Europäischer Gerichtshof Urteil vom 15.11.1972 – C-27/72

In der Rechtssache 27/72

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

JOSEF AIMER, Rotthalmünster,

Klägerin des Ausgangsverfahrens,

gegen

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, Frankfurt (Main),

Beklagte des Ausgangsverfahrens,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 zur Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen (Amtsblatt L 180/3 vom 22. Juli 1969)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, des Kammerpräsidenten R. Monaco, der Richter A. M. Donner, A. Trabucchi und J. Mertens de Wilmars (Berichterstatter),

Generalanwalt: K. Roemer,

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (Amtsblatt Nr. 117 vom 19. Juni 1967, S. 2269 ff.) sieht die Gewährung einer Denaturierungsprämie durch die Interventionsstellen vor (Artikel 7 Absatz 3).

Die Grundregeln über die Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen finden sich in der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 (Amtsblatt Nr. 130 vom 28. Juni 1967, S. 2602 ff.). Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung wurden nacheinander in den Verordnungen Nrn. 242/67/EWG der Kommission (Amtsblatt Nr. 137 vom 30. Juni 1967, S. 2963 ff.), 956/68 der Kommission (Amtsblatt L 164 vom 13. Juli 1968, S. 9 ff.) und 1403/69 der Kommission (Amtsblatt L 180 vom 22. Juli 1969, S. 3 ff.) erlassen.

Artikel 4 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission bestimmt, daß die Gewährung der Denaturierungsprämie von der durch die Interventionsstellen durchzuführenden Kontrolle der Denaturierung von Weichweizen oder seiner Beimischung in unverarbeitetem Zustand zu bestimmten Futtermitteln abhängt.

Nach Absatz 3 dieses Artikels darf die Dauer des Vorgangs bei 40 Tonnen verarbeitetem Getreide einen Tag nicht überschreiten, wenn es sich um eine Denaturierung handelt, während sie bei 50 Tonnen verarbeitetem Getreide 30 Tage oder bei 20 Tonnen verarbeitetem Getreide einen Arbeitstag von 8 Stunden nicht überschreiten darf, wenn es sich um eine Beimischung in unverarbeitetem Zustand handelt.

2. Im Verfahren vor dem nationalen Gericht geht es um die Weigerung der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der Klägerin des Ausgangsverfahrens für eine am 26. August 1971 vorgenommene Denaturierung die Denaturierungsprämie zu gewähren.

Die Klägerin, die ein Getreidehandelsunternehmen in Rotthalmünster betreibt, hatte für eine Menge von 200000 kg Weizen die Genehmigung zur Denaturierung durch Zugabe von Fischöl beantragt und erhalten. Am 24., 25. und 26. August 1971 denaturierte sie den größten Teil dieser Menge, und zwar 74400 kg am 24. August 1971, 71500 kg am 25. August 1971 und 27500 kg am 26. August 1971.

Nach einer Kontrolle durch die Beklagte wurde die Denaturierungsprämie für die am 24. und 25. August 1971 denaturierten Mengen, also für insgesamt 145900 kg, gewährt, jedoch für die am 26. August denaturierte Menge abgelehnt, weil an diesem Tag die Mindesttagesmenge von 40000 kg nicht erreicht worden sei.

Die Klägerin legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein. Sie machte geltend, bei der am 26. August 1971 denaturierten Menge habe es sich um einen Restbestand gehandelt; es wäre ihr im übrigen möglich gewesen, die Teilmengen so einzuteilen, daß jeweils die tägliche Mindestmenge hätte eingehalten werden können.

Die Beklagte wies den Widerspruch unter Berufung auf Artikel 4 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission zurück. Diese Bestimmung sei zwingend und lasse keinen Ermessensspielraum: Da die Mindestmenge von 40 Tonnen am 26. August nicht erreicht worden sei, könne die Prämie für diesen Tag nicht gewährt werden.

Die Klägerin hat am 16. Dezember 1971 vor dem vorlegenden Gericht Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des angefochtenen Bescheids sowie die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung der streitigen Prämie begehrt.

3. Das Verwaltungsgericht Frankfurt, nach dessen Auffassung es um die Auslegung von Gemeinschaftsrecht geht, hat dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob Artikel 4 Absatz 3 zweiter Unterabschnitt der Verordnung Nr. 1403/69 EWG-Kommission vom 18. Juli 1969 dahin auszulegen ist, daß die Klägerin auch weniger als 40 Tonnen Getreide an einem Tag denaturieren konnte, gleichgültig, ob es sich um die Gesamtmenge des zu denaturierenden Getreides handelt oder um einen Restbestand, oder dahin, daß diese Bestimmung neben der Dauer gleichzeitig die Mindestmenge des zu denaturierenden Getreides pro Tag bezeichnen will.

In den Gründen seines Vorlagebeschlusses hat das Gericht ferner ausgeführt:

Die von der Beklagten in ihren Richtlinien vom 30. Juli 1970 über die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen im Getreidewirtschaftsjahr 1970/71 getroffene Auslegung des Artikels 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 erscheine ihr zweifelhaft.

Beim Vergleich der Terminologie des streitigen Artikels mit der verschiedener anderer Bestimmungen aus dem Bereich der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide, welche die Gewährung bestimmter Vergünstigungen von mengenmäßigen Voraussetzungen abhängig machen, gelangt das vorlegende Gericht zu der Auffassung, daß die fraglichen Vorschriften in allen diesen Fällen den Akzent auf den Begriff Mindestmenge legten, während er in der streitigen Vorschrift auf dem Begriff der Dauer liege.

Obwohl in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 172/67 (Amrsblatt L 130, S. 2602), zu der die streitige Verordnung Durchführungsbestimmungen enthält, die Rede von Mindestmengen sei, werde im Verordnungstext selbst keine klare Entscheidung über die Mindestmenge getroffen, wie die Lektüre des Artikels 3 der Verordnung erkennen lasse.

Was die Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission anbelangt, so seien die in der Präambel angegebenen Mindestmengen nur auf die Denaturierung durch Beimischung und nicht auf die hier in Frage stehende Denaturierung durch Zugabe von Fischöl anwendbar.

In Artikel 4 dieser Verordnung sei bestimmt, daß die Dauer der Denaturierung bei 40 Tonnen verarbeitetem Getreide einen Tag nicht überschreiten [darf]. Subjekt dieses Satzes sei die Dauer der Verarbeitung und nicht die zu denaturierende Menge, so daß der Satz nur bedeute, daß 40 Tonnen nicht an mehr als einem Tag denaturiert werden dürften.

Das vorlegende Gericht leitet hieraus ab, die genannte Regel besage einmal, daß eine geringere Menge als 40 Tonnen erst recht innerhalb von 24 Stunden denaturiert werden müsse, und zum anderen, daß eine Menge von mehr als 40 Tonnen in einem Zeitraum verarbeitet werden müsse, der insgesamt gesehen nicht länger sein dürfe, als bei einer Verarbeitung von täglich 40 Tonnen notwendig sei.

4. Der Vorlagebeschluß ist am 15. Juni 1972 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat schriftliche Erklärungen eingereicht. Die Klägerin und die Beklagte des Ausgangsverfahrens haben mitgeteilt, daß sie von ihrem Recht zur Abgabe schriftlicher Erklärungen keinen Gebrauch machen wollten.

Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.

In der Sitzung vom 5. Oktober 1972 hat die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater Kalbe, mündliche Erklärungen abgegeben.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 26. Oktober 1972 vorgetragen.

II — Erklärungen gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes

Die Kommission sieht in Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2 ihrer Verordnung Nr. 1403/69 mehr als eine Regelung der höchstzulässigen Denaturierungsdauer: In ihren Augen handelt es sich hier auch um die zwingende Festlegung einer pro Tag zu denaturierenden Mindestmenge.

1. Sie stützt sich für ihre Auffassung zunächst auf die Verordnungen Nr. 242/67/EWG vom 30. Juni 1967 (Amtsblatt Nr. 137 vom 30. Juni 1967) und Nr. 956/68/EWG vom 12. Juli 1968 (Amtsblatt L 164 vom 13. Juli 1968); diese seien die Vorläufer der streitigen Verordnung Nr. 1403/69 gewesen, die nur eine Neufassung der ursprünglichen Verordnungen bringe. Die Verordnung Nr. 242/67/EWG habe in Artikel 5 Absatz 3 eine Dauer von einem Tag je 40 Tonnen unabhängig von der Verarbeitungsart — Denaturierung durch Zusatz von Fischöl oder Beimischung zu Futtermitteln — festgesetzt. Demgegenüber habe die Verordnung Nr. 956/68 in Artikel 4 Absatz 3 eine Unterscheidung danach getroffen, ob es sich um die Denaturierung durch Zusatz oder um eine solche durch Beimischung handelt: Diese Vorschrift sei dann weitgehend unverändert in die Verordnung Nr. 1403/69 übernommen worden.

Die einschlägige Begründungserwägung der Verordnung Nr. 956/68 bezeichne die Menge von 40 Tonnen ausdrücklich als täglich zu verarbeitende Mindestmenge.

2. Nach Meinung der Kommission bestätigt die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 1403/69 für Fälle einer durch technische Störung verursachten Unterbrechung des Denaturierungsprozesses vorgesehene Ausnahme die von ihr vorgeschlagene Auslegung.

3. Diese Auslegung entspreche im übrigen dem Zweck der Regelung. Mit der Denaturierungsprämie solle für überschüssigen Weichweizen, der infolgedessen nicht als Brotgetreide auf dem Markt untergebracht werden könne, eine zusätzliche Absatzmöglichkeit als Futtergetreide eröffnet werden, eine Verwendung, die für interventionsfähige Qualitäten in der Regel unwirtschaftlich sei. Für Weichweizen, der ohnehin als Futtermittel verwendet werden solle — sei es wegen seiner geringen Qualität, sei es, weil dem Erzeuger die Verfütterung geringer Bestände von vornherein lohnender erscheine —, sei die Gewährung einer derartigen Denaturierungsprämie weder notwendig noch zweckmäßig.

Die Forderung einer täglich zu denaturierenden Mindestmenge von 40 Tonnen sei geeignet, eine Prämienzahlung für den Eigenverbrauch des Erzeugers, das heißt für solchen Weizen auszuschließen, der als geringfügiger Restbestand wahrscheinlich ohnehin verfüttert worden wäre. Sie erlaube es ferner, den Kreis der Denaturierungsbetriebe auf diejenigen zu beschränken, deren technische Ausstattung die Gewähr für eine ordnungsgemäße Denaturierung biete und bei denen der Denaturierungsvorgang ohne Schwierigkeiten überwacht werden könne.

Eine weitere Bestätigung dieser Auslegung ergebe sich im übrigen, so meint die Kommission, wenn man die Kontrollen des Denaturierungsvorgangs in Betracht ziehe. Die Kosten sowohl der Denaturierung selbst als auch der Kontrollen seien nur gerechtfertigt, wenn täglich eine Mindestmenge von 40 Tonnen verarbeitet werde, denn man könne die Interventionsstellen nicht verpflichten, schon bei der geringsten zu denaturierenden Menge ihren gesamten Verwaltungs und Kontrollapparat in Bewegung zu setzen.

Unter diesem Gesichtspunkt des Verhältnisses zwischen Aufwand und Nutzen der Denaturierung seien nicht nur die Fälle auszuschließen, bei denen die Gesamtmenge unbedeutend ist, sondern man müsse auch zu einer zeitlichen Straffung gelangen, die nach Auffassung der Kommission am leichtesten durch die Festsetzung einer täglichen Mindestmenge zu erreichen ist.

Der einzige Fall, in welchem die Prämienzahlung für geringere Mengen als 40 Tonnen pro Tag gerechtfertigt sei, sei in Artikel 5 Satz 2 der genannten Verordnung geregelt und an ganz enge Voraussetzungen geknüpft.

Die Kommission glaubt mit dieser Auslegung, die ihrer eigenen Handhabung sowie auch der der Interventionsstelle entspreche, nicht nur die oben beschriebenen sachbezogenen Zwecke erreicht, sondern auch die wegen der damit verbundenen erheblichen finanziellen Interessen gebotene einheitliche Anwendung der Prämienregelung in allen Mitgliedstaaten im Rahmen des Notwendigen sichergestellt zu haben.

Diese Notwendigkeit zur Vereinheitlichung sei dem Gerichtshof in dem Urteil 94/71 (Urteil vom 6. Juni 1972, Schlüter & Maack, Slg. 1972, 307) in vergleichbarem Zusammenhang hinsichtlich der Voraussetzungen für die Gewährung von Ausfuhrerstattungen unterstrichen worden.

Es sei denkbar, daß wegen dieser geforderten Voraussetzungen die das Unternehmen am wenigsten belastende Lösung sich nicht immer finden lasse; dies sei jedoch eine unvermeidliche Konsequenz, die man hinnehmen müsse, um die einheitliche Anwendung der Prämienregelung zu gewährleisten.

Die Kommission beantwortet die gestellte Frage daher in dem Sinne, daß gemäß Artikel 4 Absatz 3 und Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1403/69 die Denaturierungsprämie nur für die Mengen zu zahlen sei, bei denen mindestens 40 Tonnen Weizen pro Tag denaturiert worden sind.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hat durch Beschluß vom 3. Mai 1972, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 15. Mai 1972, nach Artikel 177 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine Frage nach der Auslegung von Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 (Amtsblatt L 180/3 vom 22. Juli 1969) gestellt. Diese zur Durchführung der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 (Amtsblatt Nr. 130 vom 28. Juni 1967, S. 2602 ff.) ergangene Verordnung regelt die Durchführung der Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen und nennt insbesondere auch die Voraussetzungen, von denen die Gewährung der Denaturierungsprämie abhängt. Artikel 4 der Verordnung bestimmt unter anderem, daß die Dauer der Denaturierung… bei 40 Tonnen verarbeitetem Getreide einen Tag nicht überschreiten (darf). Der Gerichtshof wird um Entscheidung gebeten, ob diese Vorschrift dahin auszulegen ist, daß ein Unternehmer die Prämie beanspruchen kann, wenn er eine Getreidemenge von weniger als 40 Tonnen denaturiert — gleichgültig, ob es sich um die Gesamtmenge oder um einen Restbestand handelt —, sofern die Dauer des Denaturierungsvorgangs einen Tag nicht überschreitet, oder dahin, daß der Verordnungsgeber neben der Dauer gleichzeitig die pro Tag zu denaturierende Mindestmenge bezeichnen wollte.

2 Ausweislich der vom nationalen Gericht vorgelegten Akten hatte die Klägerin des Ausgangsverfahrens zunächst bei der zuständigen Interventionsstelle die Genehmigung zur Denaturierung von 200 Tonnen Weizen beantragt und erhalten, sodann hatte sie der Interventionsstelle gemäß den seinerzeit in der Bundesrepublik geltenden Richtlinien mitgeteilt, daß sie die Denaturierung am 24., 25. und 26. August 1971 vornehmen werde. Die zu denaturierende Gesamtmenge wurde während der Bearbeitung auf 173,4 Tonnen herabgesetzt, von denen 74,4 Tonnen am 24. August, 71,5 Tonnen am 25. August und 27,5 Tonnen am 26. August 1971 behandelt wurden. Die Antwort auf die Vorlagefrage soll dem nationalen Gericht die Entscheidung darüber ermöglichen, ob die Menge von 27,5 Tonnen bei der Gewährung der Denaturierungsprämie berücksichtigt werden kann.

3 Artikel 7 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (Amtsblatt Nr. 117 vom 19. Juni 1967, S. 2269 ff.) ermächtigt die Interventionsstellen, zur Stützung des Marktes solcher Waren, die auf normalem Wege nicht mehr abgesetzt werden können, eine Prämie für die Denaturierung von Weichweizen zu gewähren; die Verordnung Nr. 172/67 legt die erforderlichen Grundregeln zur Durchführung dieser Bestimmung fest. Nach der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung ist die Denaturierung angesichts des angestrebten Zieles nur bei Brotgetreide von einer bestimmten Mindestqualität an und im Hinblick auf die bei der Denaturierung entstehenden Kontrollkosten erst von einer Mindestmenge an gerechtfertigt. Demgemäß muß nach Artikel 3 der Verordnung das zu denaturierende Getreide … gewissen … Mindestanforderungen in bezug auf Qualität und Menge genügen. Ferner bestimmt Artikel 7 derselben Verordnung: Um einen Anspruch auf die Prämie zu begründen, muß die Denaturierung mit Einverständnis der Interventionsstelle und unter deren Kontrolle erfolgen.

4 Die in bezug auf Qualität und Menge gestellten Anforderungen waren für den hier interessierenden Zeitraum in der Verordnung Nr. 1403/69 geregelt. Nach Artikel 4 Absatz 3 dieser Verordnung darf die Dauer der Denaturierung bei 40 Tonnen Getreide einen Tag nicht überschreiten. Nach Auffassung der Kommission verlangt diese Vorschrift zwingend, daß in jedem Falle eine Mindestmenge von 40 Tonnen Getreide pro Arbeitstag denaturiert wird, da die Verarbeitung einer geringeren Menge im Hinblick auf die erheblichen Kosten der Kontrolle dieses Vorgangs nicht zugelassen werden könne.

5 Zwar entspricht es der Zielsetzung der Denaturierungsregelung, die Gewährung der Prämie für eine Gesamtmenge von weniger als 40 Tonnen auszuschließen, doch kann die Interventionsstelle hierüber in dem Zeitpunkt entscheiden, in dem es um die Erteilung der Genehmigung zur Denaturierung geht. Die Frage, welche Gesamtmenge zur Denaturierung zugelassen wird, darf daher nicht mit der weiteren Frage verwechselt werden, welche Dauer die Denaturierung haben kann.

6 Da Denaturierungen mit nicht unerheblichen Kontrollkosten verbunden sind, ist es zur Vermeidung zu häufiger Kontrollen gerechtfertigt, für die Denaturierung einen Arbeitsrhythmus von 40 Tonnen je Tag zu fordern. Diese in der Verordnung Nr. 1403/69 vorgesehene Mindestmenge kann sogar mit Rücksicht auf die Größe der betroffenen Unternehmen im Einvernehmen zwischen dem Unternehmer und der Interventionsstelle (Artikel 7 der Verordnung Nr. 172/67) zur rationelleren Auslastung der Unternehmenskapazitäten erhöht werden.

7 Erstreckt sich die Denaturierung dagegen über mehrere Tage, so wird den angestrebten Zielen genügt, wenn die Gesamtdauer der Behandlung einen Zeitraum nicht überschreitet, bei dem sich eine durchschnittliche Tagesmenge von 40 Tonnen ergibt, sofern die Unternehmenskapazität rationell genutzt worden ist. Sonach kann ein Tagesrestbestand von weniger als 40 Tonnen berücksichtigt werden, wenn er sich aufgrund einer rationellen Auslastung der Denaturierungskapazität des Unternehmens ergibt und die Dauer des gesamten Vorgangs einer durchschnittlichen Tagesmenge von mindestens 40 Tonnen entspricht. Eine engere Auslegung des Artikels 4 Absatz 3 würde über die angestrebte Zielsetzung hinausgehen und ist deshalb abzulehnen.

Kosten

8 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Komission der Europäischen Gemeinschaften,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 177,

aufgrund der Verordnungen Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 und Nr. 172/67 vom 27. Juni 1967 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Juli 1969,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 20,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) gemäß dessen Beschluß vom 3. Mai 1972 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 ist dahin auszulegen, daß ein Tagesrestbestand von weniger als 40 Tonnen berücksichtigt werden kann, wenn er sich aufgrund einer rationellen Auslastung der Denaturierungskapazität des Unternehmens ergibt und die Dauer des gesamten Denaturierungsvorgangs einer durchschnittlichen Tagesmenge von mindestens 40 Tonnen entspricht.