Europäischer Gerichtshof Urteil vom 24.10.1973 – C-43/72

In der Rechtssache 43/72,

MERKUR-AUSSENHANDELS-GMBH, Hamburg, vertreten durch ihren Geschäftsführer, Herrn Ludwig Wünsche, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dres. Modest, Heemann, Gündisch, Rauschning, Landry, Röll und Festge, zugelassen in Hamburg, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Félicien Jansen und Frau Jeanne Jansen-Housse, Gerichtsvollzieher, 21, rue Aidlingen, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Dr. Peter Gilsdorf als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Emile Reuter, Rechtsberater der Kommission, 4, Royal, boulevard Luxemburg,

Beklagte,

wegen Schadensersatzes

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und M. Sarensen, der Richter R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher (Berichterstatter), C. Ó Dálaigh und A. J. Mackenzie Stuart,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

1. A —Am 12. Mai 1971 erließ der Rat, insbesondere aufgrund von Artikel 103 EWG-Vertrag, die Verordnung (EWG) Nr. 974/71 (ABl. L 106, S. 1). Diese Verordnung wurde durch die ab 1. Juli 1972 anwendbare Ratsverordnung Nr. 2746/72 vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 291, S. 148) in einzelnen Punkten geändert. Da die dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Vorgänge sich jedoch vor diesem Zeitpunkt abgespielt haben, wird nachstehend lediglich von der alten Fassung der Verordnung Nr. 974/71 ausgegangen.Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 974/71 ermächtigt die Mitgliedstaaten, für bestimmte Erzeugnisse gemäß den in den weiteren Vorschriften der Verordnung genannten Bedingungen bei der Einfuhr aus den Mitgliedstaaten und dritten Ländern Ausgleichsbeträge zu erheben und bei der Ausfuhr nach den Mitgliedstaaten und dritten Ländern Ausgleichsbeträge zu gewähren, wenn sie bei Handelsgeschäften für [ihre] Währung einen Wechselkurs [zulassen], der über der durch die internationale Regelung genehmigten Bandbreite liegt. Nach Absatz 2 des gleichen Artikels erstreckt sich diese Ermächtigung aufa)Erzeugnisse, für die im Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktorganisationen Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind;b)Erzeugnisse, deren Preis sich nach dem Preis der in Buchstabe a genannten Erzeugnisse, die unter die gemeinsame Marktorganisation fallen oder Gegenstand einer spezifischen Regelung nach Artikel 235 des Vertrages sind, richtet.Weiterhin heißt es im letzten Satz dieses Absatzes: Von dieser Möglichkeit wird nur Gebrauch gemacht, sofern die Anwendung der in Absatz 1 genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde.Artikel 2 regelt die Berechnung der Ausgleichsbeträge; seine Absätze 1 und 2 bestimmen:(1)Bei Erzeugnissen, für die Interventionsmaßnahmen vorgesehen sind, sind die Ausgleichsbeträge gleich den Beträgen, die sich ergeben, wenn auf die Preise der Prozentsatz des Unterschieds zwischender dem Internationalen Währungsfonds erklärten und von diesem anerkannten Parität der nationalen Währung des betreffenden Mitgliedstaatsunddem arithmetischen Mittel der während eines festzulegenden Zeitraums im Kassageschäft festgestellten Wechselkurse dieser Währung gegenüber dem Dollar der Vereinigten Staaten angewendet wird.(2)Bei den übrigen in Artikel 1 genannten Erzeugnissen sind die Ausgleichsbeträge gleich der Inzidenz auf die Preise des betreffenden Erzeugnisses bei Anwendung des Ausgleichsbetrags auf die Preise des Erzeugnisses im Sinne von Absatz 1, nach denen sich die Preise des betreffenden Erzeugnisses richten.Artikel 4 lautet:(1)Beträgt in keinem Mitgliedstaat der in Artikel 2 Absatz 1 genannte Prozentsatz mehr als 2,5 %, so wird kein Ausgleichsbetrag festgesetzt.(2)Bei Erzeugnissen, für die der nach Artikel 2 berechnete Betrag — verglichen mit ihrem Durchschnittswert — unbedeutend ist, wird kein Ausgleichsbetrag festgesetzt.Artikel 6 verpflichtet die Kommission, Durchführungsbestimmungen zu erlassen, in denen gegebenenfalls weitere Abweichungen von den Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik vorgesehen werden können, und insbesondere die Ausgleichsbeträge festzusetzen waren.Artikel 7 lautet: Von der in dieser Verordnung vorgesehenen Ermächtigung darf nicht teilweise oder zeitweilig Gebrauch gemacht werden.Gemäß Artikel 8 war die Verordnung ab 12. Mai 1971 anwendbar; sie gilt bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die betroffenen Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwenden.Die Verordnung wurde im wesentlichen damit begründet, daßin den ihrem Erlaß vorausgegangenen Wochen einige Devisenmärkte innerhalb der Gemeinschaft durch spekulative Bewegungen in Verbindung mit einen anomalen Zufluß von kurzfristigem Kapital gestört worden seien, der geeignet sei, für die Entwicklung der Wirtschaft gefährliche inflatorische Wirkungen auszulösen;der Rat, um den anomalen Kapitalbewegungen ein Ende zu setzen, Verständnis dafür gezeigt habe, daß die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen für eine begrenzte Zeit die Bandbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen gegenüber ihrer derzeitigen Parität erweitern können;daß sich aus solchen Maßnahmen jedoch ernsthafte Schwierigkeiten für das einwandfreie Funktionieren des Gemeinsamen Marktes ergeben könnten, weil der Warenverkehr, für den der tatsächliche Wechselkurs gilt, … in Landeswährung zu einem Preis abgewickelt werden [kann], der unter den in der Gemeinschaftsregelung nach Maßgabe der amdichen Parität festgelegten Interventionsoder Ankaufspreisen liegt, was wiederum in dem betreffenden Mitgliedstaat eine Desorganisation des in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Interventionssystems und anomale Preisbewegungen zur Folge haben [könnte], die die normale konjunkturelle Entwicklung im Agrarbereich gefährden.B —Die Kommission erließ hierzu verschiedene Durchführungsbestimmungen, darunter am 17. Mai 1971 die — vom 12. Mai 1971 ab anwendbare — Verordnung Nr. 1014/71 (ABl. L 110, S. 10). In den Anhängen zu dieser Verordnung wurden die in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 vorgesehenen Ausgleichsbeträge für eine Reihe von Erzeugnissen festgesetzt, u. a. für Getreideverarbeitungserzeugnisse (Anhang I, B); die Liste enthielt jedoch keine Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste. Die Ausgleichsbeträge gelten lediglich für den Außenhandel der Bundesrepublik Deutschland und des Königreichs der Niederlande, da nach den im Begründungsurteil der Verordnung getroffenen Feststellungen die in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 974/71 ausgesprochene Ermächtigung nur diese Mitgliedstaaten betrifft.C —Mit ihrer am 2. August 1971 in Kraft getretenen Verordnung Nr. 1687/71 vom 30. Juli 1971 (ABl. L 173, S. 1) ersetzte die Kommission die Anhänge der Verordnung Nr. 1014/71 durch neue Anhänge; die Rubrik Getreideverarbeitungserzeugnisse (Anhang I, B) enthält nunmehr auch Grobgrieß und Feingrieß von Gerste (Nr. 11.02 A III des Gemeinsamen Zolltarifs).D —Die Klägerin befaßt sich hauptsächlich mit der Ausfuhr von Gerstengrieß, Gerstengrütze und Gerstenflocken. Zwischen dem 12. Mai und dem 27. Juli 1971 lieferte sie mehrfach Erzeugnisse dieser An an Abnehmer in dritten Ländern und beantragte hierfür jeweils beim zuständigen deutschen Hauptzollamt, ihr Ausgleichsbeträge zu gewähren. Das Hauptzollamt wies diese Anträge mit der Begründung zurück, daß Gerstenverarbeitungserzeugnisse in der Verordnung Nr. 1014/71 nicht genannt und deshalb Ausgleichsbeträge bei der Ausfuhr derartiger Erzeugnisse nicht vorgesehen seien. Die Klägerin legte hiergegen Einspruch ein; das Hauptzollamt hat die Entscheidung hierüber bis zum Abschluß der vorliegenden Rechtssache zurückgestellt.Zwischen dem 13. Juli und dem 21. September 1971 fand ein Schriftwechsel zwischen der Klägerin und der Kommission statt. Die Klägerin forderte die Kommission unter Androhung einer Schadensersatzklage auf, durch Präzisierung oder Änderung der Verordnung Nr. 1687/71 Gerstenverarbeitungserzeugnisse — wie dies rechdich geboten sei — rückwirkend in die Ausgleichsregelung einzubeziehen, und die zuständigen Stellen anzuweisen, an sie — die Klägerin — den Betrag von 198448,18 DM zu zahlen, der ihr im Hinblick auf die von ihr zwischen dem 12. Mai und dem 27. Juli 1971 vorgenommenen Ausfuhren zustehe. Die Kommission lehnte es ab, diesem Begehren zu entsprechen.

2. Die vorliegende Klage wurde am 10. Juli 1972 erhoben. Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen. Der Gerichtshof hat auf den Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

Die Parteien haben in der Sitzung vom 6. Februar 1973 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 27. Juni 1973 vorgetragen.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt, die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin 50000 DM zu zahlen, und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kommission beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen und die Klägerin zur Tragung der Kosten zu verurteilen;

hilfsweise: der Klägerin durch Zwischenurteil aufzugeben, den Verwaltungs- und Rechtsweg in der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf die Erstattung der Ausgleichsbeträge zu erschöpfen;

hilfsweise: durch Zwischenurteil die Entscheidung über die Schadenshöhe vorzubehalten.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

1. Zur Zulässigkeit

A — Umgehung der Nichtigkeitsklage

Die Kommission führt aus, ihr sei bewußt, daß der Gerichtshof wiederholt Schadensersatzklagen als zulässig angesehen habe, die auf die angebliche Fehlerhaftigkeit von Verordnungen gestützt waren (EuGH 2. Dezember 1971 — Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt/Rat, 5/71 — Slg. 1971,975 ff.; EuGH 13. Juni 1972 — Compagnie d'approvisionnement u. a./Kommission, 9 und 11/71 — Slg. 1972, 392 ff.). Sie verzichte darauf, förmlich die Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, bezweifle jedoch, ob die vorerwähnte Rechtsprechung dahin zu verstehen sei, daß Klagen der genannten Art stets zulässig seien.

Abgesehen hiervon begegne diese Rechtsprechung gewissen Bedenken, wie der vorliegende Fall zeige. Die Klägerin mache als Schaden gerade die Summe der Ausgleichsbeträge geltend, die ihr im Falle der von ihr gewünschten Ergänzung der Verordnung Nr. 1687/71 zugestanden hätten. Ein der Klage stattgebendes Urteil würde ähnliche Folgen haben wie ein die Verordnung Nr. 1014/71 oder die Verordnung Nr. 1687/71 aufhebendes Urteil, das die Klägerin mangels Zulässigkeit einer entsprechenden Anfechtungsklage nicht hätte erstreiten können. Jenes Urteil würde praktisch erga omnes wirken, weil alle sich in gleicher Lage befindenden Unternehmen ebenfalls begründete Ersatzansprüche geltend machen könnten; weiterhin würde hiernach feststehen, daß die Kommission verpflichtet gewesen wäre, Gerstenverarbeitungserzeugnisse von vornherein in die Ausgleichsregelung einzubeziehen. Da die Verletzung wirtschaftlicher Interessen fast stets zugleich einen Schaden auslöse, würden die einzelnen, die sich als durch eine angeblich fehlerhafte Verordnung benachteiligt betrachten, künftig regelmäßig auf Klagen nach Artikel 178, 215 EWG-Vertrag ausweichen, was für die Gemeinschaft gefährliche Konsequenzen haben könne; in der Tat sei die Zahl der Schadensersatzanträge und -klagen seit 1971 deutlich gestiegen.

Die Klägerin erwidert, aus der von der Kommission erwähnten Rechtsprechung ergebe sich eindeutig die Zulässigkeit der Klage. Die gegenteilige Auffassung würde dazu führen, daß dem einzelnen jeglicher Rechtsschutz gegen legislatives Unrecht versagt wäre. Mit der Klage werde keine normative Regelung gefordert, sondern lediglich Ersatz des entstandenen Schadens. Ein im Sinne der Klägerin ergehendes Urteil würde lediglich incidenter die Feststellung enthalten, daß für Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste von Anbeginn an Ausgleichsbeträge hätten festgesetzt werden müssen; es würde nur unter den Parteien und für den mit der Klage verfolgten Zahlungsanspruch Rechtskraft entfalten. Die Kommission könnte andere Unternehmen, die aus dem gleichen Grund Ansprüche geltend machen, auf den Rechtsweg verweisen.

B — Zum Rechtsschutzinteresse

Die Kommission vertritt — wiederum ohne förmlich die Einrede der Unzulässigkeit zu erheben — die Auffassung, das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin werde ausreichend durch die ihr zu Gebote stehende Möglichkeit gewahrt, das bei den deutschen Behörden anhängige Einspruchsverfahren weiter zu verfolgen. Zwar sei damit zu rechnen, daß diese Behörden den Einspruch unter Hinweis auf die Verordnungen der Kommission zunächst zurückweisen; doch könne die Klägerin eine solche Entscheidung vor den deutschen Gerichten angreifen, die ihrerseits den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag mit der Gültigkeit jener Verordnungen befassen könnten.

Wegen weiterer Ausführungen, welche die Parteien zu diesem Punkt im Hinblick auf die Begründetheit der Klage vortragen, wird auf die Darlegungen unten zu 2 D verwiesen.

2. Zur Begründetheit

A — Allgemeines

Die Kommission legt dar, daß Schadensersatzklagen, die sich auf die angebliche Fehlerhaftigkeit von Gemeinschaftsverordnungen stützen, hinsichdich der Zulässigkeit bisher großzügig behandelt worden seien; das müsse zur Folge haben, daß jedenfalls bei der Prüfung der Begründetheit strenge Maßstäbe angelegt werden, die gegebenenfalls die Klage schon nach einer Art Vorprüfung scheitern ließen und — soweit es sich um Landwirtschaftsrecht handelt — ein näheres Eingehen auf die komplexe Struktur der Marktordnungen überflüssig machten. Ein derartiges Vorgehen sei notwendig, damit die gerichdiche Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen gewichtigen Fällen vorbehalten bleibe. Ansatzpunkte für eine entsprechende Eingrenzung von Schadensersatzklagen fänden sich in dem bereits erwähnten Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 5/71 sowie in dem Urteil vom 25. Oktober 1972 (R.&V. Haegeman/Kommission, 96/71 — Slg. 1972, 1005 ff.).

B — Zur angeblichen Rechtswidrigkeit der streitigen Verordnungen der Kommission

a) Verletzung der Verordnung Nr. 974/71 des Rates

Die Klägerin führt aus, Verarbeitungsprodukte aus Gerste gehörten unbestritten zu den in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnissen, für welche Ausgleichsbeträge gewähn werden könnten. Aus Artikel 7 der Verordnung, wonach von der in der Verordnung vorgesehenen Ermächtigung nicht teilweise oder zeitweilig Gebrauch gemacht werden [darf], ergebe sich die Verpflichtung der Kommission, für alle von dem genannten Absatz 2 erfaßten Erzeugnisse Ausgleichsbeträge festzusetzen. Die Kommission habe die Verordnung Nr. 974/71 dadurch verletzt, daß sie für die Zeit vom 12. Mai bis zum 2. August 1971 Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste nicht in die Ausgleichsregelung einbezogen habe. Da diese Verordnung u. a. den Zweck verfolge, die am Handel mit landwirtschaftlichen Produkten beteiligten Bürger vor nachteiligen Auswirkungen der von bestimmten Mitgliedstaaten getroffenen währungspolitischen Maßnahmen zu schützen, sei die Kommission auch gegenüber der Klägerin verpflichtet, die Verordnung zu beachten.

Die Kommission entgegnet, das in Artikel 7 der Verordnung Nr. 974/71 ausgesprochene Verbot richte sich lediglich an die Mitgliedstaaten; das ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut der Bestimmung als auch aus Systematik und Zweck der Verordnung. Der Verordnungsgeber habe verhindern wollen, daß die Mitgliedstaaten die von der Kommission herangezogenen Kriterien verfälschten und die Wirksamkeit der getroffenen Regelung beeinträchtigten, indem sie z. B. Ausgleichsbeträge nur für einen Teil der in Betracht kommenden Erzeugnisse, nur für die Einfuhr oder nur für die Ausfuhr oder in geringerer Höhe als von der Kommission festgesetzt gewähnen.

Die Verordnung habe die Kommission ermächtigt, den Kreis der in die Ausgleichsregelung einzubeziehenden, in Artikel 1 erwähnten Erzeugnisse zu beschränken, und ihr insoweit einen weiten Ermessensspielraum eingeräumt. Das ergebe sich aus Artikel 4 und vor allem aus Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz. Ungeachtet ihres Wortlauts und ihrer systematisch nicht sehr glücklichen Plazierung innerhalb der Verordnung wende sich diese Vorschrift nicht an die Mitgliedstaaten, sondern an die Kommission, indem sie dieser aufgebe, Ausgleichsbeträge nicht automatisch für die Gesamtheit der in Betracht kommenden Erzeugnisse festzusetzen, sondern in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Anwendung der in Absatz 1 genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde. Die gegenteilige Auslegung verkenne, daß die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 7 lediglich ermächtigt seien, die Ausgleichsregelung entweder in ihrer Gesamtheit oder aber überhaupt nicht anzuwenden, nicht aber, Ausgleichsbeträge nach Gutdünken nur für einen Teil der in Betracht kommenden Erzeugnisse zu gewähren.

Die Verordnung Nr. 974/71 verfolge nicht das Ziel, die Landwirtschaft oder gar den Agrarhandel zu schützen, solle vielmehr — wie die Begründung zeige — das einwandfreie Funktionieren des Gemeinsamen Marktes und eine normale konjunkturelle Entwicklung im Agrarbereich gewährleisten. Diese begrenzte Zielsetzung ergebe sich u. a. daraus, daß das System der Ausgleichsbeträge auch im innergemeinschaftlichen Handel anwendbar sei und daher diesem Handel erneut Schranken setze. Wie der Gerichtshof in seinem bereits erwähnten Urteil in den Rechtssachen 9 und 11/71 ausgeführt habe, sei der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht verpflichtet, sämtliche Nachteile auszugleichen, die den Importeuren und Exporteuren eines Mitgliedstaats aus den von diesem Staat getroffenen währungspolitischen Maßnahmen erwachsen könnten. Daß Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 auf Störungen des Warenverkehrs abstelle, besage nichts Gegenteiliges; hierunter sei nicht jede Beeinträchtigung normaler Handelsströme zu verstehen, also auch nicht jede Verringerung von Absatzchancen der Exporteure.

Die Kommission habe es bei Erlaß der Verordnung Nr. 1014/71 für angebracht gehalten, für die Mehrzahl der Verarbeitungserzeugnisse Ausgleichsbeträge nicht festzusetzen. Da ein Ausgleichsbetrag — wie die Kommission anhand einer für Gerste und Gerstengrieß aufgestellten Berechnung nachzuweisen unternimmt — auf die Preise derartiger Erzeugnisse eine geringere Inzidenz habe als auf diejenigen des Ausgangsprodukts, habe es bereits im Hinblick auf Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 nahegelegen, jene Erzeugnisse allgemein auszuschließen. Die Kommission habe allerdings diese Vorschrift nur dann herangezogen, wenn sich ein theoretisch errechneter Ausgleichsbetrag von weniger als 1 % ergeben hätte, was für Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste nicht der Fall gewesen sei. Jedoch müsse der Grundgedanke der Vorschrift — nämlich daß eine Störung des Warenverkehrs um so weniger drohe, je geringer die Inzidenz des Ausgleichsbetrags auf die Preise sei — auch bei der Anwendung von Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung berücksichtigt werden.

Die Kommission sei davon ausgegangen, daß Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste nur in sehr geringem Umfang in die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande eingeführt worden seien, so daß ei ne Störung des Warenverkehrs — jedenfalls solange sich die Kursabweichungen in relativ engen Grenzen hielten — nicht zu befürchten gewesen sei.

Was die Ausfuhr der in Rede stehenden Erzeugnisse angehe, so habe im Mai 1971 nicht die Gefahr bestanden, daß das Interventionssystem durch erheblich verminderte Absatzchancen gestört werden würde. Ebensowenig sei zu befürchten gewesen, daß die Exportströme der deutschen Verarbeitungsindustrie bei Nichtgewährung des — relativ geringen — Ausgleichsbetrages wesentlich beeinträchtigt werden würden, denn diese Industrie habe den Markt in verschiedenen dritten Ländern, darunter in Dänemark, in starkem Maße beherrscht. Bezeichnenderweise mache die Klägerin keinen Schadensersatz wegen entgangener Geschäfte geltend.

Daß in einzelnen Fällen für die deutschen Exporteure Härten entstanden seien, könne zugegeben werden. Die Gemeinschaftsorgane seien jedoch nicht verpflichtet gewesen, für den Ausgleich dieser nicht von ihnen hervorgerufenen Nachteile zu sorgen. Ein solcher Ausgleich wäre daher höchstens aus Billigkeitsgründen in Betracht gekommen; dem habe jedoch die Überlegung entgegengestanden, daß eine solche Regelung auch Ausgleichsbeträge für den innergemeinschaftlichen Handel nach sich gezogen und damit die Aufsplitterung des gemeinsamen Agrarmarkts verstärkt hätte. Auch sei der notwendigerweise pauschale Charakter der getroffenen Maßnahmen zu berücksichtigen.

Wenn die Kommission die in Rede stehenden Erzeugnisse nachträglich in die Ausgleichsregelung einbezogen habe, so deswegen, weil in Anbetracht der veränderten Verhältnisse nunmehr mit Störungen zu rechnen gewesen sei. Die Abweichung der Kassakurse für Deutsche Mark und Gulden von der amtlichen Parität sei in dem fraglichen Zeitraum von 3 auf 6 % gestiegen; ferner habe man damit rechnen müssen, daß die Erweiterung der Bandbreiten und demnach die Ausgleichsregelung noch längere Zeit fortbestehen würden.

Die Klägerin erwidert, die Kommission lege die Verordnung Nr. 974/71 unrichtig aus. Artikel 1 ermächtige allein die Mitgliedstaaten zu bestimmten Maßnahmen und bestimme in seinem letzten Satz, daß von dieser Möglichkeit nur unter den dort genannten Voraussetzungen Gebrauch gemacht weiden dürfe; dieser Satz wende sich demnach ausschließlich an die Mitgliedstaaten. Artikel 7 schließe sich unmittelbar an Artikel 6 an, der die von der Kommission zu erlassenden Durchführungsbestimmungen behandle; er richte sich somit auch an die Kommission. Daß der Ausdruck Ermächtigung nur in den Artikeln 1 und 7 verwendet werde, stehe dieser Auslegung nicht entgegen, da auch Artikel 6 materiell eine Ermächtigung — nämlich der Kommission — enthalte.

Wenn die Kommission, wie sie behauptet, befugt gewesen wäre, die Ausgleichsregelung nur auf einzelne Erzeugnisse, also teilweise, anzuwenden, so hätte dies zur Folge gehabt, daß die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der von der Kommission getroffenen Maßnahmen entgegen Artikel 7 genötigt gewesen wären, von der Ermächtigung ebenfalls nur teilweise Gebrauch zu machen.

Daß sich Artikel 1 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 lediglich an die Mitgliedstaaten richte, ergebe sich auch daraus, daß — wie die Kommission selbst ausführe — das System der Ausgleichsbeträge die unerwünschte Folge der Währungsmaßnahmen einzelner Mitgliedstaaten gewesen sei und nur insoweit habe in Kauf genommen werden können, als dies im Interesse des Gemeinsamen Marktes unerläßlich gewesen sei. Der Rat habe daher die Mitgliedstaaten zur Gewährung von Ausgleichsbeträgen von vornherein nur für den Fall ermächtigen wollen, daß die genannten Währungsmaßnahmen zu den in jener Vorschrift bezeichneten Nachteilen führen würden.

Der Ermessensspielraum der Kommission sei nicht weit, sondern begrenzt gewesen; die Kommission hätte sich insbesondere jedes Eingriffs in die materielle Regelung der Verordnung Nr. 974/71 enthalten müssen. Aus Artikel 4 lasse sich nichts Gegenteiliges ableiten. Diese Bestimmung begrenze die der Kommission erteilte Ermächtigung insoweit, als hiervon nicht in Fällen unbedeutender Inzidenz habe Gebrauch gemacht werden dürfen. Zwar sei die Kommission berechtigt gewesen, die obere Grenze der unbedeutenden Inzidenz nach ihrem Ermessen pauschal festzulegen. War diese Grenze jedoch bei einem bestimmten Erzeugnis überschritten — wie dies die Kommission für die in Rede stehenden Produkte selbst eingeräumt habe —, so sei die Kommission gehalten gewesen, für dieses Erzeugnis Ausgleichsbeträge festzusetzen.

Die Kommission hätte jedoch die Verordnung Nr. 974/71 auch dann verletzt, wenn deren Artikel 7 entgegen der Auffassung der Klägerin nur die Mitgliedstaaten binde. Wie sie selbst ausführe, habe sie die beanstandete Regelung allein auf den letzten Satz von Artikel 1 der Verordnung gestürzt, der sich, wie dargelegt, lediglich an die Mitgliedstaaten wende. Der Ausschluß der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste härte allenfalls dadurch gerechtfertigt werden können, daß die Kommission bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 die obere Grenze der unbedeutenden Inzidenz im Rahmen ihres Ermessens auf einen höheren Satz als 1 % festgelegt hätte. Dies habe sie jedoch nach ihren eigenen Ausführungen nicht getan; damit habe sie sich selbst gebunden und sei verpflichtet, für alle Produkte, bei denen die Inzidenz über 1 % lag, Ausgleichsbeträge festzusetzen.

Die Kommission habe sich überdies, wie ihre Ausführungen zeigten, von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Sie habe in erster Linie die Aspekte der Einfuhr in Betracht gezogen, diejenigen der Ausfuhr dagegen vernachlässigt und insbesondere unberücksichtigt gelassen, daß die Beeinträchtigung der Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste die Entlastung des Binnenmarkts vom Grundprodukt Gerste behindern mußte. Daß die Klägerin und andere sich in gleicher Lage befindenden Unternehmen zu einem erheblichen Teil eingeführte Gerste verarbeitet hätten, sei in diesem Zusammenhang unerheblich, denn auch die Drittlandgerste, die trotz der Belastungen beim Import eingeführt wurde, drückte auf den Binnenmarkt der Gemeinschaft.

Die Kommission führt demgegenüber aus, der terminus Ermächtigung werde nach der ständigen Praxis der Gemeinschaft niemals im Verhältnis zwischen Rat und Kommission verwendet; dieser Ausdruck würde im übrigen der Bedeutung der in Artikel 155 EWG-Vertrag vorgesehenen Übertragung von Befugnissen nicht gerecht. Dagegen werde von Ermächtigung stets dann gesprochen, wenn Mitgliedstaaten gestattet werden solle, von allgemeinen Vorschriften abzuweichen und Sonderregelungen zu treffen. Die von der Kommission vertretene Auslegung der Verordnung Nr. 974/71 lasse sich auch darauf stützen, daß deren Artikel 6 Absatz 2 die Kommission mit der Festsetzung der Ausgleichsbeträge beauftragt habe, also mit einer Maßnahme, die dem Gebrauchmachen von der Ermächtigung zwangsläufig vorausgehe; erst in dieser zweiten Phase tauche das Problem der teilweisen oder zeitweiligen Anwendung auf.

Wäre es der Kommission untersagt gewesen, einen Teil der in Betracht kommenden Erzeugnisse von der Ausgleichsregelung auszuschließen, so wäre ihre Funktion bei der Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 zu einer nahezu arithmetischen Aufgabe entwertet worden. Daß der Rat dies nicht beabsichtigt habe, folge daraus, daß die Kommission sogar berechtigt gewesen sei, weitere Abweichungen von den Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik zu beschließen (Art. 6 Abs. 1), und daß die Festsetzung der Ausgleichsbeträge im Verwaltungsausschußverfahren vorzunehmen gewesen sei, das — wie die Kommission anhand von Beispielen darlegt — stets und nur dann vorgesehen werde, wenn der Kommission ein wirtschaftlich bedeutsamer Ermessensspielraum zur Verfügung stehe.

Der Rat habe Artikel 7 — mit Zustimmung der Kommission — erst im Laufe der dem Erlaß der Verordnung vorausgegangenen, in der Nacht vom 11. zum 12. Mai 1971 abgehaltenen Sitzung in den Text der Verordnung aufgenommen, und zwar gerade deshalb, um die sich abzeichnende Gefahr einer selektierenden Anwendung durch die Mitgliedstaaten ohne gemeinschaftliche Kontrollmöglichkeit ausdrücklich auszuschließen.

Die Auffassung, Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung richte sich allein an die Kommission, werde durch die Überlegung bekräftigt, daß es dem eindeutigen Sinn der Verordnung zuwiderliefe, die Handhabung des Begriffs Störungen des Warenverkehrs dem Belieben der Mitgliedstaaten zu überlassen und damit die Einheit des gemeinsamen Agrarmarkts zu gefährden. Ihrer systematischen Stellung nach und unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Verordnung sei die genannte Vorschrift dahin zu verstehen, daß sie durch Einfügung eines selektiven Kriteriums die Möglichkeit schaffen sollte, den Kreis der für die Ausgleichsregelung in Betracht kommenden Erzeugnisse einzuschränken.

Was die angebliche Selbstbindung der Kommission betreffe, so habe es sich bei der Festlegung der oberen Grenze der unbedeutenden Inzidenz auf 1 % um ein rein internes Kriterium gehandelt, das im übrigen nicht in starrer Weise gehandhabt worden sei. Angesichts der Kürze des in Betracht kommenden Zeitraums (Mai bis August 1971) habe diese interne Praxis verbindliche Kraft nicht erlangen können. Hierauf komme es jedoch nicht an, da die beanstandete Regelung bereits aufgrund von Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 gerechtfertigt sei.

Daß die Einfuhrseite für die Kommission im Vordergrund gestanden habe, stehe im Einklang mit der Grundtendenz der Getreidemarktordnung, welche Abschöpfungen zwingend vorsehe, Erstattungen bei der Ausfuhr dagegen lediglich erlaube.

b) Diskriminierung

1. Die Klägerin behauptet, die zeitweilige Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung sei mit Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag unvereinbar, weil sie die deutschen Exporteure dieser Erzeugnisse diskriminiere, und zwar sowohl gegenüber den Exporteuren anderer Mitgliedstaaten, die keine Währungsmaßnahmen der in der Verordnung Nr. 974/71 bezeichneten Art getroffen hatten, als auch gegenüber denjenigen deutschen Unternehmen, die sich mit der Ausfuhr von bereits durch die Verordnung Nr. 1014/71 in die Ausgleichsregelung einbezogenen Erzeugnissen befassen.

Die Kommission trägt allgemein vor, nach den mehrfach erwähnten Urteilen des Gerichtshofes in den Rechtssachen 5/71 und 9 und 11/71 könne ein etwaige Diskriminierung nur dann einen Amtshaftungsanspruch auslösen, wenn sie sich — was vorliegend nicht zutreffe — als hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, den einzelnen schützenden Rechtsnorm darstelle.

2. Die Klägerin macht geltend, die Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung habe die deutschen Exporteure gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten benachteiligt, die den Wechselkurs nicht freigegeben hätten. Die deutschen Exporteure hätten für ihre Waren einen höheren Preis fordern müssen als ihre ausländischen Mitbewerber und seien daher nicht mehr konkurrenzfähig gewesen. Eine derartige Diskriminierung führe zwangsläufig — entgegen dem Sinn der Verordnung Nr. 974/71 — zu Störungen und Verlagerungen des Warenverkehrs.

Die Kommission erwidert, die beanstandete Benachteiligung habe die Gesamtheit der deutschen Exporteure betroffen und ergebe sich letztlich aus den — nicht von der Gemeinschaft zu verantwortenden — währungspolitischen Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland.

Abgesehen hiervon lasse sich die Nicht gewährung der Ausgleichsbeträge auch damit rechtfertigen, daß die Wettbewerbsstellung des betroffenen deutschen Ausfuhrhandels erheblich günstiger gewesen sei als diejenige des Ausfuhrhandels der anderen Mitgliedstaaten.

Die Klägerin meint, diese Erwägung der Kommission sei sachfremd und deshalb diskriminierend.

3. Nach Ansicht der Klägerin enthält die von der Kornmission ursprünglich getroffene Regelung weiterhin eine Diskriminierung gegenüber anderen deutschen Exporteuren. Das gelte zunächst im Verhältnis zu denjenigen Finnen, die Verarbeitungserzeugnisse aus anderen Getreideanen ausführen, z. B. Grütze und Grieß von Weichweizen sowie andere Rückstände von Getreide, welche von vornherein in die Ausgleichsregelung einbezogen worden seien.

Darüber hinaus seien Verarbeitungsprodukte aus Gerste auch gegenüber der Rohgerste diskriminiert worden. Da die Verordnung Nr. 1014/71 Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr von Rohgerste vorgesehen habe, sei es möglich geworden, dieses Erzeugnis verhältnismäßig billiger anzubieten als die auf seiner Basis hergestellten Verarbeitungserzeugnisse, woraus sich Verzerrungen der normalen Preisrelation zwischen den beiden Warengruppen ergeben hätten. Dieser Nachteil habe sich noch dadurch verstärkt, daß die Verordnung Nr. 974/71 die Einfuhr von Rohgerste mit Ausgleichsbeträgen belastet habe.

Die Kommission entgegnet, sie habe für bestimmte Verarbeitungserzeugnisse aus anderen Getreideanen Ausgleichsbeträge bereits in der Verordnung Nr. 1014/71 festgesetzt, weil diese Erzeugnisse mit dem Rohprodukt in gewissem Umfang austauschbar seien und weil für sie die Inzidenz des Ausgleichsbetrages relativ hoch sei.

Eine Diskriminierung sei nicht gegeben, weil — wie ein Vergleich zwischen der jener Verordnung als Anhang beigefügten Liste von Verarbeitungserzeugnissen aus Getreide mit der entsprechenden Liste der Verordnung Nr. 1687/71 zeige — Verarbeitungserzeugnisse in die frühere Regelung nur ausnahmsweise einbezogen worden seien. Außerdem könnten die von der Klägerin genannten Warengruppen nicht miteinander verglichen werden, da Markt und Zweckbestimmung dieser Waren völlig verschieden seien.

Gleiches gelte für das Verhältnis der Regelungen für Rohgerste und Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste, wie die Kommission im einzelnen darlegt. Da der Ausgleichsbetrag nur eine geringfügige Inzidenz gehabt habe, könne nicht angenommen werden, daß sich die Stellung der Verarbeitungserzeugnisse im Wettbewerb mit Rohgerste fühlbar verschlechtert habe.

Die Ansicht, Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste hätten bereits im Mai 1971 einbezogen werden müssen, lasse sich auch nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, daß bei der Einfuhr von Rohgerste Ausgleichsbeträge zu entrichten waren, da diese Beträge lediglich den Preis des eingeführten Erzeugnisses auf das Niveau der einheimischen Waren heraufschleusten, so daß eine zusätzliche Belastung nicht eintrete.

Die Klägerin erwidert, der Hinweis auf die relativ hohe Inzidenz des Ausgleichsbetrages bei den von vornherein begünstigten Verarbeitungserzeugnissen sei zu unbestimmt. Abgesehen hiervon habe sich die Kommission durch die Festlegung der oberen Grenze einer unbedeutenden Inzidenz auf 1 % selbst gebunden und sei schon deshalb verpflichtet gewesen, die Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste mit Wirkung von Mai 1971 in die Ausgleichsregelung einzubeziehen. Schließlich gehe es an der wirtschaftlichen Wirklichkeit vorbei, die Auswirkungen der Ausgleichsbeträge nur relativ zu sehen. Ab August 1971 hätten sich für Gerstenverarbeitungsprodukte immerhin Ausgleichsbeträge von 10,80 DM und 15,12 DM pro Tonne ergeben. Der Umstand, daß Ausgleichsbeträge für diese Produkte zunächst nicht gegeben worden seien, habe die Preisrelation zwischen ihnen und der Rohgerste zwangsläufig verschoben und damit zu Verlagerungen der Handelsströme geführt, wie der Rückgang der Exportverträge der Klägerin beweise.

Die Kommission betont erneut, sie sei in der ersten Phase der Durchführung der Verordnung Nr. 974/71 allgemein davon ausgegangen, daß bei Getreideverarbeitungserzeugnissen die Voraussetzungen von Artikel 1 Absatz 2 letzter Sau der Verordnung in der Regel nicht vorlägen. Sie sei seinerzeit von einer globalen Betrachtungsweise ausgegangen. Die zunächst getroffene Regelung lasse sich jedenfalls auf sachlich vertretbare Gründe stützen. Der Gesetzgeber verfüge bei der Gewährung von Vergünstigungen über einen größeren Ermessensspielraum als bei der Auferlegung von Lasten. Ferner sei der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Amtshaftungsrecht mittelbar zu entnehmen, daß nur ein flagranter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz Schadenersatzansprüche auslöse.

Bei Kleie und anderen Rückständen aus Getreide sei die Inzidenz des Ausgleichsbetrages deswegen relativ hoch, weil sie im wesentlichen die gleiche sei wie beim Ausgangserzeugnis. Es handle sich um Nebenprodukte, für die — im Gegensatz zu Veredelungserzeugnissen — Verarbeitungskosten entweder nicht entstünden oder nicht ins Gewicht fielen.

Selbst wenn die Kommission im Mai 1971 im Einzelfall Ausgleichsbeträge festgesetzt haben sollte, ohne daß dies erforderlich gewesen wäre, könnte die Klägerin hieraus keine Rechte herleiten, da die Sachbezogenheit und Systemgerechtigkeit der Gesamtregelung hierdurch nicht in Frage gestellt würden.

C — Verschulden

Die Klägerin ist der Auffassung, daß an die Sorgfaltspflicht der Kommission höchste Anforderungen zu stellen seien; deshalb begründe bereits ein objektiv fehlerhaftes Verhalten dieses Organs die Vermutung, es habe schuldhaft gehandelt. Die Kommission hätte erkennen müssen, daß sie sich für ihr Vorgehen nicht auf Artikel 1 Absatz 2 letzten Satz der Verordnung Nr. 974/71 berufen könne und daß sie nicht ohne zwingenden Grund von der Praxis hätte abweichen dürfen, die sie sonst bei der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung geübt habe.

Nach Ansicht der Kommission könnte von einem Verschulden selbst dann nicht die Rede sein, wenn entgegen ihrer Auffassung die beanstandete Regelung fehlerhaft wäre. Sie sei genötigt gewesen, die ersten Durchführungsbestimmungen innerhalb kürzester Frist zu erlassen und hierbei eine außerordentliche hohe Zahl von Erzeugnissen daraufhin zu überprüfen, ob eine Störung des Warenverkehrs zu befürchten sei.

D — Schaden

Die Klägerin macht geltend, die beanstandete Regelung habe ihren Geschäftsbetrieb in starkem Maße beeinträchtigt. Berücksichtige man den in der Verordnung Nr. 1052/68 des Rates vom 23. Juli 1968über die Regelung für die Einfuhr und die Ausfuhr von Getreide- und Reisverarbeitungserzeugnissen (ABl. L 179, S. 8) festgelegten Umrechnungsschlüssel von 100: 180, so hätte sich für die in Rede stehenden Verarbeirungsprodukte ein Ausgleichsbetrag von 15,12 DM pro Tonne ergeben. Nur wenn die Klägerin mit diesem Betrag hätte rechnen können, wäre es ihr unter den damaligen Verhältnissen möglich gewesen, weiterhin Ausfuhrgeschäfte über Gerstenverarbeitungsprodukte mit Aussicht auf Gewinn abzuschließen. Dies gelte um so mehr, als sie diese Geschäfte seit jeher in englischen Pfunden und in US-Dollar abgeschlossen habe, ihre bei Freigabe des Wechselkurses vorhandenen und danach abgewikkelten Verträge auf diese Währungen gelautet hätten und sie auch neue Verträge dem Handelsbrauch entsprechend grundsätzlich nur in diesen Währungen hätte abschließen können. Am 31. Juli 1970 habe sie Aufträge für die Ausfuhr von Gerstenverarbeitungsprodukten von insgesamt 10000 Tonnen für Lieferungen bis Januar 1971 gehabt. Im Juli 1971 sei dagegen ihr Bestand an entsprechend langfristigen Verträgen gleich Null gewesen.

Die Klägerin beziffert in der Klageschrift den ihr entstandenen Schaden — von dem sie nur einen Teilbetrag geltend mache — auf 198448,18 DM; dies sei, wie sich aus der der Klageschrift beigefügten Berechnung ergebe, die Summe der Ausgleichsbeträge, die ihr in der Zeit vom 12. Mai bis zum 2. August 1971 bei den von ihr durchgeführten Ausfuhren entgangen seien.

Die Klägerin könne ihren Schaden aller Wahrscheinlichkeit nach nur durch die vorliegende Klage geltend machen, da zu befürchten sei, daß die deutschen Behörden den bei ihnen eingelegten Einspruch im Hinblick auf ihre Bindung an die Verordnungen der Kommission abweisen würden.

Die Kommission erwidert, sie erhebe gegen diese Form der Schadensberechnung keine grundsätzlichen Einwendungen, vorbehaltlich einer Überprüfung der vorgelegten Verträge und ihrer Durchführung.

Die Klägerin hätte einen Schaden jedoch mindestens teilweise vetmeiden können, nämlich insofern, als sie für die Verarbeitung auf aus dritten Ländern eingeführte Gerste hätte zurückgreifen können oder tatsächlich zurückgegriffen habe. Sie hätte in diesem Fall nämlich die Bestimmungen über den aktiven Veredlungsverkehr (Richtlinie des Rates vom 4. März 1969zur Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über den aktiven Veredlungsverkehr, ABl. L 69, S. 1) in Anspruch nehmen können und keinen Ausgleichsbetrag für Rohgerste zu entrichten brauchen. Hierdurch hätte sie die Nichtgewährung von Ausgleichsbeträgen kompensieren können. Inwieweit es ihr in dieser Weise möglich gewesen wäre, den Schaden abzuwenden oder zu verhindern, hänge davon ab, ob und in welchem Umfang sie vor dem 12. Mai 1971 bereits Rohgerste gekauft habe, und ob sie vertraglich an die Abnahme inländischer Rohgerste gebunden gewesen sei. Die Kommission behalte sich eine eingehende Stellungnahme zu diesen Fragen vor.

Im Hinblick auf die im Urteil des Gerichtshofes vom 14. Juli 1967 (Kampffmeyer u. a./Kommission 5, 7 und 13 bis 24/66 — Slg. 1967, 334 ff.) aufgestellten Grundsätze müsse erwogen werden, der Klägerin aufzugeben, den von ihr bereits eingeschlagenen Rechtsweg vor den deutschen Behörden zu erschöpfen. Zwar unterscheide sich jener Fall von dem vorliegenden insofern, als die etwaige Fehlerhaftigkeit des deutschen Rechtsakts ihren Grund hier ausschließlich in einer Fehlerhaftigkeit der beanstandeten Maßnahme der Gemeinschaft haben könnte. Eine Analogie bestehe jedoch insofern, als die Klägerinnen in den oben erwähnten Rechtssachen die Möglichkeit gehabt hätten, sich zuviel gezahlte Abgaben von der deutschen Verwaltung zurückerstatten zu lassen, und als die Klägerin im vorliegenden Fall die ihr verweigerten Ausgleichsbeträge, falls sie obsiege, vom deutschen Fiskus erhalten könnte, da diese Beträge nicht von der Gemeinschaft zu leisten seien.

Die Klägerin entgegnet in der Erwiderung, sie habe alte Lieferungsverträge nur zu Verlusten abwickeln und neue Verträge nur unter Inkaufnahme von Verlusten abschließen können. Sie legt eine Gesamtkalkulation für die Ausfuhr von 9583 Tonnen Gerstengrieß vor und beziffert den hierbei entstandenen Verlust auf 142000 DM. Dieser Verlust hätte durch die Zahlung der von der Klägerin berechneten Ausgleichsbeträge — 125048 DM — einigermaßen ausgeglichen werden können.

Die Klägerin und deren Lieferanten seien nicht verpflichtet gewesen, sich einen aktiven Veredlungsverkehr bewilligen zu lassen. Im übrigen hätten auch die Hersteller anderer Getreideverarbeitungserzeugnisse, für welche die Kommission von vornherein Ausgleichsbeträge festgesetzt habe, diese Möglichkeit gehabt.

Die Fehlerhaftigkeit der Verordnung Nr. 1014/71 könne in einem innerstaatlichen Verfahren letztlich nur über eine Vorlage nach Artikel 177 EWG-Vertrag festgestellt werden. Die Klägerin sei schwerlich in der Lage, auf diese Weise eine positive Festsetzung der streitigen Ausgleichsbeträge mit Wirkung ab 12. Mai 1971 zu erreichen, da die Kommission ihr sicherlich entgegenhalten würde, ein derartiges Begehren umgehe die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Artikel 173, 175 EWG-Vertrag.

Die Kommission entgegnet, es widerspreche kaufmännischem Denken, daß die Klägerin mit Verlust gearbeitet habe; der Schluß liege nahe, daß die tatsächliche Kalkulation der Klägerin ein günstigeres Bild ergebe. Jedenfalls rechtfertigten die insoweit bestehenden Unklarheiten den Hilfsantrag der Kommission, für den Fall einer grundsätzlichen Bejahung des Schadensersatzanspruchs die Entscheidung über die Höhe des Schadens dem Endurteil vorzubehalten.

Die Kommission legt im einzelnen dar, weshalb es ihr nicht verständlich sei, daß die Klägerin nicht den aktiven Veredlungsverkehr in Anspruch genommen habe. Zwar sei sie hierzu nicht verpflichtet gewesen, doch habe sie das mit ihrem Verzicht eingegangene Risiko selbst zu tragen. Jedenfalls wäre auch in dieser Hinsicht gegebenenfalls eine genaue Überprüfung des Sachverhalts notwendig.

Der Gerichtshof habe in seinen bereits erwähnten Urteilen in den Rechtssachen 5, 7 und 13 bis 24/66 sowie in der Rechtssache 96/71 den Grundsatz ausgesprochen, daß ein Schadensersatzanspruch gegen die Gemeinschaft solange nicht geltend gemacht werden könne, als der Schaden in einer an die staatlichen Behörden zu leistenden Abgabe bestehe und die Rechtmäßigkeit dieser Abgabe vor einem nationalen Gericht bestritten werden könne. Der Grundgedanke dieser Rechtsprechung lasse sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Falls die Klägerin den Rechtsweg vor den deutschen Gerichten einschlage, sei zu erwarten, daß diese den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag befassen würden. Käme es in diesem Verfahren zu einer der Klägerin günstigen Feststellung, so würde die Kommission nicht zögern, die notwendigen Folgerungen zu ziehen und dafür zu sorgen, daß die Klägerin die geforderten Ausgleichsbeträge (zwar nicht als Schadensersatz, aber) in natura erhalte. Diese Lösung wäre auch deswegen vorzuziehen, weil die Gemeinschaft im Falle ihrer Verurteilung zu Schadensersatz Beträge an die Klägerin zu zahlen hätte, die nach der bestehenden Regelung normalerweise von den Mitgliedstaaten zu tragen seien; dieses Ergebnis erscheine wenig befriedigend.

1 Mit der vorliegenden, am 10. Juli 1972 erhobenen Klage erstrebt die Klägerin die Verurteilung der Kommission zur Zahlung von 50000 DM zum Ersatz des Schadens, den sie angeblich dadurch erlitten hat, daß die Kommission für die Zeit vom 12. Mai bis zum 2. August 1971 für die Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste keine Ausgleichsbeträge festgesetzt hat, wie sie in Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. Mai 1971 (ABl. L 106, S. 1) vorgesehen sind.

2 Die Kommission habe damit sowohl gegen die Verordnung als auch gegen das in Artikel 40 EWG-Vertrag niedergelegte Diskriminierungsverbot verstoßen, so daß die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages ausgelöst werde. Diese Rechtsverletzungen seien entweder darin zu sehen, daß die während des erwähnten Zeitraums anwendbare Verordnung Nr. 1014/71 vom 17. Mai 1971 (ABl. L 110, S. 10) keine Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Gerste vorgesehen habe, oder darin, daß die Kommission der Verordnung Nr. 1687/71 vom 30. Juli 1971 (ABl. L 173, S. 1), die am 2. August 1971 in Kraft getreten ist und Ausgleichsbeträge für diese Erzeugnisse vorsieht, keine Rückwirkung beigelegt habe.

Zur Zulässigkeit

3 Ohne insoweit eine förmliche Einrede zu erheben, äußert die Kommission Zweifel, ob eine Schadensersatzklage — wie der Gerichtshof entschieden habe — zulässig sein könne, wenn mit ihr die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftsverordnung angefochten werde und sie auf denselben oder einen vergleichbaren finanziellen Erfolg gerichtet sei wie er sich aus der Aufhebung der genannten Verordnung ergäbe, welche die Klägerin mangels Zulässigkeit nicht erstreiten könne.

4 Die Schadensersatzklage der Artikel 178 und 215 des Vertrages ist indessen als ein selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten geschaffen und von Voraussetzungen abhängig gemacht worden, die ihrem besonderen Zweck angepaßt sind. Sie unterscheidet sich dadurch von der Anfechtungsklage, daß sie nicht die Beseitigung einer bestimmten Maßnahme zum Ziel hat, sondern den Ersatz des von einem Organ bei seiner Tätigkeit verursachten Schadens. Die vorliegende Schadensersatzklage ist nur auf die Zuerkennung des Ersatzanspruchs und damit auf eine Leistung gerichtet, die ihre Wirkungen allein gegenüber der Klägerin entfalten soll.

5 Die Kommission macht weiterhin geltend, die Klägerin müsse an die Verwaltungsbehörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland verwiesen werden, denn der Rechtsstreit sei auf die Weigerung der zuständigen Zollbehörde dieses Mitgliedstaats zurückzuführen, der Klägerin für ihre Ausfuhren nach Drittländern Ausgleichsbeträge zu gewähren. Bei dieser Verfahrensweise würden die deutschen Gerichte veranlaßt, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des Vertrages die Frage der Gültigkeit der Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 vorzulegen.

6 Der Gerichtshof ist indessen im Rahmen seiner Zuständigkeit befaßt worden; er hat daher zu prüfen, ob diesen Verordnungen die behaupteten Fehler anhaften. Es würde im übrigen gegen die Grundsätze einer guten Rechtspflege sowie der Prozeßökonomie verstoßen, wollte man die Klägerin zwingen, nationale Rechtsbehelfe auszuschöpfen und so längere Zeit auf die endgültige Entscheidung über ihren Antrag zu warten.

7 Die Klage ist daher zulässig.

Zur Begründetheit

8 Da es sich bei den beanstandeten Handlungen um Rechtsetzungsakte handelt, die wirtschaftspolitische Maßnahmen enthalten, kann die Haftung der Gemeinschaft für den Schaden, den einzelne etwa durch die Auswirkungen dieser Akte erlitten haben, nach den Vorschriften von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages nur durch eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, die einzelnen schützenden Rechtsnorm ausgelöst werden. Somit hat der Gerichtshof als erstes zu prüfen, ob eine solche Verletzung vorliegt.

9 Die Verordnung Nr. 974/71 ist durch die rückwirkend ab 1. Juli 1972 in Kraft getretene Verordnung (EWG) Nr. 2746/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 (ABl. L 291, S. 248) abgeändert worden. Da die umstrittenen Vorgänge vor diesem Zeitpunkt liegen, ist der Rechtsstreit aufgrund der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 974/17 zu entscheiden, die im folgenden allein herangezogen wird-

Zum ersten Klagegrund

10 1.Die Klägerin macht geltend, die Kommission sei grundsätzlich verpflichtet gewesen, Ausgleichsbeträge für alle in Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnisse festzusetzen; dies ergebe sich aus Artikel 7 der Verordnung, wonach von der in dieser Verordnung vorgesehenen Ermächtigung … nicht teilweise… Gebrauch gemacht werden [darf]. Diese Vorschrift sei nicht nur an die Mitgliedstaaten sondern auch an die Kommission gerichtet.

11 Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 974/71 ist ein Mitgliedstaat, der bestimmte währungspolitische Maßnahmen getroffen hat, ermächtigt, bei der Ausfuhr nach den Mitgliedstaaten und dritten Ländern Ausgleichsbeträge zu gewähren. Da Artikel 7 den Ausdruck Ermächtigung wiederholt, wendet er sich nur an die Mitgliedstaaten.

12 Gemäß Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 wird von der Möglichkeit, für Ausfuhren Ausgleichsbeträge zu gewähren, nur Gebrauch gemacht, sofern die Anwendung der in Absatz 1 genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen würde. Die Gewährung von Ausgleichsbeträgen ist daher für ein bestimmtes Erzeugnis nur zulässig, wenn sonst der Warenverkehr mit diesem Erzeugnis gestört würde.

13 Aus Geist und Zielsetzung der Verordnung Nr. 974/71 geht hervor, daß die Entscheidung dieser Frage der Kommission und nicht den Mitgliedstaaten obliegt. So ist Artikel 6 zu entnehmen, daß es Sache der Kommission und nicht der Mitgliedstaaten ist, die Ausgleichsbeträge festzusetzen, also auch die Entscheidung zu treffen, daß nach den in dieser Verordnung aufgestellten Voraussetzungen für ein bestimmtes Erzeugnis kein Ausgleichsbetrag in Betracht kommt. Überdies erging die Verordnung Nr. 974/71 aufgrund der Nr. 4 der Entschließung des Rates vom 9. Mai 1971 zur monetären Situation (ABl. C 85, S. 1), wonach in dem Bestreben, die Anwendung einseitiger Maßnahmen zu vermeiden, die eventuelle Störungen im Handelsverkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen abwehren sollen,… der Rat gemäß Artikel 103 des Vertrages unverzüglich die geeigneten Maßnahmen [erläßt]. Da somit der Zweck der Verordnung darin besteht, einseitige Maßnahmen auszuschließen, kann nicht davon ausgegangen werden, daß sie die Frage, ob für ein bestimmtes Erzeugnis die Gewährung der streitigen Ausgleichsbeträge zur Vermeidung von Störungen erforderlich ist oder nicht, der alleinigen Beurteilung der Mitgliedstaaten überlassen hätte.

14 Die Kommission ist also nicht verpflichtet, für alle in der Verordnung Nr. 974/71 genannten Erzeugnisse Ausgleichsbeträge festzusetzen.

15 2.Die Klägerin ist der Auffassung, die Verpflichtung der Kommission, von Anfang an Ausgleichsbeträge für die Ausfuhr der fraglichen Erzeugnisse festzusetzen, ergebe sich auch aus ihrer Praxis in der Anwendung von Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung, wonach bei Erzeugnissen, für die der nach Artikel 2 berechnete Betrag — verglichen mit ihrem Durchschnittswert — unbedeutend ist, … kein Ausgleichsbetrag festgesetzt [wird]. Die Kommission habe nämlich von der Festsetzung von Ausgleichsbeträgen nur abgesehen, wenn diese geringer als 1 % des Durchschnittswerts des Erzeugnisses gewesen seien. Da die Kommission somit ihren Beurteilungsspielraum freiwillig eingeschränkt habe, sei sie verpflichtet gewesen, Ausgleichsbeträge immer dann festzusetzen, wenn diese Grenze überschritten wurde, was nach dem eigenen Eingeständnis der Kommission hinsichtlich der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste der Fall gewesen sei.

16 Dem Vorbringen der Kommission ist jedoch zu entnehmen, daß sie sich nicht streng an dieses Kriterium gehalten, sondern es von Anfang an als Orientierungsmarke angesehen und sich vorbehalten hat, hiervon abzuweichen, wenn sie im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums zu der Auffassung gelangen sollte, daß die Besonderheiten eines bestimmten Falles dies erforderten. Darüber hinaus war die Kommission nach Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 auch verpflichtet, von der Festsetzung eines Ausgleichsbetrages immer dann abzusehen, wenn dieser nicht erforderlich erschien, um Störungen zu vermeiden, und zwar unabhängig von der Höhe des Ausgleichsbetrags im Verhältnis zum Durchschnittswert des betroffenen Erzeugnisses.

17 Die auf die Verletzung der Verordnung Nr. 974/71 gestützte Rüge ist daher unbegründet.

Zum zweiten Klagegrund

18 Die Klägerin macht ferner geltend, die Kommission habe durch die Nichteinbeziehung der Verarbeitungserzeugnisse aus Gerste in die Ausgleichsregelung eine Diskriminierung begangen, denn sie habe die deutschen Exporteure dieser Erzeugnisse sowohl gegenüber den Exporteuren der anderen Mitgliedstaaten, die keine Währungsmaßnahmen der in der Verordnung Nr. 974/71 bezeichneten Art getroffen hatten, als auch gegenüber denjenigen deutschen Unternehmen schlechter gestellt, denen die mit dieser Verordnung eingeführte Regelung von Anfang an zustatten gekommen sei.

19 1.Was den Vergleich mit den Exporteuren anderer Mitgliedstaaten anbelangt, so ist die nach Artikel 103 EWG-Vertrag erlassene Verordnung Nr. 974/71, auf der die Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 beruhen, aufgrund der Tatsache ergangen, daß einige Mitgliedstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, die Bandbreiten der Wechselkurse ihrer Währungen im Verhältnis zur amtlichen Parität erweitert hatten.

20 Geraten durch eine solche Erweiterung die Importeure und Exporteure des Staates, der sie vornimmt, in eine Lage, die sich von der der entsprechenden Gewerbetreibenden der anderen Mitgliedstaaten unterscheidet, so ist dieser Unterschied nicht auf ein Eingreifen der Gemeinschaft, sondern auf die Entscheidung jenes Mitgliedstaats zurückzuführen. Gewiß können die Gemeinschaftsorgane aufgrund ihrer Befugnisse aus dem Vertrag, namentlich aus Artikel 103 Absatz 2, im — wie es im ersten Absatz desselben Artikels heißt — gemeinsamen Interesse bestimmte Wirkungen einer solchen nationalen Maßnahme mildern; hieraus folgt aber nicht, daß die Organe verpflichtet wären, diese Wirkungen vollständig auszugleichen, soweit sie den Importeuren oder Exporteuren des betroffenen Mitgliedstaats nachteilig sind. Denn Artikel 103 ermächtigt den Rat, ohne ihn dazu zu verpflichten, … über die der Lage entsprechenden Maßnahmen [zu] entscheiden, und verleiht damit diesem Organ eine weitgehende Ermessensbefugnis, die es im gemeinsamen Interesse und nicht im Einzelinteresse einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern auszuüben hat.

21 Die behauptete Diskriminierung liegt also nicht vor.

22 2.Was den Vergleich mit den deutschen Exporteuren von Erzeugnissen anbelangt, denen die Ausgleichsregelung von Anfang an zustatten kam, so läge in der von der Klägerin gerügten Ungleichbehandlung nur dann ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot, wenn sie willkürlich erschiene.

23 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in der Anwendung von Artikel 1 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 974/71 bei der Entscheidung der Frage, ob die in der Verordnung genannten Währungsmaßnahmen zu Störungen des Warenverkehrs mit Agrarerzeugnissen führen können, über einen weiten Beurteilungsspielraum verfugt. Im Hinblick auf den Ausnahmecharakter der Ausgleichsbeträge ist nicht ersichtlich, daß die Kommission von dieser Befugnis einen willkürlichen Gebrauch gemacht hätte.

24 Da sich die Verordnung Nr. 974/71 — berücksichtigt man die Vorgänge, die zu ihrem Erlaß führten — als eine Dringlichkeitsmaßnahme darstellt, mußte die Kommission innerhalb kürzester Frist Durchführungsbestimmungen erlassen und hierbei getrennt für jedes einzelne der zahlreichen in Betracht kommenden Erzeugnisse entscheiden, ob seine Nichteinbeziehung in die Ausgleichsregelung zu Störungen im Warenverkehr mit diesem Erzeugnis führen würde. Die Kommission mußte somit notwendig globale Urteile abgeben, deshalb reicht die Möglichkeit, daß einige ihrer Entscheidungen später vielleicht in wirtschaftlicher Hinsicht fragwürdig oder revisionsbedürftig erschienen, für sich allein nicht aus, einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot anzunehmen, sofern die Kommission sich nachweislich von Erwägungen leiten ließ, die nicht offensichtlich irrig waren. Das war aber ausweislich der Akten in der Tat der Fall bei der Beurteilung der Lage für die fraglichen Erzeugnisse, und zwar im Hinblick sowohl auf die anderen Erzeugnisse aus Gerste als auch auf die Gerste selbst.

25 Das auf eine angebliche Diskriminierung gestützte Klagevorbringen ist daher unbegründet.

26 Nach allem haften den Verordnungen Nr. 1014/71 und 1687/71 die behaupteten Fehler nicht an. Die Klage ist somit abzuweisen, ohne daß auf die anderen Voraussetzungen der außervertraglichen Haftung nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages eingegangen zu werden brauchte.

Kosten

27 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerin ist mit ihrem Vorbringen unterlegen.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Parteien,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 40,103,178 und 215,

aufgrund der Verordnung Nr. 974/71 des Rates über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft im Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind (ABl. Nr. 106 vom 12. Mai 1971, S. 1), insbesondere ihrer Artikel 6 und 7,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

unter Abweisung aller weitergehenden oder gegenteiligen Anträge für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird als unbegründet abgewiesen.

2. Die Klägerin wird verurteilt, die Kosten des Rechtsstreits zu tragen.