Europäischer Gerichtshof Urteil vom 08.04.1976 – C-29/75

In der Rechtssache 29/75

KAUFHOF AG, Leonard-Tietz-Straße 1, 5000 Köln 1, vertreten durch ihren Vorstand, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dietrich Ehle, Ulrich Feldmann und Ulrich Wiemann, Köln, Zustellungsbevollmächtigter: Félicien Jansen, huissier de justice, 21, rue Aldringen, Luxembourg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Friedrich-Wilhelm Albrecht als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Pierre Lamoureux, Rechtsberater der Kommission, 4, bd Royal, Luxembourg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 20. Januar 1975 (75/71 /EWG)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten R. Lecourt, der Kammerpräsidenten H. Kutscher und A. O'Keeffe, der Richter A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, M. Serensen und A. J. Mackenzie Stuart,

Generalanwalt: J.-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt und das Parteivorbringen im schriftlichen Verfahren lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die Klägerin betreibt in der Bundesrepublik Deutschland Warenhäuser, in denen sie Lebensmittelspezialitäten anbietet, die sie teilweise im Wege von Eigenimporten bezieht.

Am 2. Januar 1975 beantragte sie beim Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (im folgenden BEF) in Frankfurt die Erteilung einer Einfuhrlizenz für 5000 Kartons Bohnenkonserven der Tarifstelle 20.02 ex G mit Ursprung in der Volksrepublik China, die sich in den Niederlanden im freien Verkehr befanden.

Am 14. Januar 1975 beantragte die Bundesrepublik Deutschland, gestützt auf Artikel 115 EWG-Vertrag, die Ermächtigung, die vorgenannten aus der Volksrepublik China stammenden und in den übrigen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, soweit der Zeitpunkt der Antragstellung zur Erlangung der Einfuhrdokumente nach dem 1. Januar 1974 (?1975) liege. Zur Begründung führte sie aus, es seien drei Anträge an das Bundesamt gerichtet worden (die ersten beiden nach dem 2. Januar 1974 (?1975) über 86982 bzw. 39803 DM — betreffend Waren, die sich in den Niederlanden im freien Verkehr befänden —, der dritte Antrag unter dem 7. Januar 1975 über 36349 DM — betreffend Waren, die sich in Belgien im freien Verkehr befänden); es seien weitere Anträge zu erwarten; mit China bestehe kein Abkommen über die Einfuhr dieser Waren und Direkteinfuhren — Messekontingente ausgenommen — würden nicht erlaubt.

Mit Entscheidung vom 20. Januar 1975 (ABl. L 23 vom 30. 1. 1975, S. 19) erteilte die Kommission die Ermächtigung, die genannten Waren, soweit der Zeitpunkt der Antragstellung zur Erlangung der Einfuhrdokumente nach dem 1. Januar 1975 liegt, von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen. Aufgrund dieser Ermächtigung lehnte das BEF am selben Tag den Antrag der Klägerin auf Einfuhrgenehmigung ab.

Am 4. März 1975 hat die Klägerin gegen den Widerspruchsbescheid, mit dem das BEF am 18. Februar ihren Widerspruch vom 5. Februar 1975 zurückgewiesen hatte, Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt erhoben.

Schließlich hat sie mit Klageschrift vom 13. März 1975, bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 17. März eingetragen, den vorliegenden Rechtsstreit anhängig gemacht.

Das schriftliche Verfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt:

1. die Entscheidung der Kommission vom 20. Januar 1975 (75/71/EWG) aufzuheben;

2. der Beklagten die Kosten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt:

1. die Klage als unbegründet abzuweisen;

2. der Klägerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

A — Zur Zulässigkeit

Die Klägerin ist der Auffassung, an der Zulässigkeit der gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag erhobenen Klage dürften im Hinblick auf die Entscheidungen des Gerichtshofs vom 1. Juli 1965 (Toepfer/Kommission, 106 und 107/63 — Slg. 1965, 547 ff.) und vom 23. November 1971 (Bock/Kommission, 62/70 — Slg. 1971, 897 ff.) keine Bedenken bestehen. Die Klägerin sei durch die angegriffene Entscheidung betroffen, da sich die Ermächtigung ausdrücklich auch auf den Zeitpunkt erstrecke, in dem sie ihren Antrag auf Erteilung einer Einfuhrgenehmigung gestellt habe.

Diese Entscheidung betreffe die Klägerin unmittelbar und individuell; denn dem Geschehensablauf sei zu entnehmen, daß die Ermächtigung gerade im Hinblick auf die zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Genehmigungsanträge beantragt worden sei. Beim Inkrafttreten der Entscheidung vom 20. Januar 1975 sei die Klägerin — wie eventuell auch andere Importeure — in ähnlicher Weise individualisiert gewesen, wie wenn sie Adressat der Entscheidung gewesen wäre.

Die Kommission erwidert, die Aufhebungsklage eines Einzelnen gegen eine Entscheidung der Kommission, durch die ein Mitgliedstaat — gemäß Artikel 115 des Vertrages — ermächtigt werde, Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, sei grundsätzlich nach Artikel 173 Absatz 2 des Vertrages unzulässig.

Eine an der Einfuhr interessierte natürliche oder juristische Person sei von einer solchen an eine andere Person gerichteten Entscheidung weder unmittelbar — der Mitgliedstaat werde nur ermächtigt zu einer in seinem Ermessen stehenden Maßnahme — noch individuell betroffen — die Schutzmaßnahme berühre alle, die in der von ihr gedeckten Zeit einführen wollten. Es sei aber nicht angebracht, im hier zu entscheidenden Rechtsstreit die Einrede der Unzulässigkeit zu erheben. Nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 62/70 sei die Zulässigkeit einer Klage der vorliegenden Art im Hinblick auf die Entscheidung der Kommission vom 12. Mai 1971, mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt worden seien, Sicherungsmaßnahmen bei der Einfuhr bestimmter aus dritten Ländern stammender und in einem anderen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlicher Waren zu treffen (ABl. L 123 vom 3. 6. 1971, S. 26, geändert durch die Entscheidung der Kommission vom 9. März 1973, ABl. L 80 vom 28. 3. 1973, S. 22) sicherlich nicht mehr zweifelhaft.

B — Zur Begründetheit

Die Klägerin macht geltend, die Vorschrift des Artikels 115 EWG-Vertrag finde keine Anwendung in Bereichen, für die bereits eine gemeinsame Handelspolitik bestehe und in denen Verkehrsverlagerungen durch handelspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht denkbar seien. Allerdings sei die Einfuhr von Verarbeitungserzeugnissen aus Obst und Gemüse aus Drittländern noch nicht in Form einer EWG-Verordnung geregelt, obwohl die Mitgliedstaaten nicht mehr befugt seien, mit dem EWG-Vertrag (Artikel 30 ff.) unvereinbare handelspolitische Maßnahmen aufrechtzuerhalten. Für diese Auffassung spreche, daß zur gemeinsamen Agrarpolitik auch die Einfuhrregelungen als gemeinsame Einrichtung zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr (Artikel 40 Absatz 3) gehörten, und zwar spätestens seit dem Ende der Übergangszeit (Artikel 8 Absatz 7).

Außerdem habe sich der Rat in Artikel 7 der Verordnung Nr. 865/68 vom 28. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse (ABl. 1968, L 153, S. 11) verpflichtet, die Einfuhrregelungen gegenüber Drittländern vor dem 1. Januar 1969 zu vereinheitlichen. Diese Vorschriften hätten spätestens ab 1. Juli 1969 angewandt werden sollen. Auch aus dieser Regelung folge, daß seit dem 1. Januar 1970 für nationale Maßnahmen, die den innergemeinschaftlichen Warenverkehr ausschlössen, kein Raum mehr sei.

Artikel 115 EWG-Vertrag unterscheide zwischen zwei Tatbeständen:

die Durchführung nationaler handelspolitischer Maßnahmen werde durch Verkehrsverlagerungen verhindert;

unterschiedliche nationale handelspolitische Maßnahmen führten zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten.

Die angegriffene Entscheidung der Kommission beziehe sich nur auf die erste Alternative. Die Bundesrepublik Deutschland habe aber die Begründung ihrer ablehnenden Entscheidung sowie die Begründung des Widerspruchsbescheides im wesentlichen auf die angeblichen Schwierigkeiten gestützt, die der inländischen Produktion durch die Einfuhr von Bohnenkonserven aus der Volksrepublik China erwachsen würden. Indessen hätten die Gesamteinfuhren von Bohnenkonserven in die Bundesrepublik Deutschland 1972 und 1973 rund 108000 t betragen, von denen 1972 96300 t aus anderen EWG-Ländern und nur 7500 t aus Drittländern, 1973 102500 t aus anderen EWG-Ländern und nur 5100 t aus Drittländern gestammt hätten.

Der zum Erlaß einer Kommissionsentscheidung ermächtigende Tatbestand der ersten Alternative des Artikels 115 sei eng auszulegen und anzuwenden. In seinem oben erwähnten Urteil vom 23. November 1971 habe der Gerichtshof die Entscheidung der Kommission teilweise aufgehoben, weil die Kommission im Hinblick auf die Bedeutungslosigkeit des Geschäftes (2,6 % der Gesamteinfuhrmenge) die Grenzen des Notwendigen überschritten habe. Im vorliegenden Fall trete das Mißverhältnis (etwa 0,8 % der Gesamteinfuhren von 1973, die 1974 genehmigte Menge sei der Klägerin nicht bekannt) in gleicher Weise zutage, so daß eine Aussetzung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs nicht gerechtfertigt gewesen sei. Durch die Einfuhr von Bohnenkonserven aus der Volksrepublik China in die Bundesrepublik Deutschland würden zudem handelspolitische Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Volksrepublik China nicht beeinträchtigt, geschweige denn verhindert. Uber Artikel 115 EWG-Vertrag solle die nationale Handelspolitik abgesichert, nicht aber ein Schutz gegen Verkehrsverlagerungen gewährt werden. Ein solcher Schutz dürfe nach diesem Verfahren nur dann gewährt werden, wenn die Bundesrepublik Deutschland für den fraglichen Artikel aus handelspolitischen Gründen eine restriktive Politik betreibe. Tatsächlich bestehe jedoch seit dem 5. Juli 1973 zwischen den beiden Ländern ein Abkommen über den Handel und den Zahlungsverkehr.

Die Anwendung des Artikels 115 Absatz 1 unterliege den Schranken des Absatzes 3, wonach mit Vorrang solche Maßnahmen zu wählen seien, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten störten. Daraus ergäben sich Schranken für die rückwirkende Ermächtigung von Mitgliedstaaten. Die Kommisson müsse — entsprechend ihrer handelspolitischen Kompetenz — sicherstellen, daß von der Ermächtigung erst dann Gebrauch gemacht werden könne, wenn eine ständig ansteigende Menge eingeführt werde, während sie im konkreten Falle nicht einmal sichergestellt habe, daß im Jahre 1975 eine Menge eingeführt wurde, die derjenigen des Jahres 1974 zumindest entsprochen hätte.

Auch formell habe sich die Kommission in ihrer Entscheidung vom 12. Mai 1971, geändert durch die Entscheidung vom 9. März 1973, Grenzen gesetzt: Danach müsse dem Antragsteller innerhalb von acht Werktagen nach Eingang des Antrags die Einfuhrgenehmigung erteilt werden und ein Mitgliedstaat unverzüglich nach der Bekanntgabe der Entscheidung der Kommission über die Anwendbarkeit des Artikels 115, spätestens jedoch innerhalb von zwölf Werktagen nach Eingang des Antrages auf das Einfuhrpapier entscheiden. Die Kommission habe ihre Entscheidung vom 20. Januar 1975 daher allenfalls auf Anträge erstrecken dürfen, die nach dem 2. Januar 1975 gestellt worden seien.

Schließlich sei Artikel 190 EWG-Vertrag verletzt. Es reiche nicht aus, daß die Kommission bei Entscheidungen auf Grund des Artikels 115 den Wortlaut dieser Vorschrift wiedergebe. Der Ausnahmecharakter des Artikels 115 verlange anzudeuten, welche handelspolitischen Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Volksrepublik China durch Umwegeeinfuhren verhindert würden.

Die Beklagte entgegnet, Artikel 115 habe zwar seine Grundlage in der Handelspolitik, sein Anwendungsgegenstand sei aber der freie Warenverkehr, der, soweit erforderlich, von den Mitgliedstaaten aufgrund einer Ermächtigung durch die Kommission eingeschränkt werden dürfe. Der Vertrag gehe davon aus, daß es Maßnahmen der nationalen Handelspolitik, die dann eine Anwendung des Artikels 115 Absatz 1 verlangten, auch nach dem Ende der Übergangszeit geben könne, solange die einheitlichen Grundsätze des Artikels 113 noch nicht aufgestellt seien, weil die Gemeinschaft noch nicht in allen Teilbereichen ihre Zuständigkeit voll ausgenützt habe. Der vorliegende Fall betreffe, wie sich aus der Begründung ergebe, nur die erste in Artikel 115 vorgesehene Alternative. Für diesen Tatbestand sei es erforderlich, daß die Durchführung einer nationalen handelspolitischen Maßnahme durch Verkehreverlagerungen verhindert werde. Die Verhinderung einer handelspolitischen Maßnahme liege zwar nicht schon vor, wenn sie irgendwie berührt werde, wohl aber dann, wenn sie nicht mehr im gewünschten Maße wirksam sei und so ganz oder teilweise ihre handelspolitische Funktion verliere. Gerade der Bedeutung einer Verkehrsverlagerung für die Wirksamkeit der von dem betroffenen Mitgliedstaat beabsichtigten handelspolitischen Maßnahme messe der Gerichtshof in der Rechtssache 62/70 großes Gewicht bei der Anwendung des Artikels 115 zu.

Die vorliegend von der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Volksrepublik China angewandte Maßnahme sei eine nationale Maßnahme. Es handele sich um einen Teilbereich, für den noch keine gemeinsame Handelspolitik bestehe (nach der bereits erwähnten Verordnung Nr. 865/68 sei nur der Bereich der Zölle und Abgaben, nicht jedoch derjenige der mengenmäßigen Beschränkungen vereinheitlicht worden; da im übrigen das in Artikel 7 genannte Datum wegen der Schwierigkeit der Materie nicht habe eingehalten werden können, müsse die jeweilige nationale Regelung weitergelten).

Die Gemeinschaftszuständigkeit genüge also nicht, um zu einem gemeinsamen handelspolitischen Regime zu kommen, sie müsse vielmehr ausgeübt werden. Für Automatismus gebe es hier überhaupt keinen Raum. Der Inhalt dieses Regimes müsse erst von den Organen der Gemeinschaft festgelegt werden, und solange keine gemeinsamen Maßnahmen getroffen worden seien, müsse es den Mitgliedstaaten gestattet sein, ihre nationalen Maßnahmen beizubehalten.

Das habe der Gerichtshof in seinem Urteil vom 13. Dezember 1973 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indiamex und de Beider, 37 und 38/73 — Slg. 1973, 1609) für Abgaben gleicher Wirkung wie Zölle festgestellt. Entsprechendes müsse für mengenmäßige Beschränkungen gelten. Soweit noch — im Einklang mit dem Vertrag — nationale handelspolitische Maßnahmen gegenüber dritten Ländern möglich seien, bleibe auch Artikel 115 anwendbar.

Die Beklagte habe ihre Entscheidung allein auf Verkehrsverlagerungen gestützt. Die Bundesrepublik Deutschland habe sich in ihrem Antrag ebenfalls auf diesen Tatbestand berufen. Nur um diese Entscheidung und ihre Begründung, nicht dagegen um die Geltendmachung wirtschaftlicher Schwierigkeiten durch die Bundesrepublik oder um den Ablehnungsbescheid des BEF, gehe es im vorliegenden Rechtsstreit.

Die Frage, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sei, lasse sich nur beantworten, wenn zunächst festgestellt werde, welche handelspolitische Maßnahme durch Verkehrsverlagerungen bedroht sei. Die Bundesrepublik Deutschland habe für die Erzeugnisse aus der Volksrepublik China nur bei Messekontingenten Einfuhrgenehmigungen erteilt. Auch aus einer generell aktiven Handelspolitik eines Staates lasse sich keineswegs schließen, daß spezielle restriktive Maßnahmen undenkbar seien oder daß sie nicht handelspolitischen Charakter hätten. Der Hinweis der Klägerin, im Sommer 1974 seien von der Bundesrepublik Deutschland indirekte Einfuhren der betroffenen Ware zugelassen worden, könne zur Entscheidung über den vorliegenden Rechtsstreit nichts beitragen. Für die Beurteilung der Lage bei Erlaß der angefochtenen Entscheidung, also zu Beginn des Jahres 1975, könne es nicht erheblich sein, daß zu einem früheren Zeitpunkt die Durchführung einer Handelspolitik einmal weniger streng gegen Verkehrsverlagerungen abgeschirmt worden sei.

Am Vorliegen einer Verkehrsverlagerung könne bei dem hier zu entscheidenden Fall kein Zweifel bestehen. In den Beneluxländern (ebenso wie in Frankreich, Irland und Italien) sei die Einfuhr der betroffenen Ware gegenüber der Volksrepublik China liberalisiert. Anfang Januar 1975 hätten neben dem Antrag der Klägerin über 86982 DM noch ein Antrag über 39803 DM vom gleichen Tage sowie ein Antrag über 36349 DM vom 7. Januar 1975 vorgelegen; mit weiteren Anträgen sei zu rechnen gewesen.

Das von der Bundesrepublik Deutschland für die betroffene Ware gegenüber der Volksrepublik China angewandte Einfuhrverbot werde durch die Verwirklichung der drei beantragten Umwegeinfuhren ausgehöhlt und seiner vollen Wirkung beraubt.

Wenn es darum gehe, die Bedeutung von indirekten Handelsströmen auf die Wirksamkeit des Einfuhrverbots zu erkennen, könne nur ein Vergleich mit den gesamten Einfuhren der betroffenen Ware aus diesem dritten Land in die Bundesrepublik Deutschland in Betracht kommen. Gemessen an diesen Einfuhren, die in den ersten elf Monaten des Jahres 1974 184000 DM betragen hätten, stellten die drei Einfuhranträge über zusammen 163134 DM eine zweifellos bedrohliche Menge dar (selbst wenn man die Einfuhren aus anderen Drittländern — 3488000 DM für den genannten Zeitraum — in den Vergleich einbeziehe, könne von einem Mißverhältnis zwischen Gefahr und Schutzmaßnahme nicht geredet werden).

Damit Artikel 115 seine Aufgabe als Schutzklausel in dem gebotenen Umfange erfüllen könne, müsse er grundsätzlich auch auf bereits eingeleitete Geschäfte anwendbar sein. Dies ergebe sich einmal aus dem in der Entscheidung vom 12. Mai 1971 geregelten Verfahren zur Anwendung der Schutzklausel; Artikel 1 dieser Entscheidung erlaube es den Mitgliedstaaten, die Einfuhr der betroffenen Waren, die sich in anderen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, von der Erteilung eines Einfuhrpapiers abhängig zu machen. Dieses müsse weder automatisch noch unverzüglich erteilt werden, denn der Mitgliedstaat habe die Möglichkeit, innerhalb einer Prüfungszeit das Verfahren nach Artikel 115 einzuleiten. Jeder Einfuhrantrag stehe daher, solange nicht die Frist abgelaufen sei, unter dem Vorbehalt, daß die entsprechende Ware von der Gemeinschaftsbehandlung ausgeschlossen werden könne.

Der freie Warenverkehr sei also in dem gebotenen Maße bereits eingeschränkt. Die Ermächtigung zur Anwendung von Schutzmaßnahmen auf schon vorliegende Anträge innerhalb der vorgesehenen Frist könne daher nicht als Erstrekkung der Schutzmaßnahme auf Anträge angesehen werden, die im Sinne des Urteils in der Rechtssache 62/70 zu einer Zeit gestellt worden waren, als der Grundsatz des freien Warenverkehrs für die in Rede stehende Ware uneingeschränkt galt. Es sei Sache des Mitgliedstaates zu entscheiden, in welchem Maße er von einer Ermächtigung durch die Kommission, Waren von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, durch individualisierende Maßnahmen gegenüber den einzelnen Antragstellern Gebrauch mache.

Im übrigen hätte die Beklagte, wenn sie die Bundesrepublik Deutschland durch entsprechende Befristung ihrer Entscheidungen gezwungen hätte, jährlich „eine ständig ansteigende oder auch nur eine gleichbleibende Menge einzuführen, im Widerspruch zu dem Grundsatz gehandelt, daß für die Zeit bis zur Vereinheitlichung der Einfuhrregelung die Durchführung der nationalen handelspolitischen Maßnahmen sichergestellt werden mußte.

Bei der Berechnung der Fristen der Entscheidung vom 12. Mai 1971 sei die Verordnung Nr. 1182/71 des Rates vom 3. Juni 1971 zur Festlegung der Regeln für die Fristen, Daten und Termine anzuwenden, nach der unter den Begriff Arbeitstag alle Tage außer Feiertagen, Sonntagen und Sonnabenden fielen und für den Anfang einer nach Tagen bemessenen Frist der Zeitpunkt maßgebend sei, in welchem eine Handlung vorgenommen werde; bei der Berechnung dieser Frist werde der Tag nicht mitgerechnet, auf den die Handlung fällt. Der sprachliche Unterschied zwischen Arbeitstag in der Verordnung und Werktag in der Entscheidung könne schon deshalb keine Bedeutung haben, weil zum Beispiel in der französischen Fassung in beiden Fällen jour ouvrable und in der englischen working day stehe. Wende man diese Vorschriften auf den zu entscheidenden Fall an, so ergebe sich, daß die vorgeschriebene Frist gewahrt worden sei.

Schließlich sei für die Feststellung, ob die Begründung der angefochtenen Entscheidung hinreichend gewesen sei, ihre Rechtsnatur und der Gesamtzusammenhang, in dem sie erlassen worden sei, wie auch die Beteiligung des Adressaten an ihrem Zustandekommen zu berücksichtigen. Die Bundesrepublik habe das Verfahren ausgelöst und sei daher am Zustandekommen der Entscheidung derart beteiligt, daß sie alle Rechtsgarantien des Artikels 190 erlangt habe. Die Beklagte habe sich daher darauf beschränken können, summarisch alle wesentlichen Elemente für die Ermächtigungsentscheidung zu erwähnen.

In ihrer Erwiderung trägt die Klägerin zunächst vor, nach Klageerhebung sei ihr eine Genehmigung für die Einfuhr der fraglichen Partie erteilt worden. Darüber hinaus habe die Bundesrepublik ein Direktkontingent gegenüber der Volksrepublik China für Bohnenkonserven eröffnet. Ein späterer Antrag vom 1. April 1975 auf Erteilung einer Einfuhrgenehmigung sei vom BEF abgelehnt worden im Hinblick auf eine Ermächtigung, die der Bundesrepublik am 17. April gemäß Artikel 115 erteilt worden sei.

Entscheidend sei vorliegend die Frage, ob in dem voll integrierten Bereich der EWG-Agrarpolitik nach Ende der Übergangszeit und nach dem generellen Gebrauchmachen der Gemeinschaftsorgane von ihren handelspolitischen Kompetenzen seit dem 1. Januar 1975 die Kommission noch berechtigt ist, den innergemeinschaftlichen Warenverkehr durch Ermächtigungen nach Artikel 115 zu beschränken.

Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 865/68, der die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen im Binnenhandel der Gemeinschaft untersage, bewirke, daß Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse mit Ursprung in einem Drittland, die sich in einem EWG-Mitgliedstaat im freien Warenverkehr befinden, nicht mehr gemäß Artikel 115 von der Gemeinschaftsbehandlung ausgeschlossen werden dürften. Was den Kernpunkt dieses Verfahrens, den innergemeinschaftlichen Warenverkehr, anlange (die Beklagte habe dies bei ihrem Hinweis auf die erwähnte Entscheidung Diamantarbeiders übersehen), müsse die gemeinsame Handelspolitik automatisch in Kraft treten (EuGH 10. Dezember 1974 — Charmasson, 48/74 — Slg. 194, 1383).

Für die Anwendung des Artikels 115 sei es nicht mehr ausreichend, wenn der antragstellende Mitgliedstaat nur auf die Tatsache einer handelspolitischen Beschränkung hinweise. Nachdem die Zuständigkeit für die Handelspolitik auf die Gemeinschaft übergegangen sei, müsse er begründen, weshalb er die Maßnahme aufrechterhalte. Dies sei um so notwendiger, als die Bundesrepublik einige Wochen später ein Kontingent für Direkteinfuhren gegenüber der Volksrepublik China in einer Höhe eröffnet habe, die den Wert der Anfang Januar 1975 gestellten Anträge um ein Vielfaches überstiegen habe. Die Kommission müsse aufgrund der Artikel 38 ff. und 110 EWG-Vertrag bei der Ermächtigungspraxis im Rahmen des Artikels 115 aktive Handelspolitik betreiben; sie habe also berücksichtigen müssen, daß die anderen Mitgliedstaaten die Einfuhr der umstrittenen Erzeugnisse liberalisiert hätten, und darauf hinwirken müssen, daß die Unterschiede in der Politik der Mitgliedstaaten ständig verkleinert würden.

Bei der Prüfung, ob die der Bundesregierung erteilte Ermächtigung notwendig gewesen sei, müsse der Betrag der Anträge von Anfang Januar 1975 (rund 163000 DM) mit den Gesamteinfuhren des Jahres 1974 (rund 63000000 DM von Januar bis November 1974) und mit dem neuen Kontingent (rund 440000 DM) verglichen werden, das die Bundesrepublik im März 1973 (1975?) für Bohnenkonserven aus der Volksrepublik China eröffnet habe.

Die Auffassung der Beklagten über die Rückwirkung der Entscheidung sei nicht mit dem Urteil in der Rechtssache 62/70 zu vereinbaren, die auf die Tatsache abstelle, ob im Zeitpunkt der Antragstellung der Grundsatz des freien Warenverkehrs uneingeschränkt galt oder nicht. Die Ansicht, daß allein die Entscheidung den freien Warenverkehr in dem gebotenen Maße eingeschränkt habe, sei mit den Artikeln 9 und 30 EWGV und dem genannten Urteil nicht vereinbar. Im übrigen ermächtige auch Artikel 115 nicht zu präventiven Maßnahmen; daher müsse die Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission vom 12. Mai 1971 in Zweifel gestellt werden.

Aus der Begründung der Entscheidung hätte sich ergeben müssen, welche handelspolitischen Maßnahmen durch Umwegeinfuhren verhindert würden, weshalb die Ermächtigung auf bereits gestellte Einfuhranträge erstreckt worden sei und weshalb — im Vergleich zu den Vorjahren — die Ware generell von der Gemeinschaftsbehandlung ausgeschlossen worden sei.

In ihrer Gegenerwiderung führt die Kommission zunächst aus, was den Geschehensablauf nach der Klageerhebung anlange, so sei der Einfuhrgenehmigungsantrag vom 1. April 1975 nach Ablauf der Gültigkeit der angefochtenen Entscheidung gestellt worden; die Rechtsgültigkeit der Entscheidung der Kommission vom 17. April 1975 — auf die das BEF seinen ablehnenden Bescheid gestützt habe — sei nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.

Die teilweise Einführung der gemeinsamen Handelspolitik für eine Ware (z. B. die Einführung von Schutzmaßnahmen) bedeute in keiner Weise die Vereinheitlichung der gesamten Handelsregelung und schließe nicht aus, daß noch weiterhin gewisse Lücken vorhanden seien, in denen nationale Maßnahmen im Einklang mit dem Vertrag weiterbestehen könnten.

Die Anwendung des Artikels 115 sei Funktion der handelspolitischen Situation. Solange nicht die Handelspolitik vollständig nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet werde, sei Raum für diesen Artikel, der Ausnahmen nicht nur von den Vorschriften des Vertrages zulasse, sondern auch von sekundärem Gemeinschaftsrecht. Da die Mitgliedstaaten für gewisse Waren noch unterschiedliche mengenmäßige Beschränkungen gegenüber dritten Ländern hätten, habe die Gemeinschaft von ihrer Kompetenz zwar generell, aber nicht ausnahmslos Gebrauch gemacht.

Der Hinweis auf das Urteil in der Rechtssache 48/74 gehe fehl, denn Artikel 115 sei eine ausdrücklich im Vertrag als über das Ende der Ubergangszeit hinaus geltend vorgesehene Ausnahmemöglichkeit vom freien Warenverkehr, die gemäß Artikel 38 Absatz 2 des Vertrages uneingeschränkt auch für landwirtschaftliche Erzeugnisse anwendbar sei.

Die handelspolitische Situation in der Bundesrepublik Deutschland sei für die umstrittenen Erzeugnisse keineswegs nur durch die Abwesenheit einschlägiger handelsvertraglicher Vorschriften gekennzeichnet, sondern vielmehr im wesentlichen durch ein grundsätzliches Verbot der Einfuhr, das durch dem Ermessen unterliegende gelegentliche Ausnahmegenehmigungen durchbrochen werde. Solange ein Mitgliedstaat noch eine nationale mengenmäßige Beschränkung beibehalten dürfe, habe er es — im Rahmen des Artikels 115 — keineswegs zu begründen, weshalb er überhaupt und in dieser Form die handelspolitische Maßnahme aufrechterhält. Handelspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten unterlägen allerdings unter gewissen Umständen einer Konsultation nach der Entscheidung des Rates vom 19. Dezember 1972 über bestimmte Ubergangsmaßnahmen zur schrittweisen Vereinheitlichung der Einfuhrregelung der Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern (ABl. L 299, S. 46).

Die Beklagte müsse auch nicht bei Anwendung der Schutzklausel aktive Handelspolitik betreiben, denn das widerspräche der Sicherungsaufgabe des Artikels 115.

Für die Frage, ob eine handelspolitische Maßnahme verhindert werde, sei die konkrete Maßnahme ins Auge zu fassen, ein Vergleich mit anderen Waren, anderen Ländern oder anderen Zeiträumen müsse grundsätzlich ausscheiden. Gemäß Artikel 115 sei die jeweilige handelspolitische Maßnahme zu schützen. Daher könne von einem Verbot, zollgleiche Abgaben gegenüber .dritten Ländern zu erhöhen (Urteil in den verbundenen Rechtssachen 37 und 38/73), nicht auf ein entsprechendes Verbot für mengenmäßige Beschränkungen, die ganz anders auf den Außenhandel einwirkten, geschlossen werden.

Die genannte Entscheidung vom 19. Dezember 1972 gehe davon aus, daß die Mitgliedstaaten ihr Einfuhrregime autonom ändern dürften. Eine Verschärfung habe nicht vorgelegen, da Ende März 1975 wieder eine erhebliche Menge zur Einfuhr zugelassen worden sei.

Was die Rückwirkung anlange, so müsse ein Einfuhrverbot, um seine Wirksamkeit im gewollten Maße entfalten zu können, gegen jede unmittelbare wie mittelbare Einfuhr durchgesetzt werden können und die unmittelbar vor der Entscheidung gestellten Anträge einbeziehen, durch die sich die Gefahr einer Verkehrsverlagerung konkretisiere.

Die Beklagte habe sich auf die Entscheidung vom 12. Mai 1971 berufen, um darzutun, daß jeder Einführer, der in Übereinstimmung mit dieser Entscheidung ein Einfuhrpapier vorzulegen habe, mit einer möglichen Ablehnung seines Antrags rechnen müsse. Da die Entscheidung von grundlegender Bedeutung sei und gewissermaßen zum Hintergrund der angefochtenen Entscheidung gehöre, sei klarzustellen, daß sie keineswegs ein Mittel sei, den nicht mehr anwendbaren Artikel 115 Absatz 2 wiederzubeleben, der es den Mitgliedstaaten gestattet habe, im Dringlichkeitsfalle alle erforderlichen Schutzmaßnahmen zu treffen, sondern vielmehr eine auf Absatz 1 des genannten Artikels gestützte Ermächtigung an die Mitgliedstaaten, für bestimmte Erzeugnisse aus bestimmten Ländern bestimmte Überwachungsmaßnahmen im innergemeinschaftlichen Verkehr einzuführen. Um das Ziel des Artikels 115 zu erreichen, müsse die Schutzmaßnahme der Verkehrsverlagerung zuvorkommen können; dazu sei die Überwachung der indirekten Handelsströme unerläßlich.

Das Erfordernis eines Einfuhrpapiers und kurze Prüfungsfristen für den Mitgliedstaat und die Kommission störten dabei das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten. Die Möglichkeit einer Prüfung durch die zuständigen Stellen des Mitgliedstaates habe zur Folge, daß dieser nicht versucht sei, automatisch das Verfahren nach Artikel 115 einzuleiten.

Zu den vom Gemeinschaftsrecht selbst vorgesehenen Ausnahmen gehöre die Entscheidung vom 12. Mai 1971, deren Zweck es gewesen sei, die notwendige gemeinschaftsrechtliche Vorschrift zu schaffen, um den freien Warenverkehr in dem erforderlichen, aber nicht in einem weiter gehenden Maße einzuschränken (EuGH 15. Dezember 1971 — International Fruit, 51 bis 54/71 — Slg. 1971, 1107).

Die Klägerin versuche, die Begründungspflicht einer an einen Mitgliedstaat gerichteten ermächtigenden Entscheidung dahin auszuweiten, daß die Begründung nicht nur eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit durch den Adressaten und gegebenenfalls den Gerichtshof gestatten, sondern auch alle u. U. im Sinne des Artikels 173 des Vertrages unmittelbar und individuell betroffenen Nichtadressaten berücksichtigen müsse. Eine besonders ausführliche Begründung der in einem Eilverfahren ergehenden Entscheidung im Hinblick auf Nichtadressaten erscheine als nicht zweckdienlich und könne daher nicht erforderlich sein. Das in Frage stehende handelspolitische System sei allen interessierten Einführern bekannt. In einem zweitweisen, vollständigen Einfuhrverbot liege begrifflich die Begründung für die Notwendigkeit, den vorgesehenen Schutz auch gegen Einfuhren zu gewähren, für die Einfuhranträge schon vorlägen. Es bestehe schließlich auch keine Begründungspflicht dafür, warum der Ausschluß von der Gemeinschaftsbehandlung anders als in den Vorjahren erfolgt sei, da die Schutzmaßnahme jeweils davon bestimmt werde, wie im gegebenen Zeitraum die Einfuhr gegenüber dem Ursprungsland gehandhabt werde.

Die Klägerin hat am 1. Oktober 1975 beantragt, der Gerichtshof möge die Hauptsache für erledigt erklären, und — auf eine Bitte um Erläuterung seitens des Gerichtshofes — am 10. Dezember gebeten, Termin für die mündliche Verhandlung anzuberaumen.

Die Klägerin, vertreten durch Rechtsanwalt Ehle, Köln, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Albrecht als Bevollmächtigten, haben in der Sitzung vom 17. Februar 1976 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 9. März 1976 vorgetragen.

1 Mit der am 17. März 1975 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangenen Klage, deren Behandlung auf Antrag der Parteien vorübergehend ausgesetzt worden ist, hat die Klägerin beantragt, die Entscheidung der Kommission vom 20. Januar 1975 (75/71/EWG) aufzuheben, mit der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wurde, aus der Volksrepublik China stammende und in den übrigen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindliche Konserven und Zubereitungen von grünen Bohnen der Tarifnummer 20.02 ex G des Gemeinsamen Zolltarifs von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, soweit die Einfuhrdokumente nach dem 1. Januar 1975 beantragt worden waren.

2 Am 2. Januar 1975 hatte die Klägerin beim Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft eine Einfuhrgenehmigung für 5000 Kartons solcher Konserven beantragt, die sich in den Niederlanden im freien Verkehr befanden. Die Bundesregierung, bei der zwei weitere Anträge auf Einfuhrgenehmigung eingegangen waren, nämlich vom 2. Januar 1975 über Konserven im Werte von 39803 DM, die sich in den Niederlanden, und vom 7. Januar 1975 über Konserven im Werte von 36349 DM, die sich in Belgien im freien Verkehr befanden, hat, gestützt auf Artikel 115, mit Fernschreiben vom 14. Januar 1975 die Beklagte ersucht, sie zu ermächtigen,

die aus der Volksrepublik China stammenden und in den übrigen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen Zubereitungen von grünen Bohnen der Tarifnummer ex 20.02 G ii GZT, Nr. 2002-65 Warenverzeichnis Außenhandelsstatistik, Nimexe Nr. 2002-95 von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, soweit Anträge nach dem 1. Januar 1974 (sic) gestellt worden sind.

Die Bundesregierung hat ihren Antrag damit begründet, daß dem Bundesamt bereits die drei erwähnten Anträge vorlägen und mit weiteren Einfuhranträgen zu rechnen sei.

3 Aufgrund dieses Antrags hat die Beklagte mit Entscheidung vom 20. Januar 1975 die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt, die streitigen Erzeugnisse von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen. Unter Berufung auf diese Ermächtigung hat das Bundesamt am selben Tag den von der Klägerin gestellten Antrag auf Einfuhrgenehmigung abgelehnt.

4 Die Klägerin rügt, die Beklagte habe ihre Befugnisse aus Artikel 115 EWG-Vertrag überschritten und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Verwaltungshandelns verstoßen. In Anbetracht der geringfügigen Mengen an Bohnenkonserven, welche die Klägerin habe einführen wollen, sei es nicht notwendig gewesen, die streitige Ermächtigung auf die Einfuhrlizenzanträge zu erstrecken, die zur Zeit der Befassung der Kommission anhängig waren.

5 Seit dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 865/68 des Rates (ABl. 1968, L 153, S. 8) am 1. Juli 1968 ist für die betroffenen Erzeugnisse die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder von Maßnahmen mit gleicher Wirkung im Binnenhandel der Gemeinschaft untersagt. Nach Artikel 115 Absatz 1 kann die Kommission, um sicherzustellen, daß die Durchführung der von den Mitgliedstaaten … getroffenen handelspolitischen Maßnahmen nicht durch Verkehrsverlagerungen verhindert wird, oder wenn Unterschiede zwischen diesen Maßnahmen zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten in einem oder mehreren Staaten führen, unter anderem die Mitgliedstaaten (ermächtigen), die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, deren Bedingungen und Einzelheiten sie festlegt; nach Absatz 3 des gleichen Artikels sind jedoch mit Vorrang solche Maßnahmen zu wählen, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören. Eine solche Ermächtigung kann namentlich von den Vorschriften des Artikels 9 in Verbindung mit denen des Artikels 30 des Vertrages abweichen, wonach das Verbot mengemäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung nicht nur für die aus den Mitgliedstaaten stammenden Waren, sondern auch für diejenigen Waren aus dritten Ländern gilt, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden. Da die Ausnahmeermächtigungen des Artikels 115 nicht nur von den genannten für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes grundlegenden Vorschriften abweichen, sondern auch die Durchführung der in Artikel 113 vorgesehenen gemeinsamen Handelspolitik behindern, sind sie eng auszulegen und anzuwenden.

6 Wie sich aus den Erklärungen des Bevollmächtigten der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ergibt, hält sich diese für verpflichtet, die beantragte Ermächtigung ohne Rücksicht auf die für die handelspolitische Maßnahme des betreffenden Mitgliedstaats maßgeblichen Gründe zu erteilen, wenn diese mit dem Vertrag vereinbar ist, und bei einem absoluten Einfuhrverbot ohne Rücksicht darauf, ob die bereits vorliegenden Anträge erhebliche oder geringfügige Mengen betreffen. Indem sie es unterließ, die von dem betroffenen Mitgliedstaat zur Rechtfertigung für die beabsichtigten handelspolitischen Maßnahmen geltend gemachten Gründe zu prüfen, hat die Kommission die ihr nach Artikel 115 obliegende Verpflichtung verletzt, sich zu vergewissern, daß es sich um im Einklang mit dem Vertrag getroffene Maßnahmen handelt und daß die beantragten Schutzmaßnahmen im Sinne dieser Vorschrift erforderlich sind. Indem sie weiterhin die Ermächtigung auch auf bereits vorliegende Anträge erstreckte, ohne zu berücksichtigen, ob diese Anträge erhebliche oder geringfügige Mengen betrafen, hat die Kommission auch die Grenzen ihres Ermessens überschritten. Die angefochtene Entscheidung ist daher aufzuheben, ohne daß es erforderlich wäre, auf die weiteren Klagegründe einzugehen.

Kosten

7 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Beklagte ist mit ihrem Vorbringen unterlegen. Gemäß dem Antrag der Klägerin ist sie deshalb zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidung der Kommission vom 20. Januar 1975, mit der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wird, gewisse aus der Volksrepublik China stammende und in den Niederlanden im freien Verkehr befindliche Erzeugnisse von der Gemeinschaftsbehandlung auszuschließen, wird aufgehoben, soweit sie sich auch auf Erzeugnisse erstreckt, für die Anträge auf Einfuhrgenehmigung den deutschen Behörden bereits vorlagen, als die Ermächtigung beantragt wurde.

2. Die Beklagte wird verurteilt, die Kosten des Verfahrens zu tragen.