Europäischer Gerichtshof Urteil vom 25.01.1977 – C-46/76

In der Rechtssache 46/76

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der Arrondissementsrechtbank Den Haag in dem vor dieser anhängigen Rechtstreit

W.J. G. BAUHUIS

gegen

NIEDERLÄNDISCHEN STAAT

vorgelegte Ersuchen um Vorabendentscheidung über die Auslegung der das Verbot der Erhebung ausfuhrzollgleicher Abgaben betreffenden Bestimmungen des Vertrages und der Richtlinie Nr. 64/432 des Rates vom 26. Juni 1964 (ABl. L 121 vom 29. Juli 1964, S. 1977)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsident A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Serensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Das Vorlageurteil und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Der Kläger des Ausgangsverfahrens entrichtete gemäß den Bestimmungen des niederländischen Gesetzes über die Viehhaltung (Veewet) Gebühren für gesundheitsbehördliche Kontrollen anläßlich der Einfuhr von Schweinen aus anderen Mitgliedstaaten nach den Niederlanden im November und Dezember 1970 sowie anläßlich der Ausfuhr von Schweinen, Zuchtschweinen, Rindern, Zuchtrindern und Pferden aus den Niederlanden nach anderen Mitgliedstaaten zwischen August 1966 und Juli 1971. Der Kläger ist der Auffassung, daß diese Gebühren — 588 Fl für die Einfuhren und 32265,90 Fl für die Ausfuhren — nicht geschuldet waren, da sie in Widerspruch mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über das Verbot der Erhebung einfuhr- und ausfuhrzollgleicher Abgaben erhoben worden seien, und fordert die Rückzahlung von insgesamt 32853,90 Fl zuzüglich gesetzlicher Zinsen ab 15. Januar 1972.

Die vom Kläger angerufene Arrondissementsrechtbank Den Haag gab der Klage durch Urteil vom 10. Mai 1976 bezüglich des Anspruchs auf Rückzahlung der anläßlich der Einfuhrkontrolle gezahlten Gebühren statt Hinsichtlich der Gebühren, die für die tierärztliche Kontrolle anläßlich der Ausfuhr der Tiere erhoben wurden, wies das Gericht — unter Vorbehalt der Endentscheidung — bestimmte Einwendungen der niederländischen Regierung zurück, nach denen die Erhebung dieser Gebühren mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, entschied aber im übrigen, dem Gerichtshof folgende Fragen vorzulegen:

Sind als Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle finanzielle Belastungen anzusehen, die von einem Mitgliedstaat für die gesundheitsbehördliche Kontrolle von zum Versand nach einem anderen Mitgliedstaat bestimmtem Vieh erhoben werden, wenn diese finanziellen Belastungen die wirklichen Kosten einer Kontrolle decken und nicht überschreiten, die von Staats wegen vorgenommen wird, um

a) — im Falle von Rindern und Schweinen —

die Verpflichtungen zu erfüllen, die der Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft dem Versandland in seiner Richdinie Nr. 64/432/EWG vom 26. Juni 1964 auferlegt hat;

oder um

b) im Falle von Rindern und Schweinen

die unter Buchstabe a genannten Verpflichtungen zu erfüllen und um weiter festzustellen, daß die betreffenden Rinder oder Schweine den besonderen Voraussetzungen genügen, die das Bestimmungsland für deren Einfuhr aufstellt;

oder um

c) — im Falle anderer Tiere als Rinder oder Schweine —

festzustellen, daß die betreffenden Tiere den Voraussetzungen genügen, die das Bestimmungsland für deren Einfuhr aufstellt?

Die Vorlageentscheidung vom 10. Mai 1976 ist bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 2. Juni 1976 in das Register eingetragen worden.

Die Kommission, die niederländische Regierang und der Kläger des Ausgangsverfahrens haben gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne Beweisaufnahme in das mündliche Verfahren einzutreten.

II — Vor dem Gerichtshof abgegebene schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen des Klägers des Ausgangsverfahrens

Bauhuis betont die Bedeutung des vorliegenden Rechtsstreits, die sich daraus ergebe, daß bereits andere Viehhändler Ansprüche auf Rückerstattung der entrichteten Gebühren geltend gemacht hätten, der niederländische Staat diese Gebühren aber weiterhin erhebe, obwohl die Kommission in zwei Schreiben vom 18. Oktober 1970 an den Minister für Auswärtige Angelegenheiten darauf hingewiesen habe, daß ihrer Ansicht nach sowohl die bei der Einfuhr als auch bei der Ausfuhr erhobenen Gebühren in Widerspruch zum Vertrag stünden.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens verweist auf sein Vorbringen vor dem staatlichen Gericht und auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (u. a. Urteile vom 11. Oktober 1973, in der Rechtssache 39/73, Rewe I, Slg. 1973, 1039; 26. Februar 1975, in der Rechtssache 63/74, Cadsky, Slg. 1975, 281) nach der Ein- oder Ausfuhrkontrollen zwar beibehalten werden könnten, nicht aber Anlaß zur Erhebung von Abgaben oder Entgelten geben dürfen, es sei denn, diese Entgelte bildeten einen Teil einer allgemeinen Gebührenregelung, der Erzeugnisse auf dem Binnenmarkt in gleicher Weise unterworfen seien wie solche, die eine innergemeinschaftliche Grenze überschritten; dies sei hier aber nicht der Fall. Der Kläger fügt hinzu, die aus Anlaß der gesundheitsbehördlichen Kontrolle bei der Ausfuhr erhobenen Gebühren seien auch dann verbotene zollgleiche Abgaben, wenn sich herausstellen sollte, daß die Kontrollen in Ausführung der sich aus der Richüinie Nr. 64/432 des Rates vom 26. Juni 1964 ergebenden Verpflichtungen durchgeführt würden. Selbst in diesem Fall sei die Erhebung von Abgaben nicht gerechtfertigt

B — Erklärungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Die Kommission weist zunächst auf ihr Vorhaben hin, den Gerichtshof mit den bereits 1970 gegen die Niederlande und andere Mitgliedstaaten eingeleiteten und die Erhebung von Gebühren bei tierärztlichen und gesundheitsbehördlichen Kontrollen betreffenden Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages zu befassen, und führt dann aus, das Verbot einfuhrzollgleicher Abgaben sei in mehreren Fällen auf Gmnd bestimmter landwirtschaftlicher Marktregelungen vor dem 1. Januar 1970, dem Ende der Ubergangszeit, wirksam geworden. Für die Einruhr von Schweinen gelte das Verbot seit dem 1. Juli 1962 (Art. 14 Abs. 1 und Art. 23 der Verordnung Nr. 20 des Rates vom 4. April 1962, ABl. Nr. 30 vom 20. April 1962, S. 945).

Die Kommission folgert aus den Begründungserwägungen der Vorlageentscheidung, daß die Gebühren für die Ausfuhrkontrollen sämtliche Voraussetzungen für die Qualifizierung als ausfuhrzollgleiche Abgaben erfüllten:

Sie beträfen ausschließlich ausgeführte, nicht aber inländische Erzeugnisse;

sie würden bei Grenzübertritt anläßlich einer obligatorischen Kontrolle der ausgeführten Waren erhoben;

sie seien nicht Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung, nach der systematisch alle ausgeführten und alle in den Niederlanden vermarkteten Waren nach den gleichen Kriterien belastet würden;

sie seien nicht als Gegenleistung für einen bestimmten, dem Exporteur tatsächlich gewährten Vorteil anzusehen.

Damit ergebe sich die Frage, ob die streitigen Gebühren deshalb als mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden könnten, weil

die Kontrollen in Ausührung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts erfolgten (Punkt a der Frage);

mit den Kontrollen festgestellt werden solle, ob die Waren die Bedingungen erfüllten, von denen das Bestimmungsland ihre Einfuhr abhängig mache (Punkte b und c der Frage).

Die Kommission hält es allerdings für zweckmäßig, zuvor die Beziehungen zu untersuchen, die im vorliegenden Fall zwischen Artikel 36 und den Kontrollen oder den aus Anlaß von Kontrollen erhobenen Gebühren bestehen könnten. Ihrer Auffassung nach ist Artikel 36 aus zwei Gründen nicht anwendbar. Zum einen dürfe ein Mitgliedstaat nach Artikel 36 nur solche Schutzmaßnahmen treffen, die die Gesundheit und das Leben von Menschen und Tieren in diesem Staat selbst beträfen, wohingegen die Kontrollmaßnahmen im vorliegenden Fall sich aus dem Gesichtspunkt des Schutzes von Leben und Gesundheit der Menschen und Tiere in dem Bestimmungsland rechtfertigten. Zum anderen könnten staatliche Maßnahmen nach Artikel 36 nur solange getroffen werden, bis Maßnahmen zum Schutz der dort genannten Interessen auf Gemeinschaftsebene erfolgten. Die Richtlinie Nr. 64/432 des Rates vom 26. Juni 1964 sehe aber für Rinder und Schweine eine Gesamtheit von Maßnahmen vor, die zu einer vollständigen Regelung führen sollten und weder eine Mindestregelung noch eine Ergänzung der staatlichen Bestimmungen, sondern einen Ersatz für diese darstellten. Auf Artikel 36 gestützte staatliche Maßnahmen seien demnach ausgeschlossen.

Zu dem Umstand, daß die Kontrollen in Ausführung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, nämlich der Richdinie Nr. 64/432, durchgeführt würden, bemerkt die Kommission folgendes:

Die Richtlinie Nr. 64/432 äußere sich nicht zu der Frage, ob die Mitgliedstaaten ein Entgelt für die in Ausführung dieser Richtlinie durchgeführten Kontrollen erheben dürfen, wohingegen für den Handel mit Drittländern die spätere Richtlinie Nr. 72/462 des Rates vom 12. Dezember 1972 (ABl. L 302 vom 31. Dezember 1972, S. 28) ausdrücklich (Art. 12 Abs. 8) die Erhebung einer finanziellen Belastung vorsehe.

Hieraus schließt die Kommission a contrario, daß derartige finanzielle Belastungen im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr nicht erhoben werden dürften.

Auch der Rat dürfe derartige finanzielle Belastungen nicht zulassen oder selbst auferlegen, da auch er als Gemeinschaftsgesetzgeber den Bestimmungen der Artikel 13 und 16 EWG-Vertrag unterworfen sei.

Maßnahmen, die von den allgemeinen Vorschriften des Vertrages abwichen, dürften nach Artikel 43 EWG-Vertrag nur ausnahmsweise getroffen werden, wenn das Funktionieren der Agrarmärkte besonders erschwert werde; diese Ausnahme greife im vorliegenden Fall nicht ein, da die Erhebung von Entgelten aus Anlaß von tierärzdichen Kontrollen nicht notwendig sei, um besonderen Schwierigkeiten zu begegnen und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten.

Der Gemeinschaftsgesetzgeber selbst könne sich nicht auf Artikel 36 berufen, um finanzielle Belastungen für Gesundheitskontrollen, die er verbindlich anordne, aufzuerlegen; diese Bestimmung betreffe nur mengenmäßige Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, nicht aber hierbei anfallende finanzielle Belastungen (Urteil vom 10. Dezember 1968 — Kommission/Italien Rechtssache 7/68 - Slg. 1968, 633).

In der Rechtssache 63/74 (Cadsky) habe der Gerichtshof ausgeführt, die Rechtfertigung für [das Verbot der Erhebung von Zöllen und Abgaben] liegt darin, daß finanzielle Belastungen, die ihren Grund im Überschreiten der Grenzen haben, eine Behinderung des freien Warenverkehrs darstellen, auch wenn sie noch so geringfügig sind.

Hinsichdich des Umstands, daß die streitigen finanziellen Belastungen aus Anlaß von Kontrollen erhoben würden, die den besonderen Bedingungen des Bestimmungslandes Rechnung trügen, bemerkt die Kommission, ihre Ausführungen zur Frage von gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigten Kontrollen müßten erst recht im Falle innerstaatlicher Bestimmungen gelten.

Im übrigen seien die Kontrollen selbst mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, was die Rechtswidrigkeit hierbei anfallender Gebühren ohne weiteres zur Folge habe.

Die anläßlich der Ausfuhr von Pferden, Rindern und Schweinen durchgeführten Kontrollen stellten zweifellos in Artikel 34 EWG-Vertrag verbotene Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen dar, die durch die in Artikel 36 vorgesehene Ausnahme nicht gedeckt seien, weil sie nicht aus Gründen des Schutzes der öffendichen Gesundheit in dem die Maßnahmen treffenden Mitgliedstaat, sondern nur im Hinblick auf das Bestimmungsland gerechtfertigt seien. Hinzu komme, daß diese Kontrollen im Falle der Ausfuhr von Rindern und Schweinen eindeutig über die Maßnahmen hinausgingen, die in der Richtlinie Nr. 64/432 vorgeschrieben seien, obgleich sich das Bestimmungsland nach dem System der Richüinie auf die von den Behörden des Versandlandes ausgestellte EWG-Bescheinigung verlassen müsse. Verlange das Bestimmungsland die Erfüllung zusätzlicher Erfordernisse entgegen den gemeinschaftsrechüichen Bestimmungen, so berechtige dies das Versandland nicht, selbständig entsprechende Maßnahmen zu treffen.

Die Kommission untersucht alsdann weitere Gründe, die der niederländische Staat zur Rechtfertigung der Gebührenerhebung anläßlich der gesundheitsbehördlichen Kontrollen vorgebracht hat

Der niederländische Staat berufe sich zunächst darauf, daß die für eine Ware aufgewendeten notwendigen Kosten diese Ware und den Benutzer oder Verbraucher treffen müsse. Dieses schon in früheren Rechtssachen vorgebrachte Argument, (14. Dezember 1972 — Marimex, Rechtssache 29/72 - Slg. 1972, 1309; Cadsky, Rechtssache 63/74) sei vom niederländischen Gericht zurückgewiesen worden.

Die Kommission bemerkt femer, es handele sich hierbei weder um einen Rechtsgrundsatz noch um einen allgemeinen Grundsatz der Wirtschaftspolitik; zudem folge aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß das entscheidende Merkmal für die Erhebung bestimmter Gebühren zu Lasten der Importeure oder Exporteure im innergemeinschaftiichen Handelsverkehr in dem konkreten und individuellen Vorteil zu sehen sei, den die genannten Importeure oder Exporteure aus der erbrachten Dienstleistung zögen. Es sei femer nicht einzusehen, warum der von der niederländischen Regierung verteidigte Grandsatz — unterstellt, es handele sich hierbei um einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts — Vorrang vor dem des freien Warenverkehrs haben solle.

Auf das vom niederländischen Staat vorgebrachte Argument, daß die Finanzierung der bei den tierärztichen und gesundheitsbehördlichen Kontrollen anfallenden Kosten über den allgemeinen Staatshaushalt zu der Gefahr versteckter Beihilfen für die Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten führe, erwidert die Kommission, dieser Ansicht folgen hieße jede Beseitigung einer Belastung, die eine ausfuhrzollgleiche Abgabe darstelle und bestimmte Kosten auf den Exporteur überwälzt

Die Kommission schlägt vor, auf die von der Arrondissementsrechtbank Den Haag vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

Eine einseitig auferlegte finanzielle Belastung, die zur Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten bestimmte Waren beim Grenzübertritt trifft, stellt ohne Rücksicht auf ihre Bezeichnung und Struktur eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Ausfuhrzoll dar. Für die Auslegung dieses Begriffs ist es unerheblich, daß diese finanzielle Belastung aus Anlaß einer obligatorischen tierärzdichen Kontrolle bei der Ausfuhr auferlegt wird, mag diese Kontrolle auch gemeinschaftsrechtlich vorgeschrieben sein.

C — Erkldrungen der Regierung der Niederlande

Der Gerichtshof habe sich zwar schon mehrfach zur Vereinbarkeit von bei Grenzkontrollen anfallenden Kosten mit dem Gemeinschaftsrecht geäußert, jedoch noch keine Gelegenheit gehabt, die vorliegende Frage zu beantworten, welche die finanziellen Belastungen betreffe, die durch tierärzdiche, gesundheitsbehördliche oder phytosanitäre Kontrolle verursacht würden, deren Zweck es sei, dem Exporteur zu garantieren, daß sein Erzeugnis in das Bestimmungsland eingeführt werden dürfe.

Die niederländische Regierung betont die Bedeutung der vorliegenden Rechtssache. Sollte die vom Kläger des Ausgangsverfahrens vertretene Ansicht zutreffen, so müßten bedeutende Beträge zurückgezahlt werden. Die Bedeutung der vorgelegten Fragen liege jedoch in noch erheblicherem Maße auf der Ebene des Grundsätzlichen. Es gehe nämlich um die richtige Art der Finanzierung der tierärzdichen, gesundheitsbehördlichen und phytosanitären Ausfuhrkontrollen, zu denen die Mitgliedstaaten durch die Richdinien verpflichtet würden, die zur Beseitigung der innergemeinschaftiichen Handelsschranken erlassen worden seien. Solle diese Finanzierung zu Lasten des Produkts oder zwingend zu Lasten der allgemeinen Haushalte der Mitgliedstaaten gehen?

Im Hinblick auf die Unterscheidung, welche die Arrondissementsrechtbank Den Haag unter b und c der Vorlagefrage getroffen habe, verweist die niederländische Regierung auf Artikel 8 der Richtlinie Nr. 64/432/EWG, wonach es den Mitgliedstaaten gestattet sei, besondere Bedingungen für die Einfuhr von Rindern und Schweinen festzulegen, sowie darauf, daß die veterinärmedizinischen Bedingungen für die Einfuhr anderer Tiere noch immer nationaler Art seien. Die vom niederländischen veterinärmedizinischen Dienst durchgeführten tierärztlichen Ausfuhrkontrollen bezögen sich gerade auf die Bedingungen, die entweder von den Gemeinschaftsbehörden (Richtlinie Nr. 64/432) oder von den nationalen Behörden im Rahmen von Artikel 8 dieser Richtlinie oder im Rahmen ihrer innerstaatlichen Zuständigkeit (insbesondere für Pferde, hinsichtlich deren Richtlinien des Gemeinschaftsrechts nicht bestünden) festgelegt worden seien.

Was die Finanzierung der unentbehrlichen tierärzdichen Kontrollen betreffe, so entspreche es einem anerkannten Grundsatz der Wirtschaftspolitik, daß die zu Gunsten eines Erzeugnisses aufgewendeten Kosten von diesem Erzeugnis getragen werden müßten.

Die niederländische Regierung verweist hierzu auf den in der Gemeinschaft ebenfalls anerkannten Grundsatz, wonach in Angelegenheiten des Umweltschutzes der Verursacher zahlen müsse.

Sie betont die Notwendigkeit, bei einer gemeinschaftsrechtlichen Beurteilung von Gebühren, die für eine behördliche Dienstleistung erhoben würden, danach zu unterscheiden, ob sie Einfuhren oder Ausfuhren träfen. Im zuletzt genannten Fall würden die Gebühren durch Beschränkungen veranlaßt, die entweder von der Gemeinschaft oder von einem anderen Mitgliedstaat herrühren. Im übrigen könne eine unentgetlich erbrachte behördliche Diensdeistung anläßlich von Ausfuhren eine vom Vertrag verbotene Ausfuhrbeihilfe darstellen.

Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich, daß für Gebühren, die anläßlich der Ausfuhr erhoben würden und Abgaben ausfuhrzollgleicher Wirkung darstellten, zwei Rechtfertigungsmöglichkeiten bestünden:

1. Die finanzielle Belastung sei Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung, die nach gleichen Kriterien angewendet werde.

2. Die finanzielle Belastung stelle die Gegenleistung für einen konkreten, tatsächlich geleisteten Dienst dar, ohne dessen Wert und dessen Kosten zu übersteigen.

Die niederländische Regierung ist der Ansicht, Ausfuhrbelastungen könnten auch noch aus anderen Gesichtspunkten gerechtfertigt sein, da die Rechtsprechung des Gerichtshofes die obengenannten Grundsätze nur für den Fall von Einfuhrbelastungen aufgestellt habe.

Nach Auffassung der niederländischen Regierung müsse man den Grund für die Ausfuhrkontrollen und die hierauf bezüglichen Belastungen berücksichtigen. Dies unterscheide den vorliegenden Fall von der Rechtssache 63/74 (Cadsky) und — soweit Einfuhrbelastungen betroffen seien — von den Rechtssachen 52 und 55/65 (Urteil vom 16. Juni 1966 - Bundesrepublik Deutschland/Kommission — Slg. 1966, 219) sowie 39/73 (Urteil vom 11. Oktober 1973 - Rewe - Slg. 1973, 1039). In diesen drei Rechtssachen sei es um Belastungen für solche Maßnahmen gegangen, die der fragliche Mitgliedstaat in seinem eigenen nationalen Interesse getroffen habe (beispielsweise für eine nationale Qualitätsgarantie). Im vorliegenden Fall sei der Grund für die Maßnahmen in Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts oder anderer Mitgliedstaaten zu nehmen. Helfe das Versandland dem Exporteur bei der Erfüllung der vom Bestimmungsland festgelegten Voraussetzungen, so handele es sich dabei um einen tatsächlich erbrachten Dienst, durch den das Erzeugnis dem Verbraucher in einem anderen Staat näher gebracht werde.

Die niederländische Regierung meint; daß unter Berücksichtigung der vom Gerichtshof bereits anerkannten Rechtfertigungsgründe

a) die Diensdeistung, die in der von der Behörde durchgeführten tierärzdichen Kontrolle bestehe, einen individuellen, bestimmten und tatsächlichen Vorteil für jeden Exporteur darstelle, wenn durch diese Kontrolle eine Voraussetzung für die Einruhr in das Bestimmungsland erfüllt werde oder hierfür eine Garantie übernommen werde;

b) die durch die Kontrolle verursachte finanzielle Belastung eine gleichwertige Gegenleistung darstelle, wenn sie zur Deckung der Kosten der Kontrolle diene und diese nicht überschreite.

In diesem Zusammenhang weist die niederländische Regierung darauf hin, daß die Begründungserwägung der Arrondissementsrechtbank Den Haag, nach der der aus den Kontrollen für den Exporteur folgende Vorteil nicht feststellbar sei, auf einem Mißverständnis beruhe. Die Regierung habe im Ausgangsverfahren viel betont, daß dieser Vorteil tatsächlich und eindeutig sei, da ohne die Kontrollen die Einfuhr in das Bestimmungsland nicht möglich sei; sie habe aber hinzugefügt, daß dieser Vorteil nicht in jedem einzelnen Fall beziffert werden könne.

Die niederländische Regierung schlägt vor, auf die Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

Finanzielle Belastungen, die ein Mitgliedstaat aus Anlaß von tierärztlichen Kontrollen von Vieh auferlegt, das zur Ausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat bestimmt ist, stellen keine Abgaben gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 16 des Vertrages dar, soweit sie die tatsächlichen Kosten der tierärzdichen Kontrolle decken und nicht überschreiten, die in Ausführung der in der Richtlinie Nr. 64/432/EWG enthaltenen Verpflichtungen durchgeführt wird und/oder der Feststellung dient, daß die Tiere die Voraussetzungen erfüllen, von denen das Bestimmungsland ihre Einfuhr abhängig macht.

In der Sitzung vom 26. Oktober 1976 haben der Kläger des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Van Boeschoten, zugelassen in Den Haag, die niederländische Regierung, vertreten durch die Rechtsanwälte Van der Does und Alexander, zugelassen in Den Haag, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Bourgeois als Bevollmächtigten mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 23. November 1976 vorgetragen.

1 Die Arrondissementsrechtbank Den Haag hat den Gerichtshof mit Urteil vom 10. Mai 1976, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 2. Juni 1976, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um die Auslegung von Artikel 16 des Vertrages und insbesondere um die Beantwortung folgender Fragen ersucht:

Sind als Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle finanzielle Belastungen anzusehen, die von einem Mitgliedstaat für die gesundheitsbehördliche Kontrolle von zum Versand nach einem anderen Mitgliedstaat bestimmten Vieh erhoben werden, wenn diese finanziellen Belastungen die wirklichen Kosten einer Kontrolle decken und nicht überschreiten, die von Staats wegen vorgenommen wird, um

a) — im Falle von Rindern und Schweinen —

die Verpflichtungen zu erüllen, die der Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft dem Versandland in seiner Richtlinie Nr. 64/432/EWG vom 26. Juni 1964 auferlegt hat;

oder um

b) — im Falle von Rindern und Schweinen —

die unter Buchstabe a genannten Verpflichtungen zu erfüllen und um weiter festzustellen, daß die betreffenden Rinder oder Schweine den besonderen Voraussetzungen genügen, die das Bestimmungsland für deren Einfuhr aufstellt;

oder um

c) — im Falle anderer Tiere als Rinder oder Schweine —

festzustellen, daß die betreffenden Tiere den Voraussetzungen genügen, die das Bestimmungsland für deren Einfuhr aufstellt?

2 Diese Fragen sind im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem Viehhändler und der niederländischen Verwaltung aufgeworfen worden, in dem der Klaget, der zwischen August 1966 und Juli 1971 lebende Tiere in andere Mitgliedstaaten ausgeführt hatte, die Rückzahlung von Gebühren für gesundheitsbehördliche Kontrollen verlangt, die von der niederländischen Verwaltung vor den Ausfuhren vorgenommen worden waren. Er macht geltend, diese Gebühren stellten Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle dar, die seit dem 1. Januar 1962 nach Artikel 16 des Vertrages verboten und somit nicht geschuldet gewesen seien.

4/5 Aus dem Urteil des vorlegenden Gerichts geht hervor, daß die streitigen Gebühren sowohl aus Anlaß von gesundheitsbehördlichen Kontrollen von Rindern und Schweinen erhoben wurden, die in der Richdinie Nr. 64/432/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen (ABl. Nr. 121 vom 29. Juli 1964, S. 1977) vorgeschrieben und geregelt sind, als auch aus Anlaß anderer als der in dieser Richdinie vorgeschriebenen oder auch solcher Kontrollen, die andere als die in der Richtlinie genannten Tiere betrafen und allein in innerstaatlichen Vorschriften geregelt sind. Diese Fallgestaltungen sind getrennt zu untersuchen.

6 Zuvor ist jedoch der Rahmen, in dem die Antworten auf die vorgelegten Fragen zu erteilen sind, näher zu bestimmen.

7/11 Nach den Bestimmungen des Artikels 9 EWG-Vertrag ist zwischen den Mitgliedstaaten die Erhebung von Ein- und Ausfuhrzöllen sowie Abgaben gleicher Wirkung verboten. Nach Artikel 16 heben die Mitgliedstaaten untereinander die Ausfuhrzölle und die Abgaben gleicher Wirkung spätestens am Ende der ersten Stufe auf. Die Rechtfertigung für dieses Verbot liegt darin, daß finanzielle Belastungen, die ihren Grund im Überschreiten der Grenzen haben, auch wenn sie noch so geringfügig sind, eine durch die damit verbundenen Verwaltungsformalitäten noch erschwerte Behinderung des freien Warenverkehrs darstellen. Eine den Waren wegen des Uberschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung stellt sonach, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinn ist, unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung eine Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne der Artikel 9, 12, 13 und 16 des Vertrages dar, selbst wenn sie nicht zugunsten des Staates erhoben wird. Anders ist es nur, wenn die fragliche Belastung ein der Höhe nach angemessenes Entgelt für einen dem Exporteur tatsächlich geleisteten Dienst darstellt oder Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung ist, die systematisch sämtliche inländischen und eingeführten Waren nach gleichen Kriterien erfaßt.

12/15 Artikel 36 bestimmt zwar, daß die Vorschriften der Artikel 30 bis 34 Einfuhr- und Ausfuhrverboten oder -beschränkungen, die zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sind, nicht entgegenstehen, doch ist diese Vorschrift als Ausnahme von der Grundregel, daß alle Hindernisse für den freien Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen sind, eng auszulegen und kann daher nicht dahin verstanden werden, daß sie andere als die in den Artikeln 30 bis 34 genannten Maßnahmen zuließe. Demnach hindert Artikel 36 zwar nicht die Durchführung von gesundheitsbehördlichen Kontrollen, doch kann er nicht in dem Sinne ausgelegt werden, daß er deswegen auch dazu ermächtige, auf eingeführte oder ausgeführte, den genannten Kontrollen unterliegende Waren Gebühren zu erheben, welche die Kosten dieser Kontrollen decken sollen. Denn diese Gebühren sind für die Ausübung der in Artikel 36 vorgesehenen Befugnisse nicht wesensnotwendig und können daher den innergemeinschaftlichen Handel zusätzlich behindern. Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen sind die vorgelegten Fragen zu untersuchen.

I — Zu den Gebühren, die für die in der Richtlinie Nr. 64/432 vorgeschriebenen gesundheitsbehördlichen Kontrollen erhoben werden

16/19 Um die Hindernisse für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen zu beseitigen, hat der Rat durch die Richdinie Nr. 64/432 vom 26. Juni 1964 die gesundheitspolizeilichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten harmonisiert, indem er diese zur Vereinheidichung der einschlägigen nationalen Vorschriften entsprechend der Richtlinie verpflichtete. Die Richüinie vom 26. Juni 1964 will nach ihrer zweiten und dritten Begründungserwägung die Wirksamkeit der Verordnung betreffend die Marktorganisationen für Rind- und Schweinefleisch stärken, indem sie die vielfältigen traditionellen Schutzmaßnahmen an der Grenze durch eine einheitliche Regelung [ersetzt], um insbesondere den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr zu erleichtern. Nach der dritten und vierten Begründungserwägung läßt sich dieses Ziel nur durch Beseitigung der Unterschiede der nationalen Vorschriften und Angleichung der viehseuchenrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten erreichen. Für Vieh besteht diese Angleichung im wesentlichen darin, daß die Versandländer verpflichtet werden, die Einhaltung einer Reihe von gesundheitsbehördlichen Maßnahmen zu überwachen, mit denen unter anderem gewährleistet werden soll, daß die exportierten Tiere keine Quelle für die Verbreitung ansteckender Krankheiten werden.

20/21 Diese Erwägungen lassen insgesamt erkennen, daß das durch die Richtlinie eingeführte harmonisierte System gesundheitsbehördlicher Kontrollen auf der Gleichwertigkeit der in allen Mitgliedstaaten verlangten gesundheitspolizeilichen Garantien beruht, wodurch sowohl der Schutz der Gesundheit als auch die Gleichbehandlung der betreffenden Waren gewährleistet wird. Zu diesem Zweck verlegt dieses System die Kontrollen in das Versandland und ersetzt so die systematischen Schutzmaßnahmen an der Grenze durch ein einheitliches System, das die Vielzahl der Kontrollen an der Grenze überflüssig macht und dennoch dem Bestimmungsland die Möglichkeit läßt darüber zu wachen, daß die sich aus dem so vereinheitlichten Kontrollsystem ergebenden Garantien auch wirklich vorliegen.

22/25 Dieses System beruht auf dem Vertrauen, das sich die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Garantien entgegenbringen müssen, die sich aus den vor dem Versand von den Gesundheitsbehörden des Versandlandes durchgeführten Kontrollen ergeben. Um diese Garantien wirksam werden zu lassen, sind die Vorschriften der Mitgliedstaaten in der Richtlinie dadurch harmonisiert worden, daß besonders strenge Untersuchungsmethoden für allgemein anwendbar erklärt wurden. Hieraus folgt, daß zumindest ein Teil der in der Richtlinie vorgesehenen Kontrollmaßnahmen häufig mit den Kontrollen identisch sein wird, die anläßlich der Vermarktung und des Transports derselben Tiere im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats durchgeführt werden. Die für diese Kontrollen erhobenen Gebühren sind, wenn sie sowohl bei der Vermarktung im Inland als auch bei der Ausfuhr verlangt werden, Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung und stellen keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle dar, sondern unterliegen dem in Artikel 95 enthaltenen Diskriminierungsverbot.

26 Die erste der vorgelegten Fragen betrifft somit die Auslegung des Begriffs der Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Ausfuhrzoll im Hinblick auf Gebühren für diejenigen Kontrollen, die ausschließlich bei zur Ausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat bestimmten Tieren in Erfüllung der in der Richtlinie Nr. 64/432 des Rates vorgesehenen Verpflichtung durchgeführt werden.

27/30 Obwohl die Kontrollen in Zusammenhang mit der Ausfuhr in einen anderen Mitgliedstaat stehen, wird das Versandland in der Richtlinie zu ihrer Durchführung verpflichtet, um vom Einfuhrland einseitig an der Grenze durchgeführte Kontrollen überflüssig werden zu lassen oder sie zumindest auf eine vereinzelte Überprüfung der Einhaltung der im Versandland zu beachtenden gesundheitspolizeilichen Maßnahmen zu beschänken. Diese Maßnahmen werden nicht einseitig von den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern für die Gesamtheit der betreffenden Erzeugnisse verbindlich und einheitlich erlassen, unabhängig davon, welcher Mitgliedstaat Versandland beziehungsweise Bestimmungsland ist. Sie werden ferner nicht von den einzelnen Mitgliedstaaten zum Schutz eigener Interessen, sondern vom Rat im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft erlassen. Sie können daher nicht als einseitige, den Handel beeinträchtigende Maßnahmen angesehen werden, sondern haben vielmehr als Maßnahmen zu gelten, die den freien Warenverkehr begünstigen sollen, indem sie insbesondere die Wirkung der Hindernisse aufheben, die sich für den freien Warenverkehr aus gesundheitspolizeilichen Maßnahmen ergeben können, die im Einklang mit Artikel 36 getroffen werden.

31/34 Gebühren, die aus Anlaß von gesundheitsbehördlichen Kontrollen erhoben werden, welche aufgrund einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts einheitlich vor dem Versand im Versandhaus durchgeführt werden müssen, sind somit keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle, wenn ihr Betrag die tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle nicht übersteigt Die Gründe für das Verbot jeglicher Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels — sei es durch Abgaben zollgleicher Wirkung, sei es durch Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen — greifen in diesem Fall nicht ein. Im übrigen muß im Hinblick auf die Zulässigkeit der Gebührenerhebung zwischen den Kontrollen, die von der Richtlinie vorgeschrieben werden, und den nur vereinzelten Kontrollen unterschieden werden, welche die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie an der Grenze aufrechterhalten dürfen, da die Kontrollen der ersten Gruppe allgemein durchgeführt werden müssen und somit alle erfaßten Waren belasten, wohingegen die für die nur gelegentlich und punktuell durchgeführten Kontrollen der zweiten Gruppe erhobenen Gebühren ausschließlich die untersuchten Waren belasten. Es handelt sich hierbei im übrigen um einen finanziell und wirtschaftlich gerechtfertigten Ausgleich für eine allen Mitgliedstaaten gleichermaßen vom Gemeinschaftsrecht auferlegte Verpflichtung.

35 Die Kosten für die mit der Kontrolle verbundenen Untersuchungen können freilich von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich sein, so daß auch das hierfür zu zahlende Entgelt sich je nach dem Staat, in dem die Kontrolle erfolgt, ändern kann.

36 Eine Angleichung dieser Gebühren mag zwar wünschenswert sein, doch sind sie infolge des Umstands, daß sie die tatsächlichen Kosten der Kontrolluntersuchungen nicht überschreiten dürfen, ohne als Abgaben zollgleicher Wirkung qualifiziert zu werden, nicht als verbotene Ausfuhrbeihilfen oder Beeinträchtigungen des Warenverkehrs anzusehen.

II — Zu den Gebühren, die für besondere gesundheitsbehördliche Kontrollen bei der Ausfuhr von Rindern und Schweinen erhoben werden

37/39 Um den freien Verkehr mit Rindern und Schweinen zu begünstigen, hat die Richtlinie Nr. 64/432 die den Schutz von Menschen und Tieren bezweckenden gesundheitsbehördlichen Kontrollen für das gesamte Gebiet der Gemeinschaft vereinheitlicht und für allgemein anwendbar erkärt. Das gegenseitige Vertrauen, das die Mitgliedstaaten den Kontrollen entgegenbringen müssen, die von den zuständigen Stellen unter den vorgeschriebenen Bedingungen durchgeführt werden, ist ein grundlegender Bestandteil des von der Richtlinie eingeführten Systems, ohne welches die Richtlinie gegenstandslos würde. Rinder und Schweine, die in der von der Richtlinie angeordneten Weise untersucht worden sind, können also von einem Mitgliedstaat in andere Mitgliedstaaten verbracht werden, ohne daß die Erfüllung zusätzlicher gesundheitsbehördlicher Voraussetzungen verlangt werden darf.

40/42 Hieraus folgt, daß außer in den in der Richtlinie selbst vorgesehenen Fällen jede von einem Mitgliedstaat aus eigener Initiative oder infolge nicht mehr gerechtfertigter Anforderungen eines anderen Mitgliedstaats einseitig vorgeschriebene zusätzliche Kontrolle von zur Ausfuhr nach einem anderen Mitgliedstaat bestimmten Rindern und Schweinen eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellt und jede aus diesem Anlaß erhobene Gebühr deshalb mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist. Anders wäre es nur, wenn diese Kontrolle — und eine entsprechende Gebühr — nach der innerstaatlichen Regelung auch für die Vermarktung und den Transport von Rindern und Schweinen im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats vorgeschrieben wäre. Handelt es sich indessen um zusätzliche Kontrollen, die im Versandland nach Maßgabe der in der Richtlinie Nr. 64/432 enthaltenen besonderen Vorschriften wie des Artikels 8 durchgeführt werden, so entsprechen hierbei erhobene Gebühren, wenn sie die tatsächlichen Kosten der Kontrolle nicht übersteigen, den oben untersuchten und stellen keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle dar.

III — Zu den Gebühren, die in den Versandländern für gesundheitsbehördliche Kontrollen von anderen Tieren als Rindern und Schweinen erhoben werden

43/45 Die am Ende der Vorlagefragen genannten Kontrollen werden von den einzelnen Mitgliedstaaten außerhalb jeder gemeinschaftsrechtlichen Regelung einseitig und in nicht vereinheitlichter Weise durchgeführt. Soweit diese Kontrollen nur bei zur Ausfuhr bestimmten Tieren durchgeführt werden und sich von den Kontrollen unterscheiden, denen die gleichen Tiere anläßlich der Vermarktung und des Transports im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats unterworfen sind, stellen sie Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen dar. Derartige Maßnahmen, die den Schutz gesundheitspolizeilicher Interessen des Einfuhrlandes bezwecken, sind unter den in Artikel 36 genannten Voraussetzungen vertragsgemäß.

46/47 Artikel 36 verbietet nicht, daß die vom Einfuhrland anläßlich des Grenzübertritts durchgeführten Kontrollen durch Kontrollen ersetzt werden, die vor dem Versand vom Versandland durchgeführt werden. Die Verlagerung dieser weiterhin im Interesse des Einfuhrlandes erfolgenden Kontrollen hat jedoch keine Änderung ihrer Natur zur Folge.

48/50 Wenn auch — wie erwähnt — Artikel 36 der Aufrechterhaltung bestimmter Beschränkungen, insbesondere in Form von gesundheitsbehördlichen Kontrollen, nicht entgegensteht, so gestattet er doch nicht die Erhebung von Gebühren auf die diesen Kontrollen unterworfenen Waren, da diese Erhebung für die Ausübung der in Artikel 36 vorgesehenen Befugnis nicht erforderlich ist und somit ein zusätzliches Hindernis im innergemeinschaftlichen Handel bedeutet. Die Gründe für die Zulässigkeit der Erhebung angemessener Gebühren anläßlich allgemeiner und einheitlicher Kontrollen gemeinschaftsrechtlicher Natur können nicht für Situationen gelten, in denen einseitige Beeinträchtigungen bestehen bleiben. Dies gilt auch dann, wenn die betreffenden innerstaatlichen Kontrollen Maßnahmen zur Ausfuhrförderung sind.

51 Dem vorlegenden Gericht ist daher zu antworten, daß als Abgaben zollgleicher Wirkung Gebühren anzusehen sind, die vom Versandland in Verbindung mit gesundheitsbehördlichen und von den Dienststellen dieses Landes durchgeführten Kontrollen erhoben werden, welche nicht in einer Verordnung oder Richtlinie der Gemeinschaft, sondern von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgeschrieben sind, um das Vorliegen der Voraussetzungen festzustellen, von denen das Bestimmungsland die Einfuhr abhängig macht.

Kosten

52/53 Die Auslagen der Regierung der Niederlande und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das vorliegende Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der Arrondissementsrechtbank Den Haag mit Urteil vom 10. Mai 1976 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Gebühren, die aus Anlaß von gesundheitsbehördlichen Kontrollen erhoben werden, welche aufgrund einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts einheitlich vor dem Versand im Versandland durchgeführt werden müssen, sind keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle, wenn ihr Betrag die tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle nicht übersteigt.

2. Außer in den in der Richtlinie Nr. 64/432/EWG selbst vorgesehenen Fällen stellt jede von einem Mitgliedstaat aus eigener Initiative oder infolge nicht mehr gerechtfertigter Anforderungen eines anderen Mitgliedstaats einseitig vorgeschriebene zusätzliche Kontrolle von zur Ausfuhr nach einem anderen Mitgliedstaat bestimmten Rindern und Schweinen eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar; jede aus diesem Anlaß erhobene Gebühr ist deshalb mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.

3. Als Abgaben zollgleicher Wirkung sind Gebühren anzusehen, die vom Versandland in Verbindung mit gesundheitsbehördlichen und von den Dienststellen dieses Landes durchgeführten Kontrollen erhoben werden, welche nicht in einer Verordnung oder Richtlinie der Gemeinschaft, sondern von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgeschrieben sind, um das Vorliegen der Voraussetzungen festzustellen, von denen das Bestimmungsland die Einfuhr abhängig macht.