Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.12.1975 – C-60/75

Schlussanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 9. Dezember 1975

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Am 24. Juli 1973 hat die italienische Regierung zur Bekämpfung der Preissteigerungen auf dem Binnenmarkt das Gesetzesdekret Nr. 427 erlassen, das am 4. August 1973 in das Gesetz Nr. 496 umgewandelt worden ist. Ihm zufolge wurden die Erzeuger-, Groß- und Einzelhandelspreise bestimmter wichtiger Nahrungsmittel — unter anderem der Teigwaren aus Hartweizengrieß — zunächst auf dem Niveau eingefroren, das sie am 16. Juli 1973 hatten, und eine Anhebung erst wieder im Dezember 1973 und im September 1974 zugelassen. Andererseits sah das erwähnte Gesetz vor, daß die italienische staatliche Interventionsstelle für Agrarerzeugnisse, die AIMA, aufgrund ministerieller Genehmigungen durch Aufkauf, Lagerung und Verkauf regulierend auf dem italienischen Getreidemarkt eingreifen könne, wobei die Bedingungen für den Verkauf auf dem Binnenmarkt durch ein Interministerielles Komitee festzulegen waren.

In Anwendung dieser Bestimmungen erwarb die AIMA seit September 1973 namentlich auf dem Weltmarkt beträchtliche Mengen Hartweizen zu einem Durchschnittspreis von 18500 Lire pro Zentner. Der größte Teil dieses Hartweizens wurde aufgrund von Genehmigungen des Interministeriellen Komitees in verschiedenen Etappen zwischen September 1973 und April 1975 an italienische Hersteller von Grieß und Teigwaren verkauft. Dabei galten Preise zwischen 11000, 13000 und 13600 Lire pro Zentner, während der italienische Marktpreis zu der fraglichen Zeit zwischen 11500, 18500 oder sogar 20000 Lire pro Zentner lag.

Die Verkäufe der AIMA ließen den Preis für die noch vorhandenen Hartweizenbestände der italienischen Marktbeteiligten in der Zeit von Januar 1974 bis Januar 1975 jäh fallen, und zwar insbesondere in Foggia, das in Italien für den Handel mit Hartweizen der wichtigste Handelsplatz ist. Dies ging sogar so weit, daß zu bestimmten Zeiten Hartweizen nicht einmal mehr notiert wurde.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Carmine RUSSO, der in der Gemeinde Castelluccio dei Sauri Hartweizen erzeugt, trägt vor, er habe im Januar 1975 für eine Partie von 50 Zentnern Hartweizen nur einen Preis von 17000 Lire je Zentner erzielen können, obgleich das System der gemeinsamen Marktorganisation ihm die berechtigte Aussicht — ja sogar das Recht — gegeben hätte, einen Preis von etwa 18500 Lire je Zentner, der sich bei normalem Zusammenwirken der Markt- und Gemeinschaftsmechanismen gebildet hätte, zu erzielen, wenn nicht zwischenzeitlich die AIMA tätig geworden wäre. Er erhob daher vor dem Pretore in Bovino aufgrund von Artikel 2043 des italienischen Codice civile Klage gegen die AIMA, um Ersatz des von ihm mit 75000 Lire bemessenen Schadens zu erlangen.

Mit Beschluß vom 2. Mai 1975 setzte der Pretore in Bovino das Verfahren aus und legte dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrages vor:

1. Erlaubt das Bestehen einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide den Mitgliedstaaten den Erlaß einseitiger Maßnahmen, die über Handelsgeschäfte der in Anwendung der Verordnung Nr. 120/67 eingesetzten Interventionsstelle zu einer Änderung des Preisbildungsmechanismus, wie er in den Normen des Gemeinschaftsrechts vorgesehen ist, und zu einer Verzerrung des innergemeinschaftlichen Handels führen?

2. Haben der Erwerb einer bestimmten Menge Hartweizen durch eine Interventionsstelle eines Mitgliedstaates, der auf dem Weltmarkt bei einem bestimmten Preisniveau erfolgt, und der anschließende Wiederverkauf innerhalb eines Mitgliedstaates zu einem Preis, der niedriger ist als der Einkaufspreis und sogar niedriger als der Interventionspreis, die Wirkung einer Beihilfe bei der Einfuhr des fraglichen Erzeugnisses (im vorliegenden Fall Hartweizen)?

3. Begründen die Vorschriften der Verordnung Nr. 120/67 des Rates und die dazu ergangenen Durchführungsvorschriften — vorausgesetzt, daß sie in der italienischen Rechtsordnung unmittelbar gelten — ein Recht der Getreidehändler daran, daß das normale Funktionieren der von der gemeinsamen Marktorganisation vorgesehenen Preisbildungsmechanismen nicht gestört wird, und zwar dergestalt, daß die innerstaatlichen Gerichte dieses Recht unmittelbar zu schützen haben?

4. Sind bei Bejahung der vorstehenden Fragen die beschriebenen Maßnahmen des Mitgliedstaates als rechtswidriges Verhalten zu werten, und stellen sie deshalb eine Verletzung der durch die Gemeinschaftsnormen geschaffenen Rechtsstellung des privaten Händlers dar?

5. Besteht — wenn die vorstehende Frage bejaht wird — im Gemeinschaftsrecht ein Grundsatz, der den Privatrechtssubjekten, die Inhaber der durch die Normen der Verordnung Nr. 120/67 definierten Rechtsstellungen sind, zubilligt, daß sie vollständig und in jedem Falle von den vermögensrechtlich nachteiligen Folgen des rechtswidrigen Verhaltens des Mitgliedstaates verschont bleiben, namentlich, wenn es sich um die Interventionsstelle handelt?

Zu diesen Fragen nehme ich wie folgt Stellung:

I — Die beiden ersten Fragen des vorlegenden Gerichts betreffen die Vereinbarkeit von Maßnahmen der Art, wie die italienische Regierung sie getroffen hat, mit der Gemeinschaftsregelung.

1. Zunächst ist daran zu erinnern, daß die Gemeinschaftsbehörden angesichts der Störungen, die im Sommer 1973 auf dem Gemeinsamen Markt und in besonderem Maße auf dem italienischen Markt auftraten, nicht untätig geblieben sind.

Zwar sind die gemeinsamen Agrarmarktorganisationen unter dem Blickwinkel des Überflusses konzipiert worden, doch stehen die Gemeinschaftsbehörden auch einer Mangellage nicht hilflos gegenüber.

Zunächst griff man zu den üblichen Mitteln, die bei Marktstörungen vorgesehen sind (Verordnung Nr. 2591/69 des Rates vom 18. Dezember 1969, ABl. L 324 vom 27. Dezember 1969, S. 1); Verordnung Nr. 1968/73 des Rates vom 19. Juli 1973, ABl. L 201 vom 21. Juli 1973, S. 10), wie die Aussetzung der vorherigen Festsetzung von Erstattungen, die Herabsetzung der Gültigkeitsdauer der Ausfuhrlizenzen sowie die Streichung jeglicher Erstattung.

Ab 1. August 1973 stellten die deutsche, die französische und die belgische Interventionsstelle der AIMA aufgrund der Verordnung Nr. 2104/73 (ABl. L 214 vom 2. August 1973, S. 2) mit finanzieller Unterstützung der Gemeinschaft zu Sonderbedingungen 200000 t Weichweizen zur Verfügung, die ausschließlich zur Herstellung von Nahrungsmitteln für die Versorgung der Bevölkerung bestimmt waren. Dieses Getreide wurde dann zum Interventionspreis zuzüglich 1,5 Rechnungseinheiten je Tonne im Wege öffentlicher Ausschreibung veräußert.

Sodann erließ die Kommission auf Antrag der Französischen Republik am 4. August 1973 Schutzmaßnahmen, die auf die Ausfuhr von Hartweizen aus der Gemeinschaft anwendbar waren (ABl. L 219 vom 7. August 1973, S. 25): Für dieses Erzeugnis wurden von dem genannten Zeitpunkt an keine Ausfuhrlizenzen mehr erteilt.

Am 14. August 1973 setzte die Kommission in der Verordnung Nr. 2219/73 Abschöpfungen für die Ausfuhr von Weichweizen (ABl. L 227 vom 15. August 1973, S. 19) fest.

Ferner erließ die Kommission auf Antrag der Italienischen Republik am 29. August 1973 Schutzmaßnahmen, die auf die Ausfuhr von Grobgrieß, Feingrieß und Mehl von Hartweizen aus Italien Anwendung fanden (ABl. L 243 vom 31. August 1973, S. 44): Für diese Erzeugnisse wurden von dem genannten Zeitpunkt an keine Lizenzen mehr für die Ausfuhr aus Italien erteilt.

Eine Begründungserwägung dieser letzteren Verordnung ist besonders aufschlußreich:

Die Verarbeitungserzeugnisse [von Hartweizen] werden [insbesondere in Italien] zur Herstellung von Teigwaren zur menschlichen Ernährung verwendet…

Ferner besteht zwischen den in Italien und den auf dem Weltmarkt angewendeten Preisen ein derartiger Unterschied, daß für die Händler noch immer ein nicht unerheblicher Anreiz besteht, Hartweizengrobgrieß, -feingrieß und -mehl aus Italien auszuführen.

Schließlich erließ die Kommission, gleichfalls auf Antrag der Italienischen Republik, am 20. September 1973 Schutzmaßnahmen für die Ausfuhr von Mehl, Grobgrieß und Feingrieß von Weichweizen italienischen Ursprungs aus der Gemeinschaft: Von diesem Zeitpunkt an wurden für diese Erzeugnisse keine Ausfuhrlizenzen mehr erteilt, sofern sie aus Italien stammten.

Nachdem die Lage auf dem Weltmarkt sich etwas normalisiert hatte, wurde in der Folgezeit wieder eine Einfuhrabschöpfung eingeführt.

Die den Export von Mehl, Grobgrieß und Feingrieß aus Weichweizen betreffenden Maßnahmen wurden mit Wirkung vom 26. November 1974 aufgehoben (Entscheidung der Kommission vom 26. November 1974, ABl. L 343 vom 21. Dezember 1974, S. 11). Die Maßnahmen, die die Ausfuhr von Hartweizen mit Ursprung in der Gemeinschaft sowie von Mehl, Grobgrieß und Feingrieß von Hartweizen italienischen Ursprungs betrafen, wurden mit Wirkung vom 9. April 1975 aufgehoben (Entscheidung der Kommission vom 9. April 1975, ABl. L 89 vom 10. April 1975, S. 28).

Zusammenfassend läßt sich also sagen: Die Kommission hat sich stets geweigert, ausdrücklich eine Subvention für die Einfuhr von Hartweizen nach Italien zu gestatten, und sie hat sich nicht weniger standhaft der Einführung einer von der französischen Verarbeitungsindustrie geforderten Ausgleichsabgabe widersetzt. Dies geschah, weil sie der Auffassung war, daß die gemeinsame Marktorganisation für Getreide ein vollständiges System von Schutzmaßnahmen vorsieht, das eine Handhabe bietet, mit Marktstörungen fertig zu werden, und weil sie außerdem glaubte, die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Eingriffsmöglichkeiten ausgeschöpft zu haben.

2. Die italienische Regierung war der Auffassung, daß dieses Bündel von Maßnahmen unzureichend sei; sie stellte deshalb während dieses ganzen Zeitraums, das heißt von Herbst 1973 bis Frühjahr 1975, den Maßnahmen der Gemeinschaft nationale Maßnahmen an die Seite.

Da es — zumindest theoretisch — nicht ausgeschlossen war, daß die Verkäufe von Hartweizen zu einem herabgesetzten Preis durch die AIMA geeignet waren, die Ausfuhren italienischer Teigwaren nach den anderen Mitgliedstaaten in Umfang und Preis zu beeinflussen, traf die italienische Regierung auch einige Maßnahmen, um zu verhindern, daß die von der AIMA zu herabgesetzten Preisen veräußerten Mengen für andere Zwecke als zur Herstellung von Teigwaren für den inländischen Markt verwendet würden.

Das Problem wurde im Verwaltungsausschuß für Getreide mehrfach behandelt, insbesondere am 9. Oktoker 1973 während einer Sitzung des Sonderausschusses für die Landwirtschaft, und auch die Kommission machte sich in Zusammenarbeit mit den zuständigen Dienststellen der italienischen Regierung an eine gründliche Prüfung des Problems. Nachdem Anfang 1975 die italienische Regierung entschieden hatte, die Verkäufe von verbilligtem Hartweizen an die italienischen Teigwarenhersteller einzustellen, hat die Kommission die Angelegenheit anscheinend zu den Akten gelegt, jedoch ihre Haltung gegenüber jeder neuen derartigen Maßnahme der italienischen Regierung offengelassen (Antwort vom 28. Juli 1975 auf die schriftliche Anfrage Nr. 170/75 des Herrn de Keersmaeker vom 6. Juni 1975).

Zu der Auslegung, um die Sie ersucht werden, möchte ich folgendes bemerken:

Nach einer bereits gefestigten Rechtsprechung, die in Ihrem Urteil Galli vom 23. Januar 1975 (Slg. 1975, 47) nur fortgeführt worden ist, können die Mitgliedstaaten in Bereichen, für die eine gemeinsame Marktorganisation besteht, nicht mehr mit einseitigen Vorschriften eingreifen, die eine überflüssige Wiederholung der Gemeinschaftsregelung darstellen oder dieser sogar zuwiderlaufen.

Dies gilt für den Bereich der Hartweizen- und Hartweizenmehlpreise auf der Erzeuger- und auf der Handelsstufe.

Der Abgabepreis der AIMA lag nicht nur unter dem italienischen Marktpreis und unter dem Richtpreis der Gemeinschaft, der im übrigen nur noch von rein theoretischem Wert war, sondern auch unter dem Interventionspreis.

Obgleich der Verkaufspreis für Hartweizen im Besitz der italienischen Interventionsstelle dem Preis auf dem nächstgelegenen örtlichen Markt hätte entsprechen müssen und in keinem Falle unter dem für diesen Handelsplatz geltenden Interventionspreis liegen durfte (Artikel 3 der Verordnung der Kommission vom 27. Februar 1970, ABl. L 47 vom 28. Februar 1970, S. 49), lag der Abgabepreis der AIMA erheblich unter diesem Mindestbetrag, der sich im Dezember 1974 auf 14591 Lire zuzüglich eines monatlichen Steigerungsbetrages von 383 Lire belief.

Tatsächlich hat die AIMA, indem sie die ihr in der Gemeinschaftsregelung zugewiesene Rolle verließ, wie ein Privatunternehmer den Markt durch ein regelrechtes Dumping ausgeschaltet.

Die italienische Regelung bezweckte gerade, den Verbrauchern Hartweizen zu einem niedrigeren Preis zur Verfügung zu stellen, als er sich bei einem normal funktionierenden Markt ergeben hätte. Indem sie die Struktur des Verkaufspreises für das fragliche Erzeugnis änderte, wirkte sie unmittelbar auf die Gemeinschaftsregelung ein. Ohne diese Intervention hätte der Hartweizen des Herrn Russo vielleicht einen Abnehmer zu einem Preis von mehr als 17000 Lire je Doppelzentner gefunden.

Die gemeinsame Marktorganisation für Hartweizen, die in Artikel 40 Absatz 2 des Vertrages vorgesehen ist und mit der Verordnung Nr. 120/67 errichtet wurde, ermächtigt die mit ihrer Durchführung beauftragten Gemeinschaftsorgane, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um mit den Preiserhöhungen auf dem italienischen Markt fertigzuwerden, und wir haben gesehen, daß die Organe von dieser Befugnis Gebrauch gemacht haben. Diese Zuständigkeit schließt jede konkurrierende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten aus.

Wollte man konkurrierende Zuständigkeiten der Art, wie sie in der vorliegenden Rechtssache im Streit sind, zulassen, so liefe das darauf hinaus, eine nationale Marktorganisation, die per definitionem durch eine gemeinsame Organisation ersetzt worden ist (Art. 43 Abs. 3 des Vertrages), beizubehalten oder Wiederaufleben zu lassen.

Im Hinblick auf die verlangte Auslegung besteht darüber hinaus keine Veranlassung, die Maßnahmen der AIMA an den Vorschriften über Beihilfen (Art. 92 bis 94 des Vertrages) zu messen: Es genügt der Hinweis, daß sie in einer unmittelbaren Intervention auf dem Hartweizenmarkt bestehen, die auf eine Änderung der Preisbildung in einem Wettbewerbssystem, das der Vertrag schützen wollte, abzielt und diese auch erreicht hat.

II — Die letzten drei Fragen des Pretore in Bovino gehen dahin, ob es im Gemeinschaftsrecht einen Grundsatz gibt, wonach sich Einzelpersonen auf die unmittelbare Geltung von Gemeinschaftsverordnungen berufen können, um im Falle einer Verletzung dieser Verordnungen durch einen Mitgliedstaat vollständig und in jedem Falle von den vermögensrechtlich nachteiligen Folgen des angeblich pflichtwidrigen Verhaltens des Mitgliedstaats verschont zu bleiben.

Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, einiges zu den Konsequenzen zu sagen, die sich für das innerstaatliche Gericht und für Einzelpersonen aus einer solchen Sachlage ergeben.

Das Gemeinschaftsrecht, so hat der Gerichtshof ausgeführt (EuGH 4. April 1968 — Lück gegen Hauptzollamt Köln-Rheinau, 34/67 — Slg. 1968, 373), beschränkt … nicht die Befugnis der zuständigen nationalen Gerichte, unter mehreren nach der innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen, welche zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten individuellen Rechte geeignet erscheinen". Daher muß das innerstaatliche Gericht, wenn nationales Recht im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht steht, von einer Anwendung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften Abstand nehmen. Im Verwaltungsstreitverfahren darf der Richter entgegenstehendes nationales Recht nicht anwenden: So hielt es der italieniche Staatsrat in seiner für den Milchsektor ergangenen Entscheidung vom 25. September 1974, mit der er sogar dem Urteil Galli Vorgriff.

Aber wie steht es mit der — sei es vor den ordentlichen Gerichten oder sei es vor den Verwaltungsgerichten — geltend gemachten Haftung für Schäden, die infolge der Anwendung dieser mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren innerstaatlichen Rechtsvorschriften entstanden sind? Ich glaube, daß es — ganz allgemein gesprochen — auf diesem Gebiet Sache der nationalen Gerichte ist, aufgrund der den Mitgliedstaaten in Artikel 5 des Vertrages auferlegten allgemeinen Verpflichtungen in ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung die Konsequenzen aus der Zugehörigkeit ihres Staates zur Gemeinschaft zu ziehen.

Der Gerichtshof hat mehrfach entschieden, daß die einzelnen Mitgliedstaaten die Verfahrensvorschriften zu erlassen haben, die für eine gleichzeitige und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten erforderlich sind. In seinem Urteil vom 7. Februar 1973 (Kommission/Italien, 39/72 — Slg. 1973, 112) hat er eingangs entschieden, daß dann, wenn die Erfüllung einer Verpflichtung entweder verzögert oder endgültig abgelehnt wird, ein sachliches Interesse an einem Urteil des Gerichtshofes nach den Artikeln 169 und 171 des Vertrages deshalb bestehen [kann], weil dieses die Grundlage für eine Haftung abgeben kann, die möglicherweise einen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen trifft.

Der in dieser Entscheidung zum Ausdruck kommende Gedanke ist die logische Folge des Grundsatzes des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts und seiner unmittelbaren Anwendbarkeit. Es ist zwar, abgesehen von den Fällen, in denen der Gerichtshof unmittelbar berufen ist, über sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebende Rechte des einzelnen zu entscheiden, Sache des nationalen Richters, in Anwendung der nationalen Rechtsordnung diesen Rechten zur Durchsetzung zu verhelfen. Wenn man aber nicht Gefahr laufen will, daß die einzelnen Rechtssubjekte je nach der für sie zuständigen nationalen Rechtsordnung ungleich behandelt werden, muß man, wie es der Gerichtshof bereits verschiedentlich getan hat, Grundsätze für eine einheitliche und möglichst wirksame Durchsetzung der sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Rechte des einzelnen herausarbeiten.

Hiernach glaube ich feststellen zu können, daß es einen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts gibt, nach dem die Behörden und insbesondere die Gerichte der Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, die Interessen der durch eine etwaige Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, die Rechte einzelner begründen, betroffenen Personen zu wahren, indem sie diesen einen unmittelbaren und sofortigen Schutz gewähren (vgl. EuGH 19. Dezember 1968 — Firma Salgoil/Außenhandelsministerium der Italienischen Republik, 13/68 — Slg. 1968, 680). In diesem Rahmen kann, wenn die sonstigen Voraussetzungen nach dem jeweiligen nationalen Recht vorliegen, auch ein Schadensersatzanspruch gegen den Mitgliedstaat, der vertragswidrig gehandelt hat, gerechtfertigt sein.

III — Zusammenfassend schlage ich daher vor, auf die Fragen des Pretore in Bovino wie folgt zu antworten:

1. Das Bestehen einer gemeinsamen Marktordnung für Getreide schließt aus, daß ein Mitgliedstaat einseitige Maßnahmen ergreift, die zu einer Änderung der in der Marktorganisation vorgesehenen Preisregelung führen.

2. Die Bestimmungen der Ratsverordnung Nr. 120/67 und der dazu ergangenen Ausführungsbestimmungen begründen in ihrem Preismechanismus subjektive Rechte der einzelnen, insbesondere der Produzenten.

3. Aus der Verpflichtung, für den wirksamen Schutz dieser Rechte zu sorgen, ergibt sich, falls die sonstigen Voraussetzungen des nationalen Rechts dafür vorliegen, auch die Haftung des Mitgliedstaats für die Folgen, die aus der Verletzung des Gemeinschaftsrechts erwachsen sind.