Europäischer Gerichtshof Urteil vom 11.12.1973 – C-141/73

In der Rechtssache 141/73

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit,

FRITZ LOHREY, 3579 Leimsfeld, Haus 61,

gegen

BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, vertreten durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft, Frankfurt am Main, Bockenheimer Landstraße 38,

beigeladen:

das LAND HESSEN, vertreten durch den Minister für Wirtschaft und Technik, 62 Wiesbaden, Kaiser-Friedrich-Ring 75,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und M Sørensen, der Richter R. Monaco, J. Mertens de Wilmars (Berichterstatter), P. Pescatore, H. Kutscher, C. Ó Dálaigh, A. J. Mackenzie Stuart,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Über den Sachverhalt, den Gegenstand des Ersuchens und die Erklärungen nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes wurde nachstehender Sitzungsbericht erstellt:

I — Sachverhalt und Verfahren

Im Laufe des Jahres 1968 arbeitete die Regierung der Bundesrepublik Deutschland in dem allgemeinen Rahmen eines Beihilfeprogramms für die regionale Wirtschaftsenrwicklung den Entwurf eines Gesetzes aus, der die Gewährung von Zulagen zu in bestimmten Gegenden vorzunehmenden Investitionen gestartete.

Über diesen Entwurf wurde die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 des Vertrages durch Verbalnote vom 22. April 1969 unterrichtet. Weitere Vorhaben desselben Programms wurden teils bereits vorher (20. Februar 1969), teils in den nachfolgenden Monaten (9. Juni und 19. September 1969) der Kommission mitgeteilt. Während des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens erhielt die Kommission am 20. Juni 1969 in einer von ihr einberufenen multilateralen Sitzung insbesondere über die in zweiter Lesung angenommenen Änderungen zusätzliche Auskünfte. Nach der Verabschiedung des Entwurfs in Bundestag und Bundesrat trat dieser am 22. August 1969 als Gesetz über die Gewährung von Investitionszulagen und zur Änderung steuerrechtlicher und prämienrechtlicher Vorschriften (Investitionszulagegesetz vom 18. August 1969, BGBl. I, 1211) in Kraft.

Erst am 18. Dezember 1969 konnte der Kommission von ihren Dienststellen der Bericht über alle in der Zeit von Februar bis September 1969 mitgeteilten Vorhaben vorgelegt werden. Die Kommission eröffnete am 13. Januar 1970 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages, da sie der Ansicht war, das vorgeschlagene Beihilfesystem sei mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens investierte im Jahre 1969 46327 DM in die Errichtung einer Halle zur Erweiterung ihres Metallbau- und Metallverarbeitungsbetriebs. Der Antrag auf Erteilung einer Bescheinigung darüber, daß diese Investition volkswirtschaftlich förderungswürdig sei, wurde vom Hessischen Ministerium für Wirtschaft und Technik an die Beklagte des Ausgangsverfahrens weitergeleitet, die ihn jedoch ablehnte. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben mit dem Antrag, die versagte Bescheinigung zu erteilen.

Das Verwaltungsgericht ist der Ansicht, der Rechtsstreit werfe Fragen der Auslegung des Gemeinschaftsrechts auf. Es hat daher mit Beschluß vom 28. Mai 1973 folgende Fragen vorgelegt:

a) Ist Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag dahin auszulegen, daß die Kommission in jedem Fall eine abschließende Entscheidung zu treffen hat, also auch dann, wenn das beabsichtigte nationale Gesetz von der Kommission als mit Artikel 92 EWG-Vertrag vereinbar angesehen wird?

b) Hat die nicht unverzügliche Einleitung des Verfahrens durch die Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 San 2 EWG-Vertrag nach der Unterrichtung durch einen Mitgliedstaat gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 EWG-Vertrag die Rechtsfolge, daß die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag nicht eingreift und daher die Beihilferegelung eingeführt werden darf?

c) Greift die Sperrwirkung dieser Vorschrift auch ein, wenn die Verfahrenseinleitung gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 EWG-Vertrag trotz rechtzeitiger Unterrichtung der Kommission durch den Mitgliedstaat erst nach Inkrafttreten des Beihilfegesetzes erfolgt ist?

d) Ist bei Verneinung der Frage b und Bejahung der Frage c der Erlaß der abschließenden Entscheidung eine Gültigkeitsvoraussetzung des beabsichtigten nationalen Gesetzes, und ist das unter Verletzung dieser Bestimmung dennoch erlassene nationale Gesetz solange als ungültig bzw. unanwendbar anzusehen bis diese Entscheidung ergangen ist?

e) Ist das Tatbestandsmerkmal Mitgliedstaat im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag dahin auszulegen, daß dem einzelnen ein unmittelbares Recht auf Einhaltung dieser Vorschrift zusteht, oder muß das nationale Gericht im Falle der Frage d die Ungültigkeit des Gesetzes bei seiner Entscheidung von Amts wegen berücksichtigen?

Hinsichtlich der ersten Frage neigt das Verwaltungsgericht insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse der Rechtssicherheit und wegen des Grundsatzes, daß jedes Verfahren durch eine Entscheidung abzuschließen sei, zu einer bejahenden Antwort.

Was die zweite Frage betrifft, hat das Verwaltungsgericht Zweifel, ob die Willenserklärung der Kommission in rechtlich ausreichendem Maße aus ihrem Schweigen oder ihrer Untätigkeit abgeleitet werden könne. Ăußere sich die Kommission nicht, so sei es Sache der Mitgliedstaaten, eine Beschwerde einzureichen und gegebenenfalls eine Untätigkeitsklage nach Artikel 175 Absatz 1 und 2 zu erheben. Eine andere Lösung würde zu einer Auslegung des Begriffs unverzüglich seitens der Mitgliedstaaten führen, die möglicherweise von Land zu Land verschieden ausfallen könne.

Zur dritten und vierten Frage äußert das Verwaltungsgericht die Ansicht, der Gesetzgeber des Mitgliedstaats, der die Entscheidung der Kommission zu der beabsichtigten Maßnahme nicht abgewartet habe, trage das Risiko, sein Gesetz aufheben zu müssen oder zusehen zu müssen, daß es durch die Gerichte für ungültig erklärt werde; andernfalls würde die positive Wirkung des dritten Satzes von Artikel 93 Absatz 3 vereitelt. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts stellt das durch Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 geschaffene Hindernis somit, insbesondere wenn die Beihilferegelung durch Gesetz eingeführt werde, eine bei dem nationalen Gesetzgebungsverfahren zu beachtende Gültigkeitsvoraussetzung dar.

Zur letzten Frage führt das Verwaltungsgericht Frankfurt aus, selbst wenn Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 die unmittelbare Wirkung abzusprechen sei, sei das innerstaatliche Gericht dennoch befugt, die Verletzung des Vertrages festzustellen und die Rechtsfolge der Ungültigkeit auszusprechen, denn die gemeinschaftsrechtliche Vorschrift des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 besitze ihre besondere Bedeutung darin, daß sie eine formelle Gültigkeitsvoraussetzung des nationalen Gesetzes sei.

Der Vorlagebeschluß vom 28. Mai 1973 ist am 15. Juni 1973 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf den Vorbericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Kommission, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben schriftliche Erklärungen abgegeben.

II — Erklärungen nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes

A — Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens

Die Vorschriften der Artikel 92 und 93 besagten nicht, daß Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen und bestimmte Unternehmen' begünstigen, unzulässig und unanwendbar würden, sondern sähen lediglich ein Verfahren vor, das auf die Aufhebung oder Umgestaltung dieser Beihilfe abziele.

Eine dahin gehende Entscheidung der Kommission, die im übrigen keine unmittelbare Wirkung haben könne, sei im vorliegenden Fall nicht ergangen. Die Kommission habe ihrer Mitteilung an die Bundesrepublik Deutschland zufolge lediglich beschlossen, das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren einzuleiten. Das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 ausgesprochene Verbot, die Maßnahmen durchzuführen, sei nur anwendbar, wenn die Kommission ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 eingeleitet habe, was vorliegend nicht der Fall sei. Die Beteiligten treffe keine Stillhalteverpflichtung, wenn die Kommission lediglich Bedenken anmelde.

Jedenfalls sei die streitige Investitionszulage durchaus mit Artikel 92 vereinbar, da sie den innergemeinschaftlichen Handel nicht beeinträchtige und die Wettbewerbsbedingungen berichtige statt sie zu verfälschen. Die Beihilfe erfülle auf jeden Fall den Tatbestand des Artikels 93 Absatz 3, denn es handle sich um eine Investition in einem Gebiet mit anomal niedriger Lebenshaltung und erheblicher Unterbeschäftigung.

Die Auffassungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens fänden eine Bestätigung in der ersten Entschließung vom 20. Oktober 1971 der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die allgemeinen Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 111 vom 4. November 1971, S. 1). Diese Entschließung, deren Ziel eine schrittweise, von Gebiet zu Gebiet und von höheren zu niedrigeren Beihilfehöchstsätzen fortschreitende Koordinierung regionalpolitischer Hilfsmaßnahmen ab 1. Januar 1972 sei, wäre mit Artikel 92 des Vertrages unvereinbar, wenn das dort niedergelegte Verbot unmittelbare Geltung hätte.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, aus dem Schreiben der Kommission vom 13. Januar 1970 gehe hervor, daß die Beihilfe unterhalb des in der Entschließung vom 20. Oktober 1971 festgesetzten Höchstsatzes von 20 % bleibe und daß sie das Transparenzerfordernis nach Abschnitt 5 Buchstabe b des Anhangs zu dieser Entschließung erfülle.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens stellt abschließend fest, man könne die deutschen Rechtsvorschriften über Investitionszulagen nicht mit den belgischen Beihilfen an sich in Schwierigkeiten befindliche Unternehmen vergleichen, die durch Entscheidung der Kommission vom 15. Dezember 1972 (ABl. L 10 vom 13. Januar 1972, S. 22) abgeschafft worden seien. Diese Beihilfen hätten gegen Artikel 92 verstoßen, da sie den Wettbewerbsautomatismus außer Kraft gesetzt und wegen der durch diese Beihilfen ermöglichten Preispolitik zu Marktstörungen geführt hätten.

B — Erklärungen der Kommission

Die Kommission bemerkt, im Bereich der staatlichen Beihilfen unterscheide der Vertrag zwischen bestehenden und beabsichtigten Beihilferegelungen.

Im Falle einer bereits bestehenden Beihilferegelung könne ein von der Kommission in Anwendung des Artikels 93 Absatz 2 eingeleitetes Verfahren von sich aus nicht die innerstaatliche Rechtsgültigkeit der umstrittenen nationalen Vorschrift beeinträchtigen. Dasselbe gelte auch im Rahmen der Artikel 169 und 170 des Vertrages für die durch den Gerichtshof getroffene Feststellung des vertragswidrigen Verhaltens des betreffenden Staates. Nach dem Wortlaut des Artikels 171 müsse aber der Staat die Maßnahmen ergreifen, die zum Vollzug des Urteils des Gerichtshofes erforderlich sind.

Hingegen stelle für die neueinzuführenden Beihilfen das System des Artikels 93 Absatz 3 strengere Anforderungen, weil in diesem Falle weder der Schutz der wohlerworbenen Rechte noch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine Rolle spiele. Zwei Verpflichtungen oblägen den Mitgliedstaaten: rechtzeitige Unterrichtung der Kommission über die beabsichtigte Einführung einer Beihilfe, damit jene sich dazu äußern könne; mit der Durchführung der beabsichtigten Maßnahmen stillzuhalten, bis die Kommission ihre Haltung festgelegt habe. Diese zweite Verpflichtung werfe die folgenden Fragen auf: wann setze diese Verpflichtung ein; wie lange dauere sie an; welche Auswirkungen habe die Verletzung gegebenenfalls auf die Gültigkeit oder auf die Anwendbarkeit einer nationalen Beihilfemaßnahme?

Zur ersten Frage ist die Kommission der Ansicht, man könne die Stillhalteverpflichtung nicht ausschließlich von der durch die Kommission vorgenommenen Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 abhängig machen. Diese Verpflichtung sei bereits ein Korrelat der Unterrichtungspflicht, so daß den betroffenen Staat schon eine Stillhalteverpflichtung innerhalb der der Kommission vorbehaltenen Uberprüfungsfrist treffe. Der letzte Satz des Artikels 93 Absatz 3 enthalte lediglich eine Ausdehnung dieser Verpflichtung.

Zur Dauer der Stillhalteverpflichtung trägt die Kommission vor, sie habe sich in ihrer bisherigen Praxis der in der Lehre überwiegenden Meinung angeschlossen, nach der die Stillhalteverpflichtung verbraucht sei, wenn die Kommission bei rechtzeitiger Unterrichtung innerhalb angemessener Frist kein Verfahren einleite. In einem dem Rat am 18. April 1966 unterbreiteten Vorschlag einer Verordnung zur Anwendung bestimmter Vorschriften des Artikels 93 habe die Kommission eine Grundfrist von acht Wochen vorgesehen, die niemals sechzehn Wochen überschreiten dürfe, an deren Ende die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer ausdrücklichen Entscheidung der Kommission mit der Durchführung der beabsichtigten Beihilfemaßnahmen beginnen könnten.

Die Kommission räumt jedoch ein, da der Rat diesen Verordnungsentwurf nicht gebilligt habe, könne man — wie es auch das Vorlagegericht getan habe — der oben dargelegten Meinung vorwerfen, daß es ihr in einer dem Grundsatz der Rechtssicherheit abträglichen Weise an Genauigkeit mangle. Daher habe die Kommission auch keine Bedenken, wenn ihre schon seither verfolgte Praxis als Rechtspflicht interpretiert würde, sich zu angemeldeten Vorhaben auch dann zu äußern, wenn sie gegen diese keine Einwände zu erheben gedenke. Die Einhaltung einer solchen Verpflichtung könnte mit der Untätigkeitsklage durchgesetzt werden. Eine derartige Äußerung müsse jedoch nicht in Gestalt einer förmlichen Entscheidung im Sinne von Artikel 189 ergehen, des weiteren dürfe sie auch nicht dazu führen, eine spätere Überprüfung, diesmal in Anwendung der Absätze 1 und 2 des Artikels 93 auszuschließen. Die Kommission räumt des weiteren ein, nach Ablauf einer angemessenen Frist erlösche die Stillhalteverpflichtung, ohne daß der Mitgliedstaat eine nach Ablauf dieser Frist ergehende Entscheidung abwarten müsse. Der dritte Satz des Absatzes 3 von Artikel 93 beziehe sich nur auf das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren.

So verliere das mit der Unterrichtung entstehende Verbot, die beabsichtigte Maßnahme in Kraft zu setzen, seine Wirkung entweder durch die Äußerung der Kommission, mit der diese feststelle, daß das Vorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, oder aber durch den Ablauf einer angemessenen Bedenkzeit. Die Stillhalteverpflichtung werde hingegen in den Fällen verlangen, in denen vor Ablauf der Bedenkzeit das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eingeleitet werde. Wenn das Verfahren aber erst nach Ablauf der Bedenkzeit eingeleitet werde, sei es wie ein Verfahren gegen eine bestehende Beihilfe zu werten und könne daher nur Wirkung für die Zukunft entfalten.

Zu den Folgen einer Verletzung des Verbots, die beabsichtigte Beihilfe in Kraft zu setzen, bemerkt die Kommission, die Urteile des Gerichtshofes vom 15. Juli 1964 (Costa/ENEL — Slg. 1964, 1251 - 1273) und vom 19. Juni 1973 (Capolongo, 77/72, bisher unveröffentlicht) hätten dem letzten Satz von Artikel 93 Absatz 3 unmittelbare Rechtswirkung zuerkannt.

Man könne jedoch diese unmittelbare Wirkung nicht nur auf den Fall beschränken, in dem die Kommission ein Verfahren im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 eingeleitet habe. Die unmittelbare Wirkung müsse auch der allgemeinen Stillhalteverpflichtung nach der Unterrichtung über das Beihilfevorhaben während der Bedenkzeit zukommen. Die Verletzung dieser Verpflichtung brauche allerdings nicht notwendig zur Ungültigkeit der ergangenen innerstaatlichen Beihilferegelung zu führen. Es genüge, wenn die innerstaatlichen Instanzen die in Frage stehende Regelung für die Dauer der Stillhalteverpflichtung für unanwendbar erklärten.

Auf die von dem vorlegenden Gericht gestellten Fragen schlägt die Kommission folgende Antworten vor: Zur ersten Frage ist sie der Ansicht, sie habe sich in jedem Falle zu den ihr mitgeteilten Beihilfevorhaben zu äußern. Eine derartige Äußerungspflicht, die sich jedoch nicht in der Form einer formellen Entscheidung zu vollziehen brauche, folge nicht aus Artikel 93 Absatz 3 Satz 3, sondern vielmehr aus allgemeinen Gründen der Rechtssicherheit.

Die zweite Frage sei zu bejahen. Wenn die Kommission nicht innerhalb einer angemessenen Frist ein Verfahren im Sinne des Artikels 93 Absatz 3 Satz 2 einleite, erlösche die allgemeine Stillhalteverpflichtung.

Die Kommission führt aus, sie halte im Rahmen des hier vorliegenden Rechts-Streits die mit dem Gesetz vom 18. August 1969 verfolgten Ziele global gesehen für annehmbar. Sie habe lediglich zu erreichen versucht, daß das Gesetz in bestimmten Punkten geändert und in seiner Tragweite eingeschränkt werde. Aus diesem Grunde habe sie die Bundesregierung wissen lassen, daß sie die deutsche regionale Wirtschaftsförderung als eine bestehende Beihilferegelung behandele; demgemäß stehe die am 13. Januar 1970 erfolgte Verfahrenseinleitung der Anwendung dieses Gesetzes .bis zum Erlaß einer abschließenden Entscheidung nicht entgegen.

Die Antwort auf die dritte Frage hänge davon ab, zu welchem Zeitpunkt das Verfahren eingeleitet worden sei. Sofern die Verfahrenseinleitung noch innerhalb der allgemeinen Stillhalteverpflichtung erfolgt sei, verlängere sich diese gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 3. Nach Ablauf der der Kommission zur Prüfung des Vorhabens zustehenden angemessenen Frist gebe es keine Stillhalteverpflichtung mehr; es handle sich dann vielmehr um ein gegen eine bestehende Beihilfe eingeleitetes Verfahren, das nur eine Wirkung ex nunc haben könne.

Zur fünften Frage ist die Kommission der Ansicht, sowohl die allgemeine Stillhalteverpflichtung während der Bedenkzeit der Kommission als auch die verlängerte Stillhalteverpflichtung nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 erzeugten unmittelbare Rechtswirkungen in den Mitgliedstaaten. An eine Verletzung der Stillhalteverpflichtung knüpfe sich nicht notwendigerweise die Ungültigkeit der in Frage stehenden Beihilferegelung. Die innerstaatlichen Gerichte könnten diese bis zur abschließenden Entscheidung der Kommission für unanwendbar erklären.

C — Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Ansicht, Artikel 93 Absatz 3 beinhalte nur dann eine Stillhalteverpflichtung, wenn die Kommission, nachdem sie rechtzeitig unterrichtet und ihr damit Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, wissen lasse, sie halte das Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, und dann unverzüglich ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einleite.

Aus dem System des Artikels 93 ergebe sich, daß die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der nach Artikel 92 erforderlichen Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt und der Überwachung durch die Kommission gemäß Artikel 93, insbesondere gemäß dessen Absatz 2, über die Einführung und Anwendung ihrer Beihilferegelungen frei befinden könnten.

was die Überprüfung der beabsichtigten Beihilferegelungen nach Artikel 93 Absatz 3 anbelangt, führt die Regierung des Vereinigten Königreichs in erster Linie aus. ein ausdrückliches Erfordernis der Zustimmung oder Genehmigung durch die Kommission sei dort nicht vorgesehen. Das Fehlen einer Genehmigung stelle kein Hindernis bei der Einführung oder Umgestaltung einer Beihilferegelung dar. Auch bestehe seitens der Kommission keine Verpflichtung zur Äußerung während des in Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 geregelten Verfahrensstadiums. Die Kommission könne ein Verfahren im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 nur einleiten, wenn nach ihrer Auffassung das Vorhaben mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 beziehe sich ausschließlich auf das nach Artikel 93 Absatz 2 eingeleitete Verfahren.

Die einzigen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bestünden also lediglich darin, die Kommission über die beabsichtigten Beihilfevorhaben zu unterrichten und mit der Durchführung der geplanten Maßnahmen zu warten, wenn die Kommission diese für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erachte und dann unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren einleite.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs tritt der Ansicht des vorlegenden Gerichts entgegen, Artikel 93 Absatz 3 impliziere, daß die Kommission ein Verfahren nicht nur dann einleiten müsse, wenn es sich darum handle, die Unvereinbarkeit eines Beihilfevorhabens mit dem Gemeinsamen Markt festzustellen, sondern auch, wenn es um die Entscheidung gehe, daß ein Beihilfevorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei. Wenn der Mitgliedstaat bis zu einer derartigen Entscheidung an eine Stillhalteverpflichtung gebunden wäre, so läge darin eine unerwünschte und unnötige Beschneidung seiner Freiheit, die ihn auf das Wohlwollen der Kommission angewiesen sein ließe. Die Möglichkeit, eine Untätigkeitsklage zu erheben, mache eine derartige Beschränkung nicht weniger unvernünftig. Verzögere sich die Entscheidung der Kommission wegen der komplexen Natur des mitgeteilten Vorhabens, so sei es nur normal, wenn der Mitgliedstaat die beabsichtigte Beihilferegelung dennoch durchführen könne, wobei er aber weiter der fortlaufenden Überprüfung nach Artikel 93 Absatz 1 und 2 unterliege.

Selbst wenn man entgegen der Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs davon ausgehe, daß die Kommission sich nach Artikel 93 Absatz 3 in jedem Falle äußern müsse, sei daraus, daß Artikel 93 kein allgemeines Beihilfeverbot enthalte, zu entnehmen, daß das Untätigbleiben der Kommission innerhalb einer angemessenen Frist oder bis zu dem für das Inkrafttreten vorgesehenen Zeitpunkt als stillschweigende Billigung oder als Befreiung von der Verpflichtung, eine förmliche Entscheidung abzuwarten, zu werten sei; dies gehe auch aus den Schlußanträgen des Generalanwalts Lagrange zu Artikel 102 in der Rechtssache Costa/ENEL (Slg. 1964, 1251 ff.) hervor. Die Möglichkeit zur Erhebung der Untätigkeitsklage entkräfte diese These nicht.

Hinsichtlich der ersten Frage ist die Regierung des Vereinigten Königreichs der Ansicht, Artikel 93 Absatz 3 enthalte keine Verpflichtung der Kommission, in jedem Falle, selbst dann, wenn sie das Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erachte, zu einer abschließenden Entscheidung zu gelangen.

Die zweite Frage ist nach Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs zu bejahen. Bleibe die Kommission nach ihrer Unterrichtung innerhalb einer angemessenen Frist untätig, so werde die Stillhalteverpflichtung nach Artikel 93 Absatz 3 hinfällig. Jedes von der Kommission danach eingeleitete Vorgehen beruhe dann auf Artikel 93 Absatz 2.

Die dritte Frage sei zu verneinen, weil das von der Kornmission nach dem Ablauf der Frist eingeleitete Verfahren verspätet sei.

Die vierte und fünfte Frage stellten sich nicht, sofern die Antworten der Regierung des Vereinigten Königreichs auf die erste, zweite und dritte Frage zuträfen. Eine Antwort erübrige sich also.

D — Erklärungen der deutschen Bundesregierung

Nach einer Untersuchung aller Beihilfe bestimmungen des Vertrages führt die Bundesregierung aus, das Verbot des Artikels 93 Absatz 1 erfasse nicht alle Beihilfemaßnahmen, sondern nur diejenigen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen. Daraus erkläre sich, daß dieses Verbot nur für die Mitgliedstaaten gelte und keine unmittelbare Wirkung entfalte. Welche Bedeutung dem Schutz der Interessen der Mitgliedstaaten zukomme, ergebe sich auch daraus, daß Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 3 dem Rat die Befugnis einräume, Ausnahmen zuzulassen.

Nach Ansicht der Bundesregierung ist die erste Frage zu verneinen. Die Überprüfung der Beihilferegelungen erfolge nach dem Wortlaut des Artikels 93 Absatz 3 mittels eines doppelten Verfahrens. Die den Mitgliedstaat bezüglich seiner Beihilfevorhaben treffende Unterrichtungspflicht solle es der Kommission ermöglichen, sich hierzu zu äußern, sei es dahin, daß gegen die Einführung der beabsichtigten Maßnahmen keine Bedenken bestehen, sei es dahin, daß in Anbetracht gewisser Bedenken eine förmliche Überprüfung der Beihilferegelung eingeleitet worden sei. Ergehe eine Mitteilung im letzteren Sinne, so mache das Unterrichtungsverfahren einem Überprüfungsverfahren Platz. Während der Dauer des Unterrichtungsverfahrens dürfe der Mitgliedstaat das Beihilfevorhaben nicht in Kraft setzen, denn in Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 werde klargestellt, daß der Mitgliedstaat seine Beihilfevorhaben so rechtzeitig mitzuteilen habe, daß die Kommission sich äußern könne.

Im übrigen sei es unlogisch und mit dem System der präventiven Kontrollbefugnis der Gemeinschaft unvereinbar, wenn der Mitgliedstaat während der Dauer des Unterrichtungsverfahrens Maßnahmen ergreifen dürfte, die ihm später im Rahmen des Überprüfungsverfahrens untersagt seien. Für den Abschluß des Vorprüfungsverfahrens sei weder nach dem Wortlaut noch nach dem Zweck der Vorschrift des Artikels 93 Absatz 3 eine abschließende Entscheidung der Kommission erforderlich. Da das in Artikel 92 enthaltene Verbot keine unmittelbare Wirkung entfalte, reiche eine formlose Mitteilung der Kommission aus, daß sie gegen das beabsichtigte Beihilfevorhaben keine Bedenken habe. Selbst wenn das Vorprüfungsverfahren der Kommission mit der Eröffnung des förmlichen Überprüfungsverfahrens nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 ende, sei eine förmliche Entscheidung der Kommission unnötig, weil es mit dem informativen Charakter des ersten Verfahrensstadiums unvereinbar wäre, die Möglichkeit der Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen eine derartige Entscheidung zu gewähren.

Diese Auffassung werde durch die bislang geübte Praxis der Kommission bestätigt und entspreche dem von der Kommission dem Rat im Jahre 1966 vorgelegten Verordnungsvorschlag über die Anwendung bestimmter Vorschriften des Artikels 93. Artikel 1 dieses Verordnungsvorschlages gestatte es den Mit gliedstaaten, das notifizierte Beihilfevorhaben in Kraft zu setzen, wenn die Kommission ausdrücklich oder durch Ablauf einer bestimmten Frist zu erkennen gegeben habe, daß sie keine Einwendungen zu erheben gedenke.

Den Erfordernissen der Rechtssicherheit, auf die sich das vorlegende Gericht für seine Auffassung stütze, daß eine förmliche Entscheidung notwendig sei, sei in den nur die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft betreffenden Beziehungen ausreichend genüge getan, wenn das Vorprüfungsverfahren mit einer Unbedenklichkeitsbescheinigung oder mit der Mitteilung der Eröffnung eines förmlichen Prüfungsverfahrens ende.

Was die Folgen der Untätigkeit der Kommission nach Ablauf der für ihre Äußerung zu dem mitgeteilten Beihilfevorhaben (zweite Frage) notwendigen Frist betrifft, so ist die Bundesregierung der Ansicht, das gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 begründete Stillhaltegebot bestehe nur während einer der Lage des Falles angemessenen Frist, nach deren Ablauf der Mitgliedstaat das ordnungsgemäß mitgeteilte Beihilfevorhaben in Kraft setzen könne. Die Kommission habe in ihrem Verordnungsentwurf über die Anwendung bestimmter Vorschriften des Artikels 93 dieselbe Lösung vorgeschlagen. Ferner sei die gleiche Ansicht von Generalanwalt Mayras in der Sache 70/72 (Kommission/Bundesrepublik Deutschland) vertreten worden. Die Dauer der Frist, innerhalb welcher die Kommission ihre möglichen Bedenken wissen lassen müsse, sei in jedem Fall unter Berücksichtigung der Dringlichkeit des Beihilfevorhabens wie auch des Informationsbedarfs der Kommission festzusetzen.

Habe die Kommission einen positiven Bescheid erteilt, so sei sie aufgrund der ihr möglicherweise später entstehenden Zweifel nur dazu berechtigt, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, das keine Sperrwirkung auslöse. Die Rechtslage sei die gleiche, wenn die Kommission die Bedenkzeit habe verstreichen lassen, ohne tätig zu werden. Eine andere Fallgestaltung sei dann gegeben, wenn die Kommission zwar nicht unverzüglich, aber doch noch vor Inkrafttreten des beabsichtigten Beihilfevorhabens das förmliche Uberprüfungsverfahren einleite. Dieser Fall stehe jedoch nicht zur Entscheidung.

Zur dritten Frage ist die Bundesregierung der Ansicht, das gegen eine nach Ablauf der Bedenkzeit eingeführte Beihilferegelung eingeleitete Verfahren könne sich nur auf Artikel 93 Absatz 2 stützen und entfalte demzufolge nur Wirkung für die Zukunft.

Was die vierte Frage betrifft, ist die Bundesregierung der Ansicht, die Verletzung des in Artikel 93 Absatz 3 letzter Satz enthaltenen Verbots könne nicht die Nichtigkeit des umstrittenen innerstaatlichen Gesetzes nach sich ziehen, sondern diese Maßnahme lediglich bis zu einer abschließenden Entscheidung der Kommission unanwendbar machen. Aus den Ausführungen des Gerichtshofes in der Rechtssache 34/67 (EuGH 4. April 1968 — Lück — Slg. 1968, 363 ff., 373) gehe nämlich hervor, daß die innerstaatlichen Gerichte, wenn es sich um eine Vertragsvorschrift mit unmittelbarer Wirkung handle, diejenigen Maßnahmen ergreifen könnten, welche den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts sicherstellten, ohne indessen die Nichtigkeit des innerstaatlichen Gesetzes feststellen zu müssen.

Ferner sei die Beihilferegelung, welche unter Verletzung der Verpflichtung des Artikels 93 Absatz 3 letzter Satz zustandegekommen sei, nicht für immer unanwendbar; ob dies der Fall sei, hänge vielmehr von der abschließenden Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit der Regelung mit dem Gemeinsamen Markt ab.

Für die Beantwortung der fünften Frage schließt sich die Bundesregierung vorbehaltlos dem Urteil des Gerichtshofes vom 15. Juli 1964 an (6/64 — Slg. 1964, 1251 ff., 1273), wonach die Vorschrift des Artikels 93 Absatz 3 Rechte der einzelnen begründen könne. Die Frage der Ünanwendbarkeit des betreffenden Gesetzes sei in Anbetracht des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts von Amts wegen zu prüfen.

Im Anschluß an den vorstehend wiedergegebenen Sitzungsbericht ist die mündliche Verhandlung eröffnet worden.

In der Sitzung vom 10. Oktober 1973 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Heinze, zugelassen in München, die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater Karpenstein, die deutsche Regierung, vertreten durch Regierungsdirektor Seidel, und das Vereinigte Königreich, vertreten durch den Junior Counsel of the Treasury G. Slynn, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 7. November 1973 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 28. Mai 1973, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 15. Juni 1973, gemäß Artikel 177 des Vertrages mehrere Fragen nach der Auslegung von Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vorgelegt. Bei diesen Fragen geht es um die Modalitäten der vorbeugenden Prüfung staatlicher Beihilfen und insbesondere darum, welche Folgen es hat, wenn die Kommission bei ihrer Stellungnahme zu Vorhaben, die ihr angezeigt worden sind, oder bei der Einleitung des Verfahrens zur Feststellung der Unvereinbarkeit einer beabsichtigten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt säumig ist oder von einem Tätigwerden gänzlich absieht.

2 Artikel 93 sieht ein Verfahren vor, das es der Kommission ermöglicht, staatliche Beihilfen, die im Sinne von Artikel 92 des Vertrages mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, offenzulegen, ihre Beseitigung zu veranlassen oder ihren Vollzug zu unterbinden. Absatz 1, der bestehende Beihilfen betrifft, ermächtigt die Kommission, nach Abschluß des in Absatz 2 näher beschriebenen förmlichen Prüfungsverfahrens, in dem sämtliche Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung erhalten, dem betreffenden Mitgliedstaat binnen einer von ihr bestimmten Frist die Aufhebung oder Umgestaltung dieser Beihilfen aufzugeben. Absatz 3 dieses Artikels unterwirft die beabsichtigte Einführung neuer Beihilfen ebenso wie die Umgestaltung bestehender Beihilfen einer vorbeugenden Prüfung und bestimmt: Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, daß ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.

3 Mit der Bestimmung, daß die Kommission von der beabsichtigten Einführung neuer Beihilfen oder der Umgestaltung bestehender Beihilfen so rechtzeitig zu unterrichten ist, daß sie sich dazu äußern kann, wollten die Schöpfer des Vertrages der Kommission eine Bedenk- und Untersuchungsfrist einräumen, die ausreicht, um sich eine erste Meinung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit der ihr angezeigten Vorhaben mit dem Vertrag zu bilden. Erst wenn sie in die Lage versetzt worden ist, sich diese Meinung zu bilden, hat die Kommission, falls sie das Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar hält, unverzüglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten und dem Mitgliedstaat eine Frist zur Äußerung zu setzen.

4 Dem letzten Satz des Artikels 93 zufolge darf der Mitgliedstaat, gegen den auf diese Weise ein Verfahren eingeleitet worden ist, die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat. Der mit Artikel 93 Absatz 3 verfolgte Zweck, das Wirksamwerden vertragswidriger Beihilfen zu unterbinden, bedingt, daß dieses Verbot seine Sperrwirkung auch schon während der gesamten Vorprüfungsphase entfaltet. Zwar soll die Kommission in dieser Phase über eine angemessene Frist verfügen, doch muß sie dabei mit der gebotenen Eile handeln und dem Interesse der Mitgliedstaaten Rechnung tragen, in den Fällen rasch Klarheit zu erlangen, in denen wegen der von den Mitgliedstaaten erhofften Wirkungen der beabsichtigten Förderungsmaßnahmen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen kann. Die Mitgliedstaaten können dieser Vorprüfungsphase, derer die Kommission zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedarf, nicht etwa deshalb einseitig ein Ende setzen, weil es an einer Festlegung dieser Frist durch eine Verordnung fehlt. Allerdings verfährt die Kommission nicht mit der gebotenen Eile, wenn sie es unterläßt, innerhalb einer angemessenen Frist Stellung zu nehmen. In dieser Hinsicht ist es angezeigt, von den Artikeln 173 und 175 des Vertrages auszugehen, die für vergleichbare Situationen gelten und eine Frist von zwei Monaten vorsehen. Ist diese Frist verstrichen, darf der betreffende Mitgliedstaat das Vorhaben durchführen, indessen verlangt die Rechtssicherheit, daß dies der Kommission zuvor angezeigt wird.

5 Entspricht es ferner auch gutem Verwaltungsstil, daß die Kommission den betreffenden Staat in Kenntnis setzt, falls sie nach der von ihr angestellten Vorprüfung zu dem Schluß gelangt, daß die Beihilfe mit dem Vertrag vereinbar ist, so ist die Kommission insoweit jedoch nicht verpflichtet, eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 des Vertrages zu treffen; einen derartigen Rechtsakt verlangt Artikel 93 lediglich zum Abschluß des förmlichen Verfahrens. Aus dem Umstand, daß die Kommission davon absieht, innerhalb der oben als angemessen bezeichneten Frist das förmliche Untersuchungsverfahren einzuleiten, läßt sich nicht folgern, daß die Beihilfemaßnahme mit dem Vertrag vereinbar ist. Artikel 93 Absatz 1 verpflichtet die Kommission nämlich in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu einer fortlaufenden Überprüfung bestehender Beihilferegelungen. Eine Beihilfemaßnahme, die durchgeführt wird, nachdem die Kommission auch nach Ablauf der zur ersten Prüfung erforderlichen Frist Schweigen bewahrt hat, unterliegt als bestehende Beihilfe den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 des Artikels 93.

6 Auf die vorgelegten Fragen ist somit in erster Linie zu antworten: Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages ist dahin auszulegen, daß die Kommission nicht verpflichtet ist, eine Entscheidung im Sinne des Artikels 189 zu erlassen, wenn sie im Laufe der Vorprüfungsphase zu dem Schluß kommt, daß zur Einleitung eines förmlichen Verfahrens kein Anlaß besteht. Für den Fall, daß die Kommission es unterläßt, ein förmliches Verfahren einzuleiten, obwohl sie durch einen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, besagt Artikel 93 Absatz 3 ferner, daß der betreffende Staat nach Ablauf der zur ersten Prüfung des Vorhabens ausreichenden Frist die geplante Beihilfemaßnahme unter der Bedingung durchführen darf, daß er dies der Kommission zuvor anzeigt; damit fällt die Beihilfe dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen. Sind die Fragen a, b und c in dieser Weise zu beantworten, so ist die Frage d gegenstandslos.

7 Die letzte Frage lautet, ob das Tatbestandsmerkmal Mitgliedstaat in Artikel 93 Absatz 3 des Vertrages dahin auszulegen ist, daß dem einzelnen ein unmittelbares Recht auf Einhaltung dieser Vorschrift zusteht, oder ob es nicht wenigstens den nationalen Richter verpflichtet, von Amts wegen die Ungültigkeit eines Gesetzes zu berücksichtigen, durch das trotz des in Artikel 93 Absatz 3 vorgesehenen Durchführungsverbotes eine Beihilfe eingeführt wird.

8 Wie bereits im Urteil vom 15. Juli 1964 (6/64 — Slg. 1964, 1253) festgestellt wurde, besitzt das in Artikel 93 Absatz 3 letzter Satz enthaltene Durchführungsverbot unmittelbare Geltung und begründet Rechte der einzelnen, die von den nationalen Gerichten zu beachten sind. Diese unmittelbare Geltung erstreckt sich auf den gesamten Zeitraum, in dem das Verbot wirksam ist. Von dieser unmittelbaren Verbotswirkung betroffen ist jede Beihilfemaßnahme, die durchgeführt wird, ohne daß sie angezeigt ist, oder die im Falle der Anzeige während der Vorprüfungsphase oder — falls die Kommission ein förmliches Verfahren einleitet — vor Erlaß der abschließenden Entscheidung durchgeführt wird.

9 Wenn auch — was den zweiten Teil dieser Frage betrifft — die unmittelbare Geltung des besagten Verbots die nationalen Gerichte nötigt, das Verbot anzuwenden, ohne daß ihm wie auch immer geartete Vorschriften des nationalen Rechts entgegengehalten werden können, so bestimmen sich doch die rechtstechnischen Voraussetzungen für die Erreichung dieses Zieles nach dem internen Recht des jeweiligen Mitgliedstaates.

Kosten

10 Die Auslagen der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem innerstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aufgrund der Prozeßakten,

nach Anhörung des Berichtes des Berichterstatters,

nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission,

nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts,

aufgrund des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seiner Artikel 92, 93, 173, 175 und 177,

aufgrund des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere seines Artikels 20,

aufgrund der Verfahrensordnung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gemäß dessen Beschluß vom 28. Mai 1973 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 des Vertrages ist dahin auszulegen, daß die Kommission nicht verpflichtet ist, eine Entscheidung im Sinne des Artikels 189 zu erlassen, wenn sie im Laufe der Vorprüfung der ihr angezeigten Beihilfe zu dem Schluß kommt, daß zur Einleitung eines förmlichen Verfahrens kein Anlaß besteht.

2. Für den Fall, daß die Kommission es unterläßt, dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist zur Äußerung zu setzen und auf diese Weise das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten, obwohl sie durch diesen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, darf der Staat nach Ablauf der zur ersten Prüfung ausreichenden Frist die geplante Beihilfemaßnahme unter der Bedingung durchführen, daß er dies der Kommission zuvor anzeigt; damit fällt die Beihilfe dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen.

3. Das dem Mitgliedstaat auferlegte Verbot, geplante Beihilfemaßnahmen durchzuführen, beansprucht stets unmittelbare Geltung, wenn eine Beihilfemaßnahme durchgeführt wird, ohne daß sie angezeigt ist, oder wenn sie im Falle der Anzeige während der Vorprüfungsphase oder — falls die Kommission ein förmliches Verfahren einleitet — vor Erlaß der abschließenden Entscheidung durchgeführt wird. In diesem gesamten Zeitraum begründet es Rechte der einzelnen, welche die nationalen Gerichte zu beachten haben.

4. Die unmittelbare Geltung des letzten Satzes in Artikel 93 nötigt zwar die nationalen Gerichte, diese Bestimmung anzuwenden, ohne daß ihr wie auch immer geartete Vorschriften des nationalen Rechts entgegengehalten werden können; die rechtstechnischen Voraussetzungen für die Erreichung dieses Zieles bestimmen sich jedoch nach dem internen Recht des jeweiligen Mitgliedstaats.