Europäischer Gerichtshof Urteil vom 28.04.1977 – C-71/76

In der Rechtssache 71/76

betreffend das dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag von der Cour d'appel Paris in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

JEAN THIEFFRY, docteur en droit, Rechtsanwalt, wohnhaft in Paris,

gegen

CONSEIL DE L'ORDRE DES AVOCATS BEI DER COUR D'APPEL PARIS,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Bestimmungen des EWG-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit im Hinblick auf gewisse gesetzliche Zulassungsvoraussetzungen für den Rechtsanwaltsberuf

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Serensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Herr Jean Thieffry ist belgischer Staatsangehörigkeit; ihm wurde am 23. Juli 1955 an der Universität Löwen der belgische Grad eines Doktors der Rechte verliehen.

Von 1956 bis 1969 war er in Brüssel als dort zugelassener Rechtsanwalt tätig. Nach einem Aufenthalt in London, wo er bei einem Barrister beschäftigt war, ließ er sich in Paris nieder; dort arbeitete er in der Kanzlei eines Rechtsanwaltes bei der Cour d'appel und unterrichtete juristische Fächer.

Am 5. Dezember 1974 erkannte die Universität Paris I — Panthéon Sorbonne sein belgisches Doktordiplom als der französischen licence en droit gleichwertig an.

Am Institut d'études judiciaires der Universität Paris II erhielt er am 18. November 1975 das Certificat d'aptitude à la profession d'avocat (CAPA — das Zeugnis über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf).

Herr Thieffry beantragte nunmehr, für die Zulassung zur Probezeit bei der Rechtsanwaltschaft bei der Cour d'appel Paris zur Eidesleistung zugelassen zu werden.

Sein Antrag wurde durch Beschluß des Conseil de l'ordre vom 9. März 1976 mit der Begründung zurückgewiesen, er sei nicht, wie dies Artikel 11 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 71-1130 vom 31. Dezember 1971 über die Reform einiger Berufe im Bereich von Rechtspflege und Rechtswesen (Journal officiel der Französischen Republik vom 5. Januar 1972, S. 131) vorschreibe, Inhaber eines französischen Diploms zum Nachweis der licence oder des doctorat en droit.

Herr Thieffry legte gegen diese Entscheidung am 19. März 1976 Beschwerde zur Cour d'appel Paris ein.

Diese hat durch ihre ersten drei Kammern in nichtöffentlicher Sitzung mit Urteil vom 13. Juli 1976 das Verfahren gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag bis zur Entscheidung des Gerichtshofes über folgende Frage ausgesetzt:

Begründet es, solange die in Artikel 57 Absätze 1 und 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Richtlinien fehlen, ein über das zur Erreichung des Zwecks der betreffenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Erforderliche hinausgehendes Hindernis, wenn von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat den Rechtsanwaltsberuf ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungsstaats vorgesehene Prüfungszeugnis dieses Landes verlangt wird, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der Hochschulverwaltung des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und er aufgrund dessen in diesem Staat die Prüfung über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf mit Erfolg abgelegt hat?

Das Urteil der Cour d'appel Paris ist am 19. Juli 1976 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 22. September 1976, die Regierung der Französischen Republik am 5. Oktober, die Regierung des Vereinigten Königreiches am 13. Oktober und Herr Thieffry, der Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren, am 15. Oktober 1976 schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

Er hat jedoch den Regierungen der Französischen Republik und des Vereinigten Königreiches sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aufgegeben, sich vor der mündlichen Verhandlung schriftlich zu bestimmten Fragen zu äußern.

II — Vor dem Gerichtshof abgegebene schriftliche Erklärungen

Herr Jean Thieffry, Beschwerdeführer im Ausgangsverfahren, ist der Ansicht, die Entscheidung des Conseil de l'ordre des avocats der Rechtsanwaltschaft in Paris verstoße gegen die Grundprinzipien der Anwendung des EWG-Vertrages und gegen den Inhalt des Urteils des Gerichtshofes vom 21. Juni 1974 in der Rechtssache 2/74 (Jean Reyners/Belgischen Staat; Ersuchen Vorabentscheidung des belgischen Conseil d'État, Slg. S. 631).

a) Grundlage für die Lösung des dem Gerichtshof vorgelegten Problems sei eine Anzahl von Grundprinzipien, die die Anwendung des Gemeinschaftsrechts beherrschten und die der Gerichtshof festgelegt habe, und zwar insbesondere die Autonomie, die unmittelbare Wirkung und der Vorrang des Gemeinschaftsrechts. Soweit das französische Recht zu diesen Grundsätzen im Widerspruch stehe, könne es nicht angewendet werden; die Anwendbarkeit des gemeinschaftswidrigen Rechts werde durch das Gemeinschaftsrecht beschränkt, welches Vorrang vor nationalem Recht habe.

Die Mitgliedstaaten könnten von dem Grundsatz, daß das Gemeinschaftsrecht seit dem Ende der Übergangszeit ohne Zwischenschaltung irgendeines weiteren Aktes gelte und im vollem Umfang zu vollziehen sei, nicht abweichen. Namentlich gelte Artikel 52 EWG-Vertrag unmittelbar, und zwar auch, wenn möglicherweise die in Artikel 54 Absatz 2 und Artikel 57 Absatz 1 EWG-Vertrag vorgesehenen Richtlinien fehlten.

Außerdem dürften die Mitgliedstaaten keine Maßnahmen ergreifen, deren beschränkende Wirkung über das zur Erreichung des Zweckes der betreffenden nationalen oder gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen Erforderliche hinausgehe.

b) Eine der am häufigsten in nationalen Rechtsvorschriften im Interesse des nationalen Protektionismus verwendeten Techniken sei die Ungleichbehandlung aufgrund der nationalen Herkunft. Die vorliegende Ungleichbehandlung bediene sich dieses Merkmals: es handle sich um eine Ungleichbehandlung aufgrund der nationalen Herkunft der Prüfungszeugnisse. Derartige Gesichtspunkte verstießen gegen die grundlegenden Ziele des EWG-Vertrags; dieser wolle einen gemeinsamen Markt verwirklichen, innerhalb dessen unter anderem Personen die Freizügigkeit haben und alle Hindernisse für ihre Niederlassung ohne Ansehen der nationalen Herkunft aufgehoben werden müßten. Dieses Ziel liege insbesondere dem Artikel 52 des Vertrages zugrunde.

Aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Reyners ergebe sich, daß diese Bestimmung seit dem Ablauf der Übergangszeit unmittelbar gelte, auch wenn die im Vertrag vorgesehenen Richtlinien noch fehlten. Die Regel sei die Niederlassung, die Harmonisierungsmaßnahmen, insbesondere für Prüfungszeugnisse, wie sie in Artikel 57 Absatz 1 vorgesehen seien, eine Ausnahme. Folglich müsse die nationale Herkunft als Grund für eine Ungleichbehandlung ausscheiden, ob es sich nun um die Person selbst handle oder um eine nationale Rechtsvorschrift, die ein Prüfungszeugnis des jeweiligen Landes vorschreibe; und, wann immer es möglich sei, eine Lösung für das durch das Fehlen gegenseitiger Anerkennung von Prüfungszeugnissen aufgeworfene Problem zu finden, müsse man diese Lösung zugrunde legen, sofern sie den betreffenden gemeinschaftlichen oder nationalen Zielen entspreche.

c) Die Entscheidung, den Kläger nur deshalb nicht zur Eidesleistung zuzulassen, weil er der Vorschrift des französischen Rechts nicht genüge, nach der der Antragsteller Inhaber einer licence en droit einer französischen Universität sein müsse, stehe im klaren Widerspruch zum EWG-Vertrag.

Jene Vorschrift sei sicher insoweit nicht zu kritisieren, als sie vorschreibe, daß der Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, der in Frankreich den Rechtsanwaltsberuf ausüben wolle, über Kenntnisse verfügen müsse, die der französischen licence en droit entsprächen. Eine Richtlinie über die Gleichwertigkeit von Prüfungszeugnissen könnte dieses Problem zwar leichter lösen; aber das Urteil Reyners stelle fest, daß diese Richtlinie nicht unumgänglich sei.

Entscheidend sei, daß die Überprüfung durch die französische Universität vor der Anerkennung der Gleichwertigkeit des belgischen juristischen Doktordiploms mit der französischen licence en droit einen vollständigen Vergleich der Kenntnisse ermöglicht habe; insoweit sei also den Anforderungen des französischen Gesetzes Genüge getan.

Da alle übrigen Voraussetzungen erfüllt seien, könne das Fehlen einer französischen licence en droit kein Hindernis für die Zulassung zur Probezeit begründen, denn der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens habe dieser Prüfung entsprechende Kenntnisse nachgewiesen. Er erfülle unter Berücksichtigung der Auswirkung von Artikel 52 EWG-Vertrag auf die Auslegung der französischen Vorschrift und ihre Anwendung objektiv die Voraussetzungen für die Zulassung zum Rechtsanwaltsberuf in Frankreich.

d) Artikel 52 begründe eine Verpflichtung, die auf einen Erfolg gerichtet sei und die über die bloße Inländerbehandlung zugunsten des Angehörigen eines anderen Mitgliedstaates als des Staates der beabsichtigten Niederlassung hinausgehe. Er schreibe vor, daß die zuständigen nationalen Stellen nach Mitteln zu suchen hätten, die die Verwirklichung der Niederlassung in Übereinstimmung mit den Zielen des nationalen Rechts ermöglichten. Eine Gleichwertigkeit von Prüfungszeugnissen müsse als ausreichend anerkannt werden; das Erfordernis ausschließlich eigener Prüfungen des jeweiligen Landes verstoße gegen die Artikel 7 und 52 EWG-Vertrag. Jedenfalls wirke sich, wenn der Bewerber alle anderen Voraussetzungen für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft erfülle und eine Gleichwertigkeit mit dem verlangten eigenen Prüfungszeugnis des Landes gegeben sei, das ausschließliche Verlangen nach diesem Prüfungszeugnis beschränkender aus, als es erforderlich sei, um die Ziele der betreffenden nationalen oder gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zu erreichen.

e) Die dem Gerichtshof vorliegende Frage sei also wie folgt zu beantworten:

Es begründet, solange die in Artikel 57 Absätze 1 und 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Richtlinien fehlen, ein über das zur Erreichung des Zwecks der betreffenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Erforderliche hinausgehendes Hindernis, wenn von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat den Rechtsanwaltsberuf ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungsstaats vorgesehene Prüfungszeugnis dieses Landes verlangt wird, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der Hochschulverwaltung des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und er auf Grund dessen in diesem Staat die Prüfung über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf mit Erfolg abgelegt hat.

Die Regierung der Französischen Republik trägt im wesentlichen folgendes vor:

a) Das Argument, die Gleichwertigkeit des von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Prüfungszeugnisses mit dem französischen Diplom sei anerkannt worden, sei für die Beantwortung der Vorlagefrage rechtlich unerheblich. Man müsse nämlich bei den Entscheidungen von Hochschulbehörden zwischen Entscheidungen unterscheiden, deren Wirkungen im staatlichen Bereich lägen, und solchen, die Wirkungen im akademischen Bereich äußerten? Erstere verliehen ihren Adressaten Rechte, die sie auch außerhalb der Hochschule geltend machen könnten, letztere begründeten Rechte nur gegenüber der Hochschule. Die Anerkennung von Prüfungszeugnissen, um die es im vorliegenden Fall gehe, gehöre zur zweiten Gruppe; sie berechtige zur Fortsetzung des Studiums an einer anderen Universität, aber sie äußere keine Wirkung im staatlichen Bereich, insbesondere nicht für das Recht, einen Beruf auszuüben.

Jedenfalls verneine der Gerichtshof selbst seine Zuständigkeit für die Auslegung oder Qualifizierung einer innerstaatlichen Rechtsnorm im Verfahren nach Artikel 177.

Man habe also lediglich von der Fallgestaltung auszugehen, daß das Erfordernis eines Prüfungszeugnisses des jeweiligen Landes in Ermangelung gemeinschaftlicher Richtlinien für die gegenseitige Anerkennung von Prüfungszeugnissen beibehalten werde.

b) Die im Reyners-Urteil anerkannte unmittelbare Geltung von Artikel 52 EWG-Vertrag bringe den Grundsatz der Inländerbehandlung im Bereich der Niederlassungsfreiheit zur Wirkung. Im vorliegenden Fall sei der Grundsatz der Inländerbehandlung aber zweifellos gewahrt: Das Problem würde sich in derselben Weise stellen, wenn der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens französischer Staatsangehöriger wäre.

Die Frage sei vielmehr, ob die unmittelbare Wirkung von Artikel 52 nicht nur das Erfordernis der Staatsangehörigkeit, sondern auch das Erfordernis eines Diploms des jeweiligen Landes unzulässig mache. Insoweit sei festzustellen, daß der Gerichtshof im Reyners-Urteil zwei Aufgaben unterschieden habe, welche die gemeinschaftsrechtlichen Richtlinien erfüllen müßten:

eine negative Aufgabe, die darin bestehe, in der Übergangszeit die Hindernisse für die Herstellung der Niederlassungsfreiheit abzubauen; diese Hindernisse müßten während der Übergangszeit beseitigt werden und Richtlinien dieser Art würden mit dem Ablauf der Übergangszeit rechtlich überflüssig, denn Artikel 52 gelte dann unmittelbar;

eine positive Aufgabe, die die Einführung einer Reihe von Bestimmungen in das Recht der Mitgliedstaaten zu dem Zweck beinhalte, Erleichterungen für den praktischen Gebrauch der Niederlassungsfreiheit zu schaffen; das Ende der Übergangszeit wirke sich für diese zweite Aufgabe nicht aus, und das Vorhandensein von Richtlinien dieser Art bleibe notwendige Voraussetzung, um diese Freiheit zu verwirklichen.

Nach der Reyners-Entscheidung habe Artikel 52 nicht generell unmittelbare Wirkung, sondern seine unmittelbare Wirkung beschränke sich auf die der ersten dieser beiden Aufgaben zuzurechnenden Hindernisse. Im Zusammenhang mit der ersten Aufgabe nenne der Gerichtshof nur den Grundsatz der Inländerbehandlung; zur zweiten, für die Artikel 52 keine unmittelbare Wirkung habe, zähle er alle Vorschriften des Artikels 57. Die gegenseitige Anerkennung der Prüfungszeugnisse gehöre zu dem Vorhaben der Harmonisierung von Rechtsvorschriften, die auch nach der Übergangszeit mittels Richtlinien zu bewerkstelligen sei.

Diese Ansicht teile auch die Kommission; sie habe im Anschluß an das Reyners-Urteil die Richtlinien zur Beseitigung von Beschränkungen zurückgenommen, aber von den Richtlinien zur Koordinierung diejenigen aufrechterhalten, die sich auf die gegenseitige Anerkennung von Prüfungszeugnissen bezögen. Der Rat habe seinerseits am 16. Juni 1975 eine Richtlinie über die gegenseitige Anerkennung der Diplome für Arzte erlassen.

Dies sei die einzige Lösung, die der Besonderheit des Niederlassungsrechts insoweit gerecht werde, als Prüfungszeugnisse eines Landes nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den Studiengängen, die sie abschlössen, und den Berufen, zu denen sie den Zugang eröffneten, zu betrachten seien, Studiengänge und Berufe, die sich in den meisten Fällen von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich und verschieden gestalteten.

c) Was den Gedanken der Verhältnismäßigkeit zwischen der Beibehaltung des Erfordernisses eines Prüfungszeugnisses des jeweiligen Landes und der Verfolgung der betreffenden gemeinschaftsrechtlichen Ziele anbelange, so sei festzustellen, daß das Erfordernis eines Prüfungszeugnisses des Landes normalerweise nicht als ein Hindernis für die Ausübung der Niederlassungsfreiheit erscheine, welches das im Interesse der Sicherheit der rechtssuchenden Bürger und des ordnungsgemäßen Funktionierens der Rechtspflege erforderliche Maß überschreite. Tatsächlich sei kein Mittel besser als dieses Erfordernis zu gewährleisten geeignet, daß der ausländische Berufsangehörige über eine ausreichende Kenntnis der Sprache des Landes, in dem er seinen Beruf ausüben wolle, und des Rechtssystems, insbesondere des Verfahrensrechts dieses Landes verfüge.

Der Gerichtshof könne nicht eine allgemeine Rechtsprechung, welche für einen derartig komplexen Bereich insgesamt gälte, auf einem so besonders gelagerten Fall wie dem des Beschwerdeführers des Ausgangsverfahrens aufbauen.

d) Jedenfalls sollte der Gerichtshof von seiner Reyners-Entscheidung nicht durch ein Grundsatzurteil abweichen, das für den ganzen Bereich insgesamt verallgemeinert werden könnte.

Wohl seien für Rechtsanwälte die Studiengänge, wenn nicht gar der Beruf von einem Mitgliedstaat zum anderen nicht sehr verschieden; aber dies sei für eine Vielzahl anderer Tätigkeiten anders. Bei diesen bleibe eine klare Rechtspolitik zur Harmonisierung der tatsächlichen Verhältnisse, die sich in den Prüfungen wiederspiegelten, unumgänglich. Im allgemeinen sei der entsprechende praktiseche Tätigkeitsbereich bei den meisten für die Niederlassungsfreiheit in Frage kommenden Berufen von Staat zu Staat niemals gleich und er decke manchmal sogar sehr verschiedene Lebenssachverhalte. Die durch die Prüfungen abgeschlossenen Studiengänge wiesen ebenfalls in den Mitgliedstaaten nach Programmen und Studiendauer erhebliche Unterschiede auf.

Wenn Artikel 52 EWG-Vertrag trotz fehlender Richtlinien gelten sollte, dann bestünde für die Mehrzahl der von der Niederlassungsfreiheit betroffenen Tätigkeiten die Gefahr einer Desorganisation. Der insgesamt äußerst komplexe Bereich der Anerkennung von Prüfungszeugnissen sollte keinesfalls insgesamt nach dem Maßstab eines ganz speziellen Einzelfalles geregelt werden.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs weist darauf hin, daß die dem Gerichtshof vorgelegte Frage allgemeine Probleme der Anerkennung ausländischer Befähigungsnachweise aufwerfe und daß eine Entscheidung, die diese Fragen in genereller Form löste, nicht sachgerecht wäre.

a) Im Vereinigten Königreich werde der Zugang zu den juristischen Berufen von den Berufsständen selbst jeweils besonders geregelt; außerdem bestünden erhebliche Unterschiede zwischen den Rechtsordnungen des Vereinigten Königreiches und der meisten anderen Mitgliedstaaten, so daß eine Prüfung einer kontinentalen Universität, von Ausnahmen abgesehen, keine tragfähige Grundlage für eine Zulassung zu einem juristischen Beruf im Vereinigten Königreich sei.

b) Artikel 57 EWG-Vertrag sehe den Erlaß von Richtlinien über die gegenseitige Anerkennung förmlicher Befähigungsnachweise vor. Eine wesentliche Voraussetzung für die gegenseitige Anerkennung sei, daß die entsprechenden Befähigungsnachweise im Hinblick auf die ausgewiesenen Fächer, Erfahrungen und Kenntnisstände gleichwertig seien. Diese Gleichwertigkeit könne durch Richtlinien verwirklicht werden, welche die Ausbildungsanforderungen koordinierten und sicherstellten, daß diese sich weitgehend entsprächen. In Ermangelung solcher Richtlinien könne nicht verlangt werden, daß im Interesse der Ausübung eines Rechts auf Niederlassungsfreiheit oder freien Dienstleistungsverkehr nach dem Vertrag ausländische Prüfungen anerkannt würden, es sei denn in dem Maße, wie es das nationale Recht bereits ausdrücklich zulasse. Dann sei jede Diskriminierung nach der nationalen Zugehörigkeit, sei es nun der nationalen Zugehörigkeit des Inhabers des Diploms oder derjenigen der Hochschule, natürlich mit den Bestimmungen des Vertrages unvereinbar.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften bemerkt, die nunmehr dem Gerichtshof in dieser Rechtssache vorliegende Frage bestehe im Vergleich zur Reyners-Entscheidung darin, daß die Natur der durch Artikel 52 EWG-Vertrag untersagten Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit genauer bestimmt werden müsse; insbesondere sei zu bestimmen, ob es eine derartige Beschränkung sei, wenn eine gesetzliche Regelung verhindere, daß für ein im Gastland als gleichwertig anerkanntes ausländisches Prüfungszeugnis eine Wirkung im staatlichen Bereich mit der Folge der Eröffnung des Zuganges zu einem bestimmten Beruf anerkannt werde.

a) Aus Sinn und System des Vertrages und insbesondere der Bestimmungen des Kapitels über die Niederlassungsfreiheit ergebe sich, daß eine derartige Regel tatsächlich eine unter das Verbot des Artikels 52 fallende Beschränkung sei und deshalb einem Angehörigen des anderen Mitgliedstaats nicht entgegengehalten werden könne.

Die Niederlassungsfreiheit sei ein für alle Bürger der Mitgliedsstaaten anerkanntes Grundrecht; alle Beschränkungen dieses Grundrechts seien eng auszulegen und könnten den Bürgern nur entgegengehalten werden, wenn sie objektiv gerechtfertigt seien.

Der Erlaß von Richtlinien nach Artikel 57 sei nicht Voraussetzung für die Anwendung des Artikels 52; diese Richtlinien bezweckten Maßnahmen, die dazu dienen, die wirksame Ausübung des Rechts auf freie Niederlassung zu fördern. Ihre Rolle sei also nur subsidiär, auch wenn diese Rolle unter gewissen Umständen unbedingt erforderlich sei.

Mit der gegenseitigen Anerkennung von Prüfungszeugnissen sei nur die Beseitigung desjenigen Hindernisses bezweckt, das aus der legitimen Besorgnis eines Mitgliedstaats entstehe, daß der Zugang zu bestimmten Berufen solchen Personen vorbehalten bleiben müsse, die bestimmte, durch eine Prüfung nachgewiesene berufliche Fähigkeiten nachgewiesen hätten; dies geschehe dadurch, daß diesem Staat die Sicherheit gegeben werde, daß die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen beruflichen Fähigkeiten gleichwertig seien. Könne dieses Ergebnis mit anderen Mitteln, insbesondere durch nationale Maßnahmen erreicht werden, dann sei keine Richtlinie nötig, um den praktischen Gebrauch der Niederlassungsfreiheit zu gewährleisten.

Sobald der Träger des Rechts auf Niederlassungsfreiheit durch Urkunden den hierzu berufenen Stellen des Gastlandes nachweise, daß er im Ausland Rechtskenntnisse erworben habe, die denen gleichwertig seien, die im Gastland durch die studienabschließende juristische Prüfung bestätigt würden, und er auf der Grundlage dieser Gleichwertigkeit zu einer speziell auf den Rechtsanwaltsberuf vorbereitenden Prüfung zugelassen worden sei und diese bestanden habe, werde jede Richtlinie über die gegenseitige Anerkennung nach Artikel 57 Absatz 1 überflüssig und könne nicht Vorbedingung für die Ausübung des Niederlassungsrechts sein.

Unter diesen Umständen sei das förmliche Verlangen nach dem Diplom einer Unterrichtsanstalt des Gastlandes objektiv nicht mehr gerechtfertigt und müsse als Beschränkung im Sinne des Artikels 52 angesehen werden.

b) Die möglichen Argumente gegen diese Ansicht überzeugten nicht.

Dies gelte für das auf ein enges Verständnis des Grundsatzes der Inländerbehandlung gestützte Argument, daß ein französischer Staatsangehöriger, der Inhaber eines unter denselben Umständen wie das des Beschwerdeführers des Ausgangsverfahrens als gleichwertig anerkannten ausländischen Prüfungszeugnisses sei, in Frankreich nicht zur Rechtsanwaltschaft zugelassen werden könne, daß es sich also nicht um eine verbotene Diskriminierung handle und vielmehr die Gefahr einer widersinnigen Ungleichbehandlung französischer Staatsangehöriger bestehe.

Tatsächlich sei die Ansicht, daß sich ein Inländer gegenüber Hindernissen, die seiner Niederlassung in seinem eigenen Land entgegenstünden, nicht auf den EWG-Vertrag berufen könne, höchst angreifbar; diese enge Auffassung berücksichtige die allgemeinen Ziele des EWG-Vertrags im Bereich der Niederlassungsfreiheit nicht. Für die Anwendung des Artikels 57 Absatz 1 habe der Rat jedenfalls die Auffassung vom objektiven Charakter der Anerkennung von Prüfungszeugnissen bestätigt; die Niederlassungsfreiheit müsse — namentlich bei Inhabern eines in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft verliehenen Prüfungszeugnisses — den eigenen Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats unter denselben Voraussetzungen gewährleistet sein wie den Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten.

Jedenfalls fielen unter die Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit nicht nur offensichtliche Diskriminierungen, sondern es könnten dies auch versteckte Formen der Diskriminierung sein. Es ergebe sich aus der Rechtssprechung des Gerichtshofes und aus Abschnitt III Absatz B des Allgemeinen Programms des Rates vom 18. Dezember 1961 zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit (ABl. vom 15. Januar 1962, S. 36), daß die Voraussetzungen, von denen die Aufnahme oder die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit aufgrund einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift oder aufgrund von Verwaltungspraktiken abhingen, Beschränkungen im Sinne von Artikel 52 EWG-Vertrag seien, soweit diese Voraussetzungen zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit gälten, jedoch ausschließlich oder vorwiegend Ausländer bei der Aufnahme oder Ausübung der Tätigkeit behinderten: Das Erfordernis eines französischen Prüfungszeugnisses sei in der Tat eine Voraussetzung, die fast ausschließlich, jedenfalls aber vorwiegend die Angehörigen anderer Mitgliedstaaten störe.

Da die Niederlassungsfreiheit ein Individualrecht sei, müsse das vorlegende Gericht jede Besonderheit des Einzelfalles prüfen. Im vorliegenden Fall spreche alles dafür, daß seine Kenntnisse des Französischen den Beschwerdeführer bestens befähigten, den Rechtsanwaltsberuf in Frankreich auszuüben; der Besitz des Certificat d'aptitude à la profession d'avocat, also eines französischen Zeugnisses, das unter den in den französischen Rechtsvorschriften für französische Staatsangehörige vorgesehenen Voraussetzungen erteilt worden sei, könne nur die Schlußfolgerung bestätigen, daß in einem derartigen Fall Artikel 52 unabhängig von zuvor ergangenen Richtlinien des Rates über die gegenseitige Anerkennung nach Artikel 57 Absatz 1 EWG-Vertrag in vollem Umfang anzuwenden sei.

Der Unterschied zwischen akademischer Gleichwertigkeit von Prüfungszeugnissen und ihren Wirkungen im staatlichen Bereich für den Zugang zu einem bestimmten Beruf sei ebenfalls nicht ausschlaggebend. Nach dem Dekret vom 15. Februar 1921 über die Gleichwertigkeit von Prüfungen mit dem Grad eines Lizenziaten im Hinblick auf das Doktorat werde die Gleichwertigkeit mit der licence en droit nur für die Zwecke des Doktorats anerkannt und begründe keinen Anspruch auf das Zeugnis der licence; diese Unterscheidung sei jedoch nunmehr mit Artikel 52 und 57 EWG-Vertrag unvereinbar. Artikel 57 Absatz 1 bedeute seinem Sinngehalt nach, daß anerkannte Prüfungszeugnisse gleiche Wirkungen äußerten. Im System des Vertrages rechtfertige sich das legitime Interesse der Mitgliedstaaten an der Beschränkung des Zugangs zu bestimmten Tätigkeiten und Berufen für Ausländer nur durch die Notwendigkeit, diesen Zugang Personen vorzubehalten, die Kenntnisse und Fähigkeiten besäßen, die den in der Ausbildung in den eigenen nationalen Einrichtungen erworbenen und von den eigenen Staatsangehörigen verlangten gleichwertig seien; für den Schutz dieses Interesses sei es unerheblich, ob im nationalen Recht diesen Kenntnissen und Fähigkeiten eine förmliche Wirkung im staatlichen Bereich eingeräumt werde. Die Gleichwertigkeit der erworbenen Kenntnisse und die gegenseitige Anerkennung seien untrennbar verbunden.

Es mute im übrigen seltsam an, daß im vorliegenden Fall die zugunsten des Beschwerdeführers anerkannte Gleichwertigkeit nicht gewährt worden sei im Hinblick auf die Zulassung zur Vorbereitung auf das Doktorat an juristischen Fakultäten, sondern im Hinblick auf die spezielle Ausbildung, die eigens für den in Frage kommenden Beruf bestimmt sei und mit dem Certificat d'aptitude à la profession d'avocat abgeschlossen werde. Der Erwerb des CAPA bestätige, wenn er auch keinen Anspruch auf Berufszulassung begründe, doch sicher die Befähigung zur Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in Frankreich und folglich die entsprechenden Kenntnisse über Rechtsordnung und Verfahrensrecht dieses Landes.

Die Frage der Cour d'appel Paris sei also wie folgt zu beantworten:

Wird von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat den Rechtsanwaltsberuf ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungsstaats vorgesehene Prürungszeugnis dieses Landes verlangt, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der Hochschulverwaltung des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und er aufgrund dessen in diesem Staat die Prüfung über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf mit Erfolg abgelegt hat, dann ist dies, auch solange die in Artikel 57 Absätze 1 und 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Richtlinien fehlen, eine Beschränkung im Sinne von Artikel 52 EWG-Vertrag, denn dieses Verlangen geht über das hinaus, was objektiv erforderlich ist, um die Beachtung der nationalen Vorschriften über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft sicherzustellen.

Jedenfalls stellt ein solches Verlangen eine versteckte Diskriminierung dar, weil es, ohne formal die Staatsangehörigkeit zu berücksichtigen, ausschließlich oder vorwiegend die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten behindert.

III — Mündliche Verhandlung

Herr Thieffry, der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Robert Collin, Paris, der Conseil de l'ordre des avocats bei der Cour d'appel Paris vertreten durch Herrn Simon Gueullette, Rechtsanwalt in Paris, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Paul Leleux, haben in der Sitzung vom 2. Dezember 1976 mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 29. März 1977 vorgetragen.

1 Die Cour d'appel Paris hat mit Urteil vom 13. Juli 1976, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 19. Juli 1976, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage zur Auslegung des Artikels 57 des Vertrages vorgelegt, der die gegenseitige Anerkennung der beruflichen Befähigungsnachweise im Hinblick auf die Aufnahme selbständiger Tätigkeiten und insbesondere im Hinblick auf die Zulassung zum Rechtsanwaltsberuf und die Ausübung dieses Berufes betrifft.

2/5 In dem vor der Cour d'appel anhängigen Rechtsstreit geht es um die Zulassung eines belgischen Rechtsanwalts zur Rechtsanwaltschaft bei der Cour d'appel Paris. Der belgische Rechtsanwalt ist Inhaber des belgischen Diploms eines Doktors der Rechte, dessen Gleichwertigkeit mit der französischen licence en droit von einer französischen Universität anerkannt worden ist; er hat später nach bestandener Prüfung gemäß den französischen Rechtsvorschriften das Certificat d'aptitude à la profession d'avocat (Zeugnis über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf) erworben. Der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens beantragte seine Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei der Cour d'appel Paris. Diesen Antrag wies der Conseil de l'ordre durch Beschluß vom 9. März 1976 mit der Begründung zurück, der Beschwerdeführer sei nicht Inhaber eines französischen Diploms zum Nachweis einer licence oder eines doctorat. Aus dem Beschluß ergibt sich, daß dem Zulassungsantrag allein deshalb nicht stattgegeben wurde, weil der Beschwerdeführer trotz der anerkannten akademischen Gleichwertigkeit seines Grunddiploms und trotz des Erwerbs eines Zeugnisses über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf dem Inhaber eines Diploms der licence oder des doctorat im Sinne der französischen Rechtsvorschriften nicht gleichgestellt werden könne. Der Conseil de l'ordre ist der Ansicht, der EWG-Vertrag bewirke zwar die Abschaffung jeder Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit in diesem Bereich, die Anwendung seiner Bestimmungen habe aber nicht ohne weiteres die Gleichwertigkeit der Prüfungszeugnisse zur Folge, denn diese könne sich nur aus Richtlinien über die Anerkennung gemäß Artikel 57 EWG-Vertrag ergeben, die für den Rechtsanwaltsberuf noch nicht ergangen seien.

6 Die Cour d'appel, vor der der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens diesen Beschluß des Conseil de l'ordre mit der Beschwerde anficht, hat dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Begründet es, solange die in Artikel 57 Absätze 1 und 2 EWG-Vertrag vorgesehenen Richtlinien fehlen, ein über das zur Erreichung des Zwecks der betreffenden Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Erforderliche hinausgehendes Hindernis, wenn von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat den Rechtsanwaltsberuf ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungsstaats vorgesehene Prüfungszeugnis dieses Landes verlangt wird, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der Hochschulverwaltung des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und er aufgrund dessen in diesem Staat die Prüfung über die Befähigung zum Rechtsanwaltsberuf mit Erfolg abgelegt hat?

7/10 Die Tätigkeit der Gemeinschaft umfaßt nach Artikel 3 des Vertrages unter anderem die Beseitigung der Hindernisse für den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr. Im Hinblick auf die Erreichung dieses Ziels sieht Artikel 52 Absatz 1 vor, daß die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats während der Übergangszeit schrittweise aufgehoben werden. Nach Absatz 2 dieses Artikels umfaßt die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen. Artikel 53 bekräftigt die Unwiderruflichkeit der einmal erreichten Liberalisierung in diesem Bereich, indem er bestimmt, daß die Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet für Angehörige der anderen Mitgliedstaaten keine neuen Niederlassungsbeschränkungen einführen.

11/12 Um die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern, überträgt Artikel 57 dem Rat die Aufgabe, Richtlinien einerseits für die gegenseitige Anerkennung der Prüfungszeugnisse und andererseits zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und die Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erlassen. Dieser Artikel soll so die Niederlassungsfreiheit mit der Geltung durch das Allgemeininteresse gerechtfertigter Berufsregelungen — namentlich der Vorschriften über Organisation, Befähigung, Standespflichten, Kontrolle, Verantwortlichkeit und Haftung — in Einklang bringen, vorausgesetzt deren Anwendung erfolgt ohne Diskriminierung.

13/14 In dem am 18. Dezember 1961 gemäß Artikel 54 des Vertrages beschlossenen Allgemeinen Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit hat der Rat seinem Bestreben Ausdruck gegeben, daß nicht nur die offensichtlichen Diskriminierungen, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung beseitigt werden; denn als Beschränkungen, die aufzuheben sind, hat er in Abschnitt III Buchstabe B alle Voraussetzungen bezeichnet, von denen die Aufnahme oder Ausübung einer selbständigen Tätigkeit aufgrund einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift oder aufgrund von Verwaltungspraktiken abhängt, soweit diese Voraussetzungen zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit gelten, jedoch ausschließlich oder vorwiegend Ausländer bei der Erbringung dieser Dienstleistungen behindern (ABl. 1962, S. 36). Dieses mit Hinblick auf die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit beschlossene Programm gibt für die Verwirklichung der betreffenden Bestimmungen des Vertrages nützliche Anhaltspunkte.

15/18 All diese erwähnten Bestimmungen zeigen, daß die Freiheit der Niederlassung unter Beachtung im Allgemeininteresse gerechtfertigter Berufsregelungen zu den Zielen des Vertrages gehört. Soweit das Gemeinschaftsrecht hierzu selbst nichts bestimmt, kann es sich ergeben, daß die Verwirklichung dieser Zielsetzung durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten erfolgt. Diesen obliegt es nach Artikel 5 des Vertrages, alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus dem Vertrag oder aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben, zu treffen und alle Maßnahmen, welche die Verwirklichung der Ziele dieses Vertrags gefährden könnten, zu unterlassen. Die tatsächliche Ausübung der in Artikel 52 vorgesehene Niederlassungsfreiheit darf also, wenn diese Freiheit in einem Mitgliedstaat auf der Grundlage der geltenden Rechtsvorschriften oder auf der Grundlage der Praktiken der öffentlichen Verwaltung oder berufsständischer Organisationen gewährleistet werden kann, einer dem Gemeinschaftsrecht unterstehenden Person nicht allein deshalb verwehrt werden, weil die in Artikel 57 des Vertrages vorgesehenen Richtlinien für einen bestimmten Beruf noch nicht erlassen worden sind. Da sich der tatsächliche Gebrauch der Niederlassungsfreiheit demnach unter gewissen Umständen nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Praktiken richten kann, haben die zuständigen öffentlichen Stellen — einschließlich der gesetzlich anerkannten Organisationen des Berufsstandes — sicherzustellen, daß diese Rechtsvorschriften und Praktiken in einer den Zielen der Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit entsprechenden Weise angewendet werden.

19 Insbesondere würde diese Freiheit unzulässig beschränkt, wenn einer unter den Anwendungsbereich des Vertrages fallenden Person, welche Inhaber eines von der zuständigen Stelle des Niederlassungslandes als gleichwertig anerkannten Prüfungszeugnisses ist und überdies die in diesem Land geltenden besonderen Voraussetzungen hinsichtlich der Berufsausbildung erfüllt, der Zugang zu einem Beruf in einem Mitgliedstaat allein deshalb versagt würde, weil der Betreffende nicht im Besitz des seinem eigenen als gleichwertig anerkannten Prüfungszeugnis entsprechenden Prüfungszeugnisses dieses Landes ist.

20/23 Da das vorlegende Gericht gerade die Wirkung einer von der Hochschulverwaltung des Niederlassungsstaats anerkannten Gleichwertigkeit im Auge hatte, ist während des Verfahrens die Frage aufgeworfen worden, ob bei der Gleichwertigkeit von Prüfungszeugnissen zwischen einer im Hinblick auf die Fortführung bestimmter Studien ausgesprochenen akademischen Anerkennung und einer Anerkennung zu unterscheiden ist, die Wirkungen im staatlichen Bereich äußert und im Hinblick auf die Ausübung einer Berufstätigkeit gewährt wird. Den insoweit von der Kommission und den am Verfahren beteiligten Regierungen gegebenen Auskünften ist zu entnehmen, daß die Unterscheidung zwischen der akademischen Wirkung der Anerkennung ausländischer Prüfungszeugnisse und ihrer Wirkung im staatlichen Bereich in unterschiedlicher Form im Recht und in der Praxis mehrerer Mitgliedstaaten bekannt ist. Diese Unterscheidung gehört dem innerstaatlichen Recht an; daher obliegt es den innerstaatlichen Stellen — allerdings unter Berücksichtigung der Ziele des Gemeinschaftsrechts — zu beurteilen, welche Folgerungen sich daraus ergeben. Insoweit kommt es darauf an, daß die Anerkennung der Nachweise beruflicher Befähigung zum Zwecke der Niederlassung in jedem Mitgliedstaat möglich ist, soweit sich dies mit der Wahrung der vorerwähnten Erfordernisse des Berufs vereinbaren läßt.

24/26 Es ist sonach Aufgabe der zuständigen innerstaatlichen Stellen, unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Erfordernisse des Gemeinschaftsrechts eine Würdigung des Sachverhalts vorzunehmen, die sie in die Lage versetzt, zu beurteilen, ob die von einer Universitätsstelle ausgesprochene Anerkennung über ihre akademische Wirkung hinaus als Nachweis beruflicher Befähigung gelten kann. Der Umstand, daß die Rechtsvorschriften eines Landes eine Anerkennung der Gleichwertigkeit nur zu akademischen Zwecken vorsehen, rechtfertigt allein nicht die Weigerung, eine derartige Anerkennung der Gleichwertigkeit als Nachweis beruflicher Befähigung gelten zu lassen. Dies gilt insbesondere, wenn zu einem zu akademischen Zwecken anerkannten Prüfungszeugnis ein nach den Rechtsvorschriften des Niederlassungsstaats erworbenes Zeugnis über die Befähigung zu einem Beruf hinzutritt.

27 Die Frage ist also wie folgt zu beantworten: Wird von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat einen Beruf wie den des Rechtsanwalts ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungsstaats vorgesehene Prüfungszeugnis dieses Landes verlangt, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der zuständigen Stelle nach dem Recht des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und obwohl er aufgrund dessen die besondere Prüfung über die Befähigung zu diesem Beruf mit Erfolg abgelegt hat, so ist dies, auch solange die in Artikel 57 vorgesehenen Richtlinien fehlen, eine mit der durch Artikel 52 des Vertrages gewährleisteten Freiheit der Niederlassung unvereinbare Beschränkung.

Kosten

28/29 Die Auslagen der Regierungen der Französischen Republik und des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor der Cour d'appel Paris anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der Cour d'appel Paris durch das in nichtöffentlicher Sitzung ergangene Urteil vom 13. Juli 1976 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Wird von dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der in einem anderen Mitgliedstaat einen Beruf wie den des Rechtsanwalts ausüben möchte, das in dem Recht des Niederlassungstaats vorgesehene Prüfungszeugnis dieses Landes verlangt, obwohl das Prüfungszeugnis, das er in seinem Herkunftsland erworben hat, von der zuständigen Stelle nach dem Recht des Niederlassungsstaats als gleichwertig anerkannt worden ist und obwohl er aufgrund dessen die besondere Prüfung über die Befähigung zu diesem Beruf mit Erfolg abgelegt hat, so ist dies, auch solange die in Artikel 57 vorgesehenen Richtlinien fehlen, eine mit der durch Artikel 52 des Vertrages gewährleisteten Freiheit der Niederlassung unvereinbare Beschränkung.