Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.02.1975 – C-65/74

Schlussanträge des generalanwalts Gerhard Reischl

Vom 25. Februar 1975

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Beim Arbeitsrichter des Tribunale in Varese sind zwei Verfahren anhängig, in denen es vor allem um die Feststellung geht, daß eine Reihe von Personen als Euratom-Beamte oder Atomanlagenbedienstete anzusehen sind und entsprechende finanzielle Ansprüche haben.

Diese Personen — inzwischen sind sie wohl alle örtliche Bedienstete im Sinne der Artikel 79 bis 81 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften geworden — standen im Dienste von zwei italienischen Gesellschaften, die neben der Euratom-Gemeinschaft Beklagte des Ausgangsverfahrens sind. Mit diesen Gesellschaften hatte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Werkverträge abgeschlossen, nach denen die Gesellschaften für die Erledigung eines Teils bestimmter untergeordneter Tätigkeiten in den Anlagen der Forschungsanstalt Ispra der Gemeinsamen Kernforschungsstelle, z. B. für Reinigung, Unterhaltung der Einrichtungen und der Gebäude sowie für Reparaturen usw., zu sorgen hatten. Dabei hatten die Kläger nach ihrer Behauptung, für die sie auch Beweis an bieten, in den Betriebsräumen der Forschungsanstalt zu arbeiten, bei ihrer Arbeit vón der Anstalt gestelltes Material zu verwenden und Weisungen zu befolgen, die ihnen Beamte der Gemeinschaft erteilten. Die ihnen von den beklagten Gesellschaften gewährten Bezüge seien jedoch niedriger gewesen als die der Beamten und Atomanlagenbediensteten, mit denen sie bei der Verrichtung gleicher oder gleichwertiger Aufgaben Seite an Seite gearbeitet hätten.

Nach Ansicht der Kläger steht diese Sachlage nicht in Einklang mit dem italienischen Gesetz Nr. 1369 vom 23. Oktober 1960 über das Verbot der Vermittlung und Zwischenschaltung Dritter bei der Eingehung von Arbeitsverhältnissen und über die Neuregelung der Beschäftigung von Arbeitskräften aufgrund von Werkverträgen. Das Gesetz bestimme nämlich in Artikel 1:

Der Unternehmer darf nicht durch Werkvertrag, Weitervergabe oder in welcher Form auch immer, sei es auch an Genossenschaften, die Ausführung reiner Arbeitsleistungen durch solche Arbeitskräfte vergeben, die vom Werkunternehmer oder Vermitteismann eingestellt und entlohnt werden, ohne daß es auf die Art des Werkes oder der Dienstleistung ankäme, auf die diese Arbeitsleistungen sich beziehen.

Dies gelte nach Absatz 4 des zitierten Artikels auch für Staatsbetriebe und öffentliche Körperschaften. Aus Absatz 5 folge, daß die Arbeitnehmer, die unter Verletzung der Verbote dieses Artikels beschäftigt werden, in jeder Hinsicht als Bedienstete des Unternehmens anzusehen seien, dem ihre Arbeitsleistung tatsächlich zustatten gekommen sei.

Daraus leiten die Kläger den Anspruch ab, sie seien seit Aufnahme ihrer Tätigkeit in jeder Hinsicht als Euratom-Beamte bestimmter Besoldungsgruppen, hilfsweise als Atomanlagenbedienstete bestimmter Besoldungsgruppen, zu behandeln, und sie hätten dementsprechende Zahlungsansprüche gegen die Europäische Atomgemeinschaft.

Hilfsweise berufen sie sich auf Artikel 3 des zitierten italienischen Gesetzes, der bestimmt:

Die Unternehmer, die Werkverträge über Werke und Dienstleistungen abschließen, darin eingeschlossen Botentätigkeit, Reinigung und gewöhnliche Unterhaltung der Anlagen, Arbeiten, die innerhalb des Betriebes unter der eigenen Regie des Werkunternehmers zu erbringen sind, sind zusammen mit letzterem gesamtschuldnerisch verpflichtet, den von diesem abhängigen Arbeitnehmern einen unabdingbaren Mindestlohn zu gewähren und ihnen eine Rechtsstellung zu sichern, die nicht schlechter ist als die ihrer eigenen Arbeitnehmer.

Darauf gestützt, verlangen die Kläger wenigstens festzustellen, daß die Euratom-Gemeinschaft gesamtschuldnerisch mit den beiden erwähnten italienischen Gesellschaften verpflichtet ist, den Klägern ein Arbeitsentgelt zu gewähren, das dem entspricht, das die Euratom-Gemeinschaft ihren eigenen Beamten bestimmter Besoldungsgruppen bzw. ihren Atomanlagenbediensteten bestimmter Besoldungsgruppen gewährt.

Endlich beanspruchen sie noch weiter hilfsweise eine Behandlung, wie sie örtlichen Bediensteten der Forschungsanstalt gewährt wird.

Zu diesen Anliegen, denen sich namentlich die Kommission der Europäischen Gemeinschaften widersetzt, hat der angerufene Richter vorab klargestellt, das italienische Gesetz Nr. 1369 sei auf die Euratom-Gemeinschaft nicht anwendbar. Die Verbote des Gesetzes richteten sich nur an Unternehmen, die Euratom-Gemeinschaft sei aber kein Unternehmen im Sinne des Gesetzes, die Forschungsanstalt Ispra unterhalte keinen Betrieb im wirtschaftlichen Bereich. Wichtig sei außerdem, daß die von der Euratom-Gemeinschaft abgeschlossenen Werkverträge in Artikel 33 Ziffer 1 des Anhangs F des italienischen Gesetzes Nr. 906 vom 1. August 1960 über die Ratifizierung des am 22. Juli 1959 von der italienischen Regierung und der Euratom-Gemeinschaft abgeschlossenen Abkommens über die Errichtung eines Gemeinsamen Kernforschungszentrums in Ispra geregelt seien. Danach gelte für die Kommission die Verpflichtung, keine ungünstigeren Arbeitsbedingungen vorzusehen, als sie für Arbeiten der gleichen Art in der Industrie dieser Region gelten. Diese Verpflichtung gehe weniger weit als die aus Artikel 3 des italienischen Gesetzes Nr. 1369.

Nach Auffassung des angerufenen italienischen Richters muß also der Antrag abgewiesen werden, der auf die Feststellung einer gesamtschuldnerischen Verpflichtung der Euratom-Gemeinschaft nach Artikel 3 des Gesetzes Nr. 1369 gerichtet ist. Desgleichen müsse im Hinblick auf das von der italienischen Regierung und der Euratom-Gemeinschaft abgeschlossene, bereits erwähnte Abkommen und die Tatsache, daß den Klägern schon die Behandlung zuteil wird, die in diesem Abkommen vorgesehen ist, der Anspruch abgewiesen werden, den Klägern den Status von örtlichen Bediensteten zuzuerkennen.

Für vertretbar hält der Richter es aber, daß die allen Rechtsordnungen gemeinsamen Rechtsgrundsätze über Scheingeschäfte eingreifen, nach denen ein verdeckter Sachverhalt zur Geltung kommen muß, was — bezogen auf den jetzigen Fall — bedeuten würde, daß das Bestehen eines unmittelbaren Arbeitsverhältnisses zwischen der Euratom-Gemeinschaft und den Klägern anzuerkennen wäre. Bei derartiger Betrachtung könnten nach Ansicht des angerufenen Richters die Hauptanträge der Kläger für zulässig angesehen werden, auch wenn das italienische Gesetz Nr. 1369 nicht in Betracht komme.

Da von der Kommission insofern jedoch eingewendet wurde, dem italienischen Richter fehle es aufgrund der Bestimmungen des Euratom-Vertrags an der Zuständigkeit für die Beurteilung der beiden Hauptklageanträge, und es bedürfe für sie in jedem Falle eines Ernennungsaktes, den ein Richter nicht ersetzen könne, setzte der angerufene Richter durch Urteil vom 18. März 1974 das Verfahren aus und legte nach Artikel 150 des Euratom-Vertrags folgende drei Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Ist Artikel 152 des EAG-Vertrags dahin auszulegen, daß zur Zuständigkeit des Gerichtshofes auch Streitsachen zwischen der Gemeinschaft und Personen gehören, die nicht Bedienstete der Gemeinschaft sind, diese Eigenschaft aber für sich in Anspruch nehmen?

2. Muß einem Arbeitsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und ihren Beamten oder Bediensteten immer eine Ernennung zugrunde liegen oder kann an deren Stelle auch ein Richterspruch treten, der das tatsächliche Bestehen eines bestimmten Arbeitsverhältnisses feststellt?

3. Kann — bei Bejahung der vorstehenden Frage — der Gerichtshof in Anwendung der Normen und allgemeinen Grundsätze des Gründungsvertrages und des Statuts der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften nach vorheriger Feststellung seines faktischen Bestehens ein unmittelbares Arbeitsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und Personen begründen, die zwar formal im Dienste von Firmen stehen, mit denen die Gemeinschaft selbst Werkverträge abgeschlossen hat, die aber in Betriebsräumen der Gemeinschaft arbeiten und — wie die Kläger in diesem Rechtsstreit behaupten und zu beweisen sich erbieten — für ihre Arbeit von der Gemeinschaft gestelltes Material verwenden und nach Weisungen handeln, die ihnen Beamte der Gemeinschaft erteilen? (Dabei wird auf eine Reihe von Umständen verwiesen, die bei der Beantwortung der dritten Frage zu berücksichtigen sein könnten. Sie sind auf den Seiten 27 und 28 der deutschen Fassung des Vorlageurteils aufgezählt.)

Zu diesen Problemen nehme ich wie folgt Stellung.

1. Zur ersten Frage:

Nach dem, was aus dem Vorlageurteil zu entnehmen ist, ist die erste Frage wohl so zu verstehen, daß untersucht werden soll, ob für Streitigkeiten der angedeuteten Art eine ausschließliche Zuständigkeit dieses Gerichtshofs besteht, was bedeuten würde, daß eine Zuständigkeit des nationalen Richters entfiele. Dabei geht es nur noch um das Problem, daß bestimmte in Ispra tätige Personen für sich den Beamtenstatus oder den Status von Atomanlagenbediensteten beanspruchen. Die Rechtsstellung örtlicher Bediensteter kann also außer Betracht gelassen werden; für deren Beurteilung sind nach Artikel 81 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten und nach den Artikeln 28 und 32 des Anhangs F des bereits erwähnten Abkommens zwischen der italienischen Regierung und der Euratom-Gemeinschaft die nationalen Gerichte zweifellos zuständig.

Zur Kompetenzabgrenzung — darauf ist vorweg hinzuweisen — bestimmt Artikel 155 des Euratom-Vertrags: Soweit keine Zuständigkeit des Gerichtshofs aufgrund dieses Vertrages besteht, sind Streitsachen, bei denen die Gemeinschaft Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen. Daraus ist zu folgern, daß überall da, wo eine Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes nach gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen gegeben ist, von einer ausschließlichen Zuständigkeit gesprochen werden muß.

Sieht man sich unter diesem Gesichtspunkt die Vertragsbestimmungen an, so ist im gegenwärtigen Fall — das hat der vorlegende Richter zutreffend erkannt — in erster Linie an Artikel 152 des Vertrages zu denken. Nach Artikel 152 ist der Gerichtshof… für alle Streitsachen zwischen der Gemeinschaft und deren Bediensteten innerhalb der Grenzen und nach Maßgabe der Bedingungen zuständig, die im Statut der Beamten festgelegt sind oder sich aus den Beschäftigungsbedingungen für die Bediensteten ergeben. Für Streitigkeiten der hier interessierenden Art wird demnach auf das Personalstatut, soweit der Beamtenstatus in Frage steht, und auf die Beschäftigungsbedingungen, soweit es um den Status der Atomanlagenbediensteten geht, verwiesen. Im Personalstatut ist die maßgebliche Vorschrift, und zwar kraft der in Artikel 97 der Beschäftigungsbedingungen enthaltenen Verweisung, sowohl für Beamte wie für Atomanlagenbedienstete der Artikel 91 des Personalstatuts. Er normiert die Zuständigkeit des Gerichtshofs für alle Streitsachen zwischen den Gemeinschaften und einer Person, auf die dieses Statut Anwendung findet…. Hält man sich streng an den Wortlaut dieser Vorschrift, so ist die Schlußfolgerung nicht ausgeschlossen, daß der Europäische Gerichtshof für Streitigkeiten der vorliegenden Art nicht zuständig sei, weil es um Personen gehe, auf die das Statut und die Beschäftigungsbedingungen noch nicht angewandt werden, die vielmehr diesen Zustand erst erreichen wollen. Daß ein derartiges Ergebnis aber völlig unhaltbar wäre, läßt sich meines Erachtens anhand verschiedener Überlegungen deutlich machen.

Mit Recht hat die Kommission darauf hingewiesen, es sei gang und gäbe, daß internationale Organisationen Streitigkeiten über Fragen der Beschäftigung ihrer Bediensteten der staatlichen Gerichtsbarkeit entziehen.. Dafür ist maßgebend der Grundsatz der Immunität derartiger Organisationen im Hinblick auf die Gestaltung ihres Aufbaus; er schließt aus, daß die Mitgliedstaaten solcher Organisationen über ihre staatliche Gerichtsbarkeit Einfluß auf die innere Organisation nehmen. Zu den von der Kommission angeführten Beispielen darf ich der Einfachheit halber auf ihre Ausführungen im Schriftsatz vom 6. November 1974 (französische Fassung S. 15 und 16) verweisen.. Von diesem Grundgedanken aus und dem anderen, gleichfalls wichtigen, nach dem derartige dienstrechtliche Verhältnisse eine einheitliche Beurteilung durch eine Zentralinstanz verlangen, drängt sich sicherlich eine weite Interpretation des Artikels 91 des Personalstatuts dahin auf, daß von ihm alle den öffentlichen Dienst der Gemeinschaften betreffenden Streitigkeiten erfaßt werden einschließlich solcher, die die Zuerkennung des Beamtenstatus oder des Status eines Atomanlagenbediensteten zum Gegenstand haben.

Weiter ist zu bedenken, daß es absurd erscheinen müßte, allerlei Streitigkeiten über zum Teil untergeordnete Fragen der Rechtsverhältnisse zwischen dem europäischen Dienstherrn und seinen Beamten sowie Atomanlagenbediensteten dem Gerichtshof vorzubehalten, ihm aber andererseits die Zuständigkeit für Streitigkeiten abzusprechen, in denen es um das Bestehen solcher Rechtsverhältnisse geht.

Schließlich ist in der Rechtsprechung bereits geklärt, daß der Gerichtshof nicht nur für Streitsachen, an denen Beamte oder ehemalige Beamte beteiligt sind, sondern auch für solche mit Beteiligten, die noch nicht ins Beamtenverhältnis berufen sind, die eine solche Berufung aber als Teilnehmer an einem Auswahlwettbewerb anstreben, zuständig ist. Ich verweise beispielsweise auf die Rechtssache 23/64 (EuGH 31. März 1965 —Therese Vandevyvere/Europäisches Parlament — Slg. 1965, 227).

Ich habe demnach keine Bedenken, eine ausschließliche Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs auch für Fälle, in denen Personen den Status eines Beamten oder eines Atomanlagenbediensteten anstreben, schon aufgrund des Artikels 152 des Euratom-Vertrags in Verbindung mit Artikel 91 des Personalstatuts anzuerkennen.

Darüber hinaus könnte aber auch in Anlehnung an die Rechtsprechung zu Fällen aus der vorstatutarischen Zeit (so z. B. in den Rechtssachen 43, 45, 48/59, EuGH 15. Juli 1960 — Eva von Lachmüller und 2 andere Kläger/Kommission der EWG — Slg. 1960, 985) auf die allgemeinen Kompetenznormen des Vertrages zurückgegriffen werden, insbesondere auf Artikel 148 Absatz 3. Diese Bestimmung normiert die Zuständigkeit des Gerichtshofs für sogenannte Verpflichtungsklagen gegen Organe der Gemeinschaft, d. h. für Fälle, in denen natürliche oder juristische Personen Beschwerde darüber führen, daß ein Organ der Gemeinschaft es unterlassen hat, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten. Insofern ist von Bedeutung, daß die Begründung des Beamtenverhältnisses nach Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 1 des Personalstatuts) einen hoheitlichen Ernennungsakt verlangt. Man könnte also sagen, daß, wer ins Beamtenverhältnis zu gelangen wünscht, auf den Erlaß eines solchen Aktes zu klagen hätte, d.h. eines Aktes, wie er in Artikel 148 Absatz 3 unter anderem gemeint ist.

Genau das gleiche gilt zwar nicht für Atomanlagenbedienstete, deren Rechtsverhältnisse mit der Gemeinschaft, wie sich aus Artikel 84 der Beschäftigungsbedingungen ergibt, auf einem Vertrag beruhen. Wichtig ist aber auch für sie, daß ihre Stellung durch Verweisungen in den Beschäftigungsbedingungen (Art. 87, 91, 92, 93) auf Vorschriften des Personalstatuts dem Beamtenstatus stark angenähert ist. Zumindest muß deshalb angenommen werden, daß es sich um öffentlichrechtliche Vertragsverhältnisse handelt. Besonders ist auf Artikel 90 der Beschäftigungsbedingungen hinzuweisen, in dem es heißt:

Die Atomanlagenbediensteten der Gemeinsamen Kernforschungsstelle haben eine Probezeit von drei bis sechs Monaten abzuleisten, während der ihr Beschäftigungsverhältnis beendet werden kann, wenn ihre beruflichen Fähigkeiten sich nicht als ausreichend erweisen… Nach Beendigung dieser Probezeit werden die Bediensteten in ihrer Stellung bestätigt.

Die endgültige Fixierung ihres Rechtsverhältnisses setzt also gleichfalls einen Hoheitsakt voraus, und zwar einen Akt, für den im französischen und italienischen Text der Beschäftigungsbedingungen bezeichnenderweise die Verben titulariser und nominare verwendet werden. Dies läßt es vertretbar erscheinen, auch im Hinblick auf Personen, die den Status eines Atomanlagenbediensteten anstreben, an eine Anwendung des Artikels 148 Absatz 3 zu denken.

Wie immer man also die für die erste Frage in Betracht kommenden Gemeinschaftsnormen deutet, es ergibt sich daraus für die Entscheidung der in Frage stehenden Probleme auf jeden Fall eine Kompetenz des Europäischen Gerichtshofs, die eine Zuständigkeit nationaler Gerichte gemäß Artikel 155 des Euratom-Vertrags ausschließt.

2. Zur zweiten Frage:

Der vorlegende Richter möchte sodann auch wissen, ob dem Arbeitsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und ihren Beamten oder Bediensteten immer eine Ernennung zugrunde liegen muß oder ob an deren Stelle auch ein Richterspruch treten kann, der das tatsächliche Bestehen eines bestimmten Arbeitsverhältnisses feststellt.

Damit kann aus der Sicht des vorlegenden Richters natürlich nur gemeint sein, ob in solchen Fällen ein nationaler Richterspruch in Betracht kommt.

Nach der auf die erste Frage zu gebenden Antwort, d.h. nach der Feststellung, daß nationalen Richtern bei derartigen Sachverhalten jegliche Kompetenz fehlt, möchte ich mich mit der Schlußfolgerung begnügen, daß die zweite Frage gegenstandslos ist und einer Prüfung nicht bedarf.

3. Zur dritten Frage:

Schließlich soll nach dem Wunsch des vorlegenden Richters noch geklärt werden, ob der Gerichtshof nach vorheriger Feststellung seines faktischen Bestehens ein unmittelbares Arbeitsverhältnis zwischen der Gemeinschaft und Personen begründen kann, die zwar formal im Dienste von Firmen stehen, mit denen die Gemeinschaft Werkverträge abgeschlossen hat, die aber in Betriebsräumen der Gemeinschaft arbeiten, bei ihrer Arbeit von der Gemeinschaft gestelltes Material verwenden und nach Weisungen handeln, die ihnen Beamte der Gemeinschaft erteilen.

Deutet man die dritte Frage dahin um, ob dem nationalen Richter eine derartige Befugnis zusteht, so gilt das zur zweiten Frage Gesagte. Nimmt man die Frage dagegen wörtlich, so ist sie wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit als unzulässig zu behandeln. Zu solchen Aussagen ist der Gerichtshof in Vorlageverfahren berechtigt, wenn er — wie es im Urteil der Rechtssache 13/68 (EUGH 19. Dezember 1968 — Firma Salgoil/Außenhandelsministerium der Italienischen Republik, Slg. 1968, 679) heißt — einen offensichtlichen Irrtum des vorlegenden Richters erkennt. So verhält es sich im vorliegenden Fall, kann es doch für den nationalen Richter allein darauf ankommen, welche Befugnisse ihm bei der Regelung des streitigen Sachverhalts zustehen. Wie der Gerichtshof einen derartigen Sachverhalt zu beurteilen hätte, kann sicherlich nicht im Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177, das lediglich dem nationalen Richter Entscheidungshilfe geben soll, geklärt werden; dazu ist ein Ausspruch vielmehr allein möglich im Rahmen einer unmittelbar anhängig gemachten Dienststreitigkeit, d.h. in einem Verfahren, das ordnungsgemäß unter Beachtung der Bestimmungen des Personalstatuts oder der Vorschriften des Artikels 148 Absatz 3 anhängig gemacht worden ist.

4. Ich schlage demnach vor, auf die vom Arbeitsrichter des Tribunale in Varese gestellten Fragen allein wie folgt zu antworten:

Der nationale Richter ist nicht zuständig für Streitigkeiten zwischen der Gemeinschaft und Personen, die den Beamtenstatus oder den Status von Atomanlagenbediensteten beanspruchen. Die Entscheidung solcher Fragen fällt in die ausschließliche Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs.