Europäischer Gerichtshof Urteil vom 22.03.1973 – C-72/72

In der Rechtssache 72/72

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Bundesverwaltungsgericht in Berlin in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

BAER-GETREIDE GMBH, Künzelsau (Württemberg),

gegen

EINFUHR- UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, FRANKFURT (Main),

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung der Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 zur Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, die Intervention auf bestimmtes Getreide zu beschränken (ABl. L 112/1)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten R. Monaco und P. Pescatore, der Richter A. M. Donner (Berichterstatter), J. Mertens de Wilmars, H. Kutscher, C. O'Dalaigh, M. Sørensen und J. A. Mackenzie Stuart,

Generalanwalt: K. Roemer

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Als im Jahre 1969 eine Abwertung des französischen Franken wahrscheinlich wurde, boten die Händler den deutschen, belgischen oder niederländischen Interventionsstellen immer größere Mengen französischen Getreides an, um in den Genuß des Kursgewinns zu kommen, der sich einerseits aus dem zu jener Zeit in Frankreich für Ausfuhren geltenden Vorzugsdiskontsatz, andererseits aus der Differenz zwischen der amtlichen Parität des französischen Franken und dem Kurs für Getreidetermingeschäfte ergab.

Die Kommission kam zu der Auffassung, daß diese bestimmte Mitgliedstaaten überschwemmenden Angebote die gemeinsame Marktorganisation auf dem Getreidesektor zu stören drohten, und ermächtigte durch die Entscheidungen Nr. 69/138/EWG, Nr. 69/139/EWG und Nr. 69/140/EWG vom 8. Mai 1969 (ABl. L 112, S. 1, 2 und 3) die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Belgien und das Königreich der Niederlande, die Interventionskäufe von Weichweizen und Gerste auf in diesen Mitgliedstaaten geerntetes Getreide zu beschränken.

Diese Ermächtigungen wichen von den Bestimmungen der Artikel 4 und 7 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. Nr. 117, S. 2269/67 ff.) ab, wonach die Interventionsstellen verpflichtet sind, das ihnen angebotene und in der Gemeinschaft geerntete Getreide, u. a. Weichweizen und Gerste, aufzukaufen. Auf diese Entscheidungen hin teilte die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (im folgenden: EVSt) den Interessenten in einer im Bundesanzeiger veröffendichten amtlichen Bekanntmachung mit, daß sie ab 8. Mai 1969 bei Weichweizen und Gerste nur noch intervenieren werde, wenn diese in der Bundesrepublik geerntet worden seien. Diese Bekanntmachung wurde durch eine im Bundesanzeiger veröffentlichte Verordnung vom 17. Juni 1969 bestätigt.

Die Firma Baer-Getreide beantragte am 22. Mai 1969 bei der EVSt, diese solle eine bestimmte Menge französischen Weichweizens übernehmen. Die EVSt lehnte diesen Antrag ab. Hierauf hat die Firma Baer-Getreide vor dem Verwaltungsgericht Klage auf Feststellung erhoben, daß der ablehnende Bescheid rechtswidrig sei. In zweiter Instanz hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof der Klage im wesentlichen stattgegeben. Nach dem Urteil dieses Gerichts ist $ 3 der Verordnung vom 17. Juni 1969, der die Rückwirkung der getroffenen Maß nahmen vorsieht, rechtswidrig, da es an einer Ermächtigung der Exekutive durch den deutschen Gesetzgeber fehle, die Rückwirkung vorzusehen. Außerdem sei es nicht erforderlich gewesen, den Markt vor bestehenden oder drohenden Störungen während des Rückwirkungszeitraums zu schützen.

Gegen dieses Urteil hat die EVSt Revision beim Bundesverwaltungsgericht eingelegt. Dieses hat, da vor ihm die Entscheidung der Kommission Nr. 69/138 vom 8. Mai 1969 in Frage gestellt wird, dem Gerichtshof zwei Fragen vorgelegt:

1. War die Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 zur Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, die Intervention auf bestimmtes Getreide zu beschränken (ABl. L 112/1), gültig?

2. Ermächtigte diese Entscheidung unmittelbar zu Maßnahmen?

Der Vorlagebeschluß vom 18. August 1972 ist am 3. Oktober 1972 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Firma Baer-Getreide und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.

In der Sitzung vom 8. Februar 1973 haben die Firma Baer-Getreide und die Kommission mündliche Ausführungen gemacht. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens war durch Rechtsanwalt Modest, zugelassen in Hamburg, und die Kommission durch ihren Rechtsberater Kalbe vertreten.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 1. März 1973 vorgetragen.

II — Erklärungen nach Artikel 20 der Satzung

A — Zur ersten Frage

1. Die Firma Baer-Getreide macht geltend, die. Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969 sei aus folgenden Gründen ungültig:

a) Artikel 226 EWG-Vertrag könne nicht als Rechtsgrundlage für die angefochtene Entscheidung dienen

Artikel 226 sei seinem Absatz 1 zufolge nur während der in Artikel 8 EWG-Vertrag vorgesehenen Übergangszeit anwendbar. Artikel 8 bestimme zwar in Absatz 1, daß der Gemeinsame Markt während einer Übergangszeit von 12 Jahren schrittweise verwirklicht werde. Aus den Absätzen 5 und 7 ergebe sich jedoch, daß diese Zeit für bestimmte Teilgebiete der Wirtschaft verkürzt werden konnte. Die Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 sei eine Maßnahme, durch die der Gemeinsame Markt auf einem wirtschaftlichen Teilgebiet endgültig verwirklicht worden sei. Diese These werde durch Artikel 7 der Verordnung Nr. 120/67 erhärtet, wonach die Interventionsstellen das ihnen angebotene, in der Gemeinschaft geerntete Getreide anzukaufen verpflichtet seien. Die Übergangszeit für den gemeinsamen Getreidemarkt sei infolgedessen mit Inkrafttreten dieser Verordnung am 1. Juli 1967 beendet worden. Die in den Artikeln 28 und 32 der Verordnung Nr. 120/67 genannten Vorbehalte berührten nur einige Verfahrensfragen und seien nicht geeignet, diese These in Frage zu stellen.

Artikel 226 könne mithin keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Erlaß einer Entscheidung sein, die einen Mitgliedstaat ermächtige, Schutzmaßnahmen auf dem betreffenden wirtschaftlichen Teilgebiet zu treffen.

Die Firma Baer-Getreide bemerkt weiter, das einzig wirksame Hilfsmittel wäre der Rückgriff auf die in Artikel 105 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahren gewesen, da die Störungen auf dem Getreidemarkt von den wirtschaftlichen Schwierigkeiten in Frankreich ausgegangen seien. Artikel 226 sei dagegen nicht das geeignete Instrument gewesen, um die Störungsursachen zu beheben; er habe deshalb im vorliegenden Fall nicht angewandt werden dürfen.

b) Die Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 226, das heißt das Bestehen von Schwierigkeiten, welche einen Wirtschaftszweig erheblich und voraussichtlich anhaltend treffen, seien beim Erlaß der angefochtenen Entscheidung nicht gegeben gewesen

Die Entscheidung sei hauptsächlich auf drei Argumente gestützt worden:

1. Französisches Getreide sei zu einem beträchtlich unter dem Interventionspreis liegenden Preis nach Deutschland gelangt; diese Situation habe zu einer unnatürlichen Zunahme des Handels mit Getreide geführt;

2. in Deutschland sei das einheimische Getreide fast vollständig aus dem normalen Handelsstrom verschwunden;

3. der der deutschen Interventionsstelle zur Verfügung stehende Lagerraum sei bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung unzureichend gewesen, um die zur Intervention angebotenen Mengen aufzunehmen.

Zum ersten Argument bemerkt die Firma Baer-Getreide, die Einfuhr von Weizen aus Frankreich in die Bundesrepublik Deutschland sei nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 120/67 gestiegen, was angesichts einer für die Deckung des inländischen Bedarfs unzureichenden deutschen Produktion eine völlig normale Entwicklung darstelle. Das zweite Argument sei in tatsächlicher Hinsicht unrichtig. Das dritte Argument schließlich sei gleichfalls unzutreffend. Aufgrund der ihr von der EVSt zur Verfügung gestellten Zahlenangaben macht die Firma Baer-Getreide geltend, der freie Lagerraum, über den diese Interventionsstelle Anfang Mai 1969 verfugt habe, habe für 1500000 t ausgereicht:

Gesamtlagerraum Anfang Mai 1969:7000000 tLagerbestände gegen Ende April 1969:5500000 tfreier Lagerraum:1500000 t

Die Kommission solle dem Gerichtshof die Zahlen vorlegen, aus denen sich ergebe, daß das einheimische Getreide tatsächlich aus dem normalen Handelsstrom in Deutschland verdrängt worden sei. In dieser Hinsicht stellten die Angaben über die deutschen Getreidemengen, für welche am Ende des Wirtschaftsjahres 1968/69 die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 120/67 vorgesehene Übergangsvergütung beantragt worden sei, ein brauchbares Kriterium dar. Weiter müsse die Kommission die Zahlen vorlegen, die einerseits die Berechnung des zu jenem Zeitpunkt in Deutschland vorhandenen freien Lagerraums, andererseits die der Zunahme des zur Intervention angebotenen französischen Getreides während der Jahre 1968/69 und 1969/70 ermöglichen.

Die Firma Baer-Getreide macht geltend, der Anfang Mai 1969 nach ihrer Berechnung verfügbar gewesene freie Lagerraum sei völlig ausreichend gewesen, um die Mengen aufzunehmen, deren Angebot zur Intervention demnächst zu erwarten gewesen sei. Aus einem Vergleich der Verordnungen Nr. 120/67, Nr. 444/68 des Rates vom 9. April 1968 zur Festsetzung der monatlichen Zuschläge der Preise für Getreide und Mehl, Grobgrieß und Feingrieß von Weizen oder Roggen für das Wirtschaftsjahr 1968/69 (ABl. L 91/1) und Nr. 883/69 des Rates vom 13. Mai 1969 zur Festsetzung der monatlichen Zuschläge der Preise für Getreide und Mehl, Grütze und Grieß von Weizen oder Roggen für das Wirtschaftsjahr 1969/70 (ABl. L 117/3) ergebe sich, daß das Inrerventionsangebot an Weichweizen und Gerste aus dem Wirtschaftsjahr 1968/69 nach dem 31. Mai 1969 ausgeblieben sei, weil vom 1. Juni 1969 an der Interventionspreis für das Getreidewirtschaftsjahr 1969/70, der um 9,50 RE bis 10,45 RE niedriger gelegen habe als der durch Zuschläge erhöhte lnterventionspreis für das Jahr 1968/69, auf Interventionskäufe hätte Anwendung finden müssen. Da die aus den Wechselkursschwankungen des französischen Franken herrührenden Gewinne diesen Rückgang des lnterventionspreises nicht hätten ausgleichen können, sei der Zustrom französischen Getreides nach dem 31. Mai 1969 zwangsläufig gestoppt worden. Daraus folge, daß mit der Ausschöpfung des bei Erlaß der Entscheidung vorhanden gewesenen freien Lagerraums durch das Inrerventionsangebot an französischem Getreide aus dem Wirtschaftsjahr 1968/69 nicht habe gerechnet zu werden brauchen.

Hinsichtlich des Wirtschaftsjahres 1969/70 hätte die Kommission nach Meinung der Firma Baer-Getreide berücksichtigen müssen:

a) die Zunahme des freien Lagerraums während des Jahres 1969 um 480000 t,

b) die voraussehbaren Auswirkungen der durch die Entscheidung Nr. 69/287/EWG der Kommission vom 5. August 1969 zur Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland zur Anwendung besonderer Interventionsmaßnahmen für Getreide (ABl. L 220/28) eingeführten Intervention B, durch die das Inrerventionsangebot beschränkt worden sei, und

c) den Rückgang der Lagerbestände infolge der Denaturierung und Ausfuhr von Getreide

Die Entwicklung des Interventionsangebots während des Wirtschaftsjahres 1969/70 und der schnelle Rückgang der Lagermengen zeigten deutlich, daß die Kommission die Situation auf dem Getreidemarkt in Deutschland falsch eingeschätzt habe. Der Firma Baer-Getreide zufolge sind die Interventionskäufe in der Zeit vom 31. Juli 1969 bis zum 31. Januar 1970 auf eine Gesamtmenge von etwa 520000 t angestiegen, während die Lagerbestände von 5500000 t auf 4100000 t zurückgegangen sind. Daraus ergebe sich, daß die Entscheidung vom 8. Mai 1969 nicht die Voraussetzungen des Artikels 226 Absatz 1 (Schwierigkeiten, welche einen Wirtschaftszweig erheblich und voraussichtlich anhaltend treffen) erfülle.

c) Die Entscheidung vom 8. Mai 1969 sei nicht geeignet gewesen, die angenommenen Schwierigkeiten auf dem Getreidemarks in Deutschland zu beseitigen

Die Schutzmaßnahmen des Artikels 226 sollten nach Absatz 1 dieses Artikels ermöglichen,die Lage wieder auszugleichen. Die durch die Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen wären nur dann geeignet gewesen, dieses Ziel zu verwirklichen, wenn die Einfuhren von französischem Weichweizen und französischer Gerste in die Bundesrepublik Deutschland die Ursache für die Schwierigkeiten gewesen wären. Nach Ansicht der Firma Baer-Getreide hatte die Knappheit an Lagerraum ihre Ursache in erster Linie in der hohen deutschen Ernte des Getreidewirtschaftsjahres 1968/69 und zweitens darin, daß die zuständigen Stellen die Lagerbestände nicht rechtzeitig durch Denaturierung und Absatz auf dem Weltmarkt abgebaut hätten.

Das in den Verordnungen Nr. 120/67 und Nr. 444/68 vorgesehene Svstem der monatlichen Zuschläge zu den Interventionspreisen habe zur Folge gehabt, daß bereits Anfang Mai 1969 fast das gesamte französische Überschußgetreide zur Intervention angeboren worden sei. Infolgedessen habe die fragliche Entscheidung nur eine sehr geringe Nutzwirkung haben können und sei nicht geeignet gewesen, die mutmaßlichen Schwierigkeiten zu beseitigen.

Selbst wenn man unterstelle, daß sich eine beträchtliche Menge französischen Getreides auf dem Markt befunden habe, sei die fragliche Entscheidung wirkungslos gewesen. Da die Einfuhr französischen Getreides nach Deutschland nach dem 8. Mai 1969 frei geblieben sei, seien die Abnehmer weiterhin in der Lage gewesen, sich mit der französischen Ware einzudecken und das auf Lager befindliche einheimische Getreide durch französisches Getreide zu ersetzen, indem sie ersteres zur Intervention anboten. Ein Rückgang der zur Intervention angebotenen Mengen sei so lange unwahrscheinlich gewesen, als die Möglichkeit zu diesem Umweg gegeben gewesen sei.

In diesem Zusammenhang kritisiert die Firma Baer-Getreide die Bestimmungen des Artikels 2 der umstrittenen Entscheidung, die ihrer Ansicht nach die deutschen Mühlen dazu aufgefordert härten, nur noch nach dem 8. Mai 1969 eingeführtes französisches Getreide zu ver wenden. Soweit deutsche Mühlen bei Erlaß der Entscheidung französisches Getreide auf Lager gehabt hätten, sei zu erwarten gewesen, daß diese Bestände nicht angegriffen werden würden. Es sei unrealistisch zu glauben, die Händler ersetzten Getreide, für das sie am 31. Juli 1969 die in Artikel 9 der Verordnung Nr. 120/67 vorgesehene Ubergangsvergütung voll erhalten könnten, durch anderes Getreide, für das diese Vergütung nur teilweise gewährt werde. Folglich sei die Entscheidung in jedem Falle wirkungslos gewesen.

d) Die in der Entscheidung vom 8. Mai 1969 vorgesehenen Schutzmaßnahmen seien nicht erforderlich gewesen, und die Kommission habe nicht diejenigen Maßnahmen gewählt, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten störten

Aus dem Umstand, daß sich die Wirkungen der Entscheidung für das Wirtschaftsjahr 1968/69 nur auf die Zeit bis zum 31. Mai 1969 härten erstrecken können, folge, daß die Schutzmaßnahmen für das Jahr 1968/69 nicht unerläßlich gewesen seien. Die gleiche Schlußfolgerung sei für das Wirtschaftsjahr 1969/70 zu ziehen, wenn man berücksichtige, daß die Entscheidung nicht geeignet gewesen sei, die Ursachen für die Schwierigkeiten auf dem Getreidemarkt zu beseitigen.

Schließlich macht die Firma Baer-Getreide noch geltend, die Kommission habe sich zu Unrecht für die Aussetzung der Interventionskäufe französischen Getreides entschieden. Eine solche Maßnahme beeinträchtige unmittelbar den Interventionsmechanismus, das Hauptfundament der Getreidemarktordnung überhaupt, und rufe eine Diskriminierung französischen Getreides hervor. Die Verordnung Nr. 120/67 habe demgegenüber Mittel vorgesehen, die geeignet seien, diese Schwierigkeiten zu beseitigen, ohne die Marktorganisation anzutasten, und zwar die Gewährung von Denaturierungsprämien und von erhöhten Erstarrungen für Ausfuhren in dritte Länder. Ein drittes marktkonformes Mittel sei der Rückgriff auf die in Artikel 8 der Verordnung Nr. 120/67 genannte Intervention B gewesen, die den Interessenten einen Anreiz geben könne, Überschußgetreide für eigene Rechnung zu lagern. Es stehe fest, daß diese drei Mittel ab 1. August 1969 eingesetzt worden seien und zu einem Erfolg geführt hätten.

Es dränge sich die Schlußfolgerung auf, daß die Kommission diese Mittel hätte heranziehen müssen, da sie das Funktionieren des gemeinsamen Getreidemarktes weniger gestört hätten als ein Interventionsstop. Die Entscheidung vom 8. Mai 1969 sei deshalb wegen Verstoßes gegen Artikel 226 Absatz 3 ungültig.

2. Die Kommission bemerkt unter Hinweis auf das Urteil vom 11. Februar 1971 in der Rechtssache 37/70 (Rewe-Zentrale — Slg. 1971, 23), die Anwendbarkeit von Artikel 226 als Rechtsgrundlage für Schutzmaßnahmen im Rahmen einer Agrarmarktorganisation stehe außer Zweifel. Die im Ausgangsverfahren von der Firma Baer-Getreide vorgebrachte These, daß Artikel 8 der Verordnung Nr. 120/67 eine lex specialis darstelle, die in diesem Bereich an die Stelle der lex generalis des Artikels 225 trete, sei verfehlt, weil sie den Grundsatz verkenne, daß eine Bestimmung des sekundären Gemeinschaftsrechts eine Vorschrift des primären Gemeinschaftsrechts nicht außer Kraft setzen könne.

Die Kommission bemerkt ferner, die Entscheidung sei auf Antrag der deutschen Regierung während der Übergangszeit erlassen und vor dem Ende dieser Zeit aufgehoben worden, so daß die formellen Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 226 erfüllt gewesen seien.

Was die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen für die Anwendung von Artikel 226 betrifft, macht die Kommission in erster Linie geltend, sie verfüge in diesem Bereich über einen nicht unbeträchtlichen Beurteilungsspielraum. Die auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Fakten einerseits, der wirtschaftspolitischen Notwendigkeiten andererseits gestützte Anwendung dieses Artikels zwinge zu dieser Schlußfolgerung, die im übrigen durch Absatz 2 des Artikels 226 bestätigt werde, wonach die Kommission die ihres Erachtens erforderlichen Schutzmaßnahmen [bestimmt]. Die Rechtmäßigkeitskontrolle der strittigen Entscheidung durch den Gerichtshof müsse sich also auf eine äußere Nachprüfung der von der Kommission vorgenommenen Tatsachenwürdigung beschränken, wobei namentlich auf folgende drei Punkte einzugehen sei:

a) Ist die Kommission von sachlich zutreffenden Tatsachen ausgegangen?

b) Hat sie diese Tatsachen nicht offensichtlich unrichtig beurteilt?

c) War eine von den Vertragsvorschriften weniger stark abweichende Maßnahme ausgeschlossen?

Nach Ansicht der Kommission bestätigt die Nachprüfung dieser drei Punkte die Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung vom 8. Mai 1969.

a) Die Tatsachen, auf die die streitige Entscheidung gestützt war, seien sachlich zutreffend

Die Kommission gibt einen Überblick über die Ereignisse, die den Getreidezustrom nach Deutschland veranlaßt hätten, und trägt vor, die Einfuhren französischen Getreides hätten sich im Verhältnis zum vorausgehenden Getreidewirtschaftsjahr während des Jahres 1968/69 verdreifacht und seien bei Weichweizen auf 1292789 t gegenüber 326112 t während des Jahres 1967/68, bei Gerste auf 953466 t gegenüber 598092 t angestiegen.

Da der deutsche Markt diese außerordentlich umfangreichen Mengen nur teilweise habe aufnehmen können, habe der größte Teil des eingeführten Getreides in die Intervention übernommen werden müssen, was zur schnellen Erschöpfung der bereits ziemlich verminderten Lagerkapazität geführt habe.

Die Kommission hebt weiter hervor, aufgrund der Preisunterschiede zwischen deutschem und eingeführtem Getreide sei erste res im normalen Handelsstrom beinahe vollständig verdrängt worden, was einen zusätzlichen Druck auf den freien Lagerraum bedeutet habe.

b) Die streitige Entscheidung habe auf einer richtigen Beurteilung der Tatsachen beruht

Da das Interventionsangebot für die deutschen Landwirte der einzige Ausweg gewesen sei, über den sie ihre wegen der Schwankungen bei der effektiven Franken-Parität gegenüber französischem Getreide teureren Erzeugnisse hätten absetzen können, sei es von großer Bedeutung gewesen, diese Möglichkeit offenzulassen. Infolge des außergewöhnlich umfangreichen Angebots französischen Getreides zur Intervention habe nun die Gefahr bestanden, daß der den deutschen Interventionsstellen zur Verfügung stehende freie Lagerraum spätestens bei Beginn des Getreidewirtschaftsjahres 1969/70 erschöpft sein würde. Zur Unterstützung dieser These verweist die Kommission auf die ihr von der deutschen Regierung mitgeteilten Zahlen.

Gesamtlagerkapazität während des Wirtschaftsjahres 1969/705600000 tvoraussichtlicher Bestand am 31. Juli 19694600000 tInterventionen, mit denen im Wirtschaftsjahr 1969/70 gerechnet werden mußte2300000 tFehlbestand an Lagerraum1300000 t

Angesichts der aus dem unmittelbar bevorstehenden Fehlbestand an Lagerraum herrührenden schwerwiegenden Folgen für die deutschen Erzeuger habe darauf geachtet werden müssen, daß die letzten freien Reserven nicht durch einen anormalen Zustrom französischen Getreides ausgeschöpft würden.

c) Die ergriffenen Maßnahmen hätten das funktionieren des Gemeinsamen Marktes so wenig wie möglich gestört

Bei Erlaß der Entscheidung habe keinerlei Aussicht bestanden, das gelagerte Getreide kurzfristig auf dem Weltmarkt abzusetzen. Aus diesem Grunde habe zwischen den beiden folgenden Möglichkeiten gewählt werden müssen: spürbare Ausweitung der Lagerkapazität oder aber Drosselung des Zustroms französischen Getreides zur Intervention. Zu nächst seien Versuche unternommen worden, um die Lagerkapazität auszuweiten, doch habe sich sehr bald herausgestellt, daß die Maßnahmen wirkungslos und zu kostspielig gewesen seien.

Folgende Maßnahmen seien nötig gewesen:

1. Umlagerung von 1330000 t, um die vorhandene Kapazität bestmöglich auszunutzen. Die Kosten dieser Aktion härten sich auf 21 Millionen DM belaufen.

2. Die Anmietung zusätzlichen Lagerraums sei angesichts einer allgemeinen Knappheit von Lagerraum in Deutschland schwierig und zu teuer gewesen. Der Ernst der Lage sei dadurch gekennzeichnet gewesen, daß beträchtliche Mengen an Getreide auf Schleppkähnen und sogar in Militärzelten gelagert worden seien.

3. Bestimmte Mengen seien nach den Niederlanden oder nach Belgien aus gelagert worden, doch habe man dieses Verfahren wegen der hohen Transportkosten bald aufgegeben. Der Gedanke, die deutschen Überschußbestände nach Frankreich zurückzuschaffen, sei verworfen worden, denn es sei als unannehmbar angesehen worden, die Gemeinschaftsfonds und folglich die Steuerzahler der Gemeinschaft mit nutzlosen Transportkosten zu keinem anderen Zweck zu belasten, als einigen Händlern die Möglichkeit zu gewährleisten, sich risikolos zu bereichern.

4. Die Auswirkungen der Intervention B seien unzureichend gewesen, um dem Lagerraummangel zu begegnen. Außerdem sei die Verwendung dieses Mittels außergewöhnlich kostspielig (die Kosten der Intervention B hätten sich in Deutschland auf ungefähr 132 Millionen DM belaufen).

Unter diesen Umstanden sei die einzig vernünftige Lösung die gewesen, den Zustrom französischen Getreides zur Intervention einzudämmen. Hierfür hätten sich zwei Möglichkeiten angeboten, und zwar, entweder die französischen Ausfuhren auf ein erträgliches Maß einzuschränken oder aber die Intervention in Deutschland auf die tatsächlichen Lagermöglichkeiten zu reduzieren.

Da die erste Möglichkeit Beschränkungen des freien innergemeinschaftlichen Warenverkehrs wie etwa das Verbot oder die Kontingentierung der Einfuhren nach Deutschland oder die Errichtung eines Systems von Ausgleichsabgaben vorausgesetzt härte, habe die Kommission die zweite Lösung gewählt, die das Funktionieren des gemeinsamen Getreidemarktes kaum beeinträchtigt habe. Auf diese Weise seien lediglich die durch die Kursschwankungen des französischen Franken verursachten Verkehrsverlagerungen beseitigt worden. Die Kommission kommt zu dem Ergebnis, ihre Entscheidung vom 8. Mai 1969 habe sowohl die formellen als auch die materiellen Voraussetzungen des Artikels 226 erfüllt.

B — Zur zweiten Frage

1. Die Firma Baer-Getreide macht geltend, die streitige Entscheidung sei an die Regierung der Bundesrepublik Deutschland gerichtet gewesen. Sie enthalte nur die Ermächtigung an die Bundesregierung, die Intervention auf das einheimische Getreide zu beschränken. Die Entscheidung über die Zweckmäßigkeit, von der Ermächtigung Gebrauch zu machen, sei dieser Regierung überlassen worden. Infolgedessen habe die Entscheidung nicht unmittelbar eine Verpflichtung der EVSt begründen können, den Ankauf französischen Getreides zur Intervention abzulehnen.

2. Die Kommission bemerkt, die angefochtene Entscheidung ermächtige die Regierung der Bundesrepublik, die Interventionskäufe auf deutsches Getreide zu beschränken. Der Gerichtshof dürfe sich nicht dazu äußern, welche Stelle in welcher Form handeln müsse, um die erteilte Ermächtigung in die Tat umzusetzen, da dies eine Frage des innerstaatlichen Rechts sei.

1 Das Bundesverwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 18. August 1972, in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 3. Oktober 1972, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach Gültigkeit und Auslegung der Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 1969zur Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, die Intervention auf bestimmtes Getreide zu beschränken, (ABl. 112/1) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Die Schwäche des französischen Franken im Frühjahr 1969, die den Händlern die Möglichkeit eröffnete, in Deutschland französisches Getreide mit einem beachtlichen Kursgewinn zu verkaufen, löste umfangreiche Angebote dieses Getreides zu Preisen aus, die unter dem in Deutscher Mark ausgedrückten Interventionspreis lagen; die Folge war, daß einheimisches Getreide weitgehend vom deutschen Markt verdrängt und alsdann in großen Mengen zur Intervention angeboten wurde. In den Monaten April und Mai boten die Händler in erheblichem Umfang französisches Getreide sogar direkt zur Intervention in Deutschland an, um aus dem Unterschied zwischen dem in französischen Franken und dem in Deutscher Mark ausgedrückten Interventionspreis Vorteil zu ziehen. Die Kommission ermächtigte mit der streitigen Entscheidung die Bundesrepublik Deutschland unter anderem, Schutzmaßnahmen im Sinne des damals noch anwendbaren Artikels 226 des Vertrages zu ergreifen und insbesondere die Interventionskäufe von 'Weichweizen und Gerste auf in diesem Mitgliedstaat geerntetes Getreide zu beschränken. Nachdem die deutsche Interventionsstelle daraufhin einen von der Klägerin des Ausgangsverfahrens gestellten Antrag auf Übernahme einer Partie französischen Weichweizens zur Intervention abgelehnt hatte, brachte dieses Unternehmen die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Ablehnung vor das nationale Verwaltungsgericht.

I — Zur Gültigkeit der Entscheidung vom 8. Mai 1969

3 Mit der ersten Frage wird der Gerichtshof um Entscheidung darüber ersucht, ob die Entscheidung vom 8. Mai 1969 gültig war. Aus den Akten geht hervor, daß die Frage in erster Linie dahin geht, ob die Verordnung Nr. 120/67/EWG (ABL Nr. 117, S. 2269) und insbesondere ihr Artikel 8 die Anwendung von Artikel 226 des Vertrages auf den vorliegenden Fall ausschließt, und ferner, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des Artikels 226 im vorliegenden Fall gegeben waren.

a) Zum möglichen Einfluß der Verordnung Nr. 120/67/EWG auf die Anwendbarkeit von Artikel 226 des Vertrages

4 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, da die Verordnung Nr. 120/67/ EWG in Artikel 8 Absatz 1 den Rat ermächtige, die Bedingungen fest [zulegen], unter denen die Interventionsstellen besondere lnterventionsmaßnahmen ergreifen können, um zu vermeiden, daß in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft in Anwendung des Artikels 7 Absatz 1 umfangreiche Aufkäufe getätigt werden, könne Artikel 226 des Vertrages auf einen solchen Sachverhalt nicht mehr angewandt werden.

5 Nach Artikel 226 des Vertrages konnten während der in Artikel 8 des Vertrages vorgesehenen Übergangszeit bei Schwierigkeiten, welche einen Wirtschaftszweig erheblich und voraussichtlich anhaltend trafen, Schutzmaßnahmen ergriffen werden. Dem Grundsatz des Artikels 38 Absatz 2 des Vertrages zufolge finden die Bestimmungen des Artikels 226 auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung. Der Umstand, daß die Verordnung Nr. 120/67/EWG die gemeinsame Marktorganisation für Getreide endgültig geregelt hat, vermag die Anwendbarkeit einer allgemeinen Vertragsbestimmung wie der des Artikels 226 nicht einzuschränken. Selbst wenn diese Verordnung — wie zu Unrecht behauptet worden ist — Maßnahmen für einen Sachverhalt der Art vorgesehen hätte, wie er die Kommission zur Anwendung von Artikel 226 des Vertrages veranlaßt hat, hätte dieses Organ dadurch nicht die Befugnis verloren, die Schutzmaßnahmen zu genehmigen, die zur Behebung der sich aus dem außergewöhnlichen Zufluß französischen Getreides in deutsches Hoheitsgebiet ergebenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten erforderlich waren. Da Artikel 226 bis zum Ablauf der in Artikel 8 des Vertrages vorgesehenen Übergangszeit anwendbar geblieben ist, kann somit der Umstand, daß die Verordnung Nr. 120/67/EWG eine in anderen Verordnungen für den Getreidesektor vorgesehene Übergangsregelung beendet hat, den Anwendungszeitraum für Artikel 226 nicht beschränken.

6 Die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung wird somit nicht dadurch berührt, daß sie nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 120/67/EWG auf Artikel 226 gestützt worden ist.

b) Zu den Artwendungsvoraussetzungen des Artikels 226 des Vertrages

7 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bestreitet unter diesem Gesichtspunkt die Gültigkeit der Entscheidung vom 8. Mai 1969 in drei Punkten: Zunächst härten den Getreidesektor erheblich und voraussichtlich anhaltend treffende Schwierigkeiten, wie sie allein das Vorgehen der Kommission hätten rechtfertigen können, nicht vorgelegen, denn die deutsche Interventionsstelle habe bei Erlaß der Entscheidung noch über ausreichenden freien Lagerraum verfügt, um die zur Intervention angebotenen Mengen aufnehmen zu können. Ferner seien die genehmigten Schutzmaßnahmen nicht geeignet gewesen, die Lage wieder auszugleichen, da die Beschrānkung der Interventionskäufe auf deutsches Getreide keinen Rückgang der Interventionsangebote, sondern lediglich eine Verlagerung des Angebots bewirkt habe, denn das französische Getreide habe das einheimische Getreide vom Markt verdrängt, so daß dieses in noch größeren Mengen zur Intervention angeboten worden sei. Schließlich habe die Kommission nicht die Maßnahmen gewählt, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten gestört härten; mit dem System dieses Marktes besser zu vereinbarende Maßnahmen, insbesondere die Gewährung von Denaturierungsprämien und Erstattungen für Ausfuhren in Drittländer, wären zur Behebung des Lagerraummangels besser geeignet gewesen als die genehmigten Maßnahmen, die durch die Einschränkung der Interventionspflicht gegen das Wesen der Marktorganisation verstoßen härten.

8 Nach dem Verständnis der Klägerin des Ausgangsverfahrens war Hauptmotiv für die Entscheidung die Knappheit an Lagerraum bei der deutschen Interventionsstelle; in dieser Knappheit sei daher die erhebliche und voraussichtlich anhaltende Störung zu sehen, der die Entscheidung habe abhelfen sollen.

9 Diese Betrachtungsweise ist indessen nicht sachgerecht. Die Entscheidung stellt in erster Linie auf die in ihren beiden ersten Begründungserwägungen beschriebene Sachlage ab, also auf die anormale Zunahme des Handels mit Getreide in der Gemeinschaft während des Wirtschaftsjahres 1968/69, die durch das auf den deutschen Markt drängende Angebot französischen Getreides zu einem unter dem Interventionspreis dieses Marktes liegenden Preis hervorgerufen worden war und zu einer fast vollständigen Verdrängung des einheimischen Getreides aus dem normalen Handelsstrom und zu einem beachtlichen Anstieg der Intervention geführt hatte. Wenn der Lagerraummangel, von dem in der dritten Begründungserwägung die Rede ist, den Antrag der Bundesregierung auf Genehmigung von Schutzmaßnahmen sowie den Erlaß der streitigen Entscheidung veranlaßt hat, so wurde er dennoch nur als Folge der unnatürlichen Marktentwicklung geltend gemacht und berücksichtigt. Sonach ist die Rechtmäßigkeitskontrolle der genehmigten Schutzmaßnahmen nicht in erster Linie unter dem begrenzten Gesichtspunkt eines mehr oder weniger erheblichen Lagerraummangels vorzunehmen, sondern unter dem allgemeineren Gesichtspunkt einer infolge der Währungssituation eingetretenen anormalen Zunahme des Angebots an französischem Getreide im deutschen Handel.

1. Zum Vorliegen von Schwierigkeiten im Sinne von Artikel 266

10 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bleibt zwar dabei, daß die Zunahme der Einfuhren französischen Getreides in die Bundesrepublik Deutschland zum Teil durch das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 120/67/EWG zu erklären gewesen sei, bestreitet jedoch nicht, daß die anormale Zunahme der Einfuhren im Frühjahr 1969 auf die Währungssituation zurückzuführen war und das einheimische Getreide nahezu vollständig zu verdrängen drohte, das daraufhin fast ausnahmslos zur Intervention angeboten wurde.

11 Das Außergewöhnliche der Lage wurde dadurch unterstrichen, daß erhebliche Mengen französischen Getreides gekauft und in die Bundesrepublik Deutschland verbracht wurden, um dort sogleich zur Intervention angeboten zu werden. Im Hinblick auf die Währungssituation ließ sich unmöglich voraussehen, wann sich diese Verhältnisse ändern würden; infolgedessen stand zu befürchten, daß sie während des Wirtschaftsjahres 1969/70 noch mit demselben das Gleichgewicht des innergemeinschaftlichen Handels störenden Einfluß fortbestehen würden. Eine solche Lage widersprach sowohl der Zielsetzung des Artikels 2 des Vertrages, wonach es Aufgabe der Gemeinschaft ist, eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft … zu fördern, als auch den in Artikel 39 des Vertrages umschriebenen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik, namentlich dem Ziel der Marktstabilisierung.

Insoweit wurde die Marktorganisation für Getreide, wie sie in der Verordnung Nr. 120/67/EWG geregelt ist, diesen Zielen gerecht, denn in der sechsten Begründungserwägung dieser Verordnung heißt es, daß der freie Getreidehandel innerhalb der Gemeinschaft… dazu beitragen [soll], daß die Überschüsse der Produktionsgebiete und der Bedarf der Zuschußgebiete ausgeglichen werden können, und daß das Interventionspreissystem eingeführt worden ist, um diesen Ausgleich nicht zu behindern. Mit diesen Zielen wäre eine Lage unvereinbar gewesen, die dazu hätte führen können, daß die deutsche Interventionsstelle französisches Getreide hätte ankaufen müssen, um es zum Zwecke der Lagerung nach Frankreich zurückzutransportieren.

12 Bei dieser Sachlage konnte die Kommission davon ausgehen, daß die erheblichen und voraussichtlich anhaltenden Schwierigkeiten ausreichten, um Maßnahmen nach Artikel 226 zu rechtfertigen. Selbst wenn der der deutschen Interventionsstelle zur Verfügung stehende Lagerraum zur Aufnahme der Restbestände des Wirtschaftsjahres 1968/69 genügt hätte, war die teilweise künstliche Zunahme der Interventionsangebote nichtsdestoweniger geeignet, die Besorgnis der Kommission hinsichtlich der Vorausschätzungen für das Wirtschaftsjahr 1969/70 zu rechtfertigen, das bei Fortbestand der seinerzeitigen Währungssituation unter anormalen Bedingungen begonnen hätte.

13 Die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung kann also unter diesem Gesichtspunkt nicht in Frage gestellt werden.

2. Zur Wirksamkeit der genehmigten Maßnahmen

14 Nach Artikel 226 des Vertrages müssen die genehmigten Maßnahmen die Möglichkeit geben, die Lage wieder auszugleichen oder den betreffenden Wirtschaftszweig an die Wirtschaft des Gemeinsamen Marktes anzupassen. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens behauptet, die von der Bundesrepublik Deutschland angeordnete Beschränkung der Interventionskäufe auf in diesem Lande geerntetes Getreide sei keineswegs geeignet gewesen, der Zunahme des Angebots an französischem Getreide ein Ende zu setzen, denn Ursache dieser Zunahme sei die Störung des monetären Gleichgewichts gewesen, so daß geeignete währungspolitische Maßnahmen härten ergriffen werden müssen. Ferner habe die Beschränkung der Interventionskäufe auf einheimisches Getreide zu einer bloßen Verlagerung der Interventionsangebote geführt; im Handel sei das eingeführte Getreide lediglich an die Stelle des zur Intervention angebotenen einheimischen Getreides getreten.

15 Wegen ihrer begrenzten Zuständigkeit in Währungsfragen wäre es den Gemeinschaftsorganen jedoch unmöglich gewesen, die Ursache der angezeigten Schwierigkeiten durch angemessene monetäre Maßnahmen zu bekämpfen. Im übrigen kann Artikel 226 nicht so ausgelegt werden, als fordere er vorzugsweise Schutzmaßnahmen zur Behebung der tiefer liegenden Ursachen der Schwierigkeiten, auf die sich die beantragte Genehmigung bezieht. Die Kommission durfte es deshalb angesichts der Unmöglichkeit, der Währungssituation Herr zu werden, für notwendig erachten, das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide gegen die Folgen dieser Situation abzuschirmen und Maßnahmen zu genehmigen, die den Zufluß französischen Getreides in andere Mitgliedstaaten einschränken konnten.

16 Das Vorbringen, wonach die deutschen Händler künftig nur noch französisches Getreide gekauft und ihre Lagerbestände an deutschem Getreide zur Intervention angeboten hätten, verkennt, daß das von der Intervention ausgeschlossene französische Getreide, um solche Transaktionen zu erlauben, zu Preisen hätte angeboten werden müssen, die niedrig genug waren, um diese Geschäfte noch rentabel zu machen. Es besteht daher Grund zu der Annahme, daß der Ausschluß dieses Getreides von der Intervention in seinen Folgen hinreichendes Gewicht hatte, um den Handel zur Einschränkung seiner Transaktionen zu veranlassen.

17 Sonach kann auch unter diesem Gesichtspunkt die Gültigkeit der umstrittenen Entscheidung nicht in Frage gestellt werden.

3. Zu der Frage, ob die genehmigten Maßnahmen das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten störten

18 Im Hinblick auf die Art der Schwierigkeiten, um die es ging, sowie auf das Ziel der Entscheidung kann für die Beurteilung der Frage, ob die Kommission die Maßnahmen gewählt hat, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten störten, nicht nur auf einen Vergleich der verschiedenen Maßnahmen abgestellt werden, die bei der deutschen Interventionsstelle Lagerraum hätten freisetzen können.

19 Da es sich im wesentlichen darum handelte, den Zufluß an französischem Getreide zu beschränken, konnten Maßnahmen wie die Gewährung von Denaturierungsprämien oder Erstattungen für die Ausfuhr nach Drittländern sowie die Anwendung der in Artikel 8 der Verordnung Nr. 120/67/EWG vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend angesehen werden. Diese Maßnahmen härten finanzielle Aufwendungen erfordert, die um so beträchtlicher gewesen wären, als sie zu einer beschleunigten Freisetzung von Lagerraum härten führen müssen, dabei aber keineswegs zur Behebung der wesentlichen Schwierigkeiten beigetragen härten. Im übrigen war das französische Getreide von der Interventionsregelung nicht ausgeschlossen, denn die Möglichkeit, es der französischen Interventionsstelle anzubieten, bestand weiterhin. Unter diesen Umständen durfte die Kommission davon ausgehen, daß die genehmigten Maßnahmen das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören würden, so daß die Gültigkeit ihrer Entscheidung auch unter diesem Gesichtspunkt nicht fraglich erscheint.

20 Nach alledem haben sich keinerlei Gründe ergeben, die die Gültigkeit der Entscheidung vom 8. Mai 1969 in Frage stellen könnten.

II — Zur Auslegung der Entscheidung vom 8. Mai 1969

21 Ausweichlich des Vorlagebeschlusses geht die zweite Frage dahin, ob die Entscheidung durch die Ermächtigung der Bundesrepublik Deutschland, ihre Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung Nr. 120/67/EWG einzuschränken, die Verwaltungsbehörden unmittelbar von der Verpflichtung entbunden hat, französisches Getreide anzukaufen.

22 Nach Artikel 226 können die Mitgliedstaaten die Genehmigung zur Anwendung von Schutzmaßnahmen beantragen; die Kommission bestimmt dann gegebenenfalls die ihres Erachtens erforderlichen Maßnahmen und legt gleichzeitig die Bedingungen und Einzelheiten ihrer Anwendung fest. Daraus folgt, daß die Entscheidung der Kommission lediglich eine Ermächtigung darstellt, die an den betroffenen Mitgliedstaat gerichtet ist und ihm die Möglichkeit gibt, die genehmigten Maßnahmen zu treffen. Die Einzelheiten ihres Vollzugs bestimmen sich daher nach nationalem Recht.

23 Es ist daher zu antworten, daß die Entscheidung vom 8. Mai 1969 keine andere Wirkung hatte als diejenige, den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet war, zu ermächtigen, durch seine zuständigen Behörden die genehmigten Maßnahmen treffen zu lassen.

Kosten

24 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Firma Baer-Getreide und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemein

schaft, insbesondere seiner Artikel 2,39,177 und 226,

aufgrund der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 20,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Bundesverwaltungsgericht gemäß dessen Beschluß vom 18. August 1972 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Die Prüfung der ersten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Entscheidung der Kommission Nr. 69/138/EWG vom 8. Mai 1969 berühren könnte.

2. Diese Entscheidung hatte keine andere Wirkung als diejenige, den Mitgliedstaat, an den sie gerichtet war, zu ermächtigen, durch seine zuständigen Behörden die genehmigten Maßnahmen treffen zu lassen.