Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.12.1973 – C-134/73

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Durch Ratsverordnung Nr. 136/66 vom 22. September 1966 (ABl. Nr. 172 vom 30. 9. 1966) ist eine gemeinsame Marktorganisation für Fette geschaffen worden. Seit dem 1. Juli 1967 ist sie auch auf Raps- und Rübsensamen sowie daraus hergestelltes Rüböl anwendbar (Verordnung Nr. 225/67/EWG vom 28. 6. 1967, veröffentlicht im ABl. Nr. 136 vom 30. 6. 1967). Mit Rücksicht auf die Höhe der Richtpreise in der Gemeinschaft und das geringere Niveau der Weltmarktpreise sieht sie unter anderem zur Herabsetzung der Einstandspreise der Ölmühlen für in der Gemeinschaft erzeugten Raps die Gewährung einer Beihilfe in Höhe der Differenz zwischen Richtpreis und Weltmarktpreis vor. Ferner ist zu erwähnen, daß in Anbetracht der für die italienischen Ölmühlen bestehenden Schwierigkeiten (ihre Entfernung von den Hauptrapserzeugungsgebieten) eine zusätzliche Beihilfe für in Italien verarbeitete Raps- und Rübsensamen gewährt wird. Das geschah zum erstenmal durch Ratsverordnung Nr. 876/67 (ABl. Nr. 281 vom 21. 11. 1967), die zunächst auf das Wirtschaftsjahr 1967/68 beschränkt war und eine Beihilfe in Höhe von 0,675 Rechnungseinheiten pro 100 kg Ölsaaten vorsah. In den folgenden Wirtschaftsjahren wurde diese Sonderregelung jeweils beibehalten. Für das Wirtschaftsjahr 1972/73 erfolgte dies durch Ratsverordnung Nr. 1336/72 (ABl. L 147 vom 29. 6. 1972), wobei der Beihilfesatz, nachdem er in früheren Jahren auf 0,85 Rechnungseinheiten angehoben worden war, auf 0,8 Rechnungseinheiten herabgesetzt wurde.

Diese Sonderregelung hält die Firma Holtz & Willemsen, die in Krefeld-Uerdingen, Nordrhein-Westfalen, eine Ölmühle betreibt und in ihr unter anderem Raps- und Rübsensamen zu Rüböl verarbeitet, im Sinne von Artikel 7 des EWG-Vertrags für diskriminierend. Dabei stützt sie sich auf den Umstand, daß auch sie, weil die Rapsproduktion in der näheren Umgebung nicht ausreicht, Raps über größere Entfernungen (aus Nordfrankreich und Schleswig-Holstein) beziehen muß, also unter ähnlichen Schwierigkeiten zu leiden hat wie die norditalienischen Ölmühlen. Die Diskriminierung hat nach ihrer Ansicht zur Folge, daß die italienischen Ölmühlen die Gemeinschaftsproduktion weithin zum Interventionspreis aufkaufen können, während andere Mühlen teureren Importraps verarbeiten müssen und deswegen auch nicht mit den italienischen Preisen für Rapsschrot (namentlich in Süddeutschland) konkurrieren können.

In der Absicht, eine Änderung dieses Zustandes herbeiführen zu lassen, hat sich die Firma Holtz & Willemsen deshalb in Schreiben vom 29. Januar 1973 an den Rat und an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften gewandt. — An den Rat richtete sie gemäß Artikel 175 des EWG-Vertrags die Aufforderung, eine Verordnung zu erlassen, die eine zusätzliche Beihilfe auch für andere erzeugungsferne Ölmühlen vorsehen sollte, wobei die Antragstellerin in Anlehnung an einen Vorschlag der Kommission zur Regionalisierung der Beihilfen aus dem Jahre 1972 für Ölmühlen in ihrer Situation an eine Beihilfe in Höhe von 0,6 Rechnungseinheiten dachte. — Die Kommission forderte sie auf, einen entsprechenden Vorschlag an den Rat zu richten.

Die Kommission antwortete darauf am 8. März 1973, indem sie eine Prüfung der Angelegenheit zusagte. Den verlangten Vorschlag richtete sie aber nicht an den Rat, vielmehr wurde auch für das Wirtschaftsjahr 1973/74 (wie sich aus der Verordnung Nr. 1357/73 vom 15. Mai 1973 ergibt (ABl. L 141 vom 28. 5. 1973) eine Beihilfe nur für italienische Ölmühlen vorgesehen. — Der Rat antwortete am 23. März 1973 mit der Feststellung, die von ihm erlassenen Verordnungen über die Sonderbeihilfen an die italienischen Ölmühlen seien mit dem Vertrag im Einklang.

Daraufhin hat die Firma Holtz & Willemsen mit einer am 21. Mai 1973 eingegangenen Klage den Gerichtshof angerufen.

Ihre Klageanträge lauten dahin,

festzustellen, daß der Rat es vertragswidrig unterlassen hat, eine Verordnung über eine zusätzliche Beihilfe für in erzeugungsfernen Ölmühlen verarbeitete Raps- und Rübsensamen zu erlassen, die unter anderem vorsieht, daß eine Ölmühle im Land Nordrhein-Westfalen der Bundesrepublik Deutschland eine zusätzliche Beihilfe von 0,60 Rechnungseinheiten je 100 kg Raps- und Rübsensamen erhält;

festzustellen, daß die Kommission es vertragswidrig unterlassen hat, dem Rat einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten.

Die Beklagten haben darauf in einem Antrag nach Artikel 91 der Verfahrensordnung darum gebeten, über die Zulässigkeit der Klage vorab zu entscheiden und ihre Unzulässigkeit festzustellen.

Über diese Frage wurde in der mündlichen Verhandlung vom 21. November 1973 diskutiert. Meine Aufgabe ist es jetzt, zu untersuchen, ob die Einwendungen der beklagten Gemeinschaftsorgane gegen die Zulässigkeit begründet sind.

1. Zu der gegen den Rat gerichteten Klage bedarf es angesichts gewisser Formulierungen in der Klageschrift zunächst der Klarstellung, daß es sich um eine reine Untätigkeitsklage und nicht um eine Anfechtungsklage gegen die Antwort des Rates vom 23. März 1973 handelt. Darauf hat die Klägerin selbst in der mündlichen Verhandlung nachdrücklich hingewiesen. Zulässigkeitsprobleme sind also nur im Hinblick auf Artikel 175 des EWG-Vertrags zu untersuchen.

In diesem Zusammenhang stützt sich der Haupteinwand des Rates darauf, die Klägerin beschwere sich darüber, daß die Ergänzung einer Gemeinschaftsverordnung unterblieben sei, also der Erlaß eines normativen Aktes nicht stattgefunden habe. Das entspricht nach seiner Meinung nicht den Voraussetzungen, wie sie für eine Untätigkeitsklage natürlicher oder juristischer Personen gemäß Artikel 175 Absatz 3 des EWG-Vertrags gelten, könnten doch solche Interessenten lediglich vorbringen, ein Gemeinschaftsorgan habe es unterlassen, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an eine Person zu richten, die zuvor eine entsprechende Aufforderung ausgesprochen habe. Dies bedeute, daß von natürlichen oder juristischen Personen nur die Unterlassung einer Individualmaßnahme gerügt werden könne.

Zu diesem Einwand lassen sich aus der bisherigen einschlägigen Rechtsprechung verschiedene Erkenntnisse gewinnen.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist davon auszugehen, daß Artikel 173 des EWG-Vertrags, d. h. die Bestimmung über die Anfechtungsklage, und Artikel 175 dieses Vertrages, also die Vorschrift über die Untätigkeitsklage, Regelungen darstellen, die denselben Rechtsbehelf betreffen. Dies bedeute, daß eine gleiche Auslegung hinsichtlich der Akte am Platze sei, die von Privatpersonen, sei es im Wege der Anfechtung eines tatsächlich erlassenen Aktes oder sei es auf Beschwerde darüber, daß ein Gemeinschaftsorgan den Erlaß eines Aktes unterlassen habe, zum Gegenstand eines Gerichtsverfahrens gemacht werden können. Ich verweise dazu auf das Urteil der Rechtssache 15/70 (Chevalley/Kommission — Slg. 1970, 979).

In bezug auf Artikel 173 Absatz 2, dem zufolge jede natürliche oder juristische Person gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen Entscheidungen Klage erheben kann, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, den Kläger unmittelbar und individuell betreffen, ist weiterhin geklärt, daß echte Verordnungen danach nicht angreifbar sind. Dabei sind unter Verordnungen normative Akte zu verstehen, deren Regelung nicht auf einen begrenzten Kreis bezeichneter oder bestimmbarer Adressaten, sondern auf abstrakt erfaßte Kategorien anwendbar ist (so die Rechtssache 16 und 17/62 — Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes u.a./Rat — Slg. 1962, 979) oder die — wie es im Urteil 6/68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Rat — Slg. 1968, 619) heißt — Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen auslösen (vgl. in diesem Sinne übrigens auch das Urteil der Rechtssache 30/67 — AG Industria Molitoria Imolese/Rat — Slg. 1968, 183). Von Privatpersonen können also, und zwar unter gewissen weiteren, jetzt nicht näher interessierenden Voraussetzungen, nur Entscheidungen und solche Verordnungen angefochten werden, die nur scheinbar Verordnungscharakter haben, ihrer wahren Rechtsnatur nach aber als Entscheidungen anzusprechen sind. Das ergibt sich mit Klarheit aus dem Urteil 16 und 17/62 (und so verhielt es sich tatsächlich auch in den Rechtssachen 41 bis 44/70 — International Fruit Company u.a./Kommission — Slg. 1971, 422).

Da es für die Klagebefugnis nach Artikel 175 Absatz 3 maßgeblich auf die Rechtsnatur der Entscheidung ankommt, deren Erlaß verlangt wird (man kann dazu auf das Urteil der Rechtssache 30/59 — De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Hohe Behörde — Slg. 1961, 37 — verweisen), folgt aus den dargestellten Erkenntnissen, aber auch aus der Formulierung Akt … an sie zu richten, die sich in Artikel 175 Absatz 3 findet, daß es diese Vorschrift gleichermaßen ausschließt, Beschwerden von Privatpersonen darüber zuzulassen, daß der Erlaß einer Verordnung unterblieben sei. Dies wurde im Hinblick auf allgemeine Vorschriften in der Rechtssache 15/71 — Mackprang/Kommission — Slg. 1971, 803 — ausdrücklich hervorgehoben; für Verordnungen selbst wurde die Frage klar entschieden in der Rechtssache 42/71 — Nordgetreide/Kommission — Slg. 1972, 110.

Wendet man diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall an, so ist die entscheidende Frage also die, ob das, was die Klägerin anstrebt, nämlich die Erstreckung der Beihilfeverordnung auf Ölmühlen in Nordrhein-Westfalen, tatsächlich eine echte Verordnung im Sinne des Vertrages darstellt. Daran kann — um das Ergebnis vorwegzunehmen — meines Erachtens nicht der geringste Zweifel bestehen.

Zwar wird von der Klägerin geltend gemacht, die von ihr gewollte Maßnahme betreffe lediglich eine Region, in der außer ihr nur noch sechs weitere Interessenten vorhanden seien; außerdem könne nicht bestritten werden, daß dieser Kreis bestimmbar gewesen sei in dem Zeitpunkt, in dem die Verordnung hätte erlassen werden müssen. Wesentlich ist aber, daß die angestrebte Maßnahme eine Regelung mit Dauercharakter, wenigstens gültig für ein Jahr, sein müßte. Bei solchen Maßnahmen darf zur Bestimmung ihrer Rechtsnatur nicht auf den Zeitpunkt ihres Erlasses oder einen anderen Zeitpunkt abgestellt und gefragt werden, wer so gesehen davon betroffen wird. Dies wurde im Urteil der Rechtssache 6/68 nachdrücklich betont. Zu fragen ist vielmehr, welche Kreise während der Gesamtgeltungsdauer einer derartigen Regelung von ihr erfaßt werden. Im jetzigen Fall ist offensichtlich, daß sich der Kreis der Betroffenen ändern kann, daß er nicht bestimmbar erscheint, daß die Adressaten also nur abstrakt umschrieben werden können, wie es in der einschlägigen Rechtsprechung heißt. Darüber hinaus und abgesehen davon, daß normative Akte — wie sich aus der Rechtssache 30/67 ergibt — auch vorliegen können, wenn sie nur für eine bestimmte Zone gelten sollen, darf jetzt nicht übersehen werden, daß eine Verwirklichung des von der Klägerin für maßgeblich erachteten Prinzips (Staffelung der Sonderbeihilfe nach der Entfernung von den Erzeugungsgebieten) eine Ausdehnung der Reglung auf weitere Kreise erforderlich machen würde oder gar — wie die Beklagten einleuchtend dargelegt haben — wegen des Gesamtzusammenhanges der Marktordnungsvorschriften eine Umgestaltung des ganzen Beihilfesystems nach sich ziehen würde.

So gesehen kann an dem Verordnungscharakter der erstrebten Maßnahme sicher nicht gezweifelt werden, und daraus würde nach der bisherigen Rechtsprechung folgen, daß tatsächlich keine Möglichkeit besteht, die Klage als zulässig anzusehen.

Im Hinblick auf einige klägerische Erwägungen sollte aber noch geprüft werden, ob es gleichwohl einen Weg gibt, dieses sicherlich nicht völlig befriedigende Ergebnis zu vermeiden. Wie Sie wissen, ist für die Klägerin wichtig, daß die zu Artikel 173 Absatz 2 entwickelten Grundsätze auf Artikel 175 Absatz 3 nur analog angewandt werden sollen. Was Artikel 173 Absatz 2 angeht, so läßt sich nach Ansicht der Klägerin sagen, daß in diesem Zusammenhang kein Rechtsschutzbedürfnis für die Zulassung von Klagen Privater gegen Verordnungen besteht, da die aufgrund der Verordnungen erlassenen Ausführungsakte angegriffen werden können und so auch die Rechtmäßigkeit der Verordnungen in Frage gestellt werden kann. Da eine solche Möglichkeit indes, wie die Klägerin meint, nicht existiert, wenn eine allgemeine Maßnahme nur bestimmte Kreise begünstigt und nicht erfaßte Personen eine Ergänzung der Maßnahme anstreben, könne zu Artikel 175 im Interesse der Vermeidung einer Lücke im Rechtsschutzsystem nur der Standpunkt gutgeheißen werden, daß auch echte Verordnungen als Klagegegenstand in Betracht kommen, jedenfalls soweit der Kläger individuell und unmittelbar durch ihren Nichterlaß betroffen sei.

Bei genauem Zusehen zeigt sich jedoch, daß mit Hilfe dieser Überlegungen ein für die Klägerin günstiges Ergebnis nicht zu erreichen ist.

Einmal sind auch Verordnungen denkbar, die keine Anwendungsakte nach sich ziehen, so daß deshalb auch nach Artikel 173, schließt man Verordnungen aus dem Bereich der angreifbaren Akte aus, gelegentlich Lücken im Rechtsschutzsystem des Vertrages verbleiben. — Zum anderen kann man wohl, selbst wenn man den im Urteil der Rechtssache 25/62 (Plaumann/Kommission — Slg. 1963, 237) betonten Grundsatz, die Vertragsbestimmungen über das Klagerecht nicht restriktiv zu interpretieren, gutheißt, nicht so weit gehen, das nach dem Vertrag klar erkennbare System außer acht zu lassen. Darauf hat der Gerichtshof in der Rechtssache 6/68 mit Nachdruck hingewiesen. Da aber nach dem System des EWG-Vertrags — dies ergibt nicht zuletzt ein Blick auf seine Entstehungsgeschichte und ein Vergleich mit dem abweichenden System des Montanvertrags — eindeutig ein Klagerecht einzelner in bezug auf Gemeinschaftsverordnungen ausgeschlossen ist, läßt es sich tatsächlich nicht rechtfertigen, mit allgemeinen, de lege ferenda sicher beachtenswerten Überlegungen zu einer wünschenswerten Umgrenzung des Rechtsschutzes die Klage gegen den Rat für zulässig zu erklären.

Es bleibt demnach bei der für die Klägerin negativen Schlußfolgerung. Da dieses Ergebnis nach meiner Überzeugung zudem eindeutig ist, erscheint es mir auch nicht erforderlich, auf weitere Einwendungen des Rates jetzt noch einzugehen.

2. In der gegen die Kommission gerichteten Klage wird dieser vorgeworfen, sie habe dem Rat keinen Vorschlag für eine Verordnung unterbreitet, wie die Klägerin sie zur Ergänzung des Beihilfesystems für erforderlich hält. Auch zu der Frage, ob es zulässig ist, ein solches Anliegen im Gerichtsverfahren zu verfolgen, ist eine Reihe von Einwendungen vorgebracht worden.

Auf alle ihre Einzelheiten ist jetzt jedoch nicht einzugehen. Im Grunde ist nämlich mit dem, was zu der Klage gegen den Rat ausgeführt worden ist, alles Notwendige auch zur Zulässigkeit der gegen die Kommission gerichteten Klage gesagt.

Tatsächlich wurde mit Recht hervorgehoben, daß die Vorschläge der Kommission einen Teil des Gesetzgebungsverfahrens der Gemeinschaft bilden. Daraus wurde mit Recht weiterhin gefolgert, daß für einen Vorschlag der Kommission, was seine Erzwingbarkeit nach Artikel 175 Absatz 3 des EWG-Vertrags angeht, keine andere Würdigung gelten kann als hinsichtlich einer Verordnung des Rates, die aufgrund eines solchen Vorschlages hätte ergehen sollen.

Dem ist meines Erachtens nichts hinzuzufügen. Daraus folgt aber ohne weiteres, daß die Klage gegen die Kommission gleichermaßen mit Rücksicht auf die Rechtsnatur des von ihr verlangten Aktes als unzulässig bezeichnet werden muß.

3. Ich kann demnach meine Meinung wie folgt zusammenfassen:

Die Einwendungen, die Rat und Kommission gegen die Zulässigkeit der Klage gemacht haben, sind begründet. Die Klage ist als unzulässig zurückzuweisen und die Klägerin zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.