Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.06.1973 – C-10/72

Schlussanträge des Generalanwalts Alberto Trabucchi

Vom 27. juni 1973

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die vorliegenden verbundenen Rechtssachen, die die Entlassung eines Probebeamten der Kommission betreffen, sind unter rein rechtlichen Gesichtspunkten leicht zu lösen, soweit es nur um die beantragte Aufhebung der angefochtenen Maßnahmen geht. Dagegen glaube ich nicht, daß der Gerichtshof beim gegenwärtigen Stand der Dinge von einer gesicherten Grundlage aus auch die Schadensersatzklage in vollem Umfange abweisen kann.

Der Sachverhalt, der dem Rechtsstreit zugrundeliegt ist einfach; er ist Ihnen bekannt, denn er ist Ihnen vom Bericht-erstatter in aller Klarheit vorgetragen worden. Ich beschränke mich deshalb darauf, ihn stichwortartig in Erinnerung zu rufen.

Mit Rücksicht auf sein abgeschlossenes Studium und seine Berufserfahrung in Landwirtschaftsfragen wurde Dr. di Pillo von der Kommission am 1. März 1971 zum Beamten auf Probe der Besoldungs-gruppe A 3 mit der Amtsbezeichnung Leiter der Abteilung Vieh und Fleisch der Generaldirektion Landwirtschaft ernannt.

Der Bericht über die Befähigung des Beamten zur Wahrnehmung der mit seinem Amt verbundenen Aufgaben, der nach Artikel 34 des Beamtenstatuts vor Ablauf des fünften Monats, gerechnet von der Ernennung zum Probebeamten an, hätte erstattet werden müssen, wurde erst am 4. November 1971 abgefaßt. In diesem Bericht wurden dem Kandidaten zwar erhebliche Unzulänglichkeiten bescheinigt, doch ging der abschließende Vorschlag dahin, die Probezeit um einen Zeitraum von drei Monaten zu verlängern, der es ermöglichen sollte, ein endgültiges Urteil über seine Befähigung abzugeben.

Die vom Kläger am 8. November eingelegte Beschwerde, in der er der ungünstigen Beurteilung entgegentrat und außerdem geltend machte, der Bericht sei verspätet abgegeben worden, wurde von der Kommission mit Schreiben vom 7. Dezember, zugestellt am 13. Dezember, zurückgewiesen. In diesem Schreiben teilte die Kommission di Pillo ihre Absicht mit, ihn wegen der negativen Beurteilung in dem besagten Bericht zu entlassen; gleichzeitig forderte sie ihn auf, ihr gegenüber zu dieser Frage bis zum 15. Dezember Stellung zu nehmen. Am 14. Dezember widersprach der Kläger der vorgesehenen Entlassung und trat nochmals in allgemeinen Wendungen dem im Bericht vom 4. November über ihn abgegebenen Urteil entgegen.

Mit Verfügung vom 21. Dezember 1971 entließ die Kommission den Kläger zum darauffolgenden 1. Februar. Diese Verfügung war am 3. März 1972 Gegenstand einer Verwaltungsbeschwerde, die indessen unbeschieden blieb.

Im Juli 1972 wurde die Stelle des Klägers mit einem aus einer anderen Verwaltungseinheit der Kommission übernommenen Beamten besetzt.

Die beiden Klagen unterscheiden sich zwar rein formell ihrem Gegenstand nach, doch dienen sie ein und demselben Zweck. Infolgedessen sind beide, nach der Antragskorrektur, die der Prozeßbevollmächtigte des Klägers mit der Rücknahme des Antrags auf sofortige Ernennung des Klägers zum Beamten auf Lebenszeit vorgenommen hat, in erster Linie auf Wiedereinweisung des Klägers in die von ihm als Probebeamter innegehabte Stelle, hilfsweise auf Ersatz der vom Kläger wegen der unterbliebenen Ernennung zum Lebenszeitbeamten erlittenen Schäden gerichtet.

Zur Stützung seiner Anträge auf Aufhebung des durch die Kommission ergangenen Bescheides auf seine Beschwerde gegen den Probezeitbericht (Rechtssache 10/72) und der nachfolgenden Entlassungsverfügung (Rechtssache 47/72) rügt der Kläger zunächst, das Probebeamtenverhältnis habe an einem Mangel gelitten, weil der vorgeschriebene Bericht mit großer Verzögerung vorgelegt worden sei. Dieser Bericht datiert in der Tat vom 4. November 1971, während die Probezeit von Rechts wegen am 31. August 1971 endete; demnach hätte der Bericht eigentlich gemäß Artikel 34 Absatz 2 des Beamtenstatuts spätestens bis zum 31. Juli 1971 angefertigt werden müssen. Der Kläger betont, er habe ein Interesse daran, diesen Mangel geltend zu machen; dabei sei zu berücksichtigen, daß der Bericht wahrscheinlich günstig ausgefallen wäre, wenn er zu dem vom Statut vorgesehenen Zeitpunkt vorgelegen hätte, denn vor Mitte Oktober habe er, der Kläger, seinem Vorgesetzten keinerlei Anlaß zu Beanstandungen geboten.

In dem Urteil, das in der Rechtssache 52/70 (Nagels/Kommission — Slg. 1971, 365 ff.) ergangen ist, hat der Gerichtshof eine ähnliche Rüge — nämlich, die auf die Probezeit folgende Maßnahme der Entlassung sei ungültig — verworfen. Der Kläger in jenem Verfahren hatte die Säumnis gerügt, mit der diese Maßnahme, der ein ebenfalls säumig erstellter Probezeitbericht vorangegangen war, getroffen wurde. Der Gerichtshof hat dazu bemerkt, Artikel 34, der die Möglichkeit einräume, einen Bediensteten am Ende der Probezeit zu entlassen, schreibe für diese Entlassung keine Frist vor. Immerhin wird in dem Urteil die Notwendigkeit anerkannt, daß die Kommission in einem derartigen Fall in angemessener Frist tätig wird (vgl. Randnummer 23). Nach den Feststellungen des Gerichtshofes hatte die Kommission unter den damaligen Umständen in angemessener Frist gehandelt, denn die Probezeit, die ursprünglich Ende August 1969 abgelaufen war, nachdem einen Monat vor ihrem Abschluß ordnungsgemäß ein Bericht vorgelegen hatte, war dann ausdrücklich bis zum 31. Januar 1970 verlängert worden, während die Entlassungsverfügung am darauffolgenden 11. Februar ergangen und dem Betroffenen unverzüglich (fünf Tage später) zugestellt worden war.

Die vorliegende Sache unterscheidet sich von der damals entschiedenen dadurch, daß hier nicht förmlich die Verlängerung der Probezeit beschlossen wurde. Indessen steht nichts im Wege, insoweit die Möglichkeit einer stillschweigenden Entscheidung anzunehmen, zumal unter den gegebenen Umständen vernünftigerweise zu vermuten ist, daß die verzögerte Abfassung des Berichts mit der Absicht der Vorgesetzten zusammenhing, dem Kläger weitere Gelegenheit zum Nachweis seiner Eignung und Befähigung einzuräumen, damit sie sich über ihn ein sicheres Urteil bilden konnten. Zwar mag die Tatsache, daß eine förmliche Entscheidung lange Zeit auf sich warten ließ, im Betroffenen einen Irrtum über seinen Verbleib im Amt wachgerufen haben (ein Umstand, der in anderer Hinsicht bedeutsam sein kann, wie ich noch ausführen werde), jedoch widersprach die Verlängerung der Probezeit wohl kaum den dienstlichen Belangen, denn der Kläger räumt selber ein, daß sein Amt recht schwierige Aufgaben einschloß, die ihrer Beschaffenheit nach eine über die normale hinausgehende, längere Probezeit rechtfertigten, zumal der Kläger, wie er selber unterstreicht, durch Urlaub und häufige Reisen daran gehindert war, seine Dienstzeit so ausgiebig zu nutzen, daß er sich mit seinen Aufgaben gänzlich vertraut machen und, vor allen Dingen, seine Eignung unter Beweis stellen konnte. Bei weiser Handhabe des Rechts kann eine eingehendere Sachverhaltsprüfung niemals als Fehler gewertet werden. In dieser Hinsicht behauptet der Kläger, die Probezeit sei im Grunde zu kurz gewesen. Diese Behauptung steht zwar rein formell nicht in Widerspruch mit seiner Kritik an der säumigen Abfassung des Probezeitberichts, bestätigt aber die Zweckmäßigkeit der faktischen Verlängerung der Probezeit.

Unter diesen Umständen erscheint die vom Kläger aus der verspäteten Erstattung des Abschlußberichts hergeleitete Rüge der Rechtswidrigkeit unbegründet. Der in der stillschweigenden Verlängerung der Probezeit liegende Rechtsverstoß, der für sich genommen ohnehin nicht schwer wiegt, vermag daher vorliegend nicht die Aufhebung des Probezeitberichts und folglich auch nicht der darauf ergangenen Entlassungsverfügung zu rechtfertigen.

In zweiter Linie macht der Kläger die Rechtswidrigkeit der Entlassung geltend.

Wie wir gesehen haben, muß die Verwaltungsbehörde, dem Urteil in der Rechtssache 52/70 zufolge, ihre Entlassungsverfügung als Reaktion auf das negative Ergebnis der Probezeit in angemessener Frist erlassen und zustellen. Vorliegend wandte sich der Kläger gegen den Abschlußbericht vom 4. November am darauffolgenden 8. November mit einer Beschwerde, die die Kommission mit Schreiben vom 7. Dezember beschied, wobei sie die Entlassung als Konsequenz des Probezeitberichts ankündigte. Die Entlassungsverfügung wurde mit Schreiben vom 21. Dezember getroffen und dem Kläger am 17. Januar 1972 bekanntgegeben. Die Verzögerungen zwischen dem Erlaß der Entlassungsverfügung und der Kenntnisnahme durch den Adressaten scheinen nicht auf Umständen zu beruhen, die der Kommission zuzurechnen sind, denn die Verfügung wurde mittels Einschreibebriefes am 23. Dezember 1971 abgesandt und dem Empfänger am selben Tage zuzustellen versucht, wie der Poststempel auf dem Rückschein ausweist. Der Kläger trägt selber vor, zu jener Zeit habe er sich nicht an seinem Wohnsitz in Brüssel aufgehalten; deshalb mußte ihm das Schreiben unmittelbar nach seiner Rückkehr am folgenden 17. Januar von einem Beamten der Kommission ausgehändigt werden.

Diese zweite vom Kläger an der Kommission geübte Kritik erscheint somit ebenfalls unbegründet.

Auch der Vorwurf einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, den der Kläger mit der Begründung erhebt, das ihm am 13. Dezember 1971 zugegangene Schreiben der Kommission, in dem seine Beschwerde vom 8. November zurückgewiesen worden sei, habe ihm eine zu kurze Frist gelassen, um (bis zum 15. Dezember) eine etwaige Stellungnahme abzugeben, greift nicht durch. In dieser Hinsicht genügt die Bemerkung, daß die Verwaltungsbehörde nicht verpflichtet ist, den Betroffenen ein zweites Mal anzuhören, bevor sie aus einem ungünstigen Probezeitbericht, zu dem sich zu äußern der Betroffene bereits Gelegenheit hatte, die Konsequenzen zieht und die Entlassung verfügt.

Falls es die Kommission, wie hier geschehen, für zweckmäßig hält, dem Betroffenen die Möglichkeit vorheriger Stellungnahme einzuräumen, entspricht es sicherlich gutem Stil, daß sie ihm dafür einen angemessenen Zeitraum zubilligt. Dennoch scheint mir vorliegend ein Rückgriff auf Ihr Urteil in der Rechtssache 19/70 (Almini) nicht erlaubt, auch wenn sich daraus ergibt, daß der einem Beamten eingeräumte Zeitraum von vier Tagen bei einer Stellenenthebung aus dienstlichen Gründen im Sinne von Artikel 50 des Beamtenstatuts nicht ausreicht. Im Falle einer Entlassung am Ende der Probezeit verfügt die Verwaltung nämlich nicht über vergleichbare Ermessensbefugnisse wie bei einer Stellenenthebung nach Artikel 50, so daß sich das Schutzbedürfnis des Probebeamten, der in einem Bericht negativ beurteilt worden ist, ganz anders ausnimmt, zumal wenn der Betreffende ausreichend Zeit zur Äußerung hatte.

Allerdings schlug der Verfasser dieses Berichts nicht die Entlassung vor, er sprach sich vielmehr für eine Verlängerung der Probezeit um drei Monate aus, um ein endgültiges Urteil über den Kandidaten abgeben zu können. Die Kommission gelangte dagegen zu der Auffassung, die bereits vorliegende Beurteilung zeige eindeutig, daß der Kläger nicht den Nachweis genügender beruflicher Qualifikation erbracht habe, um in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen zu werden, auch ergebe sich aus dieser Bewertung, daß eine Verlängerung der Probezeit, wie sie der Generaldirektor für die Landwirtschaft vorgeschlagen habe, dem Kläger keine ernsthafte Möglichkeit bieten würde, das über ihn gefällte Urteil grundlegend zu ändern; deshalb entschloß sie sich ohne weitere Umschweife zur Entlassung.

Ohne daß es eines Eingehens auf den sachlichen Gehalt der einzelnen Erwägungen bedurfte, die den Ausschlag für diese Entscheidung gaben, mag die Bemerkung genügen, daß die Kommission am Ende der Probezeit bei Vorliegen eines negativen Urteils der zuständigen Stelle über die Befähigung des Beamten keineswegs verpflichtet ist, dem Vorschlag folgend dem Betreffenden eine Verlängerung zuzubilligen; Artikel 34 Absatz 2 Unterabsatz 1 letzter Satz ist im Gegenteil zu entnehmen, daß die Verlängerung bei negativem Ergebnis der Probezeit eine Maßnahme mit großem Ausnahmecharakter darstellt. Daher befolgte die Kommission mit der sofortigen Entlassung lediglich die allgemeine Regel.

Für den behaupteten Ermessensmißbrauch, den der Kläger mit Vermutungen zu belegen sucht, die sich inzwischen als unbegründet erwiesen haben (die Kommission habe ihren Standpunkt vermutlich geändert, um den vom Kläger bekleideten Posten einem Beamten anderer Staatsangehörigkeit zu geben; tatsächlich wurde dieser Posten aber später mit einem Beamten besetzt, der dieselbe Staatsangehörigkeit wie der Kläger besitzt), fehlt es an jeglichem ernsthaften, überzeugungskräftigen Indiz.

Demnach ist die Klage, was die Aufhebungsanträge und die damit untrennbar verbundenen sonstigen Anträge betrifft, als unbegründet abzuweisen.

Der Schadensersatzantrag

Der Ersatzantrag kann keinen Erfolg haben, soweit es um Posten geht, die durch das Verhalten des Klägers vor dem vorgesehenen Endzeitpunkt der Probezeit entstanden sind. Vor Ablauf dieser Zeit befindet sich der Beamte, wie aus der Natur der Sache folgt, in einer vorläufigen Rechtsstellung. Deshalb können von ihm in der Erwartung späterer Ernennung zum Lebenszeitbeamten gemachte Aufwendungen niemals der Verwaltung angelastet werden, wenn diese in vorschriftsmäßiger Weise die Entlassung verfügt.

Ernstliche Zweifel tauchen dagegen im Hinblick auf gewisse Vorgänge nach Abschluß der Probezeit auf. Zwar bedeutete, wie bereits festgestellt, der Umstand, daß die Vorlage des fraglichen Berichts ohne jegliches klärende Wort gegenüber dem betroffenen Kläger verzögen wurde, keinen Fehler, der die Rechtswidrigkeit der Entlassungsverfügung nach sich zog. Die objektiven Schwierigkeiten, denen die Dienstvorgesetzten des Klägers bei ihrem Versuch begegneten, sich zunächst eine hinreichend klare Vorstellung über seine Eignung zu bilden, bevor sie den Probezeitbericht abfaßten (Schwierigkeiten, die auch durch den im besagten Bericht enthaltenen Vorschlag, die Probezeit zu verlängern, veranschaulicht wurden), reichen aus, ihr Zögern und ihre Säumnis erklärlich zu machen. Aus einer entgegengesetzten Warte, vielleicht auch mit anderer Erfolgsaussicht, zu betrachten ist dagegen möglicherweise der Antrag auf Ersatz des Schadens, den der Kläger dadurch erlitten hat, daß in ihm falsches Vertrauen auf eine bestimmte Beurteilung am Ende der Probezeit erweckt wurde.

Zwar habe ich betont, daß es an einer Fristbestimmung für die Bildung des endgültigen Urteils über einen Beamten auf Probe fehlt, doch läßt sich nicht leugnen, daß von Rechts wegen eine zeitliche Grenze besteht. Ist diese zeitliche Grenze erreicht, ohne daß ein Hinweis der Vorgesetzten auf das negative Ergebnis der Probezeit vorliegt, und gesellen sich dann noch, wie der Kläger vorträgt, weitere Umstände hinzu, die geeignet sind, die gegenteilige Erwartung zu wekken, dann wäre es nicht Rechtens, eine Schadensersatzpflicht abzustreiten, wenn sich herausstellt, daß die tatsächliche Lage mit der gehegten Hoffnung nicht übereinstimmt. Es entspricht sicherlich einem allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsatz, daß den an einem Rechtsverhältnis Beteiligten, der in anderen Beteiligten der Wirklichkeit nicht entsprechende Vorstellungen wachruft, ein Verschulden trifft, das denjenigen, der aufgrund solcher Fehlvorstellungen Verbindlichkeiten eingegangen ist oder unnötige Aufwendungen gemacht hat, zur Schadensersatzklage berechtigt.

Die Beklagte behauptet allerdings, Direktor Amiet, der unmittelbare Dienstvorgesetzte, habe etwa Mitte Juli 1971 dem Kläger gegenüber Äußerungen fallengelassen, die den Tenor des Probezeitberichts bereits vorgezeichnet hätten. Der Kläger unterstreicht demgegenüber, es habe sich um positive Kritik gehandelt, die im Rahmen der Ausbildung eines Beamten auf Probe ganz normal sei. Diese Äußerungen seien niemals so ausgefallen, daß er aus ihnen vernünftigerweise ernstliche Zweifel seiner Vorgesetzten an seiner Ernennung zum Lebenszeitbeamten nach Abschluß der Probezeit hätte herauslesen können.

Einige der vom Kläger vorgetragenen Tatsachen, die beim gegenwärtigen Stand des Verfahrens nicht erwiesen, vom Kläger jedoch ausdrücklich unter Beweis gestellt und von der Gegenseite nicht überzeugend bestritten sind, könnten die Richtigkeit der Behauptung bestätigen, daß er sich in Ermangelung eines im Sinne des Statuts fristgerecht erstatteten Probezeitberichts nach dem von seinen Vorgesetzten ihm gegenüber an den Tag gelegten Verhalten nicht auf eine derart negative Beurteilung gefaßt zu machen brauchte. In diesem Zusammenhang erwähnenswert ist vor allem der Rat des Direktors Amiet, der Kläger, der sich für den Eintritt seiner Ehefrau in den Dienst der Kommission interessierte, solle sich an einen Beamten im Kabinett eines italienischen Mitglieds wenden. Zu nennen ist ferner die Ablehnung eines vom Kläger angebrachten Gesuchs um zusätzlichen Urlaub am Jahresende durch eben denselben Direktor Amiet im Oktober, die mit dienstlichen Erfordernissen begründet wurde. Bleibt schließlich eine pittoresk anmutende, aber doch recht bezeichnende Begebenheit: Der dem Kläger just gegen Ende der Probezeit von einem seiner Vorgesetzten, dem Stellvertretenden Generaldirektor Heringa, erteilte Rat, er, di Pillo, solle den ihm gehörigen Rinderbestand in Italien veräußern, um einer etwaigen Interessenkollision mit seinem Amt als Leiter der Abteilung Vieh und Fleisch vorzubeugen.

Es ist nötig, sich vor Augen zu führen, daß in der Praxis der Kommission sehr selten die Entlassung am Ende der Probezeit steht. Ein Beamter, der nach Ablauf der Probezeit keinen, sei es auch nur inoffiziellen, eindeutig negativen Bescheid erhält, kann vernünftigerweise annehmen, seine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit werde nicht auf Schwierigkeiten stoßen. Die oben angeführten Umstände scheinen dem Kläger die Überzeugung vermittelt zu haben, dieser Ernennung stehe nichts mehr im Wege (es hat sogar den Anschein, als sei er davon ausgegangen, sie sei bereits erfolgt). Diese Fehldeutung war die Ursache dafür, daß er nach Ablauf der Probezeit bestimmte Kosten aufwendete und Geschäfte abschloß, die mit dem vermeintlichen Verbleib im Dienst der Kommission zusammenhingen; dadurch kann ihm sehr wohl ein Schaden entstanden sein, für den die Kommission aufzukommen hat, falls sich erweisen sollte, daß mangels Verlängerung der Probezeit durch förmliche Verfügung dem Kläger seine wahre Lage verheimlicht wurde, was zur Folge hatte, daß in ihm eine wirklichkeitsferne Erwartung geweckt wurde.

Bevor ich mich zu dieser Frage abschließend äußern kann, halte ich es indessen für erforderlich, den Sachverhalt aufzuklären und dabei die Dienstvorgesetzten des Klägers, insbesondere die Direktoren Heringa und Amiet, zu vernehmen.

Unter Ausklammerung des Problems der etwaigen Schadensberechnung (zu dem die Parteien in der mündlichen Verhandlung auf Anregung des Gerichtshofes keine Erklärungen abgegeben haben) und der Verteilung der Verfahrenskosten schlage ich nach allem vor, die Klage insoweit abzuweisen, als einerseits die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen beantragt wird und andererseits der Ersatz des Schadens, der sich ganz allgemein infolge der vorgeblich rechtswidrigen Entlassung einstellte oder sich als angebliche Folge aus den vor Beendigung der Probezeit ergriffenen Maßnahmen ergab.

Soweit es dagegen bei dem letzteren Antrag um die Auswirkungen von Ereignissen nach diesem Zeitpunkt geht, beantrage ich, daß der Gerichtshof gemäß den Artikeln 60 und 61 der Verfahrensordnung die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anordnet und die Herren Amiet und Heringa als Zeugen vernimmt, um zu ermitteln, ob der Kläger vor der Bekanntgabe des Berichts vom 4. November 1971 über den Stand seiner Erprobung und die Gründe für die Säumnis bei der Abfassung dieses Berichts angemessen unterrichtet wurde oder ob er im Gegenteil in seinem Vertrauen auf ein ihm günstiges Ergebnis bestärkt wurde.