Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.03.1975 – C-78/74

In der Rechtssache 78/74

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

FIRMA DEUKA, DEUTSCHE KRAFTFUTTER GMBH B. J. STOLP, Düsseldorf,

gegen

EINFUHR UND VORRATSSTELLE FÜR GETREIDE UND FUTTERMITTEL, Frankfurt am Main,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 849/70 der Kommission vom 11. Mai 1970 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 1403/69 und 1404/69 hinsichtlich der Denaturierung von Weichweizen

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. J. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, R. Monaco, P. Pescatore (Berichterstatter), H. Kutscher, M. Sørensen und A. O'Keeffe,

Generalanwalt: A. Trabucchi

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahrerl

Artikel 7 Absatz 3 der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. 117, S. 2269) sieht vor, daß die von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden Interventionsstellen nach Maßgabe der vom Rat festgelegten Grundregeln für Weichweizen eine Denaturierungsprämie gewähren können.

Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen und von zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. 130, S. 2602) wird für Weichweizen die Denaturierungsprämie, deren Höhe veränderlich sein kann, vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres für dessen Dauer festgesetzt.

Die erste Festsetzung der Denaturierungsprämie bei Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1967/68 war Gegenstand der Verordnung Nr. 241/67/EWG der Kommission vom 30. Juni 1967 (ABl. 137, S. 2961).

Von der Erwägung ausgehend, daß die Denaturierung zur Stützung des Marktes der Erzeugnisse gedacht sei, die nicht ihrer natürlichen Bestimmung zugeführt werden könnten, und daß sie daher nur in dem Maße anzustreben sei, wie für die Stützung des Brotgetreidemarktes erforderlich, legte die Kommission durch ihre Verordnung Nr. 242/67/EWG vom 30. Juni 1967 mit Durchführungsbestimmungen zu den Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und Roggen (ABl. 137, S. 2963) unter anderem die Qualitätsvoraussetzungen fest, welche die Denaturierung rechtfertigen. Nach Artikel 2 dieser Verordnung muß der Weichweizen, der von den Interventionsstellen denaturiert oder für den eine Denaturierungsprämie gewährt wird, folgende Voraussetzungen erfüllen: Sein Eigengewicht darf nicht unter einem je nach Gebiet zwischen 70 und 73 kg/hl festgesetzten Gewicht liegen; der Feuchtigkeitsgehalt darf je nach Gebiet zwischen 14 und 18 % nicht übersteigen; der Anteil an Fremdgetreide, Schwarzbesatz und Auswuchs darf nicht höher als 10 % sein.

Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 242/67/EWG sieht eine Verringerung der Denaturierungsprämie unter anderem für den Weichweizen vor, der ein niedrigeres Eigengewicht als das für die Standardqualität festgesetzte aufweist.

In der Verordnung Nr. 644/68 vom 29. Mai 1968 zur Änderung der Verordnung Nr. 172/67/EWG (ABl. L 122, S. 3) erwog der Rat unter anderem, es sei unmöglich, die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres zu verändern, da sie gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres für dessen Dauer festgesetzt werde; daher könne, falls sich die Faktoren, auf deren Grundlage die Prämie festgesetzt werde, im Laufe des Wirtschaftsjahres stark veränderten, das Interesse der privaten Marktteilnehmer an der Denaturierung zurückgehen oder wachsen und das Gleichgewicht des Marktes gestört werden, besonders, wenn die Lage des Getreidemarktes die Interventionsstellen zu bedeutenden Käufen zwinge. Infolgedessen vertrat der Rat die Auffassung, obwohl es notwendig sei, die Höhe der Prämie vor Beginn des Wirtschaftsjahres bekanntzugeben, empfehle es sich, eine solche Änderung zu ermöglichen, wenn das Marktgleichgewicht gefährdet sei. Deshalb ergänzte er Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67/EWG durch einen zweiten Absatz, dem zufolge die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres geändert werden kann, falls auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine Störung droht.

In der Verordnung Nr. 956/68 vom 12. Juli 1968 über die neuen Durchführungsbestimmungen zu den Vorschriften über die Denaturierung von Weichweizen und zur Brotherstellung geeignetem Roggen (ABl. L 164, S. 9) blieb die Kommission einerseits bei der Verringerung der Denaturierungsprämie für Weichweizen mit niedrigerem Eigengewicht, als es für die Standardqualität festgesetzt war, sah aber andererseits in Artikel 4 Absatz 2o Unterabsatz 2 eine Erhöhung der Denaturierungsprämie für Weichweizen mit einem höheren Eigengewicht als 77 kg/hl vor. Der Betrag dieser Erhöhung ergibt sich aus der Anwendung der im Anhang III der Verordnung nach dem unterschiedlichen Eigengewicht je Hektoliter (von 77 bis über 80 kg/hl) aufgeschlüsselten Prozentsätze auf den zu Beginn des Wirtschaftsjahres geltenden Grundinterventionspreis für Weichweizen.

Die Verordnung Nr. 956/68 wurde durch die Kommissionsverordnung Nr. 1403/69 vom 18. Juli 1969 (ABl. L 180, S. 3) ersetzt, welche die Vorschriften über die Erhöhung der Denaturierungsprämie nicht abänderte.

In Anwendung der Verordnung Nr. 1403/69 wurden der Betrag der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1969/70 und der Betrag der auf diese Prämie anzuwendenden Erhöhungen durch die Kommissionsverordnung Nr. 1404/69 vom 18. Juli 1969 (ABl. L 180, S. 5) festgesetzt.

Um den Absatz von Weizen auf dem Futtergetreidemarkt zu erleichtern und die Denaturierung zu fördern, ergänzte die Verordnung Nr. 1404/69 den ersten Teilbetrag der Prämie, der zur Berücksichtigung des Unterschieds zwischen den Preisen von Weichweizen und von Gerste bestimmt ist, durch einen zusätzlichen Festbetrag von 2,50 Rechnungseinheiten.

In der Verordnung Nr. 1583/69 vom 8. August 1969 zur Änderung -der Denaturierungsprämie für Weichweizen für das Wirtschaftsjahr 1969/70 (ABl. L 200, S. 25) stellte die Kommission unter anderem fest, die am Ende des Wirtschaftsjahres 1968/69 in der Gemeinschaft vorhandenen Weichweizenbestände seien vor allem wegen der inzwischen auf dem Weltmarkt eingetretenen Entwicklungen erheblich höher, als man bei Festsetzung der Denaturierungsprämie durch die Verordnung (EWG) Nr. 1404/69 angenommen habe. Deshalb empfehle es sich zur Vermeidung von Störungen des Weizenmarktes der Gemeinschaft, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Absatz dieser Bestände zu erleichtern.

Die Kommission war der Auffassung, eine Erhöhung der Denaturierungsprämie um 2 Rechnungseinheiten trage dazu bei, dieses Ziel zu erreichen.

In der Erwägung, daß die damals auf dem Markt für Brotgetreide bestehenden Bedingungen, insbesondere die zufriedenstellende Entwicklung beim Absatz von überschüssigem Weichweizen mit einem hohen Eigengewicht, Störungen auf dem Markt dieser Getreideart hervorzurufen drohten, wenn der durch die Denaturierung hervorgerufene Anreiz bestehen bleibe, befristete die Kommission durch Verordnung Nr. 849/70 vom 11. Mai 1970 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 1403/69 und 1404/69 hinsichtlich der Denaturierung von Weichweizen (ABl. 102, S. 7) die Gültigkeit der Erhöhung der für Weichweizen mit einem Eigengewicht von über 77 kg/hl gewährten Denaturierungsprämie bis zum 31. Mai 1970 und hob mit Wirkung vom 1. Juni 1970 diese Erhöhungen auf.

Die Firma Deuka hat in den Monaten Juni und Juli 1970 8920342 kg Weichweizen mit einem Eigengewicht von mehr als 77 kg/hl denaturiert.

Für diese Geschäfte gewährte die deutsche Interventionsstelle, die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, der Firma Deuka die gemeinschaftsrechtlich vorgesehene Denaturierungsprämie, lehnte jedoch in Anwendung der Verordnung Nr. 849/70 die Zahlung von Prämienzuschlägen für die Denaturierung von Weichweizen mit einem Eigengewicht von mehr als 77 kg/hl ab.

Die von der Firma Deuka am 25. November 1970 gegen die ablehnenden Bescheide der Einfuhr- und Vorratsstelle erhobene Klage ist vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main durch Urteil vom 24. Februar 1971 als unbegründet abgewiesen worden.

Auf die Berufung hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VI. Senat) durch Beschluß vom 8. Juli 1974 gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrages das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung die Fragen vorgelegt,

1. ob die Verordnung (EWG) Nr. 849/70 der Kommission vom 11. Mai 1970 (ABl. L 102 vom 12. Mai 1970, S. 7)

a) wegen nicht ausreichender Begründung oder

b) wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 (ABl. 130 vom 28. 6. 1967, S. 2602) in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 644/68 des Rates vom 29. Mai 1968 (ABl. L 122 vom 30. 5. 1968, S. 3)

ungültig war;

2. im Falle der Verneinung der Frage zu 1.: ob Artikel 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 849/70 jedenfalls insoweit unwirksam waren, als sie den Wegfall der erhöhten Denaturierungsprämie auch für solchen Weichweizen mit einem höheren Eigengewicht als 77 kg/hl anordneten, der von dem Denaturierer schon vor Inkrafttreten dieser Verordnung eingekauft worden war.

Der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes ist am 17. Oktober 1974 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 17. Dezember und die Klägerin des Ausgangsverfahrens am 20. Dezember 1974 schriftliche Erklärun gen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Zur Begründung der Verordnung Nr. 849/70 (erste Frage, erster Teil)

Die Firma Deuka Klägerin des Ausgangsverfahrens, weist darauf hin, daß Artikel 190 EWG-Vertrag die Kommission im Falle einer Verordnung ver pflichte, zumindest die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlaß der Maßnahme geführt habe, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollten. Vorliegend hätte also die Verordnung Nr. 849/70 die Tatsachen anführen müssen, aus denen sich ergeben hätte, daß bei einer weiteren Zahlung der Zusatzdenaturierungsprämie für Weichweizen mit höherem Eigengewicht auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine' Störung zu erwarten gewesen wäre. Da die Ratsverordnung Nr. 644/68 die Voraussetzungen einer drohenden Marktstörung dahingehend präzisiert habe, daß die Faktoren, aufgrund deren die Denaturierungsprämie festgesetzt werde, sich so stark ändern müßten, daß auch das Interesse der Unternehmer an der Denaturierung wachse oder zurückgehe, hätten die Gründe der Kommissionsverordnung Nr. 849/70 zumindest diese geänderten Faktoren angeben müssen, damit sowohl der Gerichtshof als auch die Betroffenen ihre Übereinstimmung mit der Wirklichkeit und gegebenenfalls ihre Eignung, eine Marktstörung herbeizuführen, hätten nachprüfen können.

Indessen führe die strittige Verordnung als einzige Tatsache an, daß sich der Absatz von überschüssigem Weichweizen mit einem hohen Eigengewicht zufriedenstellend entwickelt habe. Aus einer zufriedenstellenden Entwicklung des Absatzes könne man aber gerade nicht folgern, daß bei einer Fortsetzung dieser Entwicklung Störungen für den Weichweizenmarkt drohten. Die Verordnung enthalte keinerlei Rechtfertigung für die Streichung lediglich der Zusatzprämie für Weichweizen mit über 77 kg/hl Eigengewicht. Sie begründe auch nicht die Gefahr der Störung, die in dem durch die Zusatzprämie ausgelösten Anreiz liegen solle, und ebensowenig nenne sie Gründe, warum ihr Wegfall eine solche Störung verhindere.

Somit hätten weder der Gerichtshof noch die Rechtsunterworfenen die Möglichkeit, die Notwendigkeit und Richtigkeit der Verordnung Nr. 849/70 nachzuprü fen Diese sei mithin wegen nicht ausreichender Begründung ungültig.

Die Kommission beruft sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Begründung von Verordnungen und macht geltend, ein Unternehmen, das gewerbsmäßig Brotgetreide kaufe, um es zu denaturieren und als Futtermittel abzusetzen, müsse das System der Prämienregelung sowie die Zielvorstellungen und Motivationen der auf diesem Gebiet erlassenen Einzelmaßnahmen genauestens kennen und beurteilen können. Für die klagende Gesellschaft des Ausgangsverfahrens hätten Anlaß und Beweggründe der Verordnung (EWG) Nr. 849/70 klar auf der Hand gelegen. Die Anpassung der Beträge der Denaturierungsprämie an die jeweils herrschende Marktlage sei eines der Wesenselemente dieser Regelung. Nun seien aber gegen Ende des Wirtschaftsjahres 1969/1970 bestimmte Versorgungsschwierigkeiten aufgetreten, und die besonderen Gründe, die zur Anhebung der Prämie in der Verordnung (EWG) Nr. 1583/69 geführt hätten, seien entfallen. Deshalb habe die Kommission durch geeignete Maßnahmen Abhilfe schaffen müssen und dies im Bereich der Denaturierung nur im Wege einer Prämiensenkung bewerkstelligen können.

Es könne also keine Rede davon sein, die Begründung der Verordnung (EWG) Nr. 849/70 sei in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht so unvollkommen gewesen, daß der Klägerin Anlaß und Zweck dieser Verordnung hätten verborgen bleiben müssen oder der Gerichtshof bei gleicher Kenntnis der wirtschaftlichen und rechtlichen Hintergründe zu einer sachgerechten Beurteilung außerstande wäre.

B — Zum Vorliegen einer drohenden Störung (erste Frage, zweiter Teil)

Die Firma Deuka ist der Auffassung, die von der Kommission geltend gemachte Marktstörung habe allein in einer allgemeinen Unterversorgung der Handelsmühlen in der Gemeinschaft mit für die Herstellung von Weizenmehl geeignetem Weichweizen und in der fehlenden Möglichkeit einer ausreichenden Versorgung mit dieser Weizenart auf dem Markt der Gemeinschaft bestehen können.

Die Daten über die per 31. Juli 1970 verfügbaren Bestände ließen erkennen, daß eine unveränderte Fortführung der Denaturierungsaktion im Monat Juni eine Marktstörung nicht hätte nach sich ziehen können.

Im übrigen könnten Marktstörungen erst dann vorliegen, wenn der Richtpreis nachhaltig überschritten werde. Nun hätten sich aber die Preise Anfang Mai 1970 normal entwickelt und sich über dem Interventionspreis eingependelt.

Wenn wirklich eine drohende Störung vorgelegen hätte, wäre die Kommission gehalten gewesen, die Denaturierungsaktion völlig abzubrechen, indem sie die Denaturierungsprämie für alle Weichweizenarten bis auf Null herabgesetzt hätte. Für Weichweizen mit einem Eigengewicht über 77 kg/hl gebe es keinen eigenen Markt. Die Weichweizenarten mit unterschiedlichem Eigengewicht seien vielmehr untereinander austauschbar.

Tatsächlich sei es der Kommission nicht darum gegangen, Marktstörungen zu vermeiden, sondern die Zusatzprämie einzusparen, nachdem das bedrohliche Ausmaß der Überschüsse von Weichweizen beseitigt gewesen sei. Aus solchen Motiven habe aber nach den Gemeinschaftsvorschriften die Denaturierungsregelung nicht eingeschränkt werden dürfen.

Auf jeden Fall verstoße die Streichung der Zusatzdenaturierungsprämie für Weichweizen mit einem Eigengewicht über 77 kg/hl durch die Verordnung Nr. 849/70 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Artikel 4 der Verordnung Nr. 172/67 in der Fassung der Verordnung Nr. 644/68 erkenne die Notwendigkeit an, den beteiligten Wirtschaftskreisen die Möglichkeit zu geben, langfristige Dispositionen im voraus zu treffen. Von der Ermächtigung zu einem solchen Denaturierungsstopp dürfte nur im äußersten Notfalle und nur in dem Ausmaß Gebrauch gemacht werden, das unbedingt erforderlich sei, um den befürchteten Marktstörungen entgegenzutreten. Es hätte genügt, sicherzustellen, daß die Interventionsstellen keinen Brotweizen mehr für Denaturierungszwecke verkauften. Die Streichung der Zusatzdenaturierungsprämie für Weichweizen mit hohem Eigengewicht sei um so weniger gerechtfertigt gewesen, als sich die beteiligten Wirtschaftskreise vor der Verkündung der Verordnung Nr. 849/70 bei den Interventionsstellen selbst aufgrund Ausschreibung und erkennbar mit deren Zustimmung für Denaturierungszwecke eingedeckt hätten und dieser Weizen andererseits nicht mehr zur Versorgung der Mühlen mit Brotweizen habe dienen können.

Die Kommission meint, die Bedeutung des Begriffes Störung des Marktes im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67 erschließe sich aus der allgemeinen marktordnungspolitischen Zielsetzung der Denaturierungsprämie ebenso wie aus der besonderen Motivation der Verordnung Nr. 644/68.

Die Denaturierung und ihre finanzielle Förderung ließen sich nur dann rechtfertigen, wenn hohe, auf dem Ernährungssektor nicht unterzubringende Weizenüberschüsse vorhanden seien und Auswirkungen auf dem Futtergetreidemarkt vermieden würden, welche die dort gegebenen Preisgarantien in Frage stellen könnten. Die Denaturierungsprämie müsse also zwangsläufig der Marktlage angepaßt werden. Für den Brotgetreidemarkt wie auch den Futtergetreidemarkt drohe eine Störung dann, wenn zu befürchten stehe, daß das Marktgleichgewicht durch einen zu starken Zustrom von Weizen in die Denaturierung beeinträchtigt werden könnte. Diese Feststellung gelte insbesondere für hochwertigen Qualitätsweizen, bei dem die Eigenerzeugung der Gemeinschaft den Bedarf normalerweise nicht im erforderlichen Maße decken könne und der Markt der Gemeinschaft regelmäßig ausreichend Absatzmöglichkeiten biete.

Die Verordnung Nr. 644/68 habe den Zweck, der Kommission die präventive Anpassung der Prämienbeträge an die konjunkturelle Entwicklung der Getreidemärkte zu gestatten. Der Begriff drohende Störung bedeute nichts anderes als den Vorbehalt, die streitigen Qualitätszuschläge wie auch den Grundbetrag nur solange zu gewähren, als tatsächlich mehr Qualitätsweizen auf dem Markt gewesen sei, als für Ernährungszwecke gebraucht werde.

Bei der Beurteilung, ob eine Störung des Marktgleichgewichts zu befürchten gewesen sei und Änderungen des mit dem bestehenden Prämienbetrag gegebenen Denaturierungsanreizes hätten vorgenommen werden sollen, verfüge die Kommission zwangsläufig über einen Ermessensspielraum. Insbesondere könne die Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 849/70 nur dann in Zweifel gezogen werden, wenn die Kommission die damals bestehende Marktlage offensichtlich irrig, in grober Weise falsch beurteilt oder auf sonstige Weise einen Ermessensmißbrauch begangen hätte. Gegen Ende des Wirtschaftsjahres 1969/1970 hätten sich die Anzeichen für eine Verknappung des Angebots an Weichweizen auf dem Markt der Gemeinschaft gemehrt. Es sei nicht anzunehmen gewesen, daß sich die Versorgungsengpässe bei hochwertigem Qualitätsweizen kurzfristig von allein auflösen würden. Bei dieser Sachlage sei die Kommission zu Präventivmaßnahmen, namentlich im Wege einer Anpassung der Denaturierungsprämienbeträge nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet gewesen, um die in der Gemeinschaft noch vorhandenen Bestände an Qualitätsweizen dem Sektor der menschlichen Versorgung zuzuleiten.

Die Prämiensenkung hätte ihren Zweck hinreichend erfüllen und gleichzeitig den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Mittels gerecht werden müssen. Darum habe die Kommission auf eine generelle Prämiensenkung verzichtet und lediglich die in ihrem Betrag nach Qualitäten abgestuften Erhöhungssätze gestrichen.

C — Zum Vertrauensschutz (zweite Frage)

Die Firma Deuka macht geltend, die Kaufleute, die ihre Einkaufs- und Verkaufsdispositionen für die Monate Mai, Juni und Juli 1970 im voraus getroffen hätten, seien nicht in der Lage gewesen, diese Dispositionen in der kurzen Zeit zwischen dem 12. Mai, dem Tag der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 849/70, und dem 31. Mai, dem Tag des Inkrafttretens derselben, zu ändern. Dies hätte ihnen nicht nur unzumutbare Geldopfer abverlangt, sondern auch an den Gegebenheiten scheitern müssen. Das für Denaturierungszwecke eingekaufte Getreide sei für die Versorgung der Mühlen zur Brotherstellung verloren gewesen. Artikel 1 der Verordnung Nr. 849/70 hätte sich deshalb auf den Weichweizen, der Gegenstand von vor dem 12. Mai 1970 abgeschlossenen Kontrakten gewesen sei, nicht mehr auswirken dürfen. Diese Verträge seien mithin schutzwürdig gewesen, weil im gegenteiligen Falle die beteiligten Wirtschaftskreise einen Schaden erlitten hätten, ohne daß in Aequivalenz hierzu der Marktordnung dadurch ein Vorteil zugewachsen wäre.

Die Artikel 1 und 2 der Verordnung Nr. 849/70 seien sonach unwirksam, da sie den Weichweizen mit einem höheren Eigengewicht als 77 kg/hl, der schon vor dem Inkrafttreten oder der Veröffentlichung dieser Verordnung eingekauft worden sei, nicht von der Streichung der erhöhten Denaturierungsprämie ausgenommen hätten.

Die Kommission bemerkt, tatsächlich seien bereits am 23. April 1970 in der Fachpresse eingehende Berichte darüber erschienen, daß das deutsche Bundesernährungsministerium bei der Kommission die Streichung der Zuschläge für Weizen mit hohem Eigengewicht beantragt habe und mit einer baldigen Entscheidung der Kommission gerechnet werden müsse. Die Vorlagefrage müsse also von vornherein auf solche Weizenkäufe beschränkt werden, die vor dem 23. April 1970 getätigt worden seien.

Nach den Rechtsvorschriften über die Denaturierungsprämie sei die vorherige Festsetzung der Prämienbeträge nicht vorgesehen gewesen. Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 gestatte den Beteiligten nicht, einen Anspruch auf die fortdauernde Gewährung einer Prämie mit festem und unveränderlichem Betrag geltend zu machen.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens könne auch kein Recht auf besonderen Vertrauensschutz beanspruchen. Im übrigen habe sie in Anbetracht der Umstände über eine ausreichende Frist verfügt, um ihre Bestände an Weizen mit hohem Eigengewicht noch zu den alten Bedingungen zu denaturieren. Mehr könne sie aber unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht verlangen.

III — Mündliches Verfahren

Die Firma Deuka, Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch die Rechtsanwälte Fritz Modest und Barbara Festge, zugelassen in Hamburg, sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Kalbe, haben in der Sitzung vom 5. Februar 1975 mündliche Ausführungen gemacht und folgende neue Gesichtspunkte vorgetragen:

Die Firma Deuka betont, ein hohes Eigengewicht sei keineswegs ein Qualitätsmerkmal des Weichweizens; die Qualität hänge vielmehr von der Mahl- und Backfähigkeit ab.

Was die Frage der Begründung angehe, sei festzustellen, daß in der streitigen Verordnung nicht gesagt werde, weshalb die Mühlen nicht auf einen Weichweizen mit einem geringeren Eigengewicht hätten ausweichen können, und auch nicht, weshalb nicht die Aktion der Interventionsstellen oder der Aufruf zu Einfuhren die behauptete Marktstörung hätten verhindern können; außerdem habe die Kommission nicht dargelegt, inwiefern die Streichung der Prämienerhöhung Störungen habe verhindern können, obgleich doch die Denaturierungsprämie selbst zu einem zehnfach höheren Satz beibehalten worden sei.

Die Einschätzung der Marktlage durch die Kommission zu dem Zeitpunkt, als sie die Verordnung Nr. 849/70 erließ, sei offensichtlich fehlerhaft und überdies ermessensmißbräuchlich: Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 in der durch die Verordnung Nr. 644/68 geänderten Fassung ermächtige die Kommission zur Änderung der Denaturierungsprämie im Laufe eines Wirtschaftsjahres nur, wenn außergewöhnliche Umstände vorlägen; nun berufe sie sich aber nur auf eine leichte Störung, und sie habe sich in der Beurteilung der wirklichen Marktlage offensichtlich getäuscht. Sie habe zu einem übertriebenen Interventionsinstrument gegriffen, das nicht erforderlich, ja nicht einmal geeignet gewesen sei, das angestrebte Ziel zu erreichen.

Die Kommission beruft sich unter anderem auf die Getreidebilanz für das Wirtschaftsjahr 1969/70, die Aufstellung der zur Intervention gebrachten Getreidemengen, die Entwicklung der Marktpreise und der Interventionspreise sowie auf die mengenmäßige Entwicklung bei der Denaturierung; sie macht sodann geltend, für den Markt sei bei Erlaß der streitigen Verordnung eine wesentliche Zunahme der Denaturierung und eine Verringerung der verfügbaren Weichweizenbestände kennzeichnend gewesen. Nach reiflicher Überlegung habe die Kommission von den verschiedenen Eingriffsmöglichkeiten die am wenigsten spürbare Maßnahme gewählt.

Die Denaturierungsprämie sei keine Unterstützungsmaßnahme für die Futterindustrie. Hinsichtlich ihrer Dauerhaftigkeit sei keine Garantie gegeben worden, und die Streichung der Prämienerhöhung sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, der es erlaubt habe, zugleich die Wirksamkeit der Maßnahme sicherzustellen und ihre Nachteile für die Unternehmen in Grenzen zu halten.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 26. Februar 1975 vorgetragen.

1 Der Hessische Verwaltungsgerichtshof stellt mit Beschluß vom 8. Juli 1974, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 17. Oktober 1974, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Gültigkeit der Verordnung Nr. 849/70 der Kommission vom 11. Mai 1970 zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 1403/69 und 1404/69 hinsichtlich der Denaturierung von Weichweizen (ABl. 1970 L 102, S. 7).

Zur ersten Frage (Begründung und materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 849/70)

2 Die erste Frage geht dahin, ob die Verordnung Nr. 849/70

a) wegen nicht ausreichender Begründung oder

b) wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Artikels 4 Absatz 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 172/67 des Rates vom 27. Juni 1967 über die Grundregeln zur Denaturierung von Weizen (ABl. 1967, S. 2602) in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 644/68 des Rates vom 29. Mai 1968 (ABl. 1968 L 122, S. 3)

ungültig war.

3 Artikel 7 der Verordnung Nr. 120/67 vom 13. Juni 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. 1967, S. 2269) sieht als Interventionsmaßnahme unter anderem die Gewährung einer Denaturierungsprämie für Weichweizen vor. Nach derselben Vorschrift obliegt es der Kommission, gemäß den vom Rat erlassenen Grundregeln die Bedingungen für die Gewährung der Denaturierungsprämie sowie die Höhe der Prämie festzusetzen. Die genannten Grundregeln sind Gegenstand der Verordnung Nr. 172/67. Nach Artikel 4 Absatz 1 dieser Verordnung wird die Denaturierungsprämie für Weichweizen, deren Höhe veränderlich sein kann,… vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres für dessen Dauer… festgesetzt. Die Anwendung dieser Regel führte infolge von konjunkturellen Änderungen, die im Laufe des Wirtschaftsjahres eingetretenen waren, zu Störungen des Marktgleichgewichts; deshalb wurde Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 172/67 durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 644/68 dahin ergänzt, daß die Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres geändert werden [kann], falls auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine Störung droht. Die Einzelheiten der Prämiengewährung wurden schließlich für den hier in Betracht kommenden Zeitraum in der Verordnung Nr. 1403/69 der Kommission vom 18. Juli 1969 (ABl. 1969 L 180, S. 3) geregelt.

4 Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 172/67 muß das zu denaturierende Getreide … gewissen, noch zu bestimmenden Mindestanforderungen in bezug auf Qualität und Menge genügen. In Anwendung dieser Vorschrift stellt die Verordnung Nr. 1403/69 eine Reihe von Qualitätsmerkmalen auf, die unter anderem an das Eigengewicht der für die Denaturierung bestimmten Ware anknüpfen. Um insbesondere den Absatz von Weichweizen mit einem Eigengewicht von mehr als 77 kg/hl zu fördern, sieht Artikel 4 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang II der genannten Verordnung eine Erhöhung der Denaturierungsprämie vor, die je nach Eigengewicht des Weichweizens zwischen 0,5 und 2 % des Grundinterventionspreises beträgt. Die Verordnung Nr. 849/70 hat diese Erhöhung durch Aufhebung des Artikels 4 Absatz 2 sowie des Anhangs II der Verordnung Nr. 1403/69 mit Wirkung vom 1. Juni 1970 beseitigt.

5 Vor dem innerstaatlichen Gericht wurde die Gültigkeit dieser Verordnung bestritten: Sie sei nicht ausreichend begründet, und die in der Verordnung Nr. 644/68 festgelegte Voraussetzung — Drohen einer Störung auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt — sei in Wirklichkeit nicht erfüllt gewesen.

6 Die Begründung der Verordnung Nr. 849/70 ist im Gesamtzusammenhang der Regelung zu sehen und zu werten, deren Bestandteil sie ist. Die Präambeln der Verordnungen Nrn. 172/67 und 644/68 stellen ab sowohl auf das allgemeine Ziel der Denaturieruhgsmaßnahmen — die Stützung der Brotgetreidepreise — als auch auf die spezifische Notwendigkeit, den Qualitätsmerkmalen der zu denaturierenden Waren Rechnung zu tragen; gleichzeitig wird das Bestreben deutlich, mit den Denaturierungsmaßnahmen das Gleichgewicht auf dem Getreidemarkt insgesamt nicht zu stören. Hierzu heißt es in der zweiten Begründungserwägung der umstrittenen Verordnung Nr. 849/70: Die zur Zeit auf dem Markt für Brotgetreide bestehenden Bedingungen, insbesondere die zufriedenstellende Entwicklung beim Absatz von überschüssigem Weichweizen mit einem hohen Eigengewicht, drohen Störungen auf dem Markt dieser Getreideart hervorzurufen, wenn der durch die Denaturierung hervorgerufene Anreiz bestehenbleibt. Sieht man die Aufhebung der Prämienerhöhung im Zusammenhang mit der Gesamtregelung, innerhalb der sie vorgenommen wurde, so wird offenkundig, daß sie durch Beseitigung des Anreizes zur Denaturierung einiger besonderer, zur Brotherstellung geeigneter Weizenqualitäten bezweckte, Störungen der Art zu verhindern, auf die die Ratsverordnung Nr. 644/68 abstellt. Da die Verordnung Nr. 849/70 auf diese Weise ausdrücklich an das Tatbestandsmerkmal anknüpft, das nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 644/68 eine Änderung der Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres gestattet, genügt sie der Begründungspflicht nach Artikel 190 des Vertrages. Die Gültigkeit der Verordnung läßt sich daher unter diesem Gesichtspunkt nicht bestreiten.

7 Zu beantworten bleibt daher nur noch der zweite Teil der Frage, mit dem der Gerichtshof ersucht wird, die materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 849/70 im Hinblick auf das Erfordernis des Artikels 1 der Verordnung Nr. 644/68 zu prüfen, daß nämlich eine Änderung der Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres nur zulässig ist, falls auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt eine Störung droht. Für die Feststellung, ob eine solche Störung drohte, mußte die Kommission mit Rücksicht auf die Zielsetzung, die der Rat der Regelung über die Denaturierungsprämie gegeben hatte, sowohl die Entwicklung des Brotgetreidemarktes als auch die Auswirkung der Denaturierungsmaßnahmen auf die Entwicklung des Futtergetreidemarktes in Betracht ziehen. Wenn Artikel 1 der Verordnung Nr. 644/68 die Änderung der Prämien davon abhängig macht, daß eine Störung droht, so verlangt er lediglich eine verständige Einschätzung der Lage durch die Kommission, nicht aber, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend macht, daß es sich um eine gegenwärtige und sogar schwerwiegende Störung handeln müsse.

8 Um einer solchen drohenden Störung zu begegnen, steht es der Kommission frei, die verschiedenen Mittel zur Steuerung der Marktentwicklung einzusetzen, so etwa die Änderung des Grundbetrages der Denaturierungsprämie, die Änderung oder Streichung der Prämienerhöhungen, die Einschränkung oder Sperrung der Weizenlieferungen durch die Interventionsstelle für Denaturierungszwecke oder die Änderung der Bedingungen für den Handel mit Drittländern. So genießt die Kommission eine weitgehende Entscheidungsfreiheit, und zwar sowohl was die Berücksichtigung etwaiger Störfaktoren als auch was die Wahl der Mittel zur Behebung solcher Störungen anbelangt; diese Entscheidungsfreiheit ist im Lichte der wirtschaftspolitischen Ziele auszuüben, welche die Verordnung Nr. 120/67 im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik aufstellt.

9 Bei der Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Ausübung einer solchen Freiheit darf der Richter nicht die Beurteilungen, zu denen die zuständige Behörde gelangt ist, durch seine eigenen ersetzen. Er muß sich darauf beschränken, zu prüfen, ob jene Beurteilungen offensichtlich irrig oder mit einem Ermessensmißbrauch behaftet sind. Aus dem Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens ergibt sich kein Anhaltspunkt für einen solchen Irrtum oder Ermessensmißbrauch. Unstreitig bestand bei Erlaß der angegriffenen Maßnahme in der Versorgung mit Brotgetreide der Qualität, deren Denaturierung Anspruch auf eine nach Artikel 4 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang II der Verordnung Nr. 1403/69 erhöhte Prämie gab, eine etwas angespannte Marktlage. In der Wahl der Mittel, hier Abhilfe zu schaffen, durfte die Kommission der Aufhebung einer Prämienerhöhung den Vorzug vor einer Änderung des Grundbetrages der Prämie oder vor einer — von der Klägerin des Ausgangsverfahrens vorgeschlagenen — Begünstigung der Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse aus dritten Ländern geben.

10 Somit kann die Gültigkeit der Verordnung Nr. 849/70 nicht im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal der drohenden Störung in Zweifel gezogen werden, von dem die Verordnung Nr. 644/68 die Änderung der Höhe der Denaturierungsprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres abhängig macht.

Zur zweiten Frage (Auswirkung der Beseitigung der Prämienerhöhung auf laufende Verträge)

11 Dem Gerichtshof wird hilfsweise die Frage gestellt, ob Artikel 1 und 2 der Verordnung Nr. 849/70 jedenfalls insoweit unwirksam waren, als sie den Wegfall der erhöhten Denaturierungsprämie auch für solchen Weichweizen mit einem höheren Eigengewicht als 77 kg/hl anordneten, der von dem Denaturierungsunternehmen schon vor Inkrafttreten dieser Verordnung gekauft worden war.

12 Die umstrittene Verordnung trägt das Datum des 11. Mai 1970. Sie ist im Amtsblatt vom 12. Mai 1970 veröffentlicht worden. Nach ihrem Artikel 3 ist sie am dritten Tag nach dem Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft getreten, und die Aufhebung der Prämienerhöhung ist zum darauffolgenden 1. Juni wirksam geworden. Es ist also zu prüfen, ob die Frist zwischen der Veröffentlichung der Verordnung und der Aufhebung der Prämienerhöhung ausreichend war, um den Unternehmen die Möglichkeit zu geben, unter normalen Bedingungen die Denaturierungsmaßnahmen abzuschließen, die sie im Vertrauen auf die frühere Regelung in die Wege geleitet hatten.

13 Nach der ursprünglichen Fassung des Artikels 4 der Verordnung Nr. 172/67 erscheint es als normal, daß die Dispositionen für Denaturierungsmaßnahmen im Rahmen des Getreidewirtschaftsjahres getroffen werden. Diese Betrachtungsweise ist durch die Verordnung Nr. 644/68 nicht grundlegend verändert worden: Artikel 1 dieser Verordnung verleiht den Änderungen der Denaturierungsregelung im Laufe des Wirtschaftsjahres Ausnahmecharakter, da sie nur zulässig sind, falls eine Marktstörung droht. Es kann daher nicht als anormal angesehen werden, daß ein Denaturierungsunternehmen seine Dispositionen im Hinblick auf das ganze Getreidewirtschaftsjahr trifft.

14 Sonach muß die Verordnung Nr. 849/70 im Interesse der Rechtssicherheit so angewandt werden, daß die Vergünstigungen der in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1403/69 getroffenen Regelung noch Warenpartien zugute kommen, für die der Nachweis erbracht wird, daß sie vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 849/70 gekauft worden sind, vorausgesetzt, daß der Antrag nach Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 172/67 bei der Interventionsstelle vor Ablauf der in der Verordnung Nr. 849/67 bei der Interventionsstelle vor Ablauf der in der Verordnung Nr. 849/70 gesetzten Frist, also vor dem 1. Juni 1970, gestellt worden ist. Bei dieser Auslegung enthält die Verordnung Nr. 849/70 keine Vorschrift, deren Gültigkeit in Frage gestellt werden könnte.

Kosten

15 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof (VI. Senat) gemäß dessen Beschluß vom 8. Juli 1974 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 849/70 der Kommission vom 11. Mai 1970 zur Änderung der Verordnungen Nr. 1403/69 und 1404/69 hinsichtlich der Denaturierung von Weichweizen berühren könnte.