Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.07.1977 – C-119/76

In den verbundenen Rechtssachen 119 und 120/76

betreffend die dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Finanzgericht Hamburg in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

ÖLMÜHLE HAMBURG AG

gegen

HAUPTZOLLAMT HAMBURG-WALTERSHOF

und vom Finanzgericht Bremen in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

FIRMA KURT A. BECHER, Bremen,

gegen

HAUPTZOLLAMT BREMEN-NORD,

beigetreten: Oberfinanzdirektion Bremen,

vorgelegten Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S. 18),

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Serensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sieht eine Preisregelung vor; diese beruht unter anderem auf einem Richtpreis für Milch sowie auf Interventionspreisen, die hauptsächlich für Butter und Magermilchpulver festgesetzt werden.

Trotz dieser Preisregelung wird in der Gemeinschaft zuviel Milch erzeugt, was sich insbesondere in der Bildung beträchtlicher Interventionsbestände an Magermilchpulver niederschlägt.

2. Zu den von den Gemeinschaftsorganen zum Abbau dieser Bestände getroffenen Maßnahmen gehört die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S. 18).

Mit dieser Verordnung wurde eine Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver eingeführt, das sich im Besitz der Interventionsstellen befindet und zur Verwendung bei der Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern bestimmt ist (Artikel 1).

Um die Einhaltung dieser Verpflichtung sicherzustellen, ist die Gewährung der Beihilfe für bestimmte pflanzliche Futtermittel (Raps- und Rübsensamen, Soja usw.) von der Gestellung einer Kaution oder der Vorlage eines Dokuments abhängig, das von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, welche die Kontrolle über die Denaturierung ausübt, nach einem Gemeinschaftsmuster ausgestellt wird und nachsehend als Ankaufs- und Denaturierungsbescheinigung bezeichnet ist (Artikel 2 und 6).

Bei jeder Überführung eingeführter pflanzlicher Futtermittel (wie Ölsaaten, Mehl von Ölsaaten, bestimmte Futterzubereitungen usw.) in den freien Verkehr der Gemeinschaft ist eine Eiweiß-Lizenz vorzulegen (Artikel 3 Absatz 1).

Diese Lizenz wird von den Mitgliedstaaten jedem Antragsteller ausgestellt. Die Ausstellung ist von der Gestellung einer Kaution oder von der Vorlage einer Ankaufs- und Denaturierungsbescheinigung abhängig (Artikel 3 Absatz 2).

Bei den vor dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung geschlossenen Verträgen tragen die nachfolgenden Käufer der in den Artikeln 2 und 3 genannten Erzeugnisse oder der aus ihrer Verarbeitung hervorgegangenen eiweißhaltigen Erzeugnisse die Auswirkungen der Belastung, die sich aus der in der Verordnung festgelegten Regelung ergibt (Artikel 5).

Die Verordnung, die am 15. März 1976 in Kraft trat, wurde bis zum 31. Oktober 1976 angewandt (Artikel 11).

3. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren beantragten am 15. April 1976 (Rechtssache 120/76) und 11. Mai 1976 (Rechtssache 119/76) die Abfertigung einer Sendung brasilianischen Sojaschrots, extrahiert, der Tarifstelle 23.04 B und einer Sendung Kopra für die Ölgewinnung der Tarifstelle 12.01 B.

Mit ihren Hauptanträgen beantragten sie bei den Beklagten der Ausgangsverfahren die Abfertigung, ohne eine Eiweiß-Lizenz gemäß der Verordnung Nr. 563/76 vorzulegen. Hilfsweise beantragten sie, die genannten Waren gegen Vorlage der Eiweiß-Lizenzen abzufertigen, die ihnen die Einfuhr- und Vorratsstelle zuvor erteilt hatte.

Die betreffenden Zollämter lehnten die Hauptanträge unter Hinweis auf § 15 des deutschen Zollgesetzes ab. Den Hilfsanträgen gaben sie unter Abschreibung des Gewichts der eingeführten Waren auf die Eiweiß-Lizenz statt.

Da die gegen diese Bescheide eingelegten Beschwerden der Klägerinnen der Ausgangsverfahren erfolglos blieben, erhoben diese vor dem Finanzgericht Hamburg (Rechtssache 119/76) und dem Finanzgericht Bremen (Rechtssache 120/76) Klage, mit der sie beantragten, die ablehnende Entscheidung über ihren Antrag auf Abfertigung zum freien Verkehr ohne Vorlage einer Eiweiß-Lizenz aufzuheben — hilfsweise, die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung festzustellen — und die Abschreibung von der genannten Lizenz rückgängig zu machen. Sie machten insoweit geltend, die Verordnung Nr. 563/76 sei nichtig.

4. In der Erwägung, daß der Rechtsstreit Fragen nach der Auslegung vom Gemeinschaftsrecht aufwerfe, hat das Finanzgericht Hamburg mit Beschluß vom 2. Dezember 1976 das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof in der Rechtssache 119/76 nach Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über folgende Frage ersucht:

Sind die mit der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 und den darauf beruhenden Durchführungsverordnungen eingeführten Regelungen über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver ungültig, soweit sie bei der Überführung der in Artikel 3 Absatz 1 VO (EWG) Nr. 563/76 genannten Waren in den freien Verkehr der Gemeinschaft die Vorlage einer Eiweiß-Lizenz verlangen, deren Ausstellung von der Gestellung einer Kaution oder von der Vorlage des in Artikel 6 der VO (EWG) Nr. 563/76 bezeichneten Dokuments abhängig ist?

In der Rechtssache 120/76 hat das Finanzgericht Bremen mit Beschluß vom 8. November 1976 folgende Frage vorgelegt:

Ist die Verordnung (EWG) Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (VO Nr. 563/76), wegen dieser Verpflichtung unwirksam (rechtswidrig), und kann bei der Abfertigung von Waren der Tarifstelle 23.04 B des Gemeinsamen Zolltarifs (GZT) zum freien Verkehr eine Eiweiß-Lizenz gefordert werden oder nicht?

5. a)Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren machten vor den vorlegenden Gerichten unter anderem folgendes geltend:Die Ankaufsverpflichtung verstoße gegen die Ziele des Artikels 39 Absatz 1 des Vertrages.Sie senke die Produktivität der Landwirtschaft (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a des Vertrages). Eine solche Verpflichtung widerspreche insbesondere dem technischen Fortschritt und dem Prinzip der Rationalisierung: Zunächst werde durch hohe Interventionspreise und Beihilfen für Milchproduktionsstätten eine teure tierische Eiweißproduktion, für die kein Bedarf bestehe, angeheizt, und dann werde die Landwirtschaft gezwungen, dieses Eiweiß anstelle des traditionsgemäß verwendeten und in ausreichendem Maße zur Verfügung stehenden pflanzlichen Eiweißes zu verwenden.Die Ankaufsverpflichtung trage auch nicht dazu bei, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages), und zwar aus zwei Gründen: zum einen deshalb, weil die fragliche Maßnahme eine Weiterzahlung von Interventionspreisen zugunsten eines Teils der Landwirtschaft unter Belastung eines anderen Teils ermögliche, aber vor allem deshalb, weil das Ziel des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b seinem Wortlaut nach — auf diese Weise … — durch die unter a genannten Maßnahmen, d. h. durch die Steigerung der Produktivität, erreicht werden solle.Die Magermilchpulver-Ankaufsverpflichtung diene schließlich auch nicht der Stabilisierung der Märkte (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages). Schon der überhöhte Interventionspreis für Magermilchpulver widerspreche einer Stabilisierung. Er führe nämlich zu einer Überproduktion.Eine noch krassere Verletzung des Ziels der Marktstabilisierung sei der Umstand, daß die Ankaufsverpflichtung die Gesetze des Marktes — Angebot und Nachfrage sowie die regulierende Wirkung des Preises — außer Kraft setze und an ihre Stelle der staatliche Zwang trete. Bisher seien die Eingriffe aufgrund der Marktordnungen immer mit marktkonformen Mitteln, insbesondere durch Einwirkung auf den Preis, erfolgt.Die marktstörenden Nebenwirkungen der Ankaufsverpflichtung beständen vor allem darin, daß die Verarbeitung der pulverisierten Magermilch in den Futtermittelwerken mit erheblichen technischen Schwierigkeiten verbunden sei und die Denaturierung mit Hilfe von Zusätzen zu Futterbestandteilen führe, die teilweise gegen die nationalen Vorschriften und die EG-Richtlinien verstießen.b)Die Magermilchpulver-Ankaufsverpflichtung verstoße ferner gegen das in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages niedergelegte und vom Gerichtshof anerkannte Prinzip der Verhältnismäßigkeit.Die Verpflichtung sei nämlich für die Verwirklichung der mit der Verordnung Nr. 563/76 verfolgten Ziele weder geeignet noch erforderlich.Sie sei nicht geeignet, das in der Präambel der Verordnung Nr. 563/76 genannte Ziel zu erreichen, das darin bestehe, Magermilchpulver, welches eine wichtige Quelle von Eiweiß sei, in stärkerem Maße zur Fütterung von Tieren zu verwenden: Magermilchpulver sei für die Mehrzahl der Tiere mit Ausnahme der Kälber ernährungsphysiologisch nicht wertvoller als pflanzliche Eiweißträger, wie zum Beispiel Sojaschrot.Der wirkliche Grund für die Ankaufsverpflichtung sei in der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 563/76 genannt: Die Interventionsbestände an Magermilchpulver sollten abgebaut und dabei der Haushalt der Gemeinschaft weniger belastet werden. Die Verpflichtung sei jedoch für die Erreichung dieses Zieles nicht geeignet. Denn die genannten Bestände seien nach dem Inkrafttreten der Verordnung weiter angewachsen.Die Ankaufsverpflichtung sei aber auch nicht das die Betroffenen am wenigsten belastende Mittel, um die Interventionsbestände abzubauen. Sie habe im wesentlichen die gleiche Wirkung wie eine finanzielle Abgabe. Infolgedessen könne der erstrebte Zweck genauso gut dadurch erreicht werden, daß den Verursachern der Uberschußproduktion eine finanzielle Abgabe auferlegt werde. Daneben gebe es auch noch andere Maßnahmen zur Verhinderung einer Überproduktion.Schließlich stelle sich die Ankaufsverpflichtung als ein Bruch mit der Wirtschaftsverfassung der Gemeinschaft dar, weil damit der Schritt von einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung zu einer den Konsum bestimmenden Zwangswirtschaft getan werde.c)Darüber hinaus sei auch die Wahl der Mittel zur Erreichung des von Rat und Kommission angestrebten Zieles unter dem Gesichtspunkt des Koppelungsgeschäftes rechtswidrig. Was Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe e und Artikel 86 Buchstabe d des Vertrages privaten und marktbeherrschenden Unternehmen untersagten, könne dem Staat nicht erlaubt sein. Deshalb machten dieselben Erwägungen, welche die Vertragsstaaten zum Verbot des Kopplungsgeschäftes im Verhältnis zwischen Privaten veranlaßt hätten, solche Geschäfte auch im Verhältnis zwischen dem Staat und den Marktbürgern rechtswidrig.d)Die Ankaufsverpflichtung verstoße ferner gegen das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages niedergelegte Diskriminierungsverbot : Sie bedeute im Ergebnis eine Belastung aller tierischen Veredler als Verbraucher von Futtermitteln und eine Bevorzugung der Milcherzeuger. Zum Beispiel sei der Preis für Sojaschrot, der der wichtigste pflanzliche Eiweißträger in Futtermitteln sei, nach dem Inkrafttreten der umstrittenen Regelung um rund 14 % erhöht worden.Die Uberproduktion eines begrenzten Teils der Landwirtschaft werde somit durch eine finanzielle Abgabe und eine Verpflichtung eines anderen Teils der Landwirtschaft finanziert. Diese Diskriminierung könne nicht aufgrund der sachlichen Verhältnisse der verschiedenen Wirtschaftszweige gerechtfertigt sein. Insbesondere irre die Oberfinanzdirektion, wenn sie meine, daß die Milchwirtschaft in gleicher Weise die Lasten des Zwanges, dem Futter Magermilchpulver beizumischen, trage. Träfe dies zu, so erhebe sich die Frage, warum die Interventionspreise nicht so niedrig festgesetzt würden, daß ein Ankaufszwang entbehrlich sei. Dieser Ankaufszwang beweise, daß seine nachteiligen Folgen andere Verbraucherkreise als die Milcherzeuger treffen sollten.e)Die Verordnung sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie für Verträge, die vor ihrem Erlaß und Inkrafttreten geschlossen worden seien, keine Übergangsregelung enthalte, die diese vom Ankaufszwang und von der Gestellung einer Kaution befreie. Artikel 5 der Verordnung helfe dem Mangel nicht ab, sondern verschärfe ihn, da er in bestehende Verträge eingreife. Der Vertrag ermächtige die Organe der Gemeinschaft nicht zu einer Änderung der Kaufverträge. Mit der Nichtigkeit des Artikels 5 entfalle übrigens die Ankaufs- und Kautionsregelung schlechthin. Könnten die Importeure die Belastungen nicht an die folgenden Stufen weitergeben, so liege ein enteignungsgleicher Eingriff vor, weil die Belastungen die Gewinnspanne eines Importeurs vielfach überstiegen. Müsse der Importeur diese Belastungen — auch nur bei Altkontrakten — selbst tragen, so sei er finanziell ruiniert.f)Die Ankaufsverpflichtung verstoße außerdem gegen die Finanzvorschriften des Vertrages.Dieser Zwang stelle sich dar als eine Belastung der Verwender, um Einnahmen für die Gemeinschaft zu erzielen. Das sei ungesetzlich: Der Rat könne den Marktbürgern keine neue Abgabe auferlegen. Artikel 200 und 201 des Vertrages deckten ein solches Vorgehen nicht. Es könne auch nicht aus der Gesamtsicht des Finanzsystems der Gemeinschaft gerechtfertigt werden. Die Gemeinschaft habe keine umfassende Befugnis zur Erhebung von Abgaben. Die Mitgliedstaaten hätten ihr diese Befugnis mit dem Vertrag nur stufenweise und genau konkretisiert übertragen. Ihre Finanzhoheit liege ausdrücklich fest. Es könne nicht angenommen werden, daß die Staaten ihr außerhalb des Verfahrens nach Artikel 201 des Vertrages noch andere ungewöhnliche und versteckte Möglichkeiten der Abgabenerhebung gewähren wollten. Deshalb könne die Finanzhoheit der Gemeinschaft nur durch eine Vertragsänderung erweitert werden, nicht aber auf verstecktem Wege durch eine Verpflichtung, Magermilchpulver anzukaufen.Ferner sei ein Verstoß gegen die Haushaltsvorschriften des Artikels 199 des Vertrages gegeben. Die Einnahmen aus dem Zwang, das Magermilchpulver zu Überpreisen anzukaufen, seien nicht in den Haushaltsplan der Gemeinschaft eingesetzt worden, und dies solle auch nicht geschehen. Damit werde keine bloße Formvorschrift verletzt, sondern der Grundsatz der Durchsichtigkeit des Haushaltsplans und der Gleichheit der staatlichen Belastung. Die Umverteilungsfunktion, die die Europäische Gemeinschaft auf dem Gebiet der Agrarpolitik wahrnehme, dürfe nicht willkürlich und heimlich erfolgen. Mit der genannten heimlichen Abgabe aus dem Ankaufszwang zu Überpreisen würden zudem die Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit verletzt, die auch im Gemeinschaftsrecht gälten.g)Die Bestimmungen über die Ankaufsverpflichtung für Magermilchpulver und die Gestellung der Kaution seien schließlich aus förmlichen Gründen ungültig. Die Höhe des Verkaufspreises für Magermilchpulver aus den Interventionsbeständen, die Höhe der Kaution und die Regelung über das Verhältnis des anzukaufenden Magermilchpulvers zu den eingeführten oder mit einer Beihilfe in den Verkehr gebrachten Erzeugnissen gehörten zum Kern der materiellen Regelung und seien keine Durchführungsmodalitäten. Deshalb hätte der Rat sie nach Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 des Vertrages festlegen müssen. Die Kommission sei dazu nicht befugt gewesen. Ihr könnten die Befugnisse des Rates aus dem Vertrag nicht unbeschränkt übertragen werden, sondern sie könne nach Artikel 155 des Vertrages nur die Befugnisse ausüben, die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften übertrage. Seien die genannten Bestimmungen deshalb ungültig, weil die Kommission sie nicht habe erlassen dürfen, so könne die gesamte Regelung über das Magermilchpulver nicht mehr sinnvoll durchgeführt werden.

6. a)Das Finanzgericht Hamburg führt in den Gründen seines Vorlagebeschlusses unter anderem folgendes aus:Nach Sinn und Zweck des Vertrages erscheine die Annahme nicht zutreffend, daß die Einkommenserhöhung für die in der Landwirtschaft tätigen Personen allein durch eine Steigerung der Produktivität bewirkt werden dürfe. Unter Berücksichtigung der in Artikel 39 Absatz 2 Buchstabe a des Vertrages hervorgehobenen besonderen Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit sei dem Ziel der Einkommenserhöhung vielmehr eine eigenständige Bedeutung beizumessen.Von diesem Ausgangspunkt her neigt das Finanzgericht zu der Auffassung, daß die Ankaufsverpflichtung für Magermilchpulver durch die Zielbestimmung des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b des Vertrages gedeckt ist.Nach Meinung des Finanzgerichts können dank der Ankaufsverpflichtung die vorhandenen Vorräte kurzfristig abgebaut werden, womit das Ziel der Marktstabilisierung (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages) teilweise erreicht werden könne.b)Das Finanzgericht hält es allerdings für fraglich, ob die getroffene Maßnahme mit dem Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 des Vertrages vereinbar ist Die Ankaufsverpflichtung belaste die übrigen tierischen Veredler zugunsten der Milcherzeuger. Es liege auch auf der Hand, daß die Milcherzeuger wegen der begrenzten Geltungsdauer der Verordnung weniger belastet würden als andere Erzeuger, möge auch, wie der Beklagte vortrage, Kraftfutter an Milchkühe verfüttert werden.Es sei im übrigen nicht ausgeschlossen, daß unter den genannten einschränkenden Bedingungen Maßnahmen getroffen werden dürften, die einzelne Gruppen von Marktteilnehmern zugunsten anderer belasteten.Die Frage, ob die Ankaufsverpflichtung durch das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Agrarmarkt geboten sei und schutzwürdige Interessen einzelner Marktteilnehmer nicht willkürlich verletzt seien, lasse sich nur aufgrund genauer Kenntnisse des Agrarmarktes entscheiden. Das bisherige Vorbringen der Beteiligten lasse insoweit eine Stellungnahme des Finanzgerichts nicht zu.c)Die Beantwortung der Frage, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sei, wie die Klägerin meine, hänge ebenfalls von einer genauen Kenntnis der Marktsituation ab. Diese Frage stehe im Zusammenhang damit, ob das Grundrecht auf Freiheit der Berufsausübung verletzt sei. Dieses Grundrecht sei Ausfluß des Rechtes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit und gehöre als solches zum ungeschriebenen Gemeinschaftsrecht (Urteil des Gerichtshofes vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73, Nold/Kommission, Slg. 1974, 491).Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei nur dann verletzt, wenn das gewählte Mittel schlechthin ungeeignet sei und die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten.d)Nach Auffassung des Finanzgerichts greifen die übrigen Einwendungen der Klägerin nicht durch. Die streitige Verpflichtung zur Vorlage einer Eiweiß-Lizenz sei eine von bestimmten Voraussetzungen abhängige Verpflichtung mit finanzieller Auswirkung, die keine Abgabe im Sinne des Ratsbeschlusses vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 94, S. 19) und der Verordnung Nr. 729/70 vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) darstelle und somit die Souveränitätsrechte der Mitgliedstaaten nicht unter dem Gesichtspunkt einer Überschreitung der Abgabenerhebungskompetenz verletze.e)Das Finanzgericht hält auch die Rüge der formellen Mängel der Gesamtregelung nicht für begründet. Der Rat könne der Kommission den Erlaß von Vorschriften zur Durchführung der von ihm erlassenen Verordnungen übertragen. Das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in der Verordnung des Rates geregelt seien. Die Ermächtigungsverordnung des Rates sei deshalb nicht aus dem Grund nichtig, weil nicht alle materiellen Fragen aus dem Kernbereich der Regelung in der Verordnung enthalten seien. Es genüge, wenn die Verordnung — wie im Streitfall — die Grundlinien einer Regelung enthalte.f)Das Finanzgericht hält die Prüfung der Frage nicht für erforderlich, ob Artikel 5 der Verordnung ungültig ist. Aus dem Vortrag der Klägerin sei nicht ersichtlich, daß sie von dieser Regelung betroffen werde.

7. Die Frage der Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 steht auch im Vordergrund der Schadensersatzklagen in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 sowie 4 und 15/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG und andere/Rat und Kommission, sowie der Vorabentscheidungsersuchen in den Rechtssachen 114/76, Bela-Mühle/Grows-Farm GmbH & Co. KG, und 116/76, Granaría B.V. gegen Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten und Produktschap voor Margarine, Vetten en Oliën.

8. Die Vorlagebeschlüsse sind am 16. (Rechtssache 119/76) und 17. (Rechtssache 120/76) Dezember 1976 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat die vorliegenden Rechtssachen mit Beschluß vom 14. April 1977 für die Zwece des Verfahrens und der Entscheidung verbunden.

Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, vertreten durch die Rechtsanwälte F. Modest, A. Heemann, J. Gündisch, G. Rauschning, K. Landry, W. Röll, B. Festge, H. Heemann und P. Wegemer, der Rat, vertreten durch seinen Bevollmächtigten B. Schloh, und die Kommission, vertreten durch ihren Bevollmächtigten P. Gilsdorf, haben nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

1. a)Die Vertreter der Klägerinnen der Ausgangsverfahren beziehen sich zunächst auf ihre bei den vorlegenden Gerichten eingereichten Klageschriften sowie auf ihre Ausführungen in der Rechtssache 83/76 (Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG/Rat und Kommission).Zusätzlich zu dem genannten Vorbringen tragen sie vor, sie sähen keinen Gegensatz zwischen der Nennung des Instrumentariums der Preisregelungen und Beihilfen in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages auf der einen Seite und der Begrenzung auf das Ziel der Produktivitätserhöhung der Landwirtschaft in Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben a und b des Vertrages andererseits. Preisregelungen und Beihilfen könnten nämlich in abstracto durchaus der Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft dienenDie Klägerinnen der Ausgangsverfahren räumen ein, daß bei der Beurteilung der Übereinstimmung einer bestimmten Maßnahme mit den Zielen des Artikels 39 Absatz 1 des Vertrages den Gemeinschaftsorganen ein weiter Spielraum zuzuerkennen sei. Wenn aber die Agrarpolitik in einem bestimmten Bereich seit Jahren gegen die Ziele der Rationalisierung der Landwirtschaft und der Marktstabilisierung verstoße und der Rat seit Jahren alle Mahnungen aus Fachkreisen in den Wind schlage, dann müsse eine Sanktion durch den Gerichtshof möglich sein.b)Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren tragen zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor, das Finanzgericht Hamburg habe mit Recht darauf hingewiesen, daß diese Frage nach deutschem Recht im Lichte des Grundrechts auf Freiheit der Berufsausübung (Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes) zu sehen sei. Dieses Grundrecht sei Ausfluß des Rechtes auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, das nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 4/73, Nold, als solches zu den ungeschriebenen Grundrechten der Gemeinschaft gehöre.Hinsichtlich der Schwere des Eingriffs — der Ankaufsverpflichtung — dürfe nicht nur auf die Klägerinnen der Ausgangsverfahren abgestellt werden. Sie seien zwar als Getreide- und Futtermittelhändler beziehungsweise Ölmühle aufgrund der Regelung des Artikels 5 der Verordnung in der Lage, die finanzielle Belastung der Ankaufsverpflichtung weiterzugeben. Die volle Schwere des Eingriffs treffe aber die Futtermittelwirtschaft, die, um die finanziellen Belastungen möglichst gering zu halten, Magermilchpulver körperlich beimischen müsse, sowie die tierischen Veredler. Die Belastung für die Futtermittelwirtschaft liege — außer in der finanziellen Last und den technischen Schwierigkeiten der Beimischung von Magermilchpulver — vor allem darin, daß sie das komplizierte Kautionssystem gegenüber ihren Abnehmern vertreten müsse, wodurch die Geschäftsbeziehungen zu ihren Kunden gestört würden.Mit den zur Zeit beim Gerichtshof anhängigen acht Verfahren hätten sämtliche Handels- und Produktionsstufen, die von dem Magermilchpulver-Beimischungszwang betroffen würden — nämlich Importhandel, Ölmühlen, Futtermittelwirtschaft und tierische Veredlungswirtschaft —, zum Ausdruck bringen wollen, daß sie diesen rigorosen Eingriff in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit als Besonderheit empfänden.c)Hinsichtlich der Ausführungen des Finanzgerichts Hamburg zum Diskriminierungsverbot vertreten die Klägerinnen der Ausgangsverfahren die Ansicht, daß überwiegende Gemeinschaftsinteressen vorliegend nicht im Spiele seien. Eine einseitige Bevorzugung der Milcherzeuger gegenüber den sonstigen tierischen Veredlern sei nicht für das Funktionieren des Agrarmarktes, sondern im Gegenteil deshalb erforderlich, weil dieser Markt seit vielen Jahren durch die falsche Politik von Rat und Kommission auf dem Gebiet der Milchwirtschaft aus dem Gleichgewicht geraten sei. Eine solche diskriminierende Belastung führe also lediglich zu einer unvollständigen und ungeeigneten Korrektor von Fehlern der Gemeinschaftsorgane.Die fragliche Diskriminierung könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß sie nur für eine Übergangszeit gelte: Die Überschußprodutkion an Milch und die unverwertbaren Bestände an Magermilchpulver seien seit Jahren vorauszusehen gewesen.Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren führen unter anderem die folgenden speziellen Diskriminierungstatbestände an: Fischmehl sei nicht in die Kautionsregelung einbezogen worden; Ölkuchen mit unterschiedlich großen Ausbeuten seien gleich hoch belastet worden.d)Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren sind der Auffassung, der Gerichtshof habe in den beiden Rechtssachen das Problem des Artikels 5 der Verordnung zu prüfen, auch wenn das Finanzgericht Hamburg auf diese Frage nicht eingegangen sei. Der Gerichtshof habe nämlich aufgrund der ihm vorgelegten Vorabentscheidungsfrage zu untersuchen, ob die Verordnung Nr. 563/76 und die Durchführungsverordnungen insoweit gültig seien, als sie die Vorlage einer Eiweiß-Lizenz verlangten. Wenn die Verordnung wegen der Ungültigkeit einer anderen Vorschrift insgesamt vertragswidrig und damit ungültig sei, würde dies auch die Verpflichtung zur Vorlage einer Eiweiß-Lizenz erfassen.Die Relevanz des Artikels 5 ergebe sich im übrigen auch daraus, daß, wenn dieser Artikel als Eingriff in bestehende zivilrechtliche Verträge rechtswidrig sei, die beiden Klägerinnen die erhebliche Belastung der Eiweiß-Kaution nicht auf ihre Abnehmer abwälzen könnten. Dann würde aber die Belastung der Klägerinnen die Grenzen des Zumutbaren eindeutig überschreiten.e)Zu der Frage, ob die Verordnung gegen die Finanz- und Haushaltsvorschriften des Vertrages verstößt, tragen die Klägerinnen der Ausgangsverfahren vor, die Unterbringung der überschüssigen Magermilchpulverbestände hätte auch durch eine Verbilligung des Magermilchpulvers auf den Futtermittelwert und durch eine entsprechende finanzielle Abgabe erreicht werden können. Damit stelle sich die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver als eine Umgehungshandlung dar. Würde man den Organen der Gemeinschaft gestatten, derartige Umgehungshandlungen unter Nichtbeachtung der Finanz- und Haushaltsvorschriften des Vertrages vorzunehmen, so könnte sich die Gemeinschaft alle nur erdenkbar möglichen Einnahmequellen verschaffen.f)Die Klägerinnen erheben zusätzlich zu den rechtlichen Einwendungen, die sie in den beiden Ausgangsverfahren geltend gemacht haben, einen neuen Einwand, nämlich den das Verstoßes gegen das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).Sie bitten den Gerichtshof unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Rates und der Kommission in der Rechtssache 83/76, wonach nichts die Gemeinschaftsorgane daran hindere, die pflanzlichen Eiweißstoffe Belastungen steuerlicher Art zu unterwerfen, um eine Prüfung, ob Artikel XI des GATT in den vorliegenden Fällen anwendbar ist. Hier gehe es nicht um eine unmittelbare Anwendung der GATT-Bestimmungen auf die Rechte eines Gemeinschaftsbürgers, was nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 12. Dezember 1972 in den verbundenen Rechtssachen 21 bis 24/72 (International Fruit Company NV, Slg. 1972, 1219) ausgeschlossen sei. Die Besonderheit der vorliegenden Fälle liege darin, daß die nach Auffassung der Kommission einwandfrei rechtmäßigen Alternativmaßnahmen gegen internationale Rechtsvorschriften verstoßen würden. Bei einer solchen Konstellation müsse die Prüfung zulässig sein, ob das Ausweichen der Kommission auf andere Regelungen überhaupt rechtlich möglich wäre.Dies sei nicht der Fall: Das GATT würde nicht nur durch die Einführung der Ankaufsverpflichtung, sondern auch durch die Anwendung von Abschöpfungen oder Steuern auf eiweißhaltige Ölfrüchte oder Futtermittel verletzt.Die Ankaufsverpflichtung stelle eine gegen Artikel XI des GATT verstoßende mengenmäßige Beschränkung dar, weil wegen des nunmehr durch den Beimischungszwang in der Gemeinschaft verwendeten Magermilchpulvers die entsprechenden Mengen pflanzlicher Futtermittel nicht mehr in die Gemeinschaft eingeführt würden.Außerdem verstoße die Ankaufsverpflichtung gegen Artikel III des GATT, der die Gleichstellung ausländischer mit inländischen Waren auf dem Gebiet der inneren Abgaben- und Rechtsvorschriften vorsehe. Die Erzeugung eiweißhaltiger Ölfrüchte und Futtermittel innerhalb der Gemeinschaft sei nämlich minimal. Es werde deshalb nicht die Verwendung inländischer Erzeugnisse, sondern fast ausschließlich die Einfuhr ausländischer eiweißhaltiger Futtermittel durch die Ankaufsverpflichtung belastet.

2. a)Der Rat bemerkt zu dem angeblichen Verstoß gegen Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages, in der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei anerkannt, daß die Gemeinschaftsorgane vorübergehend einigen der Ziele des Artikels 39 den Vorzug gegenüber anderen geben könnten.Die Ankaufsverpflichtung stabilisiere vor allem die Märkte. Sie habe ermöglicht, daß 300000 bis 400000 t Magermilchpulver abgesetzt worden seien, und entspreche folglich dem Ziel des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe c.Die umstrittene Verordnung verstoße auch nicht gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben a und b. Der Rat teile die Auffassung des Finanzgerichts Hamburg, daß dem in Buchstabe b genannten Ziel der Einkommenserhöhung eine eigenständige Bedeutung beizumessen sei, obwohl Buchstabe b mit den Worten auf diese Weise eingeleitet werde,' die auf die in Buchstabe a angeführte Steigerung der Produktivität verwiesen.b)Die Ankaufsverpflichtung verletze nicht das Diskriminierungsverbot. Sie erfasse grundsätzlich alle Personen, die proteinhaltige Futtermittel verwendeten. Zwar müßten die Geflügelhalter einen Teil des Magermilchpulvers aus Überschüssen verbrauchen, die nicht von ihnen verursacht seien. Doch liege auch hierin keine Diskriminierung. Dies ergebe sich aus den Artikeln 38 Absatz 1 und 43 Absatz 2 des Vertrages.Der Rat verweist zur Unterstützung seiner Ansicht auch auf Artikel 39 Absatz 2 Buchstabe c des Vertrages.c)Der Rat ist der Auffassung, er habe den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt.Die Ankaufsverpflichtung sei eine geeignete Maßnahme gewesen, um das gesteckte Ziel zu erreichen. Dies ergebe sich daraus, daß mit ihr zwischen 300000 und 400000 t Magermilchpulver abgesetzt worden seien. Sie sei außerdem erforderlich gewesen, da ohne sie dieses Ziel nicht erreicht worden wäre.Auch sei auf den Grundsatz zu verweisen, daß der Gesetzgeber bei wirtschaftspolitischen Maßnahmen über einen weiten Beurteilungsspielraum verfüge. Der Gerichtshof habe dieser Ansicht zugestimmt, indem er mehrfach entschieden habe, daß im Gemeinschaftsrecht ein Schadensersatzanspruch aufgrund einer wirtschaftspolitischen Maßnahme erst dann gegeben sei, wenn eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutze der einzelnen dienende Rechtsnorm vorliege.d)Ein Verstoß gegen die Artikel 85 Absatz 1 Buchstabe e und 86 Buchstabe d des Vertrages sei nicht gegeben, weil diese Bestimmungen für Unternehmen und nicht für die Gemeinschaft gälten. Darüber hinaus finde nach Artikel 42 des Vertrages das Kapitel über die Wettbewerbsregeln nur in bestimmtem Umfang auf landwirtschaftliche Erzeugnisse Anwendung.e)Zu der Frage, ob Artikel 5 der Verordnung in bestehende Rechte eingreift, bemerkt der Rat, das Finanzgericht Hamburg habe diese von der Klägerin des Ausgangsverfahrens aufgeworfene Frage nicht vorgelegt. Daher nehme er zu diesem Problem nur im Hinblick auf die Rechtssache 120/76 Stellung. Doch könnten selbst im Rahmen dieses Rechtsstreits Bedenken bestehen, ob die Frage für das beim Finanzgericht Bremen anhängige Verfahren überhaupt von Bedeutung sei, weil der Sachverhalt vom 15. April 1976 spreche, aber nicht von einem Datum zwischen dem Inkrafttreten der Verordnung und ihrem Wirksamwerden.Die Bestimmung des Artikels 5 der Verordnung sei eine durch das öffentliche Interesse geforderte Maßnahme. Hätte der Rat diese Bestimmung nicht erlassen, so hätte ihm das zum Vorwurf gemacht werden können. Bei einer Freistellung der Altkontrakte von der neuen Regelung wäre das wirtschaftspolitische Ziel der Ankaufsverpflichtung vereitelt worden. Somit habe ein zwingendes Interesse des Gemeinwohls im Sinne des Urteils des Gerichtshofes vom 14. Mai 1975 in der Rechtssache 74/74 (CNTA, Slg.1975, 533) die' mit Artikel 5 getroffene Maßnahme erfordert.Es könne keine Rede davon sein, daß mit dieser Maßnahme in unzulässiger Weise in bestehende private Rechte eingegriffen werde und ein enteignungsgleicher Eingriff vorliege. Es handele sich einfach um die Anpassung früherer Kontrakte an eine neu eingetretene, wirtschaftspolitisch bedingte Lage.f)In bezug auf den angeblichen Verstoß gegen die Finanz- und Haushaltsvorschriften des Gemeinschaftsrechts hebt der Rat hervor, es handele sich im vorliegenden Fall nicht um die Schaffung eigener Gemeinschaftsmittel, sondern um die Einführung einer Kaution, um sicherzustellen, daß die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver erfüllt werde. Der Gerichtshof habe eine solche Kautionsregelung bereits in früheren Rechtssachen geprüft und für zulässig erklärt.Auch der Vorwurf der Klägerinnen der Ausgangsverfahren, die Regelung verstoße gegen den Grundsatz der Haushaltsklarheit, weil die Vorteile und Einnahmen aus dieser Regelung nicht im Haushalt der Gemeinschaft ausgewiesen würden, sei nicht berechtigt. Kautionen oder verfallene Kautionen würden niemals als solche im Haushalt ausgewiesen, und es entspreche daher dem bisher anerkannten Rechtszustand, wenn in Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung vorgesehen sei, daß die verfallenen Kautionen von Interventionsausgaben auf dem Milchmarkt abgezogen würden.g)Nach Ansicht des Rates ist die fragliche Verordnung auch nicht mit formellen Mängeln behaftet.Es sei zulässig gewesen, daß sich der Rat auf den Erlaß der Verordnung beschränkt und es der Kommission übertragen habe, die Durchführungsvorschriften (dieser Ausdruck werde in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung verwendet) nach dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen. Die hauptsächliche Regelung sei in der Verordnung Nr. 563/76 selbst enthalten, und das Verwaltungsausschußverfahren sei vom Gerichtshof — sogar hinsichtlich der Übertragung beträchtlicher Durchführungsbefugnisse — als rechtsmäßig anerkannt worden (Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70, Köster, Slg. 1970, 1161).

3. a)Die Kommission beschränkt sich in ihrer in den vorliegenden Rechtssachen beim Gerichtshof eingereichten Stellungnahme darauf, die rechtlichen Argumente, die ihres Erachtens für die Gültigkeit der fraglichen Verordnung sprechen, unter Berücksichtigung der in den Vorlagen aufgeworfenen Fragen in gedrängter Form vorzutragen. Sie verweist im übrigen auf ihre Ausführungen in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 (Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG und Bernd Adleff gegen Rat und Kommission).Sie trägt zu der behaupteten Verletzung von Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages vor, angesichts der weitgefaßten Formulierung der in diesem Artikel genannten Ziele und ihrer gegenseitigen Zuordnung werde sich nur in Extremfällen feststellen lassen, daß eine von den Gemeinschaftsorganen getroffene Regelung deutlich außerhalb dieser Zielsetzung liege. Der Gerichtshof habe bereits entschieden, daß diese Ziele in der Praxis nicht alle gleichzeitig verwirklicht werden und die Gemeinschaftsorgane daher zeitweise der einen oder anderen Zielsetzung Priorität gewähren könnten.Bei der Frage, ob die Regelung der Zielsetzung des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe a entspreche, seien schwierige volkswirtschaftliche Wertungen vorzunehmen, für die ein beträchtlicher Ermessensspielraum gelte. Nur ganz krasse wirtschaftspolitische Fehlüberlegungen könnten der richterlichen Nachprüfung unterliegen. Außerdem stelle die getroffene Regelung lediglich eine komplementäre Maßnahme als Folge einer durchgeführten Marktpolitik dar. Diese Politik sei seit vielen Jahren vom Gedanken der Rationalisierung und Strukturverbesserung getragen.Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gesamtpolitik, in die sich die umstrittene Maßnahme einfüge, dürfe im übrigen nicht von rückwirkenden Betrachtungen über ihren Wirkungsgrad ausgegangen werden; in rechtlicher Hinsicht genüge die Feststellung, daß die Maßnahmen bei ihrem Erlaß nicht als offensichtlich ungeeignet zur Verwirklichung des angestrebten Zieles erschienen.Die fragliche Regelung sei eine Folgemaßnahme der Preisstützungspolitik und trage deshalb dazu bei, das Einkommen der in der Landwirtschaft tätigen Personen zu steigern (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b).Die Kommission schließe sich der Auffassung des Finanzgerichts Hamburg an, daß nach Sinn und Zweck des Vertrages nicht angenommen werden könne, daß die Einkommenserhöhung für die in der Landwirtschaft tätigen Personen allein durch eine Steigerung der Produktivität bewirkt werden dürfe, wie die Klägerinnen der Ausgangsverfahren im Hinblick auf die Worte auf diese Weise in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b vorgetragen hätten.Vor allem entspreche die umstrittene Maßnahme der Zielsetzung der Marktstabilisierung (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c). Um dies zu beurteilen, sei der Milchsektor in seiner Gesamtheit zu betrachten. Es sei sehr schwierig, einen befriedigenden Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage zu erzielen. Daher müsse es den Organen der Gemeinschaft erlaubt sein, vorübergehend auch unorthodoxe Maßnahmen zu treffen, sofern diese für die Absatzförderung unerläßlich seien.Insgesamt sei hinsichtlich der auf Artikel 39 gestützten Angriffsmittel zu bemerken, daß, sich die mit der Verordnung Nr. 563/76 getroffene Maßnahme in den Gesamtrahmen der Zielsetzung des Artikels 39 Absatz 1 Buchstaben a bis c einfüge, sofern man diese Maßnahme in die größeren Sachzusammenhänge stelle und nicht nur ihre isolierte Auswirkung auf die Veredelungswirtschaft betrachte.b)Was die angebliche Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit angehe, so pflichte die Kommission dem vom Finanzgericht Hamburg gewählten grundrechtlichen Ausgangspunkt bei. Zuzustimmen sei auch den Ausführungen des Finanzgerichts, wonach der Grundsatz der Vehältnismäßigkeit nur dann verletzt sei, wenn das gewählte Mittel schlechthin ungeeignet sei und die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten.Es erscheine kaum bestreitbar, daß die Regelung geeignet gewesen sei, zum Abbau der Überschüsse an Magermilchpulver wesentlich beizutragen, da bedeutsame Mengen dieses Erzeugnisses neuen Bestimmungszwecken zugeführt worden seien.Selbst ein gewisses weiteres Anwachsen der Lagerbestände in der Zeit der Anwendung der Regelung stehe ihrer Geeignetheit nicht entgegen, da die Bestände in dieser Zeit jedenfalls nicht um die Mengen angewachsen seien, die dank der Regelung abgesetzt worden seien.Die Einführung der Ankaufsverpflichtung sei auch notwendig gewesen, da sich keine andere Möglichkeit geboten habe, das gewünschte Resultat auf andere Weise kurzfristig zu erreichen.c)Der Grund für ein eventuelles Verbot von Kopplungsgeschäften zwischen Privatunternehmen habe keinerlei Bedeutung für vergleichbare Maßnahmen, die von öffentlicher Seite im Rahmen wirtschaftspolitischer Maßnahmen beschlossen würden. Derartige Kopplungsmaßnahmen seien im übrigen sowohl in der Gemeinschaftspraxis als auch in der Praxis der Mitgliedstaaten wohl bekannt.d)Zu der angeblichen Verletzung des Diskriminierungsverbotes trägt die Kommission vor, sie pflichte den Überlegungen des Finanzgerichts Hamburg bei, wonach es nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, daß unter den genannten einschränkenden Bedingungen Maßnahmen getroffen werden dürften, die einzelne Gruppen von Marktteilnehmern zugunsten anderer belasteten.Es treffe zu, daß die Beurteilung dieser Frage von einer genauen Kenntnis der Marktlage und der Marktordnungsinstrumente abhänge.Die in Rede stehende Regelung erfasse praktisch die Gesamtheit des Futtermittelsektors. Auch die Milcherzeuger würden zu dem fraglichen Regime herangezogen, soweit sie Futtermittel auf der Basis pflanzlicher Eiweißstoffe verwendeten.Ferner gebe es keinen Grundsatz, der besage, daß ein bestimmter Sektor die Belastungen, die sich aus der Lösung seiner Probleme ergäben, allein zu tragen habe. Es müsse eine gewisse Verbundenheit zwischen dem belasteten und dem begünstigten Sektor bestehen. Diese Verbundenheit existiere aber zwischen allen Sektoren der Landwirtschaft, ganz besonders auch in den Bereichen der pflanzlichen und tierischen Eiweißstoffe.Da nirgends auf billigere Futtermittel ausgewichen werden könne, lasse sich die Auffassung vertreten, daß die Belastung im allgemeinen auf den Abnehmer und den Endverbraucher abgewälzt werden könne.Nun gebe es aber keinen Rechtsgrundsatz, der besagen würde, daß in einer solchen Situation die Gesamtheit der Steuerzahler die sich aus der Marktpolitik ergebende zusätzliche Belastung tragen müßte. Von einer willkürlichen und diskriminierenden Sonderbehandlung einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern könne daher noch viel weniger die Rede sein.e)Die Kommission bezieht ihre Ausführungen zu Artikel 5 der Verordnung lediglich auf die Rechtssache 120/76, da in der Rechtssache 119/76 das Finanzgericht Hamburg die entsprechende Rüge nicht für erheblich gehalten habe.Der Sinn der betreffenden Regelung sei einleuchtend. Es sei bekannt gewesen, daß insbesondere der Importhandel mit den in Rede stehenden Erzeugnissen — zum Teil aber auch nachfolgende Handelsstufen sowie Abnehmer von einheimischen Eiweißstoffen — in größerem Umfang durch zum Teil längerfristige Verträge gebunden gewesen sei. Es sei deshalb angemessen erschienen, diesen durch die Ankaufsverpflichtung unmittelbar betroffenen Handelskreisen die rechtliche Möglichkeit zu eröffnen, die Belastung an ihre Abnehmer weiterzugeben.Die Kommission sei allerdings nicht der Auffassung, daß das Fehlen einer solchen Regelung einen enteignungsgleichen Charakter gehabt hätte. Denn die sich aus der Ankaufsverpflichtung ergebende Belastung sei kaum anders zu beurteilen als die Einführung eines Zolls, womit der Importhandel grundsätzlich immer rechnen müsse.Es sei müßig, darüber zu diskutieren, ob diese Verpflichtung einen echten Eingriff in bestehende Verträge darstelle. Es handele sich jedenfalls um eine öffentlichrechtliche Norm, die den Inhalt vertraglicher Verpflichtungen in einem einzelnen Punkt — dem Kaufpreis — anpasse. Von einem Eingriff im Sinne einer Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit könne nicht die Rede sein. Die Vorschrift ermögliche vielmehr gerade, daß die Altverträge in sachgerechter Weise abgewickelt werden könnten.Es sei nicht einzusehen, warum bei einem Wegfall dieser Klausel die Gesamtregelung ebenfalls nichtig werden sollte. Denn notfalls würde diese Regelung auch ohne Einbeziehung der Altkontrakte fortbestehen und sinnvoll angewandt werden können.f)Zu dem behaupteten Verstoß gegen Finanzierungsvorschriften bemerkt die Kommission, es sei nicht angängig, die obligatorische Ankaufsregelung wegen ihrer kostensparenden Wirkung mit einer Gemeinschaftsabgabe gleichzusetzen. Der Zweck der Regelung bestehe außerdem nicht darin, eigene Einnahmen zu erzielen, sondern die Überschüsse bei Magermilchpulver abzubauen. Eigene Einnahmen dienten hingegen unterschiedslos zur Finanzierung aller im Haushalt ausgewiesenen Kosten (vgl. Artikel 5 des Beschlusses vom 21. April 1970 über die eigenen Mittel der Gemeinschaften). Auch die in der Verordnung vorgesehenen Kautionen stellten keinen Selbstzweck dar, sondern sollten dazu dienen, die Abnahme von Magermilchpulver sicherzustellen. Es handele sich hier also um zusätzliche Maßnahmen, die gegenüber den primären Maßnahmen reinen Hilfscharakter hätten.Selbst wenn man der Regelung im Hinblick auf diese Kautionsbestimmung einen gewissen abgabenähnlichen Charakter beimessen wolle, so würde dies ihre Gültigkeit nicht berühren. Die Gemeinschaft besitze die Kompetenz, auf der Rechtsgrundlage des Artikels 43 des Vertrages Abgaben der verschiedensten Natur zu erheben.Die Kommission ist der Ansicht, die Klägerinnen der Ausgangsverfahren könnten sich vor den staatlichen Gerichten nicht auf eine Ungültigkeit der Bestimmung der Verordnung Nr. 563/76 über die Einbeziehung der Kautionen in die Interventionsausgaben — Artikel 10 Absatz 2 — berufen, da sie von dieser Maßnahme nicht betroffen seien.Auch wenn die genannten Vorschriften verletzt wären, so hätte dies nur zur Folge, daß die verfallenen Kautionen und der Preis für das Magermilchpulver als haushaltsrechtliche Einnahmen der Mitgliedstaaten anzusehen wären. Dieser Umstand liege also außerhalb dessen, was Gegenstand einer Gültigkeitsfrage im Rahmen des Vorlageverfahrens nach Artikel 177 sein könne. Selbst wenn sich aber die behauptete Ungültigkeit feststellen lasse, so könnte diese Feststellung keineswegs die Gültigkeit der Gesamtregelung als solche betreffen; denn die Frage, welchem Haushalt die Einnahmen zufließen sollten, sei sekundär und von den wirtschaftlichen Aspekten der Regelung zu unterscheiden.Im übrigen führe die Regelung, wonach die verfallenen Kautionen von den Interventionsausgaben abgezogen würden, nicht zu einer unzulässigen Ausweitung der eigenen Einnahmen der Gemeinschaft im Sinne von Artikel 2 des Beschlusses vom 21. April 1970: Bei diesen Kautionen handele es sich nicht um eine eigenständige Finanzierungsquelle des Gemeinschaftshaushalts, sondern um Einnahmen, die im Rahmen einer Interventionsregelung anfielen. Diese Regelung stelle keinen Ausnahmefall dar, sondern sie finde sich in verschiedenen Gemeinschaftsvorschriften.Aus alldem ergebe sich, daß von einer Verletzung der haushaltsrechtlichen Grundsätze des Artikels 199 des Vertrages keine Rede sein könne. Die im Rahmen der Marktinterventionen anfallenden Kosten, Gewinne, Erlöse und Ersparnisse erschienen nicht als solche im Haushalt der Gemeinschaften, sondern kämen lediglich auf dem jeweiligen Konto der Interventionsstellen zum Ausdruck. Im übrigen könnte sich der einzelne Marktbürger von vornherein nicht auf die Verletzung haushaltsrechtlicher Grundsätze wie dem der Durchsichtigkeit berufen.g)Bezüglich der formellen Mängel führt die Kommission aus, die Klägerinnen der Ausgangsverfahren verkennten offensichtlich, daß das Gemeinschaftsrecht nicht verlange, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in der Verordnung des Rates genau geregelt seien. Der Kommission würden häufig — insbesondere wenn sie im Verwaltungsausschußverfahren entscheide — weitreichende Befugnisse und ein weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt. Diese Praxis sei vom Gerichtshof bereits in verschiedenen Fällen gutgeheißen worden.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 3. Mai 1977 haben die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, vertreten durch Rechtsanwalt Gündisch, Hamburg, der Rat, vertreten durch seinen Rechtsberater B. Schloh als Bevollmächtigten, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater P. Gilsdorf als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht

Der Gerichtshof hatte die Kommission und den Rat gebeten, in der Sitzung die notwendigen Erläuterungen zu den Kosten der Trocknung der Magermilch sowie zu den Denaturierungskosten im Zusammenhang mit der obligatorischen Verwendung des Magermilchpulvers für die Tierfütterung zu geben und diese Kosten mit dem Futterwert der flüssigen Milch zu vergleichen.

Die Kläger in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76 sowie 4 und 15/77 haben hierzu erklärt, die drei Einzelpositionen: Trocknung, Lagerung und Denaturierung beliefen sich auf insgesamt etwa 27 RE oder 95 DM pro 100 kg. Der Futterwert von 100 kg Magermilchpulver betrage etwa 50 bis 65 DM.

Die Kommission hat vorgetragen, die Herstellungskosten für Magermilchpulver hätten im Durchschnitt 15 RE pro 100 kg betragen. Die durch die umstrittene Regelung veranlaßten Denaturierungskosten hätten sich je nach Denaturierungsart auf Beträge zwischen 1 RE und 3 RE pro 100 kg belaufen. Der Futterwert des Magermilchpulvers hänge davon ab, ob das Erzeugnis für die Kälberfütterung oder für die Fütterung von Schweinen und Geflügel verwendet werde. Im ersten Fall bestimme der von der Gemeinschaft für diese Verwertungsart festgesetzte Abgabepreis den Marktpreis. Der Abgabepreis habe für die fragliche Zeit 52 RE pro 100 kg Magermilchpulver betragen. Im zweiten Fall bestimme sich der Marktpreis des Erzeugnisses nach seinem Futterwert im Vergleich zu Substitutionserzeugnissen, insbesondere nach dem Preis für Sojaschrot. Während des Anwendungszeitraums der umstrittenen Verordnung habe der Preis für Sojaschrot bei etwa 18 RE pro 100 kg gelegen. Der derzeitige Sojapreis betrage 25 RE pro 100 kg.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 7. Juni 1977 vorgetragen.

1 Mit Beschlüssen vom 2. Dezember und 8. November 1976, beim Gerichtshof eingegangen am 16. und 17. Dezember 1976, stellen die Finanzgerichte Hamburg und Bremen gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag Fragen nach der Gültigkeit einiger Bestimmungen der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67, S. 18). Die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen betreffen diejenigen Bestimmungen der Verordnung, die für jede Überführung bestimmter Futtermittel in den freien Verkehr die Vorlage einer Eiweiß-Lizenz verlangen, deren Erteilung entweder von der Gestellung einer Kaution oder davon abhängig ist, daß der Betroffene ein Dokument vorlegt, mit dem der Ankauf und die Denaturierung einer bestimmten Menge Magermilchpulver nachgewiesen werden. Die Fragen sind im Rahmen von Verfahren aufgeworfen worden, in denen zwei Viehfutter einführende Unternehmen die Aufhebung von Bescheiden begehren, mit denen die deutschen Zollbehörden ihre Anträge auf Abfertigung verschiedener Futtermittelsendungen abgelehnt hatten, weil ihnen keine Eiweiß-Lizenz beigegeben war.

2 Die Verordnung Nr. 563/76 wurde zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Bestände des von den Interventionsstellen gemäß der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13) gekauften Magermilchpulvers sehr umfangreich geworden waren und trotz der Maßnahmen, die die Gemeinschaftsorgane getroffen hatten, um der Tendenz zu einer Milchüberproduktion zu begegnen und den Absatz von Magermilchpulver zu steigern, weiter anwuchsen. Die mit der Verordnung Nr. 563/76 eingeführte Regelung, die nicht über das auf den 31. Oktober 1976 festgesetzte Ende ihrer anfänglichen Geltungsdauer hinaus verlängert wurde, zielte auf eine Verringerung der Bestände durch stärkere Verwendung des im Magermilchpulver enthaltenen Eiweißes für die Tierfütterung. Deshalb knüpfte die Verordnung die Gewährung der Beihilfen für einige pflanzliche Eiweißerzeugnisse sowie die Überführung bestimmter eingeführter Futtermittel in den freien Verkehr der Gemeinschaft an die Verpflichtung, bestimmte Mengen Magermilchpulver zu kaufen. Um die Einhaltung dieser Verpflichtung sicherzustellen, waren die Gewährung der Beihilfe und die Überführung in den freien Verkehr von der Gestellung einer Kaution oder dem in bestimmter Form zu erbringenden Nachweis über den Kauf und die Denaturierung der vorgeschriebenen Magermilchpulvermengen abhängig gemacht.

3 Nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 753/76 der Kommission vom 31. März 1976 über Durchführungsbestimmungen für den Verkauf von Magermilchpulver, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 88, S. 1), wurde für die Erfüllung der Ankaufsverpflichtung Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen von diesen zu einem Preis von 52,16 Rechnungseinheiten je 100 kg, multipliziert mit einem Koeffizienten, der für die Bundesrepublik Deutschland 0,8325 betrug, weiterverkauft. Die vom Käufer zu tragenden Denaturierungskosten schwankten zwischen einer und drei Rechnungseinheiten je 100 kg. Der Marktpreis für Sojaschrot, ein pflanzliches Erzeugnis, dessen Futterwert vergleichbar ist mit dem von Magermilchpulver, das zur Fütterung von Tieren mit Ausnahme von Kälbern verwendet wird, bewegte sich während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 563/76 zwischen 13,3 und 20,40 Rechnungseinheiten je 100 kg und belief sich im Durchschnitt auf etwa 18 Rechnungseinheiten je 100 kg. Der Ankauf des Magermilchpulvers war demnach zu einem Preis vorgeschrieben, der annähernd dem Dreifachen des Futterwerts entsprach. Die Höhe der Kaution, die erst nach Erbringung des Nachweises über den Kauf einer bestimmten Menge Magermilchpulver erstattet wurde, war so festgesetzt, daß bei einem Verfall ihre Auswirkung auf die Futtermittelpreise geringfügig über die sich aus dem Magermilchpulverankauf ergebende Verteuerung hinausging.

4 Artikel 5 der Verordnung bestimmte, daß die Auswirkungen der Belastung, die sich aus der Regelung ergab, bei den vor dem Inkrafttreten der Verordnung geschlossenen Verträgen von den nachfolgenden Käufern der in Rede stehenden Erzeugnisse zu tragen waren. Die Verordnung enthielt keine ähnliche Bestimmung, die den Futtermittelverwendern — wie den Geflügel- und Schweinezüchtern — die Möglichkeit eröffnet hätte, die Verteuerung auf den Preis ihrer Erzeugnisse abzuwälzen.

5 Die Gültigkeit dieser Regelung wird unter anderem wegen Verletzung der in Artikel 39 des Vertrages festgelegten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, des in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 aufgestellten Diskriminierungsverbots sowie des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zwischen dem verfolgten Zweck und den angewandten Mitteln bestritten. Da diese Rügen eng miteinander verbunden sind, sind sie zusammen zu prüfen.

6 Nach Artikel 39 ist Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik die Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung, die Wahrung einer angemessenen Lebenshaltung für die gesamte landwirtschaftliche Bevölkerung, die Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung und die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen. Wenn Artikel 39 somit auch erlaubt, die gemeinsame Agrarpolitik innerhalb eines weiten Spielraums von Lenkungs- und Interventionsmaßnahmen festzulegen, so hat sich doch nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte auf die Verfolgung der genannten Ziele zu beschränken. Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 stellt zudem klar, daß die gemeinsame Marktorganisation jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat]. Der Katalog der in Artikel 39 aufgeführten Ziele liefert also zusammen mit den Bestimmungen des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 sowohl positive als auch negative Kriterien für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der einschlägigen Maßnahmen.

7 Die mit der Verordnung Nr. 563/76 eingeführte Regelung war eine zeitlich beschränkte Maßnahme zur Beseitigung der Folgen eines anhaltenden Ungleichgewichts in der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse. Diese Regelung war dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht nur den Erzeugern des Milchsektors, sondern vor allem auch den Erzeugern anderer Agrarsektoren eine wirtschaftliche Belastung auferlegte, und zwar einmal in Form einer Verpflichtung zum Ankauf bestimmter Mengen eines Futtermittelerzeugnisses und zum anderen in Form der Festsetzung eines Ankaufspreises für dieses Erzeugnis, der dreimal so hoch war wie der für die Erzeugnisse, an deren Stelle es trat. Die Verpflichtung zum Ankauf zu einem derart disproportionierten Preis stellte eine diskriminierende Verteilung der Lasten auf die einzelnen Agrarsektoren dar. Außerdem war diese Verpflichtung nicht erforderlich, um das angestrebte Ziel, nämlich den Absatz der Magermilchpulverbestände, zu erreichen. Sie war daher im Rahmen der Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik nicht zu rechtfertigen.

8 Nach alldem ist zu antworten, daß die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 ungültig ist.

Kosten

9 Die Auslagen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in den vor den nationalen Gerichten anhängigen Rechtsstreitigkeiten. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesen Gerichten.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von den Finanzgerichten Hamburg und Bremen mit Beschlüssen vom 2. Dezember und 8. November 1976 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Die Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist, ist ungültig.