Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.05.1971 – C-63/70

Schlussanträge des generalanwalts

Alain Dutheillet de Lamothe

vom 5. mai 1971

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Wie zahlreiche ihrer Kollegen anderer Staatsangehörigkeit übernehmen viele deutsche Beamte der Gemeinschaften weiterhin in der Bundesrepublik Deutschland bestimmte finanzielle Verbindlichkeiten.

Diese beruhen teils auf familiären Verpflichtungen (z. B. in der Ausbildung befindliche Kinder, Unterstützung von Verwandten aufsteigender Linie), teils auf mehr vermögensbezogenen Lasten: Abzahlungskauf eines Hauses oder einer Wohnung, Bildung einer Altersversorgung.

Ganz sicher hatten die Aufwertungen der Deutschen Mark und ganz besonders die von 1969 für alle Bediensteten eine Erhöhung dieser finanziellen Lasten zur Folge und brachten einige von ihnen sogar in eine äußerst heikle Lage. Wenn man gewissen Informationen glaubt, so könnte sich, wie es scheint, dieses Problem erneut stellen.

Die Kommission ist sich dessen übrigens bewußt und erklärt sich bereit, die Möglichkeit einer Unterstützung in einigen besonders schmerzlichen Fällen wohlwollend zu prüfen.

Aber einige der Beamten, um die es sich handelt, wollen etwas völlig anderes.

Sie halten die Gemeinschaft für verpflichtet, die Mehrbelastung auszugleichen, die sich für sie daraus ergibt, daß sie seit der Aufwertung der Mark zur Begleichung ihrer auf Deutsche Mark lautenden Verbindlichkeiten jetzt eine größere Summe belgische Franken überweisen müssen, d. h. der Währung, in der ihr Gehalt ausgedrückt und ausgezahlt wird.

Da die Kommission eine solche Verpflichtung nicht anerkannt hat, haben dreizehn der betroffenen Beamten, alle in Luxemburg bedienstet, Sie mit den vorliegenden Klagen befaßt, die alle in erster Linie darauf abzielen,

1. daß Sie das Bestehen des von den Klägern geltend gemachten Anspruchs anerkennen,

2. daß Sie folglich die Kommission dazu verurteilen, jedem von ihnen einen Ausgleich für den bisher schon durch die Aufwertung der Deutschen Mark erlittenen Verlust zu zahlen,

5. daß Sie dem Grunde nach einen entsprechenden Ausgleich für zukünftige Verluste zuerkennen.

Die Hauptanträge werfen keine besonderen Fragen bezüglich der Zulässigkeit auf.

Aber in einer dieser Klagen, der Klage Nr. 65/70 von Herrn Werner Horn, findet sich außerdem noch ein Zusatzantrag mit dem Ziel, die Kommission zu verpflichten, in das zukünftige Statut aufzunehmen, daß der Arbeitgeber der europäischen Beamten generell jedes Währungsrisiko zu tragen hat.

Ich glaube, daß Sie diesen Zusatzantrag nur als unzulässig abweisen und den Kläger, der ihn gestellt hat, daran erinnern können, daß es nicht Sache des Gerichtshofes ist, den Gemeinschaftsbehörden Weisungen zu erteilen; sie haben dies schon mehrmals entschieden, so z. B. im Urteil vom 15. Dezember 1966, Rechtssache 62/65, Slg. 1966, 828.

Die Kläger stutzen ihre Hauptanträge auf vier Gründe oder besser vier Gruppen von Gründen:

A — Der erste, der besonders in der mündlichen Verhandlung dargelegt wurde, wird uns nicht lange aufhalten. Er wird aus Artikel 24 des Statuts hergeleitet. Man braucht aber diesen Artikel nur zu lesen, um festzustellen, daß er im vorliegenden Fall nicht eingreift.

Er sieht zwar die Unterstützung und eine eventuelle Haftung der Gemeinschaft für Fälle vor, in denen ein Bediensteter aufgrund dieser Eigenschaft oder seiner Aufgaben bestimmte Nachteile erleidet.

Aus dem Text geht aber deutlich hervor, um welche Nachteile es sich handeln muß: Drohungen, Beleidigungen, üble Nachrede, Verleumdungen, Anschläge auf seine Person oder sein Vermögen. Dies ist zwar keine abschließende Aufzählung, aber ihr durch Richterrecht die Entscheidung eines Mitgliedstaats hinzuzufügen, seine Währungsparität zu ändern, würde eine rechtliche Konstruktion von außergewöhlicher Kühnheit darstellen, die wahrhaft unmöglich erscheint.

B — Der zweite Grund, mit dem die Kläger versuchen, den ihnen angeblich zustehenden Ausgleichsanspruch darzutun, wird aus den Bestimmungen von Artikel 76 des Beamtenstatuts hergeleitet. Bekanntlich bestimmt dieser Artikel 76: Beamten, ehemaligen Beamten oder Rechtsnachfolgern eines verstorbenen Beamten, die sich — namentlich infolge einer schweren oder längeren Krankheit oder aus familiären Gründen — in einer besonders schwierigen Lage befinden, können Zuwendungen, Darlehen oder Vorschüsse gewährt werden.

Schon der Text dieses Artikels zeigt hinreichend, daß zwar eine Möglichkeit eröffnet, aber keine Verpflichtung auferlegt wird und daß die Vorschrift auf jeden Fall nur darauf zielen kann, individuelle Fälle zu lösen.

Die Kläger haben die Schwierigkeit sehr wohl gesehen und versuchen darzulegen, daß in ihrer besonderen Lage dieser Artikel die Grundlage nicht für eine fakultative Regelung besonderer Einzelfälle, sondern für die Pflicht zur Anerkennung sehr viel weitergehender Rechte abgeben müsse.

In diesem Punkt leitet aber ihre Darstellung eigentlich schon zum dritten Klagegrund über, wonach der Geist und die Gesamtheit der Bestimmungen des Statuts sowie die Fürsorgepflicht der öffentlichen Behörden zugunsten ihrer Bediensteten der Gemeinschaft die Pflicht auferlegen, den Schaden auszugleichen, dessen Wiedergutmachung die Kläger fordern.

C — Zu diesem dritten Klagegrund oder dieser dritten Gruppe von Gründen ist eine Vorbemerkung erforderlich.

So sehr ich auch, wie ich im übrigen soeben schon zu Beginn dieser Schlußanträge zu verstehen gegeben habe, den menschlich schmerzlichen Seiten der Folgen zugänglich bin, welche die Aufwertung der Mark für die Lage bestimmter europäischer Beamter deutscher Herkunft gehabt hat, und so sehr ich auch bereit bin, die Kommission mit Nachdruck zu bitten, wie ich es gleich tun werde, diese besonderen Einzelfälle mit allergrößtem Wohlwollen zu prüfen, so wenig, und ich sage das den Klägern ganz offen, kann ich hingegen im einzelnen oder im Prinzip eine bestimmte Auffassung vom europäischen öffentlichen Dienst teilen, die mir, vielleicht übrigens zu Unrecht, und in diesem Fall bitte ich um Entschuldigung, bestimmte Argumente widerzuspiegeln scheinen, mit denen die Kläger ihre These stützen wollen.

Man könnte sich a priori für die Stellung der Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften zwei große Systeme vorstellen:

1. Den Status von Bediensteten, die den Gemeinschaften von den nationalen Verwaltungen zur Verfügung gestellt würden.

In einem solchen System würden die Beamten ein in der nationalen Währung ausgedrücktes Gehalt beziehen, das eventuell durch bestimmte Entschädigungen ergänzt würde, für das die Beamten aber, vom währungspolitischen Standpunkt gesehen, kein größeres Risiko oder Wagnis auf sich nehmen würden als alle ihre Landsleute und insbesondere alle Arbeitnehmer ihres Heimatlandes.

2. Ein eigenständiges Statut, in dem der europäische Beamte eine völlig andere Stellung innehat, als die Beamten des öffentlichen Dienstes seines Heimatlandes, in dem er in den Genuß einer rechtlichen und tatsächlichen Stellung kommt, die zu der dieser Beamten in keiner Beziehung steht und ihm im Vergleich zu ihrer Lage Vorteile, aber auch Nachteile bringt.

Aus Gründen, die sich aus der Natur der Gemeinschaften ergeben, haben sich die Verfasser des Vertrags in Artikel 212 sowie die Verfasser des Beamtenstatuts dieser zweiten Auffassung angeschlossen.

Dieses Statut hat im übrigen zwei Grundprinzipien aufgestellt:

a) die Verpflichtung des Beamten, an seinem Dienstort zu wohnen (Artikel 20),

b) die Festsetzung seines Gehalts unabhängig von allen nationalen Kriterien sowie die Berechnung dieses Gehalts in einer einheitlichen und von vornherein festgelegten Währungseinheit (Artikel 63).

Ich würde den Versuch unangemessen finden, einer aus den beiden geschilderten Systemen gemischten Regelung Geltung verschaffen zu wollen: einer Regelung, die dem Beamten auf Dauer sein auf die Währung seines Herkunftslandes lautendes Gehalt zusicherte, jedoch unter gleichzeitiger Wahrung aller Vorteile, die sich für ihn aus seiner Besoldung am Dienstort in einer anderen Währung als der des Landes, dessen Staatsbürger er bleibt, ergeben können.

Ich glaube im Gegenteil, daß die eigenständige Regelung für die europäischen Beamten keineswegs eine Art Wechselkursgarantie bei den Überweisungen einschließt, die die Beamten etwa in ihr Herkunftsland durchführen wollen.

Sicher, als Gegenstuck zu ihrer Verpflichtung, am Dienstort zu wohnen, hat ihnen das Statut, und ganz besonders Artikel 17 des Anhangs VII, in dieser Beziehung bestimmte Vorteile gewährt.

Diese Vorteile liegen im wesentlichen in der Möglichkeit, zu im allgemeinen günstigeren Bedingungen als denen, die für andere Private gelten, bestimmte von ihnen im Dienst der Gemeinschaften verdiente Beträge zu überweisen und zwar bis zur Höhe der vom Statut vorgesehenen Auslandszulage, die eine direkte Entschädigung für die Verpflichtung darstellt, am Dienstort zu wohnen, oder gegebenenfalls sogar in Höhe der Ausgaben, die ihnen mittelbar aus dieser Residenzpflicht entstehen.

Die Kläger führen diese Bestimmung zur Unterstützung ihrer These an, aber meines Erachtens spricht dieser Artikel 17 im Gegenteil eher gegen ihre Argumentation.

Es handelt sich hier um eine Bestimmung, die eine Ausnahme von den allgemeinen, sich aus dem Gemeinschaftscharakter des europäischen öffentlichen Dienstes ergebenen Prinzipien vorsieht.

Daraus ergibt sich meines Erachtens

einerseits, daß diese Bestimmung nur einschränkend ausgelegt werden kann,

andererseits, daß sie nur durch eine ausdrückliche Bestimmung geändert oder erweitert werden kann.

Im Zusammenhang mit diesem letzteren Punkt zitieren die Kläger allerdings Vorschläge (Amtsblatt C 83 vom 28. Juni 1969, S. 16) oder Absichtserklärungen (Amtsblatt C 14 vom 4. Februar 1970, S. 9) der Kommission, aber:

a) die Kommission hat niemals eine umfassende und ständige Ausgleichsverpflichtung für die Wechselkursverluste ins Auge gefaßt, die die Beamten aufgrund von Veränderungen der Währungsparitäten zwischen den Staaten erleiden können, sondern nur dem gegenwärtigen System eine größere Elastizität geben wollen, die es ihr ermöglichen sollte, in bestimmten Fällen zugunsten des Beamten einzugreifen;

b) außerdem und vor allem haben diese Vorschläge bisher niemals zu einer Entscheidung des Rates geführt, der einzigen Behörde mit Entscheidungsbefugnis auf diesem Gebiet.

Aus diesen Gründen glaube ich, daß der dritte Klagegrund oder die dritte Gruppe von Gründen, die die Kläger vorgebracht haben, nicht durchgreifen kann.

D — Mit der vierten Gruppe von Gründen wird geltend gemacht, der Anspruch der Kläger ergebe sich aus der Verpflichtung der Gemeinschaftsbehörden, ein Prinzip der Gleichbehandlung aller Beamten der Gemeinschaften zu wahren.

Ich habe schon anläßlich einer vor kurzem behandelten Rechtssache den Zweifeln Ausdruck gegeben, die ich hinsichtlich des Bestehens und vor allem hinsichtlich der Tragweite, die einige diesem Grundsatz verleihen wollen, habe. Wie dem auch sei, selbst wenn er besteht, kann er offensichtlich im vorliegenden Fall aus drei Gründen nicht eingreifen.

1. Er könnte jedenfalls auf dem Gebiet der Besoldung nur auf Beamte mit dem gleichen Dienstort angewendet werden, das heißt auf solche, deren Lebensbedingungen im Sinne von Artikel 64 des Statuts gleich oder ähnlich sind. Die von den Klägern angeführten Beispiele betreffen aber in der Mehrzahl Fälle von Beamten der Gemeinschaften, die anders als die Kläger gezwungen waren, anderswo als in Luxemburg zu wohnen, zum Beispiel in England oder Frankreich.

2. Er konnte a fortiori nur auf Bedienstete der Gemeinschaften anwendbar sein; einige von den Klägern angeführte Beispiele betreffen aber Bedienstete anderer internationaler Organisationen, zum Beispiel Bedienstete der Nato in der Türkei usw.

Selbstverständlich können nun zwar die Arbeiten der Stellen, die den Auftrag haben, die Stellung der Bediensteten anderer internationaler Organisationen zu untersuchen, eine sehr wesentliche Informationsquelle für die Gemeinschaftsbehörden sein, steht aber die Entscheidung auf diesem Gebiet diesen Behörden, und ihnen allein, zu.

3. Wenn man schließlich annähme, daß ein Grundsatz der Gleichbehandlung der Beamten im vorliegenden Fall herangezogen werden könne, so müßte man ihn doch so anwenden, daß er mit einem meines Erachtens noch grundlegenderen Prinzip des europäischen öffentlichen Dienstes vereinbar wäre, nämlich dem Grundsatz der Nicht-Diskriminierung der Beamten aufgrund ihrer nationalen Herkunft.

Man konnte sich natürlich ein sehr weitgehendes Ausgleichssystem vorstellen, nach dem die Beamten, die aufgrund ihrer nationalen Herkunft aus bestimmten Veränderungen der Währungsparitäten einen Vorteil zögen, diesen Gewinn ganz oder teilweise denjenigen ihrer Kollegen anderer Herkunft übertragen würden, denen andere Veränderungen der Währungsparitäten einen Nachteil verursachten.

vielleicht Konnte ein derartiges System den Grundsatz der Gleichbehandlung mit dem der Nicht-Diskriminierung aufgrund der nationalen Herkunft in Einklang bringen.

Es hätte aber meiner Meinung nach wenig Aussicht, angenommen zu werden, es erscheint utopisch und existiert jedenfalls nicht.

Nach alledem glaube ich also, daß keiner der von den Klägern vorgebrachten Gründe durchgreift.

Bevor ich schließe, möchte ich mich jedoch noch an die Kommission wenden.

Diese hat Ihnen gesagt, daß sie in bestimmten, durch die vorliegenden Klagen aufgedeckten Sonderfälle bereit wäre, die Möglichkeiten, die ihr Artikel 76 des Beamtenstatuts einräumt, großzügig zu nutzen.

Ich mochte Sie ersuchen, in dieser Hinsicht ganz besonders großzügig zu verfahren, und zwar sowohl bezüglich der Zahl der Begünstigten als auch bezüglich der Unterstützungssummen.

Ich mochte weiter Ihre Aufmerksamkeit auf den Fall der Ruhegehaltsempfänger lenken, der mir besondere Beachtung zu verdienen scheint.

Unbeschadet dieser Bemerkungen beantrage ich:

1. die Klagen abzuweisen,

2. jeder Partei ihre eigenen Auslagen aufzuerlegen.