Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.07.1977 – C-116/76

In der Rechtssache 116/76

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom niederländischen College van Beroep voor het Bedrijfsleven in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

GRANARIA B.V., Rotterdam

gegen

HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN, Den Haag,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S. 18)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Serensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Sitzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sieht eine Preisregelung vor; diese beruht unter anderem auf einem Richtpreis für Milch sowie auf Interventionspreisen, die hauptsächlich für Butter und Magermilchpulver festgesetzt werden.

Trotz dieser Preisregelung wird in der Gemeinschaft zuviel Milch erzeugt, was sich insbesondere in der Bildung beträchtlicher Interventionsbestände an Magermilchpulver niederschlägt.

2. Zu den von den Gemeinschaftsorganen zum Abbau dieser Bestände getroffenen Maßnahmen gehört die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S. 18).

In der ersten Begründungserwägung zu dieser Verordnung heißt es, die Bestände des von den Interventionsstellen gekauften Magermilchpulvers seien sehr umfangreich; diese verfügbaren Mengen bildeten eine wichtige Quelle von Eiweiß, das zur Tierfütterung verwendet werden könne. Damit dieses Eiweiß in stärkerem Maße zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern verwendet werde, empfiehlt es sich nach der zweiten Begründungserwägung, den Ankauf einer bestimmten Menge — zur Verhütung des Mißbrauchs seines Verwendungszwecks denaturierten — Magermilchpulvers vorzuschreiben. In der fünften Begründungserwägung heißt es, wegen des Umfangs der Lagerbestände und wegen der durch ihr ständiges Anwachsen verursachten Kosten werde die Anwendung wirksamer Maßnahmen innerhalb kürzester Zeit erforderlich; dies gelte auch für die im Rahmen langfristiger Verträge bereits eingeleiteten Geschäfte.

Um die Einhaltung dieser Verpflichtung sicherzustellen, ist die Gewährung der Beihilfe für bestimmte pflanzliche Futtermittel (Raps- und Rübsensamen, Soja usw.) von der Gestellung einer Kaution oder der Vorlage eines Dokuments abhängig, das von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, welche die Kontrolle über die Denaturierung ausübt, nach einem Gemeinschaftsmuster ausgestellt wird und nachstehend als Ankaufs- und Denaturierungsbescheinigung bezeichnet ist (Artikel 2 und 6).

Bei jeder Überführung eingeführter pflanzlicher Futtermittel (wie Ölsaaten, Mehl von Ölsaaten, bestimmte Futterzubereitungen usw.) in den freien Verkehr der Gemeinschaft ist eine Eiweiß-Lizenz vorzulegen (Artikel 3 Absatz 1).

Diese Lizenz wird von den Mitgliedstaaten jedem Antragsteller ausgestellt. Die Ausstellung ist von der Gestellung einer Kaution oder von der Vorlage einer Ankaufs- und Denaturierungsbescheinigung abhängig (Artikel 3 Absatz 2).

Bei den vor dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung geschlossenen Verträgen tragen die nachfolgenden Käufer der in den Artikeln 2 und 3 genannten Erzeugnisse oder der aus ihrer Verarbeitung hervorgegangenen eiweißhaltigen Erzeugnisse die Auswirkungen der Belastung, die sich aus der in der Verordnung festgelegten Regelung ergibt (Artikel 5).

Die Verordnung ist am 15. März 1976 in Kraft getreten. Es wurde bestimmt, daß sie ab 1. April 1976 gelten solle, mit Ausnahme jedoch von Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 — hinsichtlich der sich aus der Anwendung von Artikel 3 Absatz 1 ergebenden Belastung —, die ab 19. März 1976 gelten sollten (Artikel 11 Absatz 1 und 2).

Bis zum Inkrafttreten der einschlägigen Durchführungsbestimmungen konnten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, damit die Freigabe der betreffenden zur Abfertigung zum freien Verkehr angemeldeten Erzeugnisse nur unter der Bedingung erfolgte, daß der Betroffene sich verpflichtete, eine Kaution zu stellen, mit der die Beachtung dieser Bestimmungen gewährleistet würde (Artikel 11 Absatz 3).

Die Verordnung war bis zum 31. Oktober 1976 anwendbar (Artikel 11 Absatz 4). Der Rat konnte für den Fall, daß das Ziel einer wesentlichen Verringerung der vorhandenen Bestände an Magermilchpulver zu diesem Zeitpunkt nicht erreicht war, die Regelung um den für die Verwirklichung dieses Ziels erforderlichen Zeitraum verlängern (Artikel 11 Absatz 5). Er hat jedoch keine entsprechende Entscheidung getroffen.

3. Die im Ausgangsverfahren klagende Firma Granaría B.V. hat am 24. März 1976 bei der im Ausgangsverfahren beklagten Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten die Erteilung einer Eiweiß-Lizenz im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 563/76 für die Überführung einer Partie nordamerikanischer Maisglutenfuttermehlpellets der Tarifstelle 23.03 A II des GZT in den freien Verkehr der Gemeinschaft beantragt.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens hat am selben Tag geantwortet, es sei wegen der Verordnung Nr. 563/76, insbesondere deren Artikel 3 und 11, nicht möglich, Eiweißlizenzen zu erteilen, für die die Kaution nicht gestellt worden sei.

4. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat gegen den Bescheid der Hoofdproduktschap Klage beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven erhoben. Granaría hat dabei insbesondere geltend gemacht, der Bescheid der Hoofdproduktschap sei aufzuheben, weil die Verordnung, auf die er gestützt werde, wegen Verstoßes gegen verschiedene Bestimmungen und Prinzipien des europäischen Rechts nichtig sei.

5. In der Erwägung, daß der Rechtsstreit Fragen nach der Auslegung von Gemeinschaftsrecht aufwerfe, hat das College van Beroep mit Urteil vom 7. Dezember 1976 das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über folgende Fragen ersucht:

I. Muß als Ziel der Verordnunga)— wie sich aus dem letzten Satz des Artikels 11 der Verordnung offenbar ergibt — eine wesentliche Verringerung der vorhandenen Bestände an Magermilchpulver oderb)eine gesteigerte Verwendung des in Magermilchpulver enthaltenen Eiweißes bei der Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern betrachtet werden?Wenn das Ziel der Verordnung wie in vorstehend zu a geschehen umschrieben werden muß, läßt sich dann sagen, daß die Verordnung entsprechend Artikel 190 des Vertrages mit Gründen versehen ist?Wenn die vorstehende Frage zu verneinen ist, bedeutet dies, daß die Verordnung wegen Vestoßes gegen diesen Artikel 190 unverbindlich ist?

II. Ist die in der Verordnung enthaltene Regelung — wonach für die Ausstellung der Eiweiß-Lizenz, die für die Überführung der in Artikel 3 der Verordnung bezeichneten Waren in den freien Verkehr der Gemeinschaft erforderlich ist, ab 1. April 1976 entweder die Vorlage einer Bescheinigung über den Ankauf und die Denaturierung von Magermilchpulver oder die Stellung einer Kaution und vor diesem Zeitpunkt vom 19. März 1976 an die Stellung einer Kaution zur Voraussetzung gemacht wird — unvereinbar mit den in Artikel 39 beschriebenen Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik?Falls ja, ist die Verordnung dann unverbindlich?

III. Steht die Regelung im Widerspruch zu Aufbau und Prinzipien der Artikel 3 Buchstabe f sowie 85 und 86 des Vertrages?Falls ja, ist die Verordnung dann unverbindlich?

IV. Steht die Regelung im Widerspruch zu dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung, wie er etwa in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages formuliert ist?Falls ja, ist die Verordnung dann unverbindlich?

V. Wenn bei der Anwendung der Verordnung Einnahmen für die Gemeinschaft anfallen und diese Einnahmen nicht als eigene Mittel im Sinne des Artikels 1 des Beschlusses des Rates vom 21. April 1970 (ABl. L 94 vom 28. April 1970) anzusehen sind, ist die Verordnung dann wegen Verstoßes gegen diesen Beschluß unverbindlich?

VI. Kann der Rat nach dem Vertrag — wie in Artikel 5 der Verordnung geschehen — vorschreiben, daß der Käufer die Belastungen trägt, die sich daraus ergeben, daß der Verkäufer eine bereits vor Inkrafttreten der Verordnung abgeschlossene Vereinbarung so erfüllt, wie es eine Gemeinschaftsverordnung vorschreibt?Wenn diese Frage zu verneinen ist, ist die Verordnung dann deshalb unverbindlich?

VII. Ist Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung so zu verstehen, daß die Mitgliedstaaten bereits vor dem 1. April 1976 die Stellung einer Kaution als Voraussetzung für die Ausstellung einer Eiweiß-Lizenz verlangen durften, obwohl es in Artikel 11 Absatz 2 heißt, daß die Verordnung erst ab 1. April 1976 gilt?Wenn diese Frage zu bejahen ist, ist dann Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung verbindlich, da Artikel 3 Absatz 2, der als Voraussetzung für die Ausstellung einer Eiweiß-Lizenz eine Kaution verlangt, erst ab 1. April 1976 anwendbar geworden ist und die in Artikel 9 der Verordnung bezeichneten Durchführungsbestimmungen zu Artikel 3 Absatz 2, die in der Verordnung (EWG) Nr. 677/76 der Kommission enthalten sind, erst ab 1. April 1976 in Kraft getreten sind?

6. Um das gleiche Problem geht es auch in den Schadensersatzklagen in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 sowie 4 und 15/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH ík Co. KG u.a./Rat und Kommission, und in den Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache 114/76, Bela-Mühle/Crows-Farm GmbH & Co. KG, und den verbundenen Rechtssachen 119 und 120/76, Kurt A. Becher/Hauptzollamt Bremen-Nord sowie Ölmühle-Hamburg AG/ Hauptzollamt Hamburg-Waltershof.

7. Das Urteil des College van Beroep ist am 9. Dezember 1976 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt B. H. ter Kuile, Den Haag, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch ihren Sekretär A. W. F. Helmstrijd, sowie der Rat, vertreten durch seinen Rechtsberater Bernhard Schloh als Bevollmächtigten, Beistand: Herr G. Peeters, Rechtsberater des Rates, und die Kommission, vertreten durch ihre Rechtsberater P. Gilsdorf und J. H. J. Bourgeois als Bevollmächtigte haben nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, das mündliche Verfahren ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Bevor sich Granaría zu den einzelnen Vorabentscheidungsfragen äußert, macht sie geltend, die nationalen Stellen und die Gemeinschaftsorgane hätten, als sie am 24. März 1976 in ihrem Fall die Verordnung Nr. 563/76 anwendeten, den Rechtsgrundsatz verletzt, nach dem die Behörden ihre Handlungen sorgfältig vorbereiten müßten; zum fraglichen Zeitpunkt seien fast alle Fragen der Durchführung und Ausführung der Verordnung noch offen gewesen. Granaría führt in diesem Zusammenhang namentlich an,

die Höhe des Verkaufspreises für Milchpulver sei von den (niederländischen) Interventionsstellen noch nicht festgesetzt gewesen;

die Höhe der gegebenenfalls im voraus zu stellenden Kaution sei in verschiedenen Mitgliedstaaten noch nicht festgesetzt gewesen, zumindest habe sie von einem Mitgliedstaat zum anderen geschwankt;

die Denaturierungsvorschriften für Milchpulver seien noch nicht festgelegt gewesen, zumindest nicht in den Niederlanden;

es sei ungewiß gewesen, ob die Eiweiß-Lizenzen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gültig sein würden und gehandelt werden könnten;

von dem in Artikel 6 der Verordnung Nr. 563/76 erwähnten Nachweis des Ankaufs und der Denaturierung von Magermilchpulver habe man praktisch nicht gewußt, wie er funktionieren und welche Form er haben solle, ebensowenig wie

man gewußt habe, wie die sich aus der Verordnung Nr. 563/76 für einen Importeur wie Granaría ergebenden Belastungen entsprechend Artikel 5 der Verordnung Nr. 563/75 auf die nachfolgenden Käufer abzuwälzen seien.

Eine Verletzung dieses vom Gerichtshof zu schützenden Rechtsgrundsatzes sei geeignet, der Verordnung Nr. 563/76 hinsichtlich der vom vorlegenden Gericht bezeichneten Punkte die verbindliche Wirkung zu nehmen, und zwar unabhängig von der Frage, inwieweit diese Verordnung auch gegen irgendeine zwingende allgemeine Vorschrift verstoße.

Da das vorlegende Gericht in seinen Fragen die Möglichkeit einer Verletzung dieses Rechtsgrundsatzes nicht ins Auge gefaßt habe, müßten diese Fragen, wann immer dies möglich sei, so verstanden werden, daß sie auch dahin gehen, inwieweit die Gemeinschaftsorgane und die zuständigen nationalen Behörden, als sie unter den am 24. März 1976 bestehenden tatsächlichen Umständen die Vorschriften der Verordnung Nr. 563/76 ausführten, ihre Handlungen gegenüber Granaría hinreichend sorgfältig vorbereitet haben.

Kommission und Rat beziehen sich zunächst auf ihre Erklärungen in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 sowie 4 und 15/77.

Zur ersten Frage

Nach Auffassung von Granaría zeigen sowohl die Überschrift als auch die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 563/76, daß eine stärkere Verwendung des in den umfangreichen Magermilchpulverbeständen enthaltenen Eiweißes für die Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern angestrebt wurde. In der Begründung sei nicht das Geringste von einem Interventionssystem zur Beseitigung der Überschüsse an Magermilchpulver gesagt.

Die Einschränkung, das Milchpulver müsse denaturiert werden, um seine Verwendung ausschließlich für die tierische Ernährung sicherzustellen, vertrage sich übrigens nicht mit dem Ziel, den Absatz von Magermilchpulver zu verstärken und so die Überschüsse abzubauen. Hätte der Rat dieses Ziel erreichen wollen, so hätte er sich darauf beschränkt, den Absatz größerer Mengen von Magermilchpulver ohne Einschränkung zu sichern.

Der Rat sehe einen zusätzlichen Vorteil in dem Umstand, daß die bedeutenden Vorräte an Magermilchpulver dank der Ankaufsverpflichtung nicht weiter anwachsen. Diese zusätzliche Überlegung betreffe jedoch die Wirksamkeit der Maßnahme, nicht ihr Ziel.

Artikel 11 passe nicht in den vom Titel und den Begründungserwägungen der Verordnung gezogenen Rahmen. Da eine in einem Artikel einer Verordnung enthaltene Vorschrift nicht zur Begründung der Verordnung gehöre, könne aus Artikel 11 auch nicht ein Ziel der Verordnung entnommen werden, das von den einschlägigen Erwägungen der Präambel abweiche.

Im Ausgangsverfahren sei erörtert worden, ob die Verordnung Nr. 563/76 nicht ein doppeltes Ziel habe, nämlich sowohl das unter a als auch das unter b der ersten Vorabentscheidungsfrage genannte.

Dies scheine in der Tat grundsätzlich möglich, jedoch handele es sich im Fall der Verordnung Nr. 563/76 nicht um eine solche Verordnung mit doppeltem Ziel.

Zunächst einmal sprächen Titel und Begründungserwägungen der Verordnung dagegen. Sodann stände das auch im Widerspruch zu der Beschränkung, die die Verwendung des Magermilchpulvers erfahre, nämlich die Verwendung ausschließlich zur Fütterung von Tieren.

Granaría macht weiter geltend, wenn das in der ersten Frage unter a bezeichnete Ziel ein Ziel der Verordnung Nr. 563/76 sei, so sehe diese eine selbständige Maßnahme vor. Denn Titel und Begründungserwägungen der Verordnung sagten nicht, daß sie zu der vom Rat geführten Kampagne zur Verminderung der Vorräte an Magermilchpulver gehöre.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens kommt zu dem Ergebnis, die Verordnung Nr. 563/76 habe eine gesteigerte Verwendung des im Magermilchpulver enthaltenen Eiweißes für die Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern zum Ziel.

Wenn ihr Ziel das in der ersten Frage des vorlegenden Gerichts unter a angegebene sei, so sei die Verordnung nicht gemäß Artikel 190 EWG-Vertrag mit Gründen versehen. Die Verordnung könne deswegen nicht verbindlich sein. Hinsichtlich des unter b genannten Ziels gebe es keine Schwierigkeiten wegen der Begründung.

Da das Fehlen von Gründen im Sinne des Artikels 190 EWG-Vertrag das Ziel und damit das Wesen der Verordnung berühre, sei diese deshalb unverbindlich und müsse wegen Verletzung des Artikels 190 insgesamt unanwendbar bleiben.

Die Hoofdproduktschap trägt vor, mit der Verordnung Nr. 563/76 solle die Verwendung von Magermilchpulver verstärkt werden. Dieses Ziel komme in der ersten und zweiten Begründungserwägung deutlich zum Ausdruck. Es enthalte implizite das Ziel einer Verminderung der vorhandenen Magermilchpulvervorräte. Daß hiervon nur in Artikel 11 Absatz 5 die Rede sei, könne nicht als Verletzung des Artikels 190 EWG-Vertrag angesehen werden.

Der Rat macht geltend, die Begründung einer Verordnung könne sich darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zu ihrem Erlaß geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen (Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 1968 in der Rechtssache 5/67 — Beus/Hauptzollamt München — Slg. 1968, 127 ff, 144).

Vorliegend werde in der ersten und fünften Begründungserwägung der Verordnung die Gesamtlage beschrieben. Das allgemeine Ziel der Verordnung, das in Artikel 11 Absatz 5 ausdrücklich angegeben werde, sei eine wesentliche Verringerung der vorhandenen Bestände an Magermilchpulver durch deren verstärkte Verwendung bei der Fütterung von Tieren; dies solle — wie sich aus der zweiten Begründungserwägung ergebe — durch eine Ankaufsverpflichtung erreicht werden.

Die Verordnung sei deshalb hinreichend mit Gründen versehen und nicht wegen Verstoßes gegen Artikel 190 EWG-Vertrag unverbindlich.

Die Kommission trägt vor, die Verordnung Nr. 563/76 verfolge im wesentlichen das Ziel einer Verringerung der vorhandenen Überschüsse und der von ihnen verursachten Kosten; dieses Ziel komme in Artikel 11 Absatz 5 mit aller Deutlichkeit zum Ausdruck. Eine verstärkte Verwendung von Eiweiß für die Tierfütterung sei ein diesem Hauptziel untergeordnetes Ziel.

Die Kommission könne nicht erkennen, warum die Verordnung nicht hinreichend begründet sein solle. Zunächst einmal seien in den Begründungserwägungen die gesamten Umstände, die zum Erlaß der Verordnung geführt hätten, und deren allgemeine Ziele angegeben; sodann werde in Artikel 11 Absatz 5 die Verringerung der Vorräte nochmals ausdrücklich erwähnt. Artikel 190 EWG-Vertrag schreibe nicht vor, an welcher Stelle einer Verordnung die Begründnung zu stehen habe. Hierfür komme auch der dispositive Teil der Rechtshandlung in Frage.

Zur zweiten Frage

Granaría schickt der Erörterung dieser Frage voraus, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes könne eine Agrarverordnung des Rates als eine spezielle Maßnahme an den Vorschriften des Artikels 39 EWG-Vertrag gemessen werden, wenn sie wie vorliegend eine selbständige Regelung im Rahmen des Artikels 40 EWG-Vertrag enthalte.

Zum zweiten trägt Granaria vor, nach der Rechtsprechung des Gerichthofes entspreche eine Verordnung Artikel 39, wenn sie mindestens einem der dort aufgeführten Ziele diene und hinsichtlich der übrigen neutral sei. Demgegenüber sei eine Verordnung, die einem oder mehreren dieser Ziele zuwiderlaufe, ungültig, auch wenn sie andere Ziele im Sinne des Artikels 39 fördere. Dies gelte für die Verordnung Nr. 563/76, die als selbständig im Rahmen des Artikels 40 EWG-Vertrag zu wertende Maßnahme des Rates gegen eines oder mehrere der Ziele des Artikels 39 verstoße.

Die Verordnung Nr. 563/76 verfolge nicht das in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a EWG-Vertrag genannte Ziel, die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern. Was auch immer ihr Ziel sei, die Verordnung sei nicht auf den technischen Fortschritt oder auf die Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung als solche ausgerichtet. Deswegen komme Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a nicht zum Zuge.

Die Produktivität der Landwirtschaft könne jedoch auch gesteigert werden, wenn und soweit die Verordnung den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte gewährleiste. Ob dies der Fall sei, hänge vom Ziel der Verordnung ab. Unter diesem Blickwinkel bestehe zwischen den ersten beiden Fragen des vorlegenden Gerichts ein Zusammenhang.

Falls das Ziel der Verordnung Nr. 563/76 in der vermehrten Verwendung von tierischem Eiweiß bestehe, könne diese womöglich noch als eine im Hinblick auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a neutrale Maßnahme angesehen werden.

Dies gelte aber nicht, wenn Ziel der Verordnung eine wesentliche Verringerung der Bestände an Magermilchpulver sei; in diesem Fall rege man durch hohe Interventionspreise zunächst eine kostspielige Produktion von tierischem Eiweiß an und zwinge anschließend landwirtschaftliche und andere Betriebe, dieses Eiweiß anstelle des üblichen pflanzlichen Eiweißes zu verwenden, das billiger und in ausreichender Menge zur Verfügung stehe und leichter zu Tierfutter verarbeitet werden könne. Mit der Ankaufsverpflichtung werde also weder der technische Fortschritt noch die Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung noch der bestmögliche Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte gefordert.

Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b habe keine selbständige Bedeutung, müsse vielmehr im Licht der unter Buchstabe a aufgeführten Ziele betrachtet werden.

Die Ankaufsverpflichtung verursache eine Kostensteigerung für die Halter von Vieh (außer von Milchvieh) ohne entsprechende Erhöhung ihrer Einkommen. Diese Maßnahme könne deshalb für diese Gruppe der landwirtschaftlichen Bevölkerung keine Verbesserung der angemessenen Lebenshaltung durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens gewährleisten.

Aus diesen Gründen, so stellt Granaría fest, laufe das von der Verordnung Nr. 563/76 vorgesehene System der Ankaufsverpflichtung den Zielen des Artikels 39 Absatz 1 Buchstaben a und b zuwider.

Eine umfassende Beurteilung der in Artikel 39 Absatz 1 unter den Buchstaben a und b angegebenen Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik ergebe, daß diese Ziele nur durch Strukturmaßnahmen, nicht aber mit marktpolitischen Maßnahmen wie einer Ankaufsverpflichtung zu erreichen seien.

Auch so betrachtet könne die Verordnung Nr. 563/76 die genannten Ziele der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik nicht fördern.

Wenn die streitige Verordnung nicht als unvereinbar mit den genannten Vertragsbestimmungen anzusehen sei, so sei sie in dieser Hinsicht neutral.

Ob die Ankaufsverpflichtung zur Stabilisierung des Marktes führe (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c), könne erst gesagt werden, wenn der zu stabilisierende Markt definiert sei.

Handele es sich dabei um den Markt für Tierfutter, so sei die Ankaufsverpflichtung vielleicht als stabilisierende Maßnahme anzusehen.

Sie trage jedoch nicht zur Stabilisierung des Markts für Magermilchpulver durch Verminderung der Überproduktion bei. Der Kern des Problems, die im Verhältnis zur Nachfrage strukturell bedeutende Erzeugung von Magermilchpulver in der Gemeinschaft, bleibe bestehen. Die Verordnung bringe denn auch insofern keine Marktstabilisierung, weil der Interventionspreis für Milchpulver nicht auf die Nachfrage nach Magermilchpulver abgestimmt sei. Der Preis liege viel zu hoch.

Eine Verordnung könne als marktstabilisierende Regelung zwar wie die Verordnung Nr. 563/76 die Nachfrageseite durch Stimulierung des Absatzes ordnen; dies sei jedoch nur möglich, soweit damit ein Gleichgewicht zwischen Erzeugung und Absatzmöglichkeit angestrebt werde. Die Verordnung Nr. 563/76 habe aber mit irgendwelcher Spezialisierung, die mit den wirtschaftlichen Strukturen und natürlichen Gegebenheiten in der Gemeinschaft vereinbar wäre, nichts zu tun.

Selbst wenn man annehme, daß die Ankaufsverpflichtung marktstabilisierend wirke, so scheine es doch politisch nicht im Einklang mit Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c zu stehen, daß sie sich auf den Märkten für Tierfutter gegenüber den anderen gängigen Erzeugnissen, die nicht mehr ausreichend abgesetzt werden könnten, wettbewerbsverfälschend auswirke.

Granaría nennt noch andere Wirkungen der Ankaufsverpflichtung, die nach ihrer Ansicht das Marktgleichgewicht beeinträchtigen: Störung der üblichen Einfuhrströme und der vertraglichen Beziehungen zwischen Lieferanten und Abnehmern, technische Probleme der Denaturierung, mögliche Konflikte mit nationalen oder gemeinschaftlichen Vorschriften über die Zulässigkeit von Zusätzen für Futtermittel.

Hinsichtlich des ersten Teils der zweiten Frage kommt Granaría zu dem Ergebnis, die Verordnung Nr. 563/76 verstoße gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a bis c, wenn mit ihr eine spürbare Verringerung der Bestände an Magermilchpulver erreicht werden solle. Sei Ziel der Verordnung ein gesteigerter Verbrauch von Eiweiß, dann sei Verordnung vielleicht neutral im Hinblick auf diese Vorschriften. Aber auch dann könne sie nicht als für die in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a und b aufgezählten Ziele förderlich angesehen werden, weil dazu auch strukturelle Maßnahmen notwendig seien.

Hinsichtlich des zweiten Teils der zweiten Frage kommt Granaría zu dem Ergebnis, eine Landwirtschaftsverordnung im Sinne des Artikels 40 des Vertrages, die gegen eines oder mehrere der Ziele des Artikels 39 EWG-Vertrag verstoße, sei deswegen unverbindlich und müsse insgesamt unanwendbar bleiben, weil der Kern der Regelung berührt werde.

Die Hoofdproduktschap trägt vor, es dürfe nicht jede im Rahmen einer Marktordnung getroffene Maßnahme einzeln an den in Artikel 39 aufgeführten allgemeinen Zielen der Landwirtschaftspolitik gemessen werden.

Tatsache sei, daß nach Absatzmöglichkeiten für die Interventionsbestände gesucht werden müsse. Von den diesbezüglichen Maßnahmen sei nur zu fordern, daß sie zur Erreichung dieses Ziels notwendig seien. Sie könnten also nicht noch unabhängig davon auf ihre marktstabilisierende Wirkung untersucht werden.

Nach Auffassung der Hoofdproduktschap ist nicht einzusehen, warum die Ankaufsverpflichtung keine zulässige Marktordnungsmaßnahme im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag sein sollte. Sie stelle jedenfalls ein geeignetes Mittel dar, um den Absatz großer Interventionsbestände zu bewerkstelligen.

Der Rat trägt vor, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dürften die Gemeinschaftsorgane einigen Zielen des Artikels 39 zeitweilig den Vorrang gegenüber anderen geben.

Die Ankaufsverpflichtung bewirke insbesondere eine Stabilisierung der Märkte. Sie habe den Absatz von 300000 bis 400000 t Magermilchpulver ermöglicht und entspreche folglich dem Ziel des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe c.

Die streitige Verordnung verletze auch nicht die Bestimmungen des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe a und b.

Die Kommission erklärt, angesichts der weitgefaßten Formulierung der in Artikel 39 Absatz 1 genannten Ziele und ihrer gegenseitigen Zuordnung werde sich nur in Extremfällen feststellen lassen, daß eine von den Gemeinschaftsorganen getroffene Regelung deutlich außerhalb dieser Zielsetzung liege. Der Gerichtshof habe bereits entschieden, daß diese Ziele in der Praxis nicht alle gleichzeitig verwirklicht werden und die Gemeinschaftsorgane daher zeitweise der einen oder anderen Zielsetzung Priorität gewähren könnten.

Die Frage, ob die Regelung der Zielsetzung des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe a entspreche, hänge von schwierigen volkswirtschaftlichen Wertungen ab, für die ein beträchtlicher Ermessensspielraum gelte. Nur ganz krasse wirtschaftspolitische Fehlüberlegungen könnten der richterlichen Nachprüfung unterliegen. Außerdem stelle die getroffene Regelung lediglich eine komplementäre Maßnahme als Folge einer durchgeführten Marktpolitik dar. Diese Politik sei seit vielen Jahren vom Gedanken der Rationalisierung und Strukturverbesserung getragen.

Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gesamtpolitik, in die sich die umstrittene Maßnahme einfüge, dürfe außerdem nicht von rückwirkenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad ausgegangen werden; in rechtlicher Hinsicht genüge die Feststellung, daß die Maßnahmen bei ihrem Erlaß nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Zieles erschienen.

Die fragliche Regelung sei eine Folgemaßnahme der Preisstützungspolitik und trage deshalb dazu bei, das Einkommen der in der Landwirtschaft tätigen Personen zu steigern (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b).

Vor allem entspreche die umstrittene Maßnahme dem Ziel der Marktstabilisierung (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c). Für die Beurteilung der Maßnahme unter diesem Gesichtspunkt sei der Milchsektor in seiner Gesamtheit zu betrachten. Es sei sehr schwierig, einen befriedigenden Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage zu erzielen. Daher müsse es den Organen der Gemeinschaft erlaubt sein, vorübergehend auch auf unorthodoxe Maßnahmen zurückzugreifen, sofern diese für die Absatzförderung unerläßlich seien.

Die Maßnahmen seien auch angemessen zur Verwirklichung des von der streitigen Verordnung angestrebten Ziels, da sie relativ bedeutende Mengen des Erzeugnisses einem neuen Verwendungszweck zuführten. Daß die Interventionsvorräte während des Zeitraums der Anwendung der Verordnung noch in gewissem Maße zugenommen hätten, nehme diesen Ergebnissen nichts von ihrem Wert.

Das System sei auch notwendig. Es gebe kein anderes Mittel zur kurzfristigen Erreichung des gewünschten Ergebnisses. Eine unmittelbar auf die Ursachen der strukturellen Überschüsse zielende Aktion hätte kurzfristig nicht zu einer Verminderung der Vorräte beitragen können.

Zur dritten Frage

Granaría vertritt die Auffassung, die Ankaufsverpflichtung verstoße als Kopplungsmaßnahme gegen Artikel 3 Buchstabe f, Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe e und Artikel 86 Buchstabe d EWG-Vertrag.

Das System der Verordnung Nr. 563/76 verfälsche den Wettbewerb auch aus anderen Gründen: So schaffe die infolge der Ankaufsverpflichtung eintretende Preiserhöhung für einige der in den Artikeln 2 und 3 der Verordnung aufgeführten Rohstoffe Vorteile für etwaige Konkurrenzerzeugnisse, die nicht unter die Verordnung Nr. 563/76 fielen. Das nach der Verordnung anzukaufende Magermilchpulver nehme überdies den Platz von Konkurrenzprodukten ein.

Die streitige Verordnung stelle auch keine Schutzmaßnahme dar, wie sich aus ihrem Titel und aus ihren Begründungserwägungen ergebe. Die Dringlichkeit, die im Falle von Schutzmaßnahmen öfter eine Rolle spiele, sei im Rahmen der Verordnung ebenfalls nicht unmittelbar von Bedeutung.

Da die Verordnung ohne Not die Artikel 3 Buchstabe f, 85 und 86 EWG-Vertrag verletze und außerdem im Hinblick auf diese Artikel im Sinne des Artikels 190 unzureichend mit Gründen versehen sei, sei sie unverbindlich und müsse deshalb insgesamt außer Anwendung bleiben.

Die Hoofdproduktschap meint, keiner der in der dritten Frage aufgeführten Artikel beschränke die Kompetenz des Rates, im Rahmen der Landwirtschaftspolitik die als notwendig erachteten Maßnahmen zu ergreifen. Die Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag richteten sich im übrigen an die Unternehmen.

Der Rat trägt vor, gemäß Artikel 42 EWG-Vertrag seien die Grundsätze der in der Frage genannten Artikel nicht ohne weiteres auf die Landwirtschaft anwendbar.

Eine Ankaufsverpflichtung gehöre im übrigen zum zulässigen wirtschaftspolitischen Instrumentarium des Gesetzgebers, für das die Artikel 85 und 86 des Vertrages nicht gälten.

Die Kommission trägt vor, die Artikel 3 Buchstabe f, 85 und 86 EWG-Vertrag enthielten keine für die Gemeinschaftsorgane ohne weiteres zwingenden Regeln. Dies ergebe sich in erster Linie aus Artikel 3 des Vertrages, in dem nicht nur von unverfälschtem Wettbewerb, sondern auch von der Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft die Rede sei. Dieser Artikel setze keine Priorität zwischen diesen beiden Dingen.

Zur vierten Frage

Granaría erblickt in der Verordnung Nr. 563/76 eine verbotene Diskriminierung zwischen den Verbrauchern von Tierfutter. Die Verbraucher von Tierfutter für anderes Vieh als Milchvieh zahlten nämlich den höheren Preis, erhielten jedoch keinen Ausgleich über den Interventionspreis für Milchpulver, wie ihn die Verbraucher von Viehfutter für Milchvieh bekämen.

Es gebe noch eine weitere Gruppe von Erzeugern und Verbrauchern, die diskriminiert würden: Gewisse Hersteller von Tierfutter, die auf unter die Verordnung Nr. 563/63 fallenden Rohstoffe angewiesen seien, müßten einen unter Wettbewerbsgesichtspunkten zu hohen Preis bezahlen, während andere Hersteller Rohstoffe kaufen könnten, auf die sich die Verordnung nicht auswirke.

Aus diesen Gründen antwortet Granaría auf die vierte Frage, die Regelung der Verordnung Nr. 563/76 verletze den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, wie er unter anderem in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages niedergelegt sei. Da diese Verletzung das Wesen der Verordnung Nr. 563/76 betreffe, sei diese wegen Verstoßes gegen den Vertrag unverbindlich und müsse insgesamt außer Anwendung bleiben.

Die Hoofdproduktschap meint, es müsse zwischen den Begriffen Diskriminierung und Präferenz unterschieden werden. Vorliegend gehe es insofern um eine Präferenz, als die Milchpulverhersteller durch die Ankaufsverpflichtung eine mittelbare Beihilfe erhielten.

Nach Auffassung des Rates gilt die Ankaufsverpflichtung grundsätzlich für alle Verbraucher eiweißhaltigen Viehfutters.

Zwar müßten auch die Halter von Geflügel einen Teil des Magermilchpulvers aus Überschüssen verwenden, für die sie nichts könnten, darin liege jedoch unter Berücksichtigung der Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 und 43 Absatz 2 EWG-Vertrag keine Diskriminierung.

Der Rat bezieht sich zur Begründung seiner Auffassung außerdem auf Artikel 39 Absatz 2 Buchstabe c EWG-Vertrag.

Die Kommission trägt vor, die streitige Regelung gelte praktisch für den gesamten Viehfuttersektor und mache keinen Unterschied zwischen den verschiedenen von ihr betroffenen Gruppen.

Es gebe keinen Grundsatz, nach dem jeder Wirtschaftssektor die mit der Lösung seiner Probleme verbundenen Lasten alleine tragen müßte.

Es müsse eine gewisse Verbindung zwischen dem belasteten und dem begünstigten Sektor bestehen. Dies sei grundsätzlich zwischen allen Sektoren der Landwirtschaft und insbesondere auch zwischen dem Markt für pflanzliches und für tierisches Eiweiß der Fall.

Da es keine andere Möglichkeit gebe, billigere Futtermittel zu erwerben, könne davon ausgegangen werden, daß die Belastung im allgemeinen auf den Abnehmer und den Endverbraucher abgewälzt werde.

Zur fünften Frage

Granaría trägt vor, mit der Anwendung der Verordnung Nr. 563/76 könnten Einnahmen in Form von nicht freigegebenen Kautionssummen sowie von Pseudoabgaben oder versteckten Abschöpfungen verbunden sein. Sie verweist in diesem Zusammenhang vor allem auf Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung, wonach verfallene Kautionen von den Interventionsausgaben des EAGFL abgezogen werden. Da der EAGFL in den Haushalt der Gemeinschaften aufgenommen sei, stellten auch die finanziellen Folgen der Anwendung der Verordnung einen Teil des Haushalts dar. Der Haushalt werde nach dem Beschluß des Rates vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 94, S. 19) vollständig aus eigenen Mitteln der Gemeinschaft finanziert.

Granaría untersucht deshalb, ob die verfallenen Kautionen nun eigene Mittel im Sinne des Artikels 2 oder andere Einnahmen im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 dieses Beschlusses sind und ob die Pseudoabgaben oder verborgenen Abschöpfungen unter diese Bestimmungen fallen.

Weder die verfallenen Kautionen noch die Pseudoabgaben und verborgenen Abschöpfungen, die sich aus dem Umstand ergäben, daß der Preis von Magermilchpulver die Preise für Konkurrenzprodukte auf den Märkten für Tierfutter überschreite, würden durch den genannten Beschluß gedeckt. Die Verordnung Nr. 563/76 verstoße deshalb gegen diesen Beschluß; sie habe keine verbindliche Wirkung und müsse insgesamt außer Anwendung bleiben, weil der Beschluß eine höherrangige rechtliche Regelung sei.

Die Hoofdproduktschap trägt vor, Verordnungen nach Artikel 43 des Vertrages könnten durchaus Abschöpfungen oder andere finanzielle Lasten einführen, die nicht zum System der Eigenmittel gehörten.

Artikel 2 des Eigenmittelbeschlusses hätte nicht in seiner heutigen Form verabschiedet werden können, wenn derartige Belastungen nicht außerhalb des Verfahrens nach Artikel 201 EWG-Vertrag eingeführt werden könnten. Artikel 40 Absatz 3 sehe übrigens für die Festsetzung der Abschöpfungen keinerlei Beschränkungen im Zusammenhang mit Artikel 201 EWG-Vertrag vor.

Der Rat trägt vor, es handele sich im vorliegenden Fall nicht um die Schaffung eigener Gemeinschaftsmittel, sondern um die Einführung einer Kaution, um sicherzustellen, daß die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver erfüllt werde. Der Gerichtshof habe eine solche Kautionsregelung bereits in früheren Rechtssachen geprüft und für zulässig erklärt. Bei Verfall der Kaution gehörten die entsprechenden Einnahmen zu den anderen Einnahmen im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 des Eigenmittelbeschlusses.

Die Kommission ist der Ansicht, die Klägerin könne, da sie nicht betroffen sei, vor dem staatlichen Gericht weder die Ungültigkeit von Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 563/76 noch die Rechtswidrigkeit der den Interventionsstellen aus dem Verkauf des Magermilchpulvers erwachsenden Einnahmen geltend machen. Auch wenn die genannten Vorschriften verletzt wären, so hätte dies nur zur Folge, daß die verfallenen Kautionen und der Preis für das Magermilchpulver als haushaltsmäßige Einnahmen der Mitgliedstaaten anzusehen wären. Dieser Umstand liege also außerhalb dessen, was Gegenstand einer Gültigkeitsfrage im Rahmen des Vorlageverfahrens nach Artikel 177 sein könne. Selbst wenn sich die behauptete Ungültigkeit feststellen lasse, so könnte diese Feststellung keineswegs die Gültigkeit der Gesamtregelung als solche betreffen. Denn die Frage, welchem Haushalt die Einnahmen zufließen sollten, sei sekundär und von den wirtschaftlichen Aspekten der Regelung zu unterscheiden.

Die Kommission vermag nicht zu erkennen, wieso die Ankaufsverpflichtung eine Gemeinschaftsabgabe darstellen könne. Selbst wenn man aber in dieser Regelung eine Art Abgabe sehe, so könne das ihrer Gültigkeit nicht schaden, weil die Gemeinschaft befugt sei, gestützt auf Artikel 43 EWG-Vertrag alle möglichen Abgaben einzuführen, sofern sie nur durch die in Artikel 39 EWG-Vertrag angegebenen Ziele gedeckt seien.

Zur sechsten Frage

Granaría trägt vor, wenn Ziel der Verordnung Nr. 563/76 eine Verringerung der Magermilchpulvervorräte sei, so könne der Rat unter bestimmten Voraussetzungen mit dringenden Schutzmaßnahmen in bestehende Vertragsverhältnisse eingreifen.

Wenn Ziel der Verordnung hingegen die Förderung der Verwendung von Eiweiß sei, so habe der Rat keine entsprechende Kompetenz, weil zur Erreichung dieses Ziels ein Eingriff in Vertragsverhältnisse nicht nötig sei. In diesem Fall habe die Verordnung keine verbindliche Wirkung und müsse insgesamt außer Anwendung bleiben, weil Artikel 5 ein wesentlicher Bestandteil der mit der Verordnung getroffenen Maßnahme sei.

Die Hoofdproduktschap trägt vor, es tauchten zwei Fragen auf: nämlich, ob mit einer auf Artikel 43 EWG-Vertrag gestützten Verordnung ganz allgemein zivilrechtliche Verhältnisse geregelt werden könnten, und bejahendenfalls, ob eine solche Regelung auch bereits bestehende Vertragsverhältnisse erfassen dürfe.

Wegen Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag, nach dem die gemeinsame Marktorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann, sei die erste Frage zu bejahen.

Da die Stellung einer Kaution innerhalb der Grenzen des Artikels 40 EWG-Vertrag möglich und unter den gegebenen Umständen notwendig gewesen sei, müsse auch die zweite Frage bejaht werden.

Der Rat hält Artikel 5 der Verordnung für eine im allgemeinen Interesse erforderliche Maßnahme.

Wäre diese Maßnahme nicht getroffen worden, so hätte man dies dem Rat vorwerfen können. Denn wenn man Altkontrakte aus der neuen Regelung herausgehalten hätte, so wäre die Verwirklichung des wirtschaftspolitischen Ziels der Ankaufsverpflichtung womöglich vereitelt worden. An Artikel 5 habe deshalb ein zwingendes Interesse des Gemeinwohls im Sinne des Urteils des Gerichtshofes vom 14. Mai 1975 in der Rechtssache 74/74 (CNTA, Slg. 1975, S. 533) bestanden.

Für die Kommission ist nicht zu erkennen, wieso Artikel 5 der Regelung insgesamt ihre Gültigkeit nehmen sollte. Das Bestehen dieser Regelung und ihre vernünftige Anwendung hingen nicht von ihrer Anwendbarkeit auf Altkontrakte ab.

Zur siebten Frage

Granaría trägt vor, mit Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 563/76 habe der Rat verhindern wollen, daß die Verordnung nach dem 1. April 1976, dem Tag, ab dem sie insgesamt gelte, toter Buchstabe blieb, solange die Gemeinschaftsorgane noch keine genauen Durchführungsbestimmungen erlassen hatten.

Artikel 11 sei dahin auszulegen, daß sein dritter Absatz in der hier interessierenden Zeitspanne vom 19. März bis 1. April 1976 als in Kraft getreten, jedoch noch nicht anwendbar anzusehen war. Dies bedeute, daß die Mitgliedstaaten während dieser Zeitspanne auf entsprechenden Antrag Eiweiß-Lizenzen hätten erteilen müssen, ohne daß vorher eine Kaution zu stellen gewesen sei.

Wenn auch diese Auslegung des Artikels 11 systematisch korrekt erscheine, so sei doch der Wortlaut selbst nicht ganz klar. Es hänge viel vom Sinn der Worte … sich verpflichtet, eine Kaution zu stellen, mit der die Beachtung dieser Bestimmungen gewährleistet wird in Artikel 11 Absatz 3 a. E. ab.

Wenn mit den Worten diese Bestimmungen — in Übereinstimmung mit einer logischen Systematik der Verordnung — alle Bestimmungen der Verordnung gemeint seien, dann hätte eine Kaution ab 1. April 1976 gestellt werden müssen, sofern zu diesem Zeitpunkt nähere Durchführungsbestimmungen der Gemeinschaft noch fehlten.

Die Worte diese Bestimmungen bezögen sich nicht auf die ab 19. März 1976 anwendbaren Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 5 der Verordnung, da sie dann keinen Sinn hätten; denn Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung verlange nur die Vorlage einer Eiweiß-Lizenz. Die anderen mit Artikel 3 Absatz 1 zusammenhängenden Bestimmungen, insbesondere Artikel 1 und Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung, seien in der Zeit vom 19. März bis zum 1. April 1976 noch nicht anwendbar gewesen. Die Bedeutung allein des Artikels 3 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 5 der Verordnung habe während dieser Zeitspanne nicht so erheblich sein können, daß die Mitgliedstaaten vor der Erteilung lediglich der Eiweiß-Lizenzen Kautionen hätten erhalten müssen, mit denen die Beachtung dieser schlichten Vorschrift gewährleistet worden wäre.

Wenn mit den Worten diese Bestimmungen, jedoch die zu Beginn dieses Absatzes erwähnten einschlägigen Durchführungsbestimmungen" gemeint seien, so sei zu beachten, daß diese Durchführungsbestimmungen nicht vor dem 1. April 1976 hätten anwendbar sein können. Da beim Erlaß der Verordnung Nr. 563/76 noch nicht sicher gewesen sei, daß die gemeinschaftlichen Durchführungsbestimmungen rechtzeitig zum 1. April 1976 fertiggestellt sein würden, sei es sinnvoll gewesen, ab 1. April gewisse Garantien für die Einhaltung der Verordnung insgesamt und ihrer Durchführungsbestimmungen zu schaffen.

Wie auch immer Artikel 11 auszulegen sei, die Mitgliedstaaten seien jedenfalls vor dem 1. April 1976 nicht befugt gewesen, als Voraussetzung für die Erteilung eines Eiweiß-Zertifikats die Stellung einer Kaution zu verlangen, weil die Gemeinschaftsorgane und die Mitgliedstaaten ihr umstrittenes Vorgehen nicht hinreichend sorgfältig vorbereitet gehabt hätten.

Das vom nationalen Gericht im zweiten Teil seiner siebenten Frage angedeutete Problem sei in der Weise zu lösen, daß der erste Teil der Frage im von Granaría vorgeschlagenen Sinn beantwortet werde.

Die Hoofdproduktschap vertritt die Auffassung, aus Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 563/76 ergebe sich, daß ab dem 19. März 1976 bei der Einfuhr eine Eiweiß-Lizenz vorzulegen sei. In diesem Rahmen verpflichte Artikel 11 Absatz 3 die Mitgliedstaaten zu bestimmten Maßnahmen: Sie müßten vom Importeur gegen Kaution die Verpflichtung zur Einhaltung der von der Kommission zu erlassenden Durchführungsbestimmungen verlangen. Der erste Teil der Frage sei deshalb zu bejahen.

Auch der zweite Teil der Frage sei zu bejahen; denn daß die gemeinschaftliche Kaution nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung erst ab 1. April 1976 habe gestellt werden können, stehe der Forderung an die Mitgliedstaaten nicht entgegen, ab 19. März 1976 eine Kaution nach staatlichem Recht zu verlangen. Mit dem 1. April 1976 sei diese Kaution in eine gemeinschaftliche Kaution umgewandelt worden.

Der Rat trägt vor, Artikel 11 Absatz 3 beziehe sich auf die Überführung eiweißlizenzpflichtiger Waren in den freien Verkehr und gelte für den Zeitraum zwischen dem 19. März 1976 und dem Tag des Inkrafttretens der einschlägigen Durchführungsbestimmungen.

Aus dem französischen Text, der in Artikel 11 Absatz 3 von einem engagement cautionné und in Artikel 3 Absatz 2 von einer caution spreche, ergebe sich deutlich, daß es sich nicht um ein und dieselbe Kaution handle Diese Regelung besage deshalb auch nicht, daß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung bereits ab 19. März 1976 gegolten habe.

Der Rat kommt zu dem Ergebnis, Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung sei dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten bereits vor dem 1. April 1976 als Voraussetzung für die Erteilung einer Eiweiß-Lizenz die Stellung einer Kaution verlangen konnten und mußten.

Die Kommission vertritt die Auffassung, solange die Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 563/76 nicht erlassen gewesen seien, hätten weder Artikel 3 Absatz 2 noch das in Artikel 6 erwähnte Dokument praktische Bedeutung haben können. Artikel 3 Absatz 1 sei am 19. März 1976 anwendbar geworden, so daß die in Artikel 11 Absatz 3 vorgesehenen vorläufigen nationalen Maßnahmen zur Gewährleistung der Beachtung des genannten Absatzes 1 ebenfalls zum 19. März 1976 hätten in Kraft treten können.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 3. Mai 1977 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt B. H. ter Kuile, Den Haag, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Herrn J. Goosens vom Ministerium für Landwirtschaft und Fischereiwesen, der Rat, vertreten durch seine Rechtsberater B. Schloh als Bevollmächtigter, Beistand: Herr G. Peeters, Rechtsberater des Rates, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater P. Gilsdorf und J. H.J. Bourgeois als Bevollmächtigte, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Gerichtshof hatte die Kommission und den Rat gebeten, in der Sitzung die notwendigen Erläuterungen zu den Kosten der Trocknung der Magermilch sowie zu den Denaturierungskosten im Zusammenhang mit der obligatorischen Verwendung des Magermilchpulvers für die Tierfütterung zu geben und diese Kosten mit dem Futterwert der flüssigen Milch zu vergleichen.

Die Kläger in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 sowie 4 und 15/77 haben hierzu erklärt, die drei Einzelpositionen: Trocknung, Lagerung und Denaturierung beliefen sich auf insgesamt etwa 27 RE oder 95 DM pro 100 kg. Der Futterwert von 100 kg Magermilchpulver betrage etwa 50 bis 65 DM.

Die Kommission hat vorgetragen, die Herstellungskosten für Magermilchpulver hätten im Durchschnitt 15 RE pro 100 kg betragen. Die durch die umstrittene Regelung veranlaßten Denaturierungskosten hätten sich je nach Denaturierungsart auf Beträge zwischen 1 RE und 3 RE pro 100 kg belaufen. Der Futterwert des Magermilchpulvers hänge davon ab, ob das Erzeugnis für die Kälberfütterung oder für die Fütterung von Schweinen und Geflügel verwendet werde. Im ersten Fall bestimme der von der Gemeinschaft für diese Verwertungsart festgesetzte Abgabepreis den Marktpreis. Der Abgabepreis habe für die fragliche Zeit 52 RE pro 100 kg Magermilchpulver betragen. Im zweiten Fall bestimme sich der Marktpreis des Erzeugnisses nach seinem Futterwert im Vergleich zu Substitutionserzeugnissen, insbesondere nach dem Preis für Sojaschrot. Während des Anwendungszeitraums der umstrittenen Verordnung habe der Preis für Sojaschrot bei etwa 18 RE pro 100 kg gelegen. Der derzeitige Sojapreis betrage 25 RE pro 100 kg.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 7. Juni 1977 vorgetragen.

Entscheiduragsgründe

1/3 Mit Beschluß vom 7. Dezember 1976, beim Gerichtshof eingegangen am 9. Dezember 1976, hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Reihe von Fragen nach der Auslegung bestimmter Vorschriften des Vertrages und der Auslegung und der Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionssteilen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S 18) vorgelegt. Diese Fragen sind im Rahmen eines Rechtsstreits gestellt worden, in dem ein Unternehmen, das Tierfutter einführt, gegen die zuständige niederländische Behörde wegen Erteilung einer für die Überführung einer Partie importierter Futtermittel in den freien Verkehr erforderlichen Eiweiß-Lizenz klagt. Nachdem die Beklagte des Ausgangsverfahrens die Erteilung einer solchen Lizenz mit der Begründung verweigert hatte, die in der Verordnung verlangte Kaution sei nicht gestellt worden, hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens auf Aufhebung dieses ablehnenden Bescheids geklagt und geltend gemacht, die Verordnung, auf die er gestützt werde, sei unvereinbar mit bestimmten Vorschriften des Vertrages.

4/7 Die Verordnung Nr. 563/76 wurde zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Bestände des von den Interventionsstellen gemäß der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) gekauften Magermilchpulvers sehr umfangreich geworden waren und trotz der Maßnahmen, die die Gemeinschaftsorgane getroffen hatten, um der Tendenz zu einer Milchüberproduktion zu begegnen und den Absatz von Magermilchpulver zu steigern, weiter anwuchsen. Die mit der Verordnung Nr. 563/76 eingeführte Regelung, die nicht über das auf den 31. Oktober 1976 festgesetzte Ende ihrer anfänglichen Geltungsdauer hinaus verlängert wurde, zielte auf eine Verringerung der Bestände durch stärkere Verwendung des im Magermilchpulver enthaltenen Eiweißes für die Tierfütterung. Deshalb knüpfte die Verordnung die Gewährung der Beihilfen für einige pflanzliche Eiweißerzeugnisse sowie die Überführung bestimmter eingeführter Futtermittel in den freien Verkehr der Gemeinschaft an die Verpflichtung, bestimmte Mengen Magermilchpulver zu kaufen. Um die Einhaltung dieser Verpflichtung sicherzustellen, waren die Gewährung der Beihilfe und die Überführung in den freien Verkehr von der Gestellung einer Kaution oder dem in bestimmter Form zu erbringenden Nachweis über den Kauf und die Denaturierung der vorgeschriebenen Magermilchpulvermengen abhängig gemacht.

8/12 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 753/76 der Kommission vom 31. März 1976 über Durchführungsbestimmungen für den Verkauf von Magermilchpulver, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 88, S. 1), wurde für die Erfüllung der Ankaufsverpflichtung Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen von diesen zu einem Preis von 52,16 Rechnungseinheiten je 100 kg, multipliziert mit einem Koeffizienten, der für die Niederlande 0,8874 betrug, weiterverkauft. Die vom Käufer zu tragenden Denaturierungskosten schwankten zwischen einer und drei Rechnungseinheiten je 100 kg. Der Marktpreis für Sojaschrot, ein pflanzliches Erzeugnis, dessen Futterwert vergleichbar ist mit dem von Magermilchpulver, das zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern verwendet wird, bewegte sich während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 563/76 zwischen 13,3 und 20,40 Rechnungseinheiten je 100 kg und belief sich im Durchschnitt auf etwa 18 Rechnungseinheiten je 100 kg. Der Ankauf des Magermilchpulvers war demnach zu einem Preis vorgeschrieben, der annähernd dem Dreifachen des Futterwerts entsprach. Die Höhe der Kaution, die erst nach Erbringung des Nachweises über den Kauf einer bestimmten Menge Magermilchpulver erstattet wurde, war so festgesetzt, daß bei einem Verfall ihre Auswirkung auf die Futtermittelpreise geringfügig über die sich aus dem Magermilchpulverankauf ergebende Verteuerung hinausging.

13/14 Artikel 5 der Verordnung bestimmte, daß die Auswirkungen der Belastung, die sich aus der Regelung ergab, bei den vor dem Inkrafttreten der Verordnung geschlossenen Verträgen von den nachfolgenden Käufern der in Rede stehenden Erzeugnisse zu tragen waren. Die Verordnung enthielt keine ähnliche Bestimmung, die den Futtermittelverwendern — wie den Geflügel- und Schweinezüchtern — die Möglichkeit eröffnet hätte, die Verteuerung auf den Preis ihrer Erzeugnisse abzuwälzen.

15/16 Die Gültigkeit dieser Regelung wird unter anderem wegen Verletzung der in Artikel 39 des Vertrages festgelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, des in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 aufgestellten Diskriminierungsverbots sowie des Grundsatzes der Verhälntismäßigkeit zwischen dem verfolgten Zweck und den angewandten Mitteln bestritten. Da diese Rügen eng miteinander verbunden sind, sind sie zusammen zu prüfen.

17/20 Nach Artikel 39 ist Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik die Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, die Wahrung einer angemessenen Lebenshaltung für die gesamte landwirtschaftliche Bevölkerung, die Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung und die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen. Wenn Artikel 39 somit auch erlaubt, die gemeinsame Agrarpolitik innerhalb eines weiten Spielraums von Lenkungs- und Interventionsmaßnahmen festzulegen, so hat sich doch noch Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte auf die Verfolgung der genannten Ziele zu beschränken. Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 stellt zudem klar, daß die gemeinsame Marktorganisation jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat]. Der Katalog der in Artikel 39 aufgeführten Ziele liefert also zusammen mit den Bestimmungen des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 sowohl positive als auch negative Kriterien für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der einschlägigen Maßnahmen.

21/25 Die mit der Verordnung Nr. 563/76 eingeführte Regelung war eine zeitlich beschränkte Maßnahme zur Beseitigung der Folgen eines anhaltenden Ungleichgewichts in der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse. Diese Regelung war dadurch gekennzeichnet, daß sie sich nur den Erzeugern des Milchsektors, sondern vor allem auch den Erzeugern anderer Agrarsektoren eine wirtschaftliche Belastung auferlegte, und zwar einmal in Form einer Verpflichtung zum Ankauf bestimmter Mengen eines Futtermittelerzeugnisses und zum anderen in Form der Festsetzung eines Ankaufspreises für dieses Erzeugnis, der dreimal so hoch war wie der für die Erzeugnisse, an deren Stelle es trat. Die Verpflichtung zum Aufkauf zu einem derart disproportionierten Preis stellte eine diskriminierende Verteilung der Lasten auf die einzelnen Agrarsektoren dar. Außerdem war diese Verpflichtung nicht erforderlich, um das angestrebte Ziel, nämlich den Absatz der Magermilchpulverbestände, zu erreichen. Sie war daher im Rahmen der Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik nicht zu rechtfertigen.

26 Nach alldem ist zu antworten, daß die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 ungültig ist.

27 Im Hinblick auf diese Antwort brauchen die vom College van Beroep gestellten Fragen, soweit sie sich auf andere als die vorgenannten Normen des Gemeinschaftsrechts beziehen, nicht geprüft zu werden.

Kosten

28/29 Die Auslagen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Beschluß vom 7. Dezember 1976 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist, ist ungültig.