einlagerungs- oder Lagerabbauaktionen, die Festsetzung der Denaturierungsprämie, die Festsetzung der Ausfuhrerstattungen, die Schutzmaßnahmen und die Auswahl der Maßnahmen zur Vermeidung von Verkehrsverlagerungen — zu befähigen, das ihnen zur Verfügung steht, um das Funktionieren der durch die Verordnung eingeführten Preisregelung zu sichern. Dies ist um so dringender erforderlich, als die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten hohe finanzielle Belastungen auferlegt.

25 Den zuständigen Behörden müssen daher nicht nur Statistiken über die Marktlage, sondern auch genaue Vorausschätzungen der zukünftigen Ein- und Ausfuhren zur Verfügung stehen. Angesichts der den Mitgliedstaaten durch Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 auferlegten Verpflichtung, jedem Antragsteller Ein- oder Ausfuhrlizenzen zu erteilen, wäre eine Zielprojektion jeder Bedeutung beraubt, wenn die Lizenzen ihre Inhaber nicht zu einem entsprechenden Verhalten verpflichteten. Diese Verpflichtung wiederum bliebe wirkungslos, wenn ihre Erfüllung nicht durch geeignete Mittel gesichert würde.

26 Daß der Gemeinschaftsgesetzgeber hierfür das Mittel der Kaution gewählt hat, ist nicht zu beanstanden, denn diese Regelung trägt der Tatsache Rechnung, daß die Lizenzanträge aus freiem Entschluß gestellt werden, und hat gegenüber anderen denkbaren Systemen den doppelten Vorteil der Einfachheit und der Wirksamkeit.

27 Ein System der bloßen Meldung der Ausfuhren und der nicht ausgenützten Lizenzen, wie es die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens befürwortet, vermöchte den zuständigen Behörden keine sicheren Angaben über die Entwicklung der Warenbewegungen zu verschaffen, weil es nur retrospektiv wäre und weil keine Gewähr dafür bestände, daß es auch tatsächlich angewandt würde. Auch eine Regelung, welche nachträglich zu verhängende Geldbußen vorsähe, würde sowohl im Stadium der Festsetzung als auch in dem der Vollstreckung zu sehr umständlichen Verwaltungsund Gerichtsverfahren führen.

28 Sonach sind Ein- oder Ausfuhrlizenzen, die für die Inhaber die durch eine Kautionsstellung abgesicherte Verpflichtung zur Durchführung der geplanten Geschäfte begründen, ein notwendiges und angemessenes Mittel, um den zuständigen Behörden die Wahl der wirksamsten Interventionen auf dem Getreidemarkt zu ermöglichen.

29 Die Kautionsregelung ist daher in ihrem Grundprinzip nicht zu beanstanden.

30 Es ist jedoch noch zu untersuchen, ob nicht bestimmte Einzelheiten der Kautionsregelung unter dem Gesichtspunkt der in der Frage angesprochenen Grundsätze zu beanstanden sind; hierzu macht die Berufungsbeklagte des Ausgangsverfahrens übrigens geltend, der Handel werde durch die Kautionsstellung so übermäßig belastet, daß sogar Grundrechte verletzt würden.

31 Um die dem Handel durch die Kautionsstellung auferlegte tatsächliche Belastung zu ermitteln, ist nicht so sehr auf den Kautionsbetrag abzustellen — 0,5 Rechnungseinheiten pro 1000 Kilogramm —, der ja erstattet wird, als vielmehr auf die mit der Kautionsstellung verbundenen Unkosten. Bei der Beurteilung dieser Belastung darf der Verfall der Kaution selbst nicht berücksichtigt werden, da die Händler durch die Verordnungsbestimmungen über die als höhere Gewalt anerkannten Umstände hinlänglich geschützt sind. Die Unkosten der Kautionsstellung sind aber, gemessen am Gesamtwert der Ware und den sonstigen Vertriebskosten, nicht unverhältnismäßig hoch.

32 Nach alledem erweist sich die Belastung durch die Kautionsregelung als nicht übermäßig; sie stellt sich als normale Folge einer Marktordnung dar, die an den Erfordernissen des Gemeinwohls im Sinne der Umschreibung des Artikels 39 EWGV ausgerichtet ist, wonach der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, zugleich aber für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen ist.

33 Die Beruf ungsbeklagte des Ausgangsverfahrens macht noch geltend, der Kautionsverfall infolge der Nichterfüllung der Ein- oder Ausfuhrverpflichtung sei eigentlich eine Geldbuße oder Strafe, zu deren Einführung der Vertrag den Rat und die Kommission nicht ermächtige.

34 Dieses Vorbringen beruht auf einem unrichtigen Verständnis der Kautionsregelung; die Kaution ist nur die Sicherheit für die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung und kann daher einer Strafsanktion nicht gleichgestellt werden.

35 Nicht schlüssig ist schließlich das Vorbringen der Berufungsbeklagten des Ausgangsverfahrens, die Dienststellen der Kommission seien technisch nicht in der Lage, die durch die beanstandete Regelung erlangten Informationen auszuwerten, so daß diese Regelung jedes praktischen Nutzens entbehre. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Kautionsregelung als solche in Frage zu stellen.

36 Nach alledem greift die Lizenzregelung, die für den Antragsteller die durch eine Kaution abgesicherte Ein- oder Ausfuhrverpflichtung nach sich zieht, in kein Grundrecht ein. Die Kautionsregelung ist ein sachdienliches Mittel der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, das Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages entspricht und im übrigen auch den Anforderungen des Artikels 43 genügt.

4 — Zu der den Begriff der höheren Gewalt betreffenden Frage

37 Die Frage an den Gerichtshof geht dahin, ob die in der Verordnung Nr. 102/64 enthaltene Vorschrift über den Kautionsverfall (Art. 7 Absatz 2) deshalb ungültig ist, weil der Verfall der Kaution unabhängig von einem Verschulden an der nicht erfüllten Ausfuhrverpflichtung nur dann unterbleibt, wenn die Ausfuhr gemäß Artikel 8 während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durch Umstände, die als höhere Gewalt anzusehen sind, verhindert wird.

38 Im Bereich der Agrarverordnungen trägt der Begriff der höheren Gewalt den Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Beziehung zwischen den Unternehmern und der innerstaatlichen Verwaltung sowie der Zweckbestimmung dieser Regelung Rechnung. Nach dieser Zweckbestimmung sowie nach den positiven Vorschriften der umstrittenen Verordnungen ist der Begriff der höheren Gewalt nicht auf eine absolute Unmöglichkeit beschränkt, sondern umfaßt auch ungewöhnliche, vom Willen des Importeurs oder Exporteurs unabhängige Umstände, deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wären. Dieser Begriff ist genügend elastisch, nicht nur hinsichtlich des Ereignisses, auf das sich der Exporteur beruft, sondern auch hinsichtlich der Sorgfalt, die er hätte aufwenden müssen, um diesem Ereignis zu begegnen, und der Schwere des Opfers, das er zu diesem Zweck hätte auf sich nehmen müssen.

39 Die durch die Verordnung Nr. 102/64 getroffene Regelung soll die Unternehmer nur dann von ihrer Verpflichtung freistellen, wenn die Ein- oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz wegen der in den zitierten Vorschriften genannten Ereignisse nicht durchgeführt werden konnte. Die Importeure und Exporteure müssen, abgesehen von diesen Ereignissen, für welche sie keine Verantwortung tragen, die Vorschriften der Agrarverordnungen einhalten und können sich über diese Vorschriften nicht aus Erwägungen hinwegsetzen, die ihrem eigenen Interesse dienen.

40 Nach alledem hat der Gemeinschaftsgesetzgeber damit, daß er das Erlöschen der Ausfuhrverpflichtung und das Freiwerden der Kaution nur für die Fälle höherer Gewalt vorgesehen hat, eine Bestimmung getroffen, die geeignet ist, im allgemeinen Interesse, so wie Artikel 39 des Vertrages es umschreibt, das normale Funktionieren der Getreidemarktordnung zu gewährleisten, ohne die Importeure oder Exporteure über Gebühr zu belasten. Somit läßt sich aus den Vorschriften, welche das Freiwerden der Kaution nur für Fälle höherer Gewalt vorsehen, nichts gegen die Rechtsgültigkeit der Kautionsregelung herleiten.

Kosten

41 Die Auslagen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Berufungsbeklagten des Ausgangsverfahrens, des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 2, 39, 40, 43, 149, 155, 173 177 und 189,

aufgrund der Verordnung Nr. 19 des Rates vom 4. April 1962 und der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission vom 28. Juli 1964,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 20,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm gemäß Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes Kassel vom 21. April 1970 vorgelegten Fragen für Recht erkannt :

Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der nachstehenden Vorschriften berühren könnte :

1. der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission vom 28. Juli 1964 über die Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse, Reis, Bruchreis und Verarbeitungserzeugnisse aus Reis, die aufgrund von Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 19 nach dem in Artikel 26 dieser Verordnung vorgesehenen Verwaltungsausschußverfahren ergangen ist;

2. der Artikel 1 und 7 der Verordnung Nr. 102/64/EWG der Kommission, soweit sie die Ausfuhrlizenzen und die Kautionsstellung für diese Lizenzen betreffen.