Europäischer Gerichtshof Urteil vom 23.11.1971 – C-62/70

In der Rechtssache 62/70

KOMMANDITGESELLSCHAFT IN FIRMA WERNER A. BOCK mit Sitz in Hamburg, vertreten durch ihren persönlich haftenden Gesellschafter Werner A. Bock, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dres. Modest, Heemann, Gündisch, Brändel, Rauschning, Landry und Rechtsanwalt Röll, zugelassen in Hamburg, Zustellungsbevollmächtigter: Félicien Jansen, Huissier, 21, rue Aldringen, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater, Dr. Claus-Dieter Ehlermann, als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, 4, boulevard Royal, Luxemburg,

Beklagte,

wegen teilweiser Aufhebung der Entscheidung der Kommission Nr. 70/446/EWG vom 15. September 1970, mit der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wurde, die aus der Volksrepublik China stammenden und in den Beneluxländern im freien Verkehr befindlichen Zubereitungen und Konserven von Champignons der Tarifnummer ex 20.02 des Gemeinsamen Zolltarifs von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen (Amtsblatt L 213 vom 26. September 1970, S. 25 f.)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und H. Kutscher (Berichterstatter), der Richter A. M. Donner und R. Monaco,

Generalanwalt: A. Dutheillet de Lamothe

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

1) Die Klägerin befaßt sich mit dem Import von Nahrungsmitteln, insbesondere von Konserven.

Anfang September 1970 wurden ihr von einem in den Niederlanden ansässigen Unternehmen rund 65,5 t Champignon-Konserven aus der Volksrepublik China im Wert von 150000 DM zum Kauf angeboten. Die Klägerin beantragte daraufhin am 4. September 1970 beim deutschen Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (nachstehend: Bundesamt) eine Einfuhrgenehmigung, wobei sie betonte, daß die Waren in den Niederlanden bereits zum freien Verkehr abgefertigt seien.

Am 9. September 1970 wiederholte sie den Antrag und wies darauf hin, das Kaufangebot sei nur noch wenige Tage gültig. Mit Schreiben vom 8. September teilte das Bundesamt der Klägerin mit, ihr Antrag werde geprüft.

Durch ein Fernschreiben vom 11. September 1970 bat die Klägerin das Bundesamt nochmals um umgehende Erledigung des Antrags. Mit Fernschreiben vom gleichen Tag antwortete das Bundesamt insbesondere: Es sei beabsichtigt, Ihren Einfuhrantrag vom 4. September 1970 abzulehnen, sobald die Ermächtigung der Kommission nach Artikel 115 EWG-Vertrag vorliegt.

2) Am gleichen Tag richtete die Bundesregierung ein Fernschreiben an die Beklagte, in dem sie mitteilte, daß ihr ein Antrag auf Erteilung einer Einfuhrlizenz für im Freiverkehr der Niederlande befindliche, aus der Volksrepublik China stammende Champignon-Konserven im Wert von 125000 DM vorliege. Sie beantragte,

die deutsche Regierung im Eilverfahren zu ermächtigen, die Einfuhr von Konserven der Tarifnummer 20.02 mit Ursprung Volksrepublik China aus dem Freiverkehr aller Mitgliedstaaten (da von dem bekannten Antragsteller andere Umwegeinfuhren zu erwarten sind) von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, einschließlich der mit dem vorliegenden Einfuhrantrag beabsichtigten Einfuhr.

Mit der angefochtenen Entscheidung vom 15. September 1970 gab die Beklagte, gestützt auf Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag, dem Antrag der Bundesregierung statt. Artikel 1 dieser Entscheidung lautet:

Die Bundesrepublik Deutschland wird ermächtigt, die aus der Volksrepublik China stammenden und in den Beneluxländern im freien Verkehr befindlichen nachstehend aufgeführten Erzeugnisse von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen:

Nr. des Gemeinsamen ZolltarifsWarenex 20.02Gemüse und Küchenkräuter, ohne Essig zubereitet oder haltbar gemachtChampignons

Diese Entscheidung bezieht sich ebenfalls auf die Einfuhr dieser Waren, für welche Anträge auf Einfuhrgenehmigung zur Zeit und ordnungsgemäß bei der deutschen Verwaltung anhängig sind.

3) Mit Schreiben vom 21. September 1970 lehnte das Bundesamt unter Berufung auf diese Entscheidung den Antrag der Klägerin ab. Auf deren Klage entschied das Verwaltungsgericht Frankfurt durch Urteil vom 8. Dezember 1970:

Es wird festgestellt, daß die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Einfuhrgenehmigung vom 4. September 1970 rechtswidrig gewesen ist.

Das Urteil stützt sich auf Vorschriften des deutschen Rechts. Ein berechtigtes Schutzbedürfnis der Wirtschaft, das allein eine Ablehnung des Antrags hätte rechtfertigen können, habe nicht vorgelegen, da es sich um eine verhältnismäßig geringe Warenmenge gehandelt habe.

Das Bundesamt hat gegen dieses Urteil Berufung beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingelegt, der noch nicht entschieden hat.

4) Die vorliegende Klage beim Gerichtshof wurde am 12. November 1970 erhoben.

Die Beklagte hatte mit Schriftsatz vom 14. Dezember 1970 beantragt, gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung über die Zulässigkeit der Klage vorab zu entscheiden und die Klage für unzulässig zu erklären. Nachdem die Klägerin mit Schriftsatz vom 18. Januar 1971 in erster Linie beantragt hatte, diese Einrede zu verwerfen und in die Verhandlung zur Hauptsache einzutreten, hat der Gerichtshof am 3. Februar 1971 beschlossen, die Entscheidung über die Einrede dem Endurteil vorzubehalten. Das schriftliche Verfahren wurde daraufhin in der üblichen Form fortgesetzt.

Aufgrund des Berichtes des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts hat der Gerichtshof beschlossen, von einer Beweisaufnahme abzusehen.

Die Parteien haben in der Sitzung vom 13. Juli 1971 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 12. Oktober 1971 vorgetragen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

1) Artikel 1 der Entscheidung der Kommission vom 15. September 1970 insoweit aufzuheben, als die Entscheidung sich auch auf die Einfuhr von Waren bezieht, für welche Anträge auf Einfuhrgenehmigung im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung ordnungsgemäß bei der deutschen Verwaltung anhängig waren;

2) die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt, die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen und der Klägerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

1. Zulässigkeit

A — Zur Frage, ob die Klägerin von der angegriffenen Entscheidung betroffen ist

Die Beklagte macht geltend, die Klägerin sei von der angegriffenen Entscheidung nicht betroffen, da diese Entscheidung das Bundesamt nicht ermächtigt habe, die von der Klägerin beantragte Genehmigung zu verweigern.

Der Begriff ordnungsgemäß in Artikel 1 Satz 2 der Entscheidung beziehe sich nicht auf die form- und fristgerechte Stellung des Antrags auf Einfuhrgenehmigung. Vielmehr folge aus den Worten … Anträge, die … ordnungsgemäß … anhängig sind .. daß nicht auf die Regeln für das Anhängigmachen, sondern auf diejenigen über das Anhängigsein der Anträge Bezug genommen werde.

Artikel 1 Satz 1 der Entscheidung berechtige, für sich betrachtet, dazu, alle Einfuhren zu verhindern, die bei Inkrafttreten der Entscheidung noch nicht getätigt worden seien, also auch solche Einfuhren zu verbieten, für die Anträge bereits seit längerer Zeit anhängig waren.

Die Beklagte habe jedoch nicht beabsichtigt, rechtswidrige Verzögerungen der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen zu legitimieren. Artikel 1 Satz 2 der Entscheidung habe also den Anwendungsbereich von Satz 1 nicht erweitert, sondern eingeschränkt. Champignon-Konserven fielen unter die Verordnung Nr. 865/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (Amtsblatt L 153, S. 8), deren Artikel 10 Absatz 1 die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung im Binnenhandel der Gemeinschaft verbiete. Artikel 2 Nr. 3 Buchstabe q der auf Artikel 33 Absatz 7 EWG-Vertrag gestützten Richtlinie der Kommission vom 22. Dezember 1969 (Amtsblatt 1970, L 13, S. 29) fordere die Mitgliedstaaten' auf, Maßnahmen zu beseitigen, die für eingeführte Waren ungenügende oder übermäßig lange Fristen im Verhältnis zur normalen Abwicklung der verschiedenen Verrichtungen festlegen, auf die sich diese Fristen beziehen. Zwar lasse sich nicht für alle Fälle einheitlich sagen, in welcher Zeitspanne eine beantragte Einfuhrlizenz erteilt werden müsse, um einen Verstoß gegen das Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen zu vermeiden. Hier sei jedoch zwischen dem Eingang des Antrags der Klägerin (7. September) und dem Antrag der Bundesregierung an die Beklagte (11. September, 18.30 Uhr) eine volle Arbeitswoche verstrichen. Dieser Zeitraum überschreite eindeutig die für die Erteilung der Genehmigung notwendige Bearbeitungsfrist, zumal die Klägerin das Bundesamt mehrfach auf die Eilbedürftigkeit hingewiesen habe. Nach alledem sei der Antrag der Klägerin bereits am 11. September 1970 nicht mehr ordnungsgemäß anhängig gewesen und falle also nicht unter Artikel 1 Satz 2 der Entscheidung.

Die Klägerin weist zunächst darauf hin, daß sich das Bundesamt diese Auslegung bisher nicht zu eigen gemacht habe, sondern in der Berufungsbegründung die Ansicht vertrete, die angefochtene Entscheidung sei mit rückwirkender Kraft ergangen und habe das Amt ermächtigt, den Antrag der Klägerin abzulehnen. Die Klägerin müsse daher im vorliegenden Rechtsstreit davon ausgehen, daß die Entscheidung bei objektivet Auslegung auf ihren Antrag anwendbar gewesen sei. Eine solche Auslegung führe zu dem Ergebnis, daß Artikel 1 Satz 1 der Entscheidung lediglich Fälle erfasse, in denen die Genehmigung nach Inkrafttreten der Entscheidung beantragt worden sei, während Satz 2 die Ermächtigung auf Anträge ausdehne, die zwar noch nicht beschieden, aber vor Inkrafttreten der Entscheidung gestellt worden seien. Das ergebe sich aus nachstehenden Erwägungen.

Wenn Artikel 1 Satz 2 mit den Worten beginne Diese Entscheidung bezieht sich ebenfalls auf…, so sei damit gesagt, daß nicht nur die von Satz 1 erfaßten Sachverhalte, sondern noch weitere Sachverhalte unter die Ermächtigung fallen sollten. Eine derartige Ausweitung sei im übrigen notwendig gewesen, wenn die Beklagte beabsichtigte, auch die Anträge zu erfassen, die bereits vor Inkrafttreten der Entscheidung gestellt worden seien. Es verstehe sich nämlich keineswegs von selbst, daß Entscheidungen der hier in Betracht kommenden Art sich auf alle nach ihrem Inkrafttreten stattfindenden Einfuhren erstreckten. Würde sich Artikel 1 Satz 1 auch auf Einfuhren beziehen, für die bereits gültige Einfuhrlizenzen ausgestellt waren, so hätte die Beklagte rechtsstaatliche Grundsätze verletzt; die Vorschrift würde dann eine echte Rückwirkung anordnen, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich für unzulässig ansehe. Eine solche Absicht könne der Beklagten nicht unterstellt werden. Überdies wäre es unverständlich,, wenn Artikel 1 Satz 2 nur diejenigen Fälle von der Rückwirkung hätte ausnehmen wollen, in denen ein Antrag noch anhängig war, nicht aber die Fälle, in denen der Importeur eine Einfuhrgenehmigung bereits erhalten hatte. Nach alledem sei davon auszugehen, daß Artikel 1 Satz 1 der Entscheidung jedenfalls dann nicht eingreifen sollte, wenn eine Genehmigung schon erteilt war. Die Ansicht der Beklagten, ohne den zweiten Satz von Artikel 1 hätte sich die Entscheidung auf alle nach ihrem Inkrafttreten stattfindenden Einfuhren bezogen, sei also nicht richtig.

Damit sei jedoch noch nicht gesagt, daß sich Artikel 1 Satz 1 auch auf diejenigen Fälle erstrecke, in denen der Importeur eine Einfuhrlizenz zwar noch nicht erhalten, jedoch bereits beantragt hatte. Auch eine solche Regelung, die auf noch nicht abgeschlossene, aber in der Entwicklung begriffene Sachverhalte einwirken würde, sei — als sogenannte unechte Rückwirkung — rechtsstaatlich bedenklich. Eine solche Rückwirkung bedürfe einer ausdrücklichen Anordnung,' die hier nicht in Satz 1, sondern in Satz 2 enthalten sei. Demnach müsse die Vorschrift dahin ausgelegt werden, daß ihr Satz 1 noch anhängige Verfahren nicht erfasse, während ihr Satz 2 den Anwendungsbereich der Entscheidung auf diese Verfahren ausdehne.

B — Zur Frage, ob die Klägerin von der angegriffenen Entscheidung unmittelbar betroffen ist

Die Beklagte führt aus, selbst wenn die Klägerin von der angegriffenen Entscheidung betroffen sein sollte, so wäre sie von ihr doch nicht im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag unmittelbar betroffen. Das sei nur dann der Fall, wenn eine Entscheidung den Kläger aktuell betreffe; ein potentielles Betroffensein genüge nicht.

Nicht die Entscheidung der Beklagten, sondern das Vorgehen des Bundesamtes sei die unmittelbare Ursache dafür, daß die Klägerin die beabsichtigte Einfuhr nicht habe durchführen können. Die gegenteilige Auffassung würde zu dem widersinnigen Ergebnis führen, daß ein unmittelbares Betroffensein und damit ein Klagerecht selbst dann gegeben wäre, wenn der Mitgliedstaat von der ihm erteilten Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht, die Einfuhr also genehmigt hätte.

Die Klägerin könne sich nicht auf das Urteil des Gerichtshofes vom 1. Juli 1965 (Töpfer/Kommission, Schutzmaßnahme, Rechtssachen 106 und 107/63, RsprGH 1965, S. 555 f.) berufen. Dieses Urteil stelle ausdrücklich darauf ab, daß die Entscheidungen der Kommission nach Artikel 22 Absatz 2 der Verordnung 19, um die es in jenen Rechtssachen ging,

die in Betracht kommenden nationalen Schutzmaßnahmen nicht nur [genehmigen], sondern … nachträglich für gültig [erklären];

nicht nur die Genehmigungen, sondern auch die Änderung oder Beseitigung der von dem betroffenen Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen zum Inhalt haben konnten;

unverzüglich durchzuführen waren.

Bei den hier in Frage stehenden Entscheidungen nach Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag lägen diese Voraussetzungen nicht vor.

Die Klägerin berufe sich ebenfalls zu Unrecht auf das Urteil des Gerichtshofes vom 6. Oktober 1970 (Grad/Finanzamt Traunstein, Wettbewerb im Verkehr, Rechtssache 9/70, RsprGH 1970, S. 837 f.). Wenn eine einen Mitgliedstaat verpflichtende Entscheidung unmittelbar Rechte der einzelnen begründen könne, so folge hieraus nicht, daß umgekehrt eine den Mitgliedstaat ermächtigende Entscheidung den einzelnen verpflichten, ihn also unmittelbar in seiner Rechtsposition betreffen könne. Anderenfalls hätten Entscheidungen und Verordnungen die gleiche Wirkung; das wäre mit Artikel 189 EWG-Vertrag nicht vereinbar.

Die Klägerin ist demgegenüber der Ansicht, sie sei von der angegriffenen Entscheidung unmittelbar betroffen.

Wäre die Entscheidung nicht ergangen, so hätte die Klägerin gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 865/68 gegen die deutschen Behörden einen unbedingten Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung gehabt. Die Entscheidung habe diesen Anspruch dahin abgeschwächt, daß die Klägerin nur noch die ermessensfehlerfreie Prüfung und Erledigung ihres Antrags habe verlangen können; das Bundesamt sei nunmehr berechtigt gewesen, sein Vorgehen nicht nur von rechtlichen, sondern auch von Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig zu machen. Die Aufhebung der angegriffenen Entscheidung durch den Gerichtshof würde den Anspruch der Klägerin gemäß Artikel 10 der Verordnung Nr. 865/68 wiederherstellen.

Der vorliegende Fall unterscheide sich grundlegend von denjenigen Fällen, in denen den Mitgliedstaaten bereits vor Erlaß einer Entscheidung der Kommission ein Ermessensspielraum zugestanden habe. Wenn der Gerichtshof das unmittelbare Betroffensein der Klägerin im Töpfer-Fall bejaht habe, so müsse er es hier erst recht tun. Es sei nicht ersichtlich, weshalb eine nachträgliche Genehmigung der Kommission rechtlich anders behandelt werden könnte als eine vorher erteilte Zustimmung. Im Töpfer-Fall habe die Kommission zudem lediglich eine Maßnahme der nationalen Dienststellen bestätigt. Wenn schon eine solche Bestätigung den Importeur unmittelbar betreffe, obwohl seine Rechte bereits durch die vorausgegangene Maßnahme der nationalen Dienststelle beeinträchtigt worden seien, so müsse eine Entscheidung, die der nationalen Behörde erst die Möglichkeit für eine Ermessensentscheidung gebe, den Gemeinschaftsbürger um so eher unmittelbar betreffen.

Auch das Urteil des Gerichtshofes vom 6. Oktober 1970 in der Rechtssache 9/70 spreche für die Auffassung der Klägerin.

Die Unterscheidung zwischen aktuellem und potentiellem Betroffensein finde in Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag keine Stütze; diese Vorschrift unterscheide lediglich zwischen unmittelbarem und mittelbarem Betroffensein.

C — Zur Frage, ob die Klägerin von der angegriffenen Entscheidung individuell betroffen ist

Die Beklagte macht geltend, die angefochtene Entscheidung betreffe die Klägerin jedenfalls nicht individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag.

Unterstelle man, dais die Entscheidung auf den Fall der Klägerin anwendbar sei, so sei die Klägerin nicht durch Satz 2, sondern durch Satz 1 des ersten Artikels der Entscheidung betroffen. Satz 1 beziehe sich aber auf einen abstrakt umschriebenen Personenkreis, nämlich auf alle diejenigen, die während der Geltung der Entscheidung Champignon-Konserven in die Bundesrepublik verbringen wollten.

Abgesehen hiervon sei auf folgende Tatsachen hinzuweisen:

Die Klägerin sei nicht die einzige Firma gewesen, die vor Erlaß der angegriffenen Entscheidung die Erteilung einer Einfuhrlizenz für im Freiverkehr der Niederlande befindliche, aus der Volksrepublik China stammende Champignon-Konserven beantragt habe. Die Firma Lütjens in Book-holzberg habe bereits am 25. August 1970 einen entsprechenden Antrag für Waren im Wert von 125000 DM gestellt. Auf diesen Antrag — nicht auf denjenigen der Klägerin — habe das Fernschreiben der Bundesregierung vom 11. September 1970 Bezug genommen.

Die Beklagte habe vor Erlaß der Entscheidung keine Nachforschungen darüber angestellt, ob außer dem im Fernschreiben der Bundesregierung erwähnten Antrag noch weitere Anträge gestellt worden waren, und infolgedessen auch keine Kenntnis vom Antrag der Klägerin gehabt.

Die Klägerin gehe zu Unrecht — nämlich aufgrund von Erwägungen des deutschen Rechts, die für das Gemeinschaftsrecht keine Geltung beanspruchen könnten — davon aus, daß Entscheidungen der vorliegenden Art sich nicht auf Einfuhren erstrecken dürften, für die bereits eine Genehmigung erteilt worden sei und daß derartige Entscheidungen Einfuhren, für die eine Genehmigung schon beantragt worden sei, nur dann erfassen könnten, wenn sie dies ausdrücklich anordneten. Die notwendigen Schutzmaßnahmen nach Artikel 115 EWG-Vertrag könnten auch Einfuhren betreffen, für die Genehmigungen bereits erteilt oder beantragt worden seien; auch derartige Einfuhren könnten Verkehrsverlagerungen mit sich bringen. Nach alledem sei eine restriktive Auslegung von Artikel 1 Satz 1 der angefochtenen Entscheidung nicht gerechtfertigt.

Die Klägerin entgegnet, Artikel 1 Satz 2 beziehe sich nur auf Anträge, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung bereits gestellt waren. Diese Antragsteller seien in diesem Zeitpunkt bekannt oder jedenfalls feststellbar gewesen.

Die Bundesregierung habe sich nicht nur wegen des Antrages der Firma Lütjens an die Beklagte gewandt, sondern auch wegen des dem Bundesamt bereits vorliegenden Antrags der Klägerin.

2. Zur Begründetheit

A — Zur Frage, ob Artikel 115 EWG-Vertrag verletzt ist

Die Klägerin trägt vor, in den Niederlanden hätten sich außer den 65,5 t, welche die Klägerin in die Bundesrepublik habe einführen wollen — das seien weniger als 1,5 vom Tausend des Jahresverbrauchs der Bundesrepublik an Champignon-Konserven (45000 t) — keine weiteren aus der Volksrepublik China stammenden Waren dieser Art befunden. Eine derart geringe Menge könne keine Verkehrsverlagerungen oder wirtschaftlichen Schwierigkeiten im Sinne von Artikel 115 Absatz 1 hervorrufen; die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung hätten daher nicht vorgelegen. Der Rechtsstreit beruhe darauf, daß die Niederlande Einfuhren aus der Volksrepublik China in wesentlich weiterem Umfang zuließen als die Bundesrepublik Deutschland. Diesem Sachverhalt und seinen unerwünschten Folgen hätte man durch Harmonisierung der Einfuhrbestimmungen der beiden Mitgliedstaaten für die in Betracht kommenden Waren wirksam Rechnung tragen können. Hierzu hätte es ausgereicht, wenn die Beklagte' gemäß Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag eine Empfehlung an diese Staaten gerichtet hätte. Die Beklagte wäre nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungshandelns verpflichtet gewesen, zunächst diesen weniger einschneidenden Weg zu wählen und das wesentlich schärfere Mittel der Schutzmaßnahme erst anzuwenden, nachdem eine Empfehlung sich als erfolglos erwiesen hätte.

Keinesfalls hätte es zur Abwendung der von der Bundesrepublik Deutschland befürchteten Schwierigkeiten einer rückwirkenden Schutzmaßnahme bedurft, die auch die von der Klägerin beabsichtigte Einfuhr erfaßt hätte. Die Klägerin verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes vom 13. Dezember 1967 (Neumann/Hauptzollamt Hof, Abschöpfung, Rechtssache 17/67, RsprGH 1967, S. 610-611). Die Begründung der angefochtenen Entscheidung erwähne lediglich, daß Verkehrsverlagerungen künftig eintreten könnten. Eine rückwirkende Ermächtigung hätte sich aber nur durch die Feststellung rechtfertigen lassen, Verkehrsverlagerungen seien bereits eingetreten. Hiervon könne jedoch keine Rede sein. Selbst wenn man die Anträge der Klägerin und der Firma Lütjens zusammenrechne, ergebe sich, daß die den Gegenstand dieser Anträge bildenden Warenmengen nur einen kleinen Bruchteil des monatlichen Einfuhrbedarfs der Bundesrepublik Deutschland ausgemacht hätten.

Die Beklagte räume ein, daß in den ersten neun Monaten des Jahres 1970 nur 1303 t Champignon-Konserven in die Niederlande eingeführt worden seien; man werde davon ausgehen können, daß diese Menge zum größten Teil zur Deckung des Eigenbedarfs der Niederlande verwandt worden sei. Aus dem Vorbringen der Beklagten gehe also hervor, daß Verkehrsverlagerungen jedenfalls für die Zeit bis September 1970 nicht zu befürchten gewesen seien.

Die Beklagte hätte klären müssen, in welchem Umfang Champignon-Konserven aus Drittländern auch schon in der Vergangenheit über die Niederlande nach Deutschland eingeführt worden seien; hierbei hätte sich herausgestellt, daß dies bereits vor 1970 in erheblichem Umfang der Fall gewesen sei. Von Verkehrsverlagerungen könne aber nur dann die Rede sein, wenn Handelsströme ihren Lauf änderten, wenn also eine bestimmte Warenart in nennenswertem Umfang einen anderen Handelsweg nehme als zuvor.

Die Waren, welche die Klägerin einführen wollte, hätten sich seinerzeit im freien Verkehr der Niederlande befunden. Wenn eine Verkehrsverlagerung überhaupt vorgelegen habe, so sei diese bereits mit der Einfuhr in die Niederlande eingetreten. Die angefochtene Entscheidung hätte daher den von ihr erstrebten Zweck nicht erreichen können, so daß sie nicht notwendig im Sinne von Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag gewesen sei.

Die Beklagte erwidert, die Entscheidung sei vor allem erlassen worden, um der Gefahr von Verkehrsverlagerungen zu begegnen, die tatsächlich bestanden habe; das zweite Tatbestandsmerkmal von Artikel 115 Absatz 1 EWG-Vertrag — wirtschaftliche Schwierigkeiten — könne daher außer Betracht bleiben.

Die Einfuhr von Champignon-Konserven aus der Volksrepublik China sei in der Bundesrepublik Deutschland verboten, in den Benelux-Ländern und Italien von mengenmäßigen Beschränkungen befreit und in Frankreich kontingentiert. Die Bundesrepublik habe einen erheblichen Einfuhrbedarf; sie habe im Jahre 1969 insgesamt 46122 t eingeführt, davon 16918 t aus Formosa. Es liege nahe, die Einfuhren aus Formosa durch billigere Einfuhren aus der Volksrepublik China zu ersetzen und das Verbot der Einfuhren aus der Volksrepublik China zu umgehen. Die Unterschiede zwischen den Einfuhrregelungen der Mitgliedstaaten einerseits und das Verbot der Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung im innergemeinschaftlichen Handel andererseits machten solche Umwegeinfuhren jederzeit möglich.

Die Klägerin übersehe, daß sich zukünftige Verkehrsverlagerungen auch aus noch anhängigen Einfuhranträgen ergeben könnten. Eine solche Verlagerung sei hier nicht schon durch die Einfuhr in die Niederlande eingetreten, sondern hätte sich erst dann ergeben, wenn die Waren über die Niederlande in die Bundesrepublik Deutschland gelangt wären.

Die Beklagte bestreitet, daß schon vor 1970 erhebliche Mengen Champignon-Konserven auf diesem Wege in die Bundesrepublik eingeführt worden seien. Im übrigen komme es hierauf nicht an, weil eine Umwegeinfuhr ihren Charakter als Verkehrsverlagerung nicht dadurch einbüße, daß ihr Einfuhren gleicher Art vorausgegangen seien.

Die Beklagte tritt der Behauptung der Klägerin entgegen, in den Niederlanden hätten sich außer den 65,5 t Champignon-Konserven, die die Klägerin habe einführen wollen, keine weiteren Waren gleicher Herkunft im freien Verkehr befunden. Im übrigen komme es jedoch auf die Richtigkeit dieser Behauptung nicht an. Entscheidend sei, daß die Möglichkeit, in den Benelux-Ländern Champignon-Konserven mit Ursprung in der Volksrepublik China zu kaufen, sich seinerzeit nicht auf die Mengen beschränkt habe, die sich im freien Verkehr dieser Staaten befunden hätten; das Einfuhrregime dieser Länder erlaube es, jederzeit weitere Mengen in den freien Verkehr zu bringen. Die Niederlande hätten in den ersten neun Monaten des Jahres 1970 nicht weniger als 1303 t Champignon-Konserven eingeführt, 'während in den vorangehenden Jahren Waren dieser Art nicht oder nur in unbedeutendem Umfang eingeführt worden seien. Hieraus müsse gefolgert werden, daß jene 1303 t nicht ausschließlich für den Inlandsbedarf der Niederlande bestimmt gewesen seien.

Eine Empfehlung an die beteiligten Staaten hätte nicht zu einer Harmonisierung der Einfuhrregelungen geführt. Die Beklagte habe dem Rat wiederholt Vorschläge zur Vereinheitlichung dieser Regelungen gegenüber dritten Ländern unterbreitet (Amtsblatt 1968, C 45, S. 12; 1969, C 108, S. 1). Die Mitgliedstaaten hätten sich jedoch weder auf die von der Beklagten vorgeschlagene noch auf eine andere Regelung geeinigt. Die Verkehrsverlagerungen hätten ein Ende gefunden, wenn die Bundesregierung das Einfuhrverbot aufgehoben oder wenn die Benelux-Länder ein Importverbot erlassen hätten. Daß die genannten Staaten zu derartigen Maßnahmen nicht bereit gewesen seien, folge einerseits aus dem Antrag der Bundesregierung auf Ermächtigung zu Schutzmaßnahmen und andererseits daraus, daß sich die Benelux-Länder im Rat für eine möglichst liberale Einfuhrregelung einsetzten. Würden diese Staaten aufgrund einer Empfehlung der Kommission die Einfuhr von Champignon-Konserven beschränken oder verbieten, so würden sie ihre Verhandlungsposition im Rat schwächen. Hinzu komme, daß die Mitgliedstaaten seit dem Ende der Übergangszeit Artikel 115 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht mehr anwenden, sich also nicht mehr selbst schützen könnten; auch dieser Umstand mindere die Erfolgsaussichten einer Empfehlung. Schließlich habe die Kommission ganz allgemein mit Empfehlungen keine guten Erfahrungen gemacht.

Im übrigen wäre der Erlaß eines Importverbotes im Hinblick auf Artikel 110 EWG-Vertrag keine angemessene Maßnahme gewesen. Die Verkehrsverlagerungen hätten eingeschränkt werden können, wenn die Benelux-Länder die Einfuhr von Champignon-Konserven mit Ursprung in der Volksrepublik China kontingentiert und den Umfang des Kontingents entsprechend dem eigenen Bedarf festgesetzt hätten. Abgesehen davon, daß diese Staaten hierzu nicht bereit gewesen seien, hätte diese Lösung in der Praxis kaum verwirklicht werden können, weil sich der Eigenbedarf bei einem Erzeugnis wie Champignon-Konserven mit hinreichender Genauigkeit schätzen lasse.

Die angegriffene Entscheidung habe keine rückwirkende Kraft. Ihr Artikel 1 Satz 1 ermächtige die Bundesrepublik Deutschland lediglich, künftige Einfuhren zu verbieten; Einfuhren, die zu einem früheren Zeitpunkt stattgefunden hätten, würden von dieser Ermächtigung nicht erfaßt. Satz 2 des genannten Artikels enthalte keine Ausdehnung, sondern eine Einschränkung der durch Satz 1 erteilten Ermächtigung.

Der Einwand der Klägerin, die von ihr beabsichtigte Einfuhr hätte den Markt nicht stören können, liege neben der Sache. Die angefochtene Entscheidung sei vor allem im Hinblick auf die Gefahr von Verkehrsverlagerungen erlassen worden; ob Marktstörungen eingetreten oder zu befürchten gewesen seien, sei unerheblich.

B — Mangelnde Bestimmtheit von Artikel 1 Satz 2 der Entscheidung

Die Klägerin ist der Ansicht, diese Vorschrift müsse auch deswegen aufgehoben werden, weil sie der erforderlichen Bestimmtheit ermangele. Aus den Ausführungen der Beklagten zur Zulässigkeit ergebe sich, daß die Beklagte es den deutschen Behörden überlassen habe, den Begriff ordnungsgemäß anhängig auf den Einzelfall anzuwenden, mit anderen Worten, daß sie diesen Behörden ein Ermessen eingeräumt habe. Die Beklagte sei jedoch verpflichtet gewesen, den Wortlaut ihrer Entscheidung so eindeutig zu fassen, daß sowohl bei den deutschen Behörden als auch bei den betroffenen Gemeinschaftsbürgern kein Zweifel über die Tragweite der Entscheidung hätte entstehen können.

Die Beklagte führt aus, sie habe den deutschen Behörden kein Ermessen eingeräumt. Der Begriff ordnungsgemäß anhängig sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Anwendung in vollem Umfang der gerichtlichen Nachprüfung unterliege.

1 Ziel der Klage ist die Aufhebung des Artikels 1 der Entscheidung 70/446 der Kommission vom 15. September 1970 (Amtsblatt L 213/70), mit der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wird, bestimmte aus der Volksrepublik China stammende und in den Benelux-Ländern im freien Verkehr befindliche Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, soweit diese Ermächtigung sich ebenfalls auf die Einfuhr dieser Waren (bezieht), für welche Anträge auf Einfuhrgenehmigung zur Zeit und ordnungsgemäß bei der deutschen Verwaltung anhängig sind.

I — Zur Zulässigkeit

2 1.Die Kommission macht in erster Linie geltend, die Klage sei unzulässig, weil die angefochtene Bestimmung die Klägerin nicht betreffe. Die Worte zur Zeit und ordnungsgemäß anhängig schlössen die Anträge auf Einfuhrgenehmigung aus, denen die deutsche Verwaltung schon vor Inkrafttreten der angefochtenen Entscheidung hätte stattgeben müssen, wollte sie nicht das Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen verletzen. Dies treffe auf den Antrag der Klägerin zu, da die deutsche Verwaltung eine übermäßig lange Frist habe verstreichen lassen, bevor sie ihn beschieden habe.

3 Der Ausdruck ordnungsgemäß anhängig ist als eine Anwendung von Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 865/68/EWG des Rates vom 28. Juni 1968 in Verbindung mit den Artikeln 2, 3 Buchstabe q und 4 Absatz 1 der Richtlinie der Kommission vom 22. Dezember 1969 zu verstehen; nach diesen Bestimmungen sind die Mitgliedstaaten gehalten, Anträgen auf Einfuhrgenehmigungen für die fraglichen Waren innerhalb einer nicht übermäßig langen Frist stattzugeben, widrigenfalls sie gegen das Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen verstoßen.

4 Im vorliegenden Fall genügt die Feststellung, daß die Bundesregierung, die ihren Schritt mit dem Hinweis auf einen ihr zur damaligen Zeit vorliegenden Antrag begründet hatte, davon ausgehen konnte, daß die streitige Bestimmung gerade solche Anträge erfassen sollte, die bereits eingereicht waren. Der Beklagten war am 15. September 1970, dem Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung, bekannt, daß die Ermächtigung sich nach dem Wunsch der Bundesregierung auf die Lizenzanträge erstrecken sollte, die schon vor dem 11. September, dem Tag, an dem die Bundesregierung ihren Antrag an die Beklagte gerichtet hatte, bei den deutschen Behörden anhängig waren. Wenn daher die Beklagte diese Anträge von der Schutzmaßnahme ausschließen wollte, so müßte sie dies klar zum Ausdruck bringen, anstatt die Worte diese Entscheidung bezieht sich ebenfalls … zu gebrauchen, mit denen sie den Anwendungsbereich von Artikel 1 Satz 1 der Entscheidung unausgesprochen erweiterte.

5 Da sonach der zweite Satz dieses Artikels so auszulegen ist, daß er den Fall der Klägerin erfaßt, ist diese von der Bestimmung betroffen, deren Aufhebung sie begehrt.

6 2.Die Beklagte macht geltend, in jedem Fall sei die Klägerin von einer der Bundesrepublik erteilten Ermächtigung nicht unmittelbar betroffen, da es dieser freigestanden habe, keinen Gebrauch davon zu machen.

7 Die zuständigen deutschen Stellen hatten jedoch der Klägerin bereits mitgeteilt, sie würden deren Antrag ablehnen, sobald die Kommission ihnen eine entsprechende Ermächtigung erteile. Sie hatten die Ermächtigung gerade im Hinblick auf die ihnen zum damaligen Zeitpunkt bereits vorliegenden Anträge beantragt.

8 Hieraus erhellt, daß die Klägerin unmittelbar betroffen war.

9 3.Die Beklagte macht ferner geltend, die streitige Entscheidung betreffe die Klägerin nicht individuell, sondern beziehe sich in abstrakter Weise auf alle diejenigen Marktteilnehmer, welche die in Rede stehenden Waren während der Geltungsdauer der Entscheidung in die Bundesrepublik einführen wollten.

10 Die Klägerin hat die Entscheidung jedoch nur insoweit angefochten, als sich diese auch auf Einfuhren bezieht, für welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung bereits Anträge auf Einfuhrgenehmigungen anhängig waren. Die insoweit betroffenen Importeure waren aber schon vor diesem Tage der Zahl und der Person nach feststellbar. Die Beklagte konnte wissen, daß die streitige Bestimmung der Entscheidung nur die Interessen und die Rechtsstellung dieser Importeure berühren würde. Bei dieser Sachlage waren die genannten Importeure im Verhältnis zu allen anderen Personen in ähnlicher Weise individualisiert wie der Adressat.

11 Die prozeßhindernde Einrede ist daher zurückzuweisen.

II — Zur Begründetheit

12 Die Klägerin rügt, die Beklagte habe ihre Befugnisse aus Artikel 115 EWG-Vertrag überschritten und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungshandelns verstoßen. In Anbetracht der geringfügigen Mengen an Champignon-Konserven, welche die Klägerin habe einführen wollen — 65,5 t, also weniger als 1,5 Promille des Jahresverbrauchs der Bundesrepublik — sei es nicht notwendig gewesen, die streitige Ermächtigung auf die zur Zeit der Antragstellung bei der Kommission anhängigen Einfuhrlizenzanträge zu erstrecken.

13 Nach Artikel 115 Absatz 1 kann die Kommission, um sicherzustellen, daß die Durchführung der von den Mitgliedstaaten … getroffenen handelspolitischen Maßnahmen nicht durch Verkehrsverlagerungen verhindert wird, oder wenn Unterschiede zwischen diesen Maßnahmen zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten in einem oder mehreren Staaten führen, unter anderem die Mitgliedstaaten (ermächtigen), die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt; nach Absatz 3 des gleichen Artikels sind jedoch mit Vorrang solche Maßnahmen zu wählen, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören.

14 Eine solche Ermächtigung kann namentlich von den Vorschriften des Artikels 9 in Verbindung mit denen des Artikels 30 des Vertrages abweichen, wonach das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung nicht nur für die aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren, sondern auch für diejenigen Waren aus dritten Ländern gilt, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden. Da die Ausnahmeermächtigungen des Artikels 115 nicht nur von den genannten für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes grundlegenden Vorschriften abweichen, sondern auch die Durchführung der in Artikel 113 vorgesehenen gemeinsamen Handelspolitik behindern, sind sie eng auszulegen und anzuwenden.

15 Aus den Akten geht hervor, daß den deutschen Behörden am Tage des Erlasses der angefochtenen Entscheidung nur zwei Anträge vorlagen, welche auf die Einfuhr von insgesamt etwa 120 Tonnen zielten, also von ungefähr 2,6 Promille der nach den eigenen Angaben der Beklagten im Jahre 1969 im ganzen in die Bundesrepublik eingeführten 46122 t Champignon-Konserven. Bei dieser Sachlage hat die Kommission die Grenzen des im Sinne von Artikel 115 — ausgelegt in dem allgemeinen Rahmen des Vertrages, wie er sich nach Ablauf der Übergangszeit darstellt —Notwendigen überschritten, indem sie die streitige Ermächtigung auf einen Antrag erstreckt hat, der sich auf ein für die Wirksamkeit der von dem betroffenen Mitgliedstaat beabsichtigten handelspolitischen Maßnahme bedeutungsloses Geschäft bezog und zudem zu einer Zeit gestellt worden war, als der Grundsatz des freien Warenverkehrs für die in Rede stehende Ware uneingeschränkt galt.

16 Die angefochtene Bestimmung ist daher aufzuheben, ohne daß auf die übrigen Klagegründe eingegangen zu werden braucht.

III — Kosten

17 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Beklagte ist mit ihrem Vorbringen unterlegen. Sie ist daher zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 9, 30, 113 und 115,

aufgrund des Artikels 10 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 865/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (Amtsblatt L 153 vom 1. Juli 1968, S. 8 ff.),

aufgrund der Artikel 2, 3 Buchstabe q und 4 Absatz 1 der Richtlinie 70/50/EWG der Kommission vom 22. Dezember 1969, gestützt auf die Vorschriften des Artikels 33 Absatz 7 über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, die nicht unter andere aufgrund des EWG-Vertrags erlassene Vorschriften fallen (Amtsblatt L 13 vom 19. Januar 1970, S. 29),

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere ihres Artikels 69,

hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidung der Kommission vom 15. September 1970, mit der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wird, bestimmte aus der Volksrepublik China stammende und in den Benelux-Ländern im freien Verkehr befindliche Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, wird aufgehoben, soweit sie sich auf Waren bezieht, für welche Anträge auf Einfuhrgenehmigung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Entscheidung ordnungsgemäß bei der deutschen Verwaltung anhängig waren.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.