Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.10.1977 – C-5/77

In der Rechtssache 5/77

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der Pretura Lodi in dem vor dieser anhängigen Rechtsstreit

CARLO TEDESCHI

gegen

DENKAVIT COMMERCIALE S.R.L.,

Streithelfer:

Intersyndicale des fabricants d'aliments d'allaitement, Paris,

Fachverband der Futtermittelindustrie e. V., Bonn,

Vereniging van Nederlandse Mengvoederfabrikanten, Den Haag,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Richtlinie des Rates vom 17. Dezember 1973 (74/63/EWG, ABl. L 38 vom 11. Februar 1974, S. 31) und über die Gültigkeit ihres Artikels 5

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. M. Donner und P. Pescatore, der Richter J. Mertens de Wilmars, M. Serensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Tatbesttand

Die Vorlageentscheidung und die gemäß Artikel 20 des Statuts des Gerichtshofes der EWG abgegebenen schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Der Futtermittelsektor ist Gegenstand mehrerer Gemeinschaftsrichtlinien zur Harmonisierung der nationalen Bestimmungen, mit denen sichergestellt werden soll, daß Futtermittel keine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellen. Es handelt sich unter anderem um die Richtlinie 70/524/EWG des Rates vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung (ABl. L 270 vom 14. Dezember 1970, S. 1) und die Richtlinie 74/63/EWG des Rates vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (ABl. L 38 vom 11. Februar 1974, S. 31).

2. Nach Artikel 3 der Richtlinie 74/63/EWG müssen die Mitgliedstaaten vorschreiben, daß die im Anhang aufgeführten unerwünschten Stoffe und Erzeugnisse nur unter den im Anhang festgelegten Voraussetzungen und nur bis zu den dort vorgesehenen Höchstgehalten in Futtermitteln zulässig sind. Artikel 7 dieser Richtlinie schreibt vor, daß Futtermittel, die diesen Vorschriften entsprechen, in bezug auf das Vorhandensein von unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen keinen anderen Verkehrsbeschränkungen unterliegen dürfen. Artikel 5 enthält allerdings folgende Schutzklausel:

1.Vertritt ein Mitgliedstaat die Auffassung, daß ein im Anhang festgesetzter Höchstgehalt oder ein im Anhang nicht aufgeführter Stoff oder nicht aufgeführtes Erzeugnis eine Gefahr für die tierische oder menschliche Gesundheit darstellt, so kann der Mitgliedstaat vorübergehend diesen Gehalt herabsetzen, einen Höchstgehalt festsetzen oder das Vorhandensein dieses Stoffes oder Erzeugnisses in Futtermitteln untersagen. Der Mitgliedstaat teilt die getroffenen Maßnahmen den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich unter Angabe der Gründe mit.

2.Nach dem Verfahren des Artikels 10 wird sofort entschieden, ob der Anhang zu ändern ist Solange der Rat oder die Kommission keine Entscheidung getroffen hat, kann der Mitgliedstaat die getroffenen Maßnahmen aufrechterhalten.

3. Das Verfahren des Artikels 10 sieht eine Entscheidung der Kommission nach Konsultation eines Ständigen Futtermittelausschusses vor. Wenn jedoch dieser Ausschuß keine Stellungnahme abgibt oder die Kommission Maßnahmen treffen will, die der Stellungnahme nicht entsprechen, so hat sie den Rat zu befassen, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet.

Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von fünfzehn Tagen keine Maßnahmen beschlossen, so trifft die Kommission die vorgeschlagenen Maßnahmen und sieht sofort deren Anwendung vor, es sei denn, der Rat hat sich mit einfacher Mehrheit gegen die Maßnahmen ausgesprochen.

4. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Tedeschi, hat von der Beklagten des Ausgangsverfahrens, der Firma Denkavit, 10 dz Futtermittel auf Milchpulverbasis zur Lieferung im September 1976 gekauft und 350000 Lit Anzahlung geleistet. Die Ware ist nicht geliefert worden, weil sie an der italienischen Grenze vom Grenztierarzt aufgrund eines Eilerlasses des italienischen Gesundheitsministeriums vom 7. September 1976 angehalten wurde, welcher die Einfuhr von Milchpulver oder Molke enthaltenden Futtermitteln mit einem Nitratgehalt von über 30 bzw. 50 ppm (mg/kg) verbot. Die Beklagte des Ausgangsverfahrens, die vor der Pretura Lodi auf Rückzahlung der Anzahlung oder Schadensersatz in Anspruch genommen wird, sowie die Streithelfer haben geltend gemacht, das Einfuhrverbot sei rechtswidrig.

Der Pretore war der Auffassung, die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, auf die sich die Parteien des Ausgangsverfahrens stützen, ließen nicht klar erkennen, welches die Grenzen des den Mitgliedstaaten zustehenden Rechts zur Festsetzung von Höchstgehalten und zum Verbot neuer, im Anhang zur Richtlinie 74/63 nicht erwähnter Stoffe seien, und hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 17. Dezember 1976 die folgenden Fragen vorgelegt:

1. Steht es im Rahmen der gemeinschaftlichen Harmonisierungsrichtlinie 74/63 des Rates der EWG vom 17. Dezember 1973 (ABl. L 38 vom 11. Februar 1974), deren Bestimmungen die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln ersetzen sollen, nach der Übernahme sämtlicher Gemeinschaftsbestimmungen in ihre eigene Rechtsordnung noch im Ermessen der Mitgliedstaaten, bestimmte Stoffe (hier: Nitrate) als unerwünschte Stoffe zu behandeln, die zwar im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 74/63 und folglich auch im Zeitpunkt von deren Übernahme in die Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten bereits bekannt waren, aber nicht in die Aufzählung der unerwünschten Stoffe im Anhang zur vorgenannten Richtlinie aufgenommen wurden, ohne daß einer der Mitgliedstaaten hiergegen nach den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts Einwendungen oder dergleichen erhoben hätte?

2. Gewährt Artikel 5 der vorgenannten Richtlinie 74/63 unter Berücksichtigung der neunten und dreizehnten Begründungserwägung sowie der Artikel 7, 9 und 10 der Richtlinie und im Lichte der Bestimmungen der Artikel 30 und 36 des Vertrages von Rom einem Mitgliedstaat nach Inkrafttreten dieser Richtlinie und nach deren Übernahme in die Rechtsordnung dieses Staates das Recht, einseitig den zulässigen Höchstgehalt an in Erzeugnissen eines anderen Mitgliedstaats (hier: in Futtermitteln auf Milchpulverbasis) enthaltenen Stoffen festzulegen, auch wenn ein solcher Höchstgehalt (bezüglich eines Stoffes, der überdies in der Aufzählung der unerwünschten Stoffe im Anhang zur Richtlinie 74/63 nicht genannt ist) bisher weder nach geltendem Recht des Einfuhrstaates noch nach geltendem Recht des Ausfuhrstaates jemals festgelegt war (unter Verletzung der Stillstandsregel nach Artikel 31 des Vertrages und der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane auf den Gebieten, die den gemeinsamen Marktorganisationen nach den Artikeln 39 und 40 ff. des Vertrages unterliegen)?

3. Gewährt Artikel 5 der vorgenannten Richtlinie 74/63 unter Berücksichtigung der neunten und dreizehnten Begründungserwägung sowie der Artikel 7, 9 und 10 der Richtlinie und im Lichte der Bestimmungen der Artikel 30 und 36 des Vertrages von Rom einem Mitgliedstaat nach Inkrafttreten dieser Richtlinie und nach deren Übernahme in die Rechtsordnung dieses Staates das Recht, die Einfuhr eines Erzeugnisses (hier: von Futtermitteln auf Milchpulverbasis) aus einem anderen Mitgliedstaat mit der Begründung zu blockieren, daß das Erzeugnis einen von dem fraglichen Staat für unerwünscht erachteten Stoff enthalte, auch wenn dieser Stoff in der Aufzählung der unerwünschten Stoffe im Anhang zur Gemeinschaftsrichtlinie 74/63 nicht genannt ist (unter Verletzung des Verbots mengenmäßiger Beschränkungen nach Artikel 30 des Vertrages und der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane auf den Gebieten, die den gemeinsamen Marktorganisationen nach den Artikeln 39 und 40 ff. des Vertrages unterliegen)?

4. Bei Bejahung der drei vorstehenden Fragen:

Ist Artikel 5 der vorgenannten Richtlinie 74/63 im Lichte von Artikel 36 des Vertrages von Rom als gültig im Sinne von Artikel 177 des Vertrages anzusehen, soweit er die Befugnisse der Mitgliedstaaten über die in Artikel 36 für gerechtfertigt erachteten Schranken hinaus ausdehnt, indem er diesen Staaten unter anderem die Möglichkeit einräumt, auf eine Bestimmung einer Gemeinschaftsrichtlinie zurückzugreifen, um sich — überdies ohne fest bestimmte zeitliche Schranken — der Pflicht zur Beachtung der unmittelbar anwendbaren Bestimmungen von Artikel 30 des Vertrages über das Verbot von Beschränkungen des Warenverkehrs innerhalb der EWG und der entsprechenden Bestimmungen der hier einschlägigen Agrarverordnungen der Gemeinschaft, namentlich der Verordnungen Nrn. 804/68, 823/68 und 2727/75, sowie der Bestimmungen der Artikel 39 und 40 ff. des Vertrages über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte zu entziehen?

Der Vorlagebeschluß vom 17. Dezember 1976 ist am 11. Januar 1977 in das Register der Kanzlei des Gerichthofes eingetragen worden.

Auf Bericht des Berichterstatters hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne Beweisaufnahme in das mündliche Verfahren einzutreten.

Gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes haben der Rat und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Regierung Italiens, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Beklagte und die Streithelfer des Ausgangsverfahrens schriftliche Erklärungen abgegeben.

II — Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebene schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen der Kommission

Die Kommission trägt vor, im Anhang zur Richtlinie 74/63 würden Nitrate nicht aufgeführt. Die Frage, ob Nitrate gefährlich sind oder nicht, sei am 6. September 1976, dem Tag vor dem Erlaß der italienischen Maßnahme, im Ständigen Futtermittelausschuß erörtert worden, wobei die Auffassung, sie seien unschädlich, vorgeherrscht habe. Bevor die Kommission nun gemäß Artikel 5 der Richtlinie dem Ständigen Futtermittelausschuß einen Vorschlag für eine Entscheidung über die eventuelle Änderung des Anhangs der Richtlinie 74/63 vorgelegt habe, sei der Wissenschaftliche Futtermittelausschuß konsultiert worden, welcher allerdings noch keine Stellungnahme abgegeben habe, weil er die vorliegenden wissenschaftlichen Daten für unzureichend oder zu stark divergierend ansehe.

Die Kommission habe am 16. Dezember 1976 gegen die Italienische Republik ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag eingeleitet und die Auffassung vertreten, die Grenzkontrollen seien zu kostspielig und die zulässigen Höchstgehalte seien zu niedrig festgesetzt

Zur ersten Frage

Nach Auffassung der Kommission geht die erste Frage dahin, ob die Mitgliedstaaten für die in der Richtlinie geregelten Sachgebiete weiterhin Ermessensbefugnisse haben. Sie hält dafür, daß nach den Artikeln 3 und 7 der Richtlinie hinsichtlich der Aufzählung der in Futtermitteln unerwünschten Stoffe und Erzeugnisse sowie hinsichtlich der Festlegung der zulässigen Höchstgehalte dieser Stoffe und Erzeugnisse die Mitgliedstaaten über keinen Entscheidungsspielraum mehr verfügen, soweit nicht die Richtlinie selbst ausdrücklich etwas anderes bestimmt

Zur zweiten und dritten Frage

Die zweite und die dritte Frage zielten auf eine Bestimmung der Tragweite der den Mitgliedstaaten mit der Schutzklausel des Artikels 5 der Richtlinie zugestandenen Befugnisse.

Diese Klausel solle sofortiges Handeln in Fällen ermöglichen, in denen sich herausstellt, daß das Vorhandensein gewisser Stoffe oder Erzeugnisse in Tierfuttermitteln in früher für annehmbar angesehenen Mengen eine Gefahr für die Gesundheit von Tieren oder Menschen darstellt. Infolgedessen komme es nicht auf den — in der ersten und zweiten Frage erwähnten — Umstand an, daß der von einem Mitgliedstaat einseitig als unerwünscht betrachtete Stoff beim Erlaß der Richtlinie bereits bekannt war und dennoch nicht im Anhang aufgeführt wurde; denn Artikel 5 lasse es zu, die im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie getroffenen Beurteilungen in Frage zu stellen.

Für die Feststellung der genauen Grenzen dieser Möglichkeit einer Überprürung müsse der Sinn der Richtlinie erforscht werden. Die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften habe zum Wegfall der sich früher aus der Verschiedenheit der nationalen Vorschriften ergebenden und bis dahin zulässigen Handelshindernisse geführt, weil aufgrund der Richtlinie alle Erzeugnisse in der Gemeinschaft bereits im Stadium der Herstellung den gleichen Anforderungen entsprechen müßten.

Artikel 5 erlaube den Erlaß von Vorschriften, die in Abweichung von der verwirklichten Harmonisierung vorläufig einen Zustand voneinander abweichender Regelungen schaffe, ohne jedoch darüber hinauszugehen.

Die zweite Frage sei also dahin zu beantworten, daß Artikel 5 der Richtlinie die Mitgliedstaaten ermächtigt, einseitig den Höchstgehalt eines im Anhang der Richtlinie nicht aufgeführten Stoffes festzusetzen, jedoch unter dem Vorbehalt, daß damit kein vom Vertrag (insbesondere den Artikeln 30 ff.) verbotenes Handelshindernis geschaffen wird, d. h. der gleiche Höchstgehalt auch für inländische Erzeugnisse gilt und nicht geeignet ist, die Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten grundlos zu benachteiligen. Artikel 36 des Vertrages lasse es nicht zu, für ein und denselben Stoff verschiedene Toleranzgrenzen festzusetzen, je nachdem ob es sich um inländische oder eingeführte Erzeugnisse handelt Die Antwort auf die dritte Frage ergebe sich aus der gleichen Überlegung: Wenn der Mitgliedstaat den Höchstgehalt eines Stoffes festsetzen könne, so könne er auch die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten verbieten, die diese Grenze nicht beachten, vorausgesetzt, daß der Mitgliedstaat für die Herstellung des gleichen Erzeugnisses im Inland dieselbe Höchstgrenze festsetzt

Es sei jedoch hervorzuheben, daß die den Mitgliedstaaten durch Artikel 5 gewährte Möglichkeit mit Auflagen verbunden und zeitlich beschränkt sei.

Der Mitgliedstaat müsse den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission die getroffenen Maßnahmen unter Angabe angemessener Gründe unverzüglich mitteilen (Artikel 5 Absatz 1).

Zur vierten Frage

Die vierte Frage geht dahin, ob die Bejahung der drei ersten Fragen nicht zu dem Schluß veranlaßt, Artikel 5 der Richtlinie sei als rechtswidrig anzusehen, weil er den Mitgliedstaaten weitergehende Befugnisse einräume, als nach Artikel 36 des Vertrages oder den Verordnungen über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte zulässig. Die Kommission vertritt die Auffassung, Artikel 5 der Richtlinie sei in der von ihr vorgeschlagenen Auslegung mit den Artikeln 30 bis 36 EWG-Vertrag vereinbar. Die Schutzklausel verletze auch nicht die den Gemeinschaftsorganen vorbehaltene ausschließliche Zuständigkeit auf den Gebieten, für die gemeinsame Marktorganisationen gelten. Die vom nationalen Gericht in dieser Hinsicht in der zweiten, dritten und vierten Frage formulierten Zweifel seien unbegründet, weil der Rat bei Ausübung seiner Harmonisierungskompetenz durchaus auch den Standpunkt einnehmen könne, daß nur eine unvollständige Harmonisierung möglich sei oder eine Schutzklausel vorgesehen werden müsse.

B — Erklärungen des Rates

In der Absicht, die Gültigkeit der Schutzklausel des Artikels 5 der Richtlinie 74/63, bei der es sich um eine in alle Richtlinien zur Angleichung der Rechtsvorschriften aufgenommene Standardklausel handele, in abstracto zu verteidigen, geht der Rat auf Aufgabe und Stellung der Rechtsangleichungsrichtlinien innerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung ein.

Um den Vertrag als den Kern des Gemeinschaftsrechts lägen als ein erster Ring das abgeleitete Gemeinschaftsrecht und als ein zweiter Ring die aufgrund der Richtlinien obligatorisch angepaßten oder harmonisierten nationalen Rechtsvorschriften. Die Harmonisierungsvorschriften seien anderer Natur als die im Vertrag enthaltenen Verbote mengenmäßiger Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung. Sie seien flexibler und verfolgten den Zweck, die sich aus der Vielzahl und Verschiedenheit der nationalen Rechtsvorschriften, ja dem Vorhandensein von Rechtsvorschriften in einem Mitgliedstaat bei Fehlen entsprechender Regelungen in einem anderen Mitgliedstaat ergebende Zentrifugalkraft zu neutralisieren. Diese Richtlinien könnten, da sie auch andere Gesichtspunkte als den freien Verkehr zu berücksichtigen hätten, nicht mit einem Schlag allen Anforderungen gerecht werden. Betrachte man die Schutzklausel unter diesem Blickwinkel, so lasse sich feststellen, daß sie keine die mit der Harmonisierung erstrebten Ziele zerstörende Zentrifugalkraft entwikkele. Zwar habe jeder Mitgliedstaat bei gewissen Gefahren eine gewisse Freiheit, das letzte Wort werde aber auf der Ebene der Gemeinschaft gesprochen.

Der Rat wendet sich dann der ersten Frage zu und führt aus, im Lichte der dreizehnten Begründungserwägung interpretiert enthalte Artikel 7 eine Unterlassungspflicht des Inhalts, daß Futtermittel, die der Richtlinie entsprechen, in bezug auf das Vorhandensein von unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen keinen anderen Verkehrsbeschränkungen als den in der Richtlinie vorgesehenen unterworfen werden dürften. Diese Klausel erzeuge ihre Wirkungen nur innerhalb des sachlichen Geltungsbereichs der Richtlinie. Artikel 7 zwinge dazu, die erste Frage dahin zu beantworten, daß in den Grenzen des Anwendungsbereichs der Richtlinie (Artikel 1 Absatz 2) und vorbehaltlich von Änderungen technischer Natur (Artikel 6) die Mitgliedstaaten Futtermittel, die dieser Richtlinie entsprechen, im Hinblick auf unerwünschte Stoffe und Erzeugnisse keinen anderen als den in der Richtlinie selbst vorgesehenen Verkehrsbeschränkungen unterwerfen dürfen, und zwar vorbehaltlich der in der Richtlinie — unter anderem gerade in der Schutzklausel des Artikels 5 — vorgesehenen Ausnahmen.

Die die Auslegung des Artikels 5 betreffende zweite una dritte Vorlagefrage erfordert nach Auffassung des Rates eine Untersuchung des Verhältnisses von Artikel 36 des Vertrages zu Artikel 5 der Richtlinie. Während Artikel 36 eine Ausnahme vom Grundprinzip des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft enthalte, die nur für Waren gelte, die eine Grenze überschreiten, betreffe eine Richtlinie zur Rechtsangleichung — wie die Richtlinie 74/63 — den Handel mit Erzeugnissen und nicht deren Einfuhr und erfasse deshalb sowohl inländische wie aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Erzeugnisse nach denselben Merkmalen.

Ein Mitgliedstaat müsse, auch wenn er von Artikel 36 Gebrauch machen wolle, weiterhin die Richtlinie anwenden und insbesondere den Vertrieb der (inländischen oder aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten) Erzeugnisse gestatten, die sich in seinem Hoheitsgebiet befinden und die der Richtlinie entsprechen, es sei denn, er mache von dem in der Richtlinie selbst vorgesehenen Verfahren Gebrauch, greife also auf die in der Richtlinie selbst vorgesehenen Verfahren, nämlich auf die Schutzklausel des Artikels 5, zurück.

Das vom nationalen Gericht aufgeworfene Problem müsse also nicht unter dem Gesichtspunkt des freien Warenverkehrs erörtert werden, sondern unter dem der Harmonisierung der Rechtsvorschriften betreffend die Beschränkungen des Handels mit bestimmten Erzeugnissen aus Gründen des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren.

Der Rat vergleicht die Schutzklausel des Artikels 5 mit den in früheren Richtlinien verwendeten Formulierungen und erklärt,

a) die nach der Schutzklausel möglichen nationalen Maßnahmen hätten vorläufigen Charakter,

b) ihr Ziel, ihr Gegenstand und ihre Tragweite seien in der Richtlinie selbst festgelegt,

c) Artikel 5 Absatz 2 gewähre in zweifacher Weise die rechtliche Möglichkeit zur Kontrolle der nationalen Maßnahme, nämlich durch Rechtsetzung (Entscheidung der Kommission) und durch gerichtliche Entscheidung (wenn beschlossen werde, den Anhang zu der Richtlinie nicht zu ändern, könne die Kommission, wenn sich der Mitgliedstaat ihrer Aufforderung zur Änderung oder Aufhebung der Maßnahme nicht beuge, gegen diesen erforderlichenfalls das Verfahren zur Feststellung einer Verletzung des Vertrages, Artikel 169 EWG-Vertrag, einleiten),

d) die Aufrechterhaltung der Maßnahme, solange der Rat oder die Kommission keine Entscheidung getroffen hat (Artikel 5 Absatz 2), sei nur gerechtfertigt, wenn tatsächlich eine Änderung der Richtlinie beschlossen werde.

Der Rat schlägt deshalb vor, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:

1. Erste Frage: Die Mitgliedstaaten haben seit der Übernahme der Richtlinie 74/63/EWG in ihre Rechtsordnung nicht mehr die Befugnis, andere Stoffe als die im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführten als unerwünscht im Sinne der Richtlinie anzusehen, und zwar vorbehaltlich der Möglichkeit, auf der Grundlage des Artikels 5 unter den dort vorgesehenen Voraussetzungen den Handel mit diese Stoffe enthaltenden Erzeugnissen zu verbieten.

2. Zweite Frage: Ein Mitgliedstaat kann nicht einseitig handeln; seine Entscheidung hat nur vorläufigen Charakter und kann durch die Gemeinschaftsorgane revidiert werden.

3. Dritte Frage: Der Mitgliedstaat kann die Einfuhr nicht blockieren; er kann nur im Stadium der Vermarktung eingreifen, wobei gewisse Voraussetzungen hinsichtlich der Dauer und der Gefahr einzuhalten und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu beachten sind, worüber die Kommission und in letzter Instanz der Gerichtshof wachen.

4. Die Verneinung der drei ersten Fragen erübrigt es nach Auffassung des Rates, sich mit der vierten Frage zu beschäftigen. Es gebe jedenfalls keinen Grund, die streitige Schutzklausel für ungültig anzusehen.

C — Erklärungen der italienischen Regierung

Die italienische Regierung erklärt, die im September 1976 beschlossenen Maßnahmen betreffend den Nitratgehalt von Futtermitteln beruhten darauf, daß zu Beginn des Sommers 1976 aufgrund zahlreicher Laboruntersuchungen von Milch- und Molkepulver aus Ländern der Gemeinschaft (insbesondere aus Frankreich, der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden) sehr erhebliche Nitratgehalte (4000 ppm) festgestellt worden seien, während der natürliche Nitratgehalt von Kuhmilch 1 ppm nicht überschreite. Diese erheblichen, ungewöhnlichen und unter toxikologischen und gesundheitlichen Gesichtspunkten besorgniserregenden Nitratgehalte hätten ihre Ursache nur in einer unzulässigen Behandlung oder in einer betrügerischen Beigabe von Molke aus der Käseherstellung mittels Beigabe von Nitraten zu dem Milchpulver haben können.

Eine erste, an die Tierärzte gerichtete Maßnahme vom 5. August habe angeordnet, die Laboruntersuchungen zu intensivieren und Nitrate nur bei Gehalten von weniger als 1 ppm zu dulden.

Zugleich sei das Problem der Beigabe von Nitraten zu den hier betroffenen Erzeugnissen den Gemeinschaftsorganen unterbreitet worden, nämlich dem Verwaltungsausschuß für Milch am 26. August 1976, dem Sachverständigenausschuß und dem Ständigen Futtermittelausschuß am 6. und 7. September 1976. Nach Hinzuziehung nationaler Sachverständiger sei die in der Maßnahme vom 5. August 1976 festgelegte Toleranzgrenze für Nitrate in Milchpulver am 7. September 1976 auf 30 ppm heraufgesetzt worden.

Die italienische Regierung hebt ganz besonders hervor, daß die Maßnahme vom 7. September 1976 nicht auf der Grundlage des Artikels 5 der Richtlinie 74/63/EWG ergangen sei, sondern in Übereinstimmung mit der Richtlinie 70/524/EWG des Rates vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung (ABl. L 270 vom 14. Dezember 1970, S. 1) in der aufgrund späterer Änderungen geltenden Fassung. Der Umstand, daß in den fraglichen Erzeugnissen erhebliche Nitratgehalte (zwischen 40 und 4000 ppm) festgestellt worden seien, zeige, daß es sich nicht um eine natürliche Menge unerwünschter Stoffe oder Erzeugnisse handele, wie sie die Richtlinie 74/63/EWG meine, sondern um absichtliche Beigaben von Nitraten zu natürlicher Milch, also um nicht nach der Richtlinie 70/524 zulässige Zusatzstoffe. Die vom vorlegenden Gericht angezogene Richtlinie 74/63/EWG betreffe ausschließlich solche unerwünschten Stoffe und Erzeugnisse, die natürlich und unvermeidbar in Futtermitteln vorhanden seien; sie sei nicht einschlägig für die Frage, ob ein Zusatzstoff nach Gemeinschaftsrecht zulässig ist. Diese letztere Frage sei in der Richtlinie 70/524/EWG geregelt, welche die Nitrate nicht unter den zulässigen Zusatzstoffen aufführe.

Das italienische Verbot, Futtermittel auf Milchpulverbasis mit einem Nitratgehalt über dem natürlichen Gehalt einzuführen, stimme vollkommen überein mit der Richtlinie 70/524/EWG über Zusatzstoffe und verstoße deshalb nicht gegen Artikel 30 des Vertrages oder andere Vorschriften über die gemeinsame Organisation des betroffenen Wirtschaftszweiges.

Aus den vorstehenden Gründen vertritt die italienische Regierung die Auffassung, die dem Gerichtshof von der Pretura Lodi vorgelegten Fragen lägen neben der Sache.

Jedenfalls müßten die beiden ersten Fragen zusammen behandelt und dahingehend beantwortet werden, daß Artikel 5 der Richtlinie 74/63 die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, Maßnahmen bezüglich solcher Stoffe oder Erzeugnisse zu ergreifen, die vom Anhang zur Richtlinie ausgenommen worden (erste Frage) oder für die niemals Höchstgehalte festgelegt worden sind (zweite Frage).

Entgegen der Behauptung des vorlegenden Gerichts seien die Nitrate nicht von der der Richtlinie 74/63/EWG beigefügten Liste der unerwünschten Stoffe ausgeschlossen worden. Nitrate seien nur deswegen nicht erwähnt, weil ihr natürliches Vorhandensein in Futtermitteln problemlos sei; aber selbst wenn man von einem förmlichen Ausschluß ausgehe, werde ein Mitgliedstaat durch nichts daran gehindert, ein schädliches Vorkommen von Nitraten in Futtermitteln festzustellen und nach dem Verfahren des Artikels 5 der Richtlinie das Vorhandensein dieses Stoffes völlig zu verbieten. Die italienische Regierung erinnert daran, daß sie, obwohl nicht nach der Richtlinie 74/63/EWG tätig geworden und deshalb nicht nach Artikel 5 dieser Richtlinie zur Mitteilung der Maßnahme verpflichtet, dennoch den Gemeinschaftsorganen schleunigst mitgeteilt habe, daß es Probleme gab, weil Nitrate zugesetzt und festgestellt wurden, wobei sie die dringende Notwendigkeit einer gemeinsamen Lösung dieses Problems unterstrichen habe.

Mit dem Rückgriff auf Maßnahmen nach Artikel 5 verletze der Mitgliedstaat nicht die Stillhalteregel des Artikels 31 EWG-Vertrag, weil der vorgenannte Artikel 5 den Artikel 36 EWG-Vertrag verwirkliche, welcher Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs — einschließlich der Stillhalteregel — zulasse.

Für das von der Richtlinie 74/63/EWG geregelte Sachgebiet lasse sich eine Stillhalteregel schwer vorstellen, weil es aufgrund technischer und wissenschaftlicher Erfahrungen, die dazu führen könnten, das natürliche Vorkommen eines Stoffes oder eines Erzeugnisses entgegen früherer Ansicht als unerwünscht anzusehen, in ständiger Entwicklung sei. Der Rückgriff auf Maßnahmen nach Artikel 5 durch einen Mitgliedstaat greife auch nicht in die gemeinschaftliche Zuständigkeit ein. Es handele sich nämlich um vorläufige Vorsichtsmaßnahmen bis zur Entscheidung der Gemeinschaftsorgane nach dem Verfahren des Artikels 10 der Richtlinie 74/63/EWG über eine eventuelle Änderung des Anhangs zu der Richtlinie.

Zur dritten Frage erklärt die italienische Regierung, die Maßnahme vom 7. September 1976 habe keine allgemeine Blockierung für alle Futtermittel auf Milchpulverbasis angeordnet. Vielmehr sei die Einfuhr einzelner Partien verboten worden, die aufgrund von Analysen einen höheren als den als natürlich anzusehenden Nitratgehalt aufwiesen.

Die vierte, die Gültigkeit des Artikels 5 der Richtlinie 74/63/EWG betreffende Frage ist nach Auffassung der italienischen Regierung aus den vorstehenden Gründen zu bejahen.

D — Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Die Regierung des Vereinigten Königreichs beschränkt ihre Erklärung auf die Frage der Gültigkeit des Artikels 5 der Richtlinie 74/63/EWG. Schutzklauseln von der Art des Artikels 5 der Richtlinie 74/63/EWG stellten als integrierender Bestandteil des harmonisierten Rechts ein Mittel zur Ausfüllung der Lücken dar, auf die ein Mitgliedstaat auf diesem Rechtsgebiet stoßen könne, wenn er mit einer nach einem schnellen Eingriff verlangenden Gefahr konfrontiert werde. Sie sorgten dafür, daß die anderen Mitgliedstaaten schnell über mögliche Gefahren unterrichtet werden. Außerdem seien alle Handlungen der Kommission aufgrund der Anwendung der Schutzklausel der Richtlinie sowie alle Maßnahmen der Mitgliedstaaten, welche die Verpflichtungen aus der Richtlinie verletzten, der Nachprüfung durch den Gerichtshof unterworfen.

Nach Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs überschreitet weder Artikel 5 noch sonst irgendeine Vorschrift der Richtlinie 74/63/EWG die Grenzen des Artikels 36 EWG-Vertrag, welcher sich allein auf die in den Artikeln 30 bis 34 geregelten Gegenstände beziehe.

Es wäre nach Auffassung dieser Regierung verwunderlich, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber keine Schutzklausel ähnlich derjenigen vorsehen könnte, die für jede der vom Vertrag garantierten Freiheiten vorgesehen seien (Artikel 36, 48 Absatz 3, 56 Absatz 1, 66 und 73), wenn er in Übereinstimmung mit Artikel 100 daran gehe, diese Freiheiten zu ergänzen, indem er die von Artikel 30 nicht erfaßten technischen Handelshindernisse beseitigt.

Ein Urteil, das die Gültigkeit des Artikels 5 der Richtlinie 74/63/EWG zweifelhaft erscheinen lasse, sei aus den folgenden Gründen von höchster Bedeutung für alle Schutzklauseln in Richtlinie im allgemeinen:

a) Diese Klauseln seien ein wichtiger Teil vieler Harmonisierungsrichtlinien, da sie das einzige Mittel darstellten, dessen sich ein Mitgliedstaat angesichts einer Richtlinie rechtmäßigerweise bedienen könne, wenn er beispielsweise zum Schutz der Gesundheit von Menschen Maßnahmen für erforderlich halte, die sonst gegen die Bestimmungen der Richtlinie verstießen.

b) In derartigen Fällen befinde sich die Regierung eines Mitgliedstaates, die einer nicht vorausgesehenen Gefahr begegnen müsse, in einer sehr schwierigen Lage. Sie müsse wählen zwischen der Einhaltung des zum Erlaß einer entsprechenden gemeinschaftlichen Rechtsvorschrift nötigen Weges — mit allen damit möglicherweise verbundenen Gefahren für Leben und Gesundheit ihrer Bürger — einerseits und der Verletzung ihrer gemeinschafdichen Pflichten andererseits. Das Gemeinschaftsrecht dürfe die Mitgliedstaaten in keinem Fall daran hindern, die notwendigen Sofortmaßnahmen zu ergreifen.

c) Schutzklauseln spielten eine wesentliche Rolle im Rahmen der jeweiligen Richtlinie. Gebe es keine Schutzklausel, so würde die Harmonisierung der Rechtsvorschriften in Zukunft unmöglich oder zumindest sehr erschwert werden. Auch könne die Schutzklausel nicht aus einer Richtlinie gestrichen werden, ohne daß dadurch deren Gültigkeit insgesamt berührt werde.

E — Erklärungen der Firma Denkavit

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens trägt zunächst vor, sowohl der Ständige Futtermittelausschuß als auch der Wissenschaftliche Ausschuß für Tierernährung hätten toxische Wirkungen von in Futtermitteln und in zu dessen Herstellung verwendeten Erzeugnissen vorhandenem Kaliumnitrat verneint. Sie fügt hinzu, im Jahr 1974 habe das italienische Gesundheitsministerium erklärt, „nach den verfügbaren wissenschaftlichen Daten ist ein Gehalt von 2500 bzw. 250 mg/kg Kaliumnitrat in Molkepulver bzw. in daraus hergestellten Futtermitteln als unschädlicher Grenzwert für Kälber anzusehen, denen diese Erzeugnisse in Form von milchartiger Lösung während ihrer Aufzucht ständig verabreicht werden.

I — Sie untersucht sodann die Grundprinzipien der Regelung des freien Warenverkehrs unter Bezugnahme auf den Grundsatz des einheitlichen Marktes und der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane im Agrarsektor und behauptet, das Konzept des einheitlichen Marktes in den europäischen Agrarmarktordnungen bedeute, daß unter freiem Warenverkehr zweierlei verstanden werden müsse, nämlich zum einen der freie Verkehr zwischen den Teilen der einen einheitlichen Markt bildenden Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten und zum anderen die Freiheit der Unternehmer, die betroffenen Waren innerhalb des einheitlichen europäischen Marktes ohne Beschränkungen und Hindernisse zu bewegen. Desgleichen müsse auch jedes nicht zollrechtliche Hindernis beseitigt werden, wo immer es auch innerhalb des Gemeinsamen Marktes in einem Mitgliedstaat auftrete.

II — Ein einheitlicher Markt könne nur funktionieren, wenn er der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane unterstehe. Bei Modellen unvollständig integrierter Märkte gebe es hinsichtlich der sie bestimmenden Wirtschaftspolitik und Rechtsvorschriften eine Aufteilung der Kompetenzen und der Rechtsquellen in gemeinschaftliche und einzelstaatliche. Eine europäische Marktorganisation von der in Artikel 40 Absatz 2 Buchstabe c) beschriebenen Art dagegen verlange jede konkurrierende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ausschließende Rechtssetzungsbefugnisse der für ihr Funktionieren zuständigen Gemeinschaftsorgane.

III — Die zu dem Konzept des einheitlichen Marktes und zur ausschließlichen Zuständigkeit der' Gemeinschaftsorgane entwickelten Argumente gälten auch für den Futtermittelsektor, der in Anhang II zum EWG-Vertrag unter Kapitel 23 erwähnt werde.

Daß der hier interessierende Sektor vollkommen der gemeinschaftlichen Regelung unterworfen sei, werde unmittelbar bestätigt durch die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft (Artikel 1 Buchstabe g) der Verordnung (EWG) 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse, ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 13) und mittelbar durch die Anwendbarkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, die — wie die Rechtsvorschriften über die Währungsausgleichsbeträge — nur für den Agrarbereich gelten. Hilfsweise beruft sich die Beklagte des Ausgangsverfahrens noch auf das Urteil des Gerichtshofes vom 29. Mai 1974 (Rechtssache 185/73, König, Slg. S. 607), aus dem sich ergebe, daß die im Anhang II zum Vertrag aufgeführten Erzeugnisse wegen ihrer engen Abhängigkeit vom Wert der Grunderzeugnisse, aus denen sie gewonnen werden, zu den Erzeugnissen gehören, die der Regelung durch die Gemeinschaft unterworfen werden können.

IV — Die Beklagte des Ausgangsverfahrens untersucht die Richtlinie 74/63 unter diesem Gesichtspunkt und hebt hervor, daß bei der Aufzählung der Rechtsgrundlagen zu Beginn der Richtlinie sowohl auf Artikel 43 als auch auf Artikel 100 EWG-Vertrag Bezug genommen werde. Der Umstand, daß die Richtlinie zu den Richtlinien zur Angleichung der Rechtsvorschriften gehöre, gebiete eine Auslegung, bei der die allgemeinen Merkmale der Rechtsangleichung berücksichtigt werden, bei der also die gemeinsamen Ziele den Vorrang haben vor dem den Mitgliedstaaten belassenen Freiheitsraum. Stelle man die Richtlinie in den Rahmen der gemeinsamen Agrarmarktordnungen, so ergebe sich, daß die erstrebte Angleichung einen Teil des umfassenden Plans ausmache, Verhältnisse ähnlich denen eines nationalen Marktes zu schaffen.

a) Mit der Richtlinie 74/63 werde eine vollkommene Harmonisierung der verschiedenen nationalen Rechtsvorschriften angestrebt, an deren Stelle eine gemeinsame Regelung in Form von gemeinsamen Maßnahmen zum Schutz gemeinsamer Interessen treten solle. Infolgedessen könnten die Mitgliedstaaten nach Erlaß der Richtlinie für das betroffene Sachgebiet nicht mehr von den umfassenderen Befugnissen des Artikels 36 Gebrauch machen, sondern nur noch von den beschränkteren der Richtlinie selbst. Für die ergriffenen Maßnahmen spreche nicht mehr eine allgemeine Vermutung der Rechtmäßigkeit, wenn sie nicht Buchstaben und Geist der Richtlinie respektieren.

b) Die Richtlinie habe in der Tat Auswirkungen auf die Befugnisse der Mitgliedstaaten gehabt Die allgemeine Zuständigkeit für dieses Sachgebiet sei, wie sich aus der sechsten Begründungserwägung ergebe, auf die Gemeinschaft übergegangen, und die Verfahren zur Änderung des Anhangs (Artikel 9 und 10) ließen erkennen, daß die Mitgliedstaaten — mittels ihrem Wesen nach vorläufigen Maßnahmen — nur gemeinschaftliche Entscheidungsmechanismen auslösen könnten.

c) Aus Artikel 5 ergebe sich, daß die Möglichkeiten für abweichende Maßnahmen zeitlich streng begrenzt seien. Artikel 5 Absatz 1 lasse vorübergehende Maßnahmen zu und verpflichte zu unverzüglicher Mitteilung an die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission. Weiter sehe Artikel 5 Absatz 2 vor, daß über die Änderung des Anhangs sofort zu entscheiden ist. Nach Auffassung der Beklagten des Ausgangsverfahrens darf das ganze Verfahren des Artikels 10 von dem Erlaß der nationalen Maßnahme bis zur Entscheidung durch die Gemeinschaft nicht länger als 30 Tage dauern, also wesentlich kürzer als das normale Verfahren zur Änderung des Anhangs nach Artikel 9.

d) Die Beklagte des Ausgangsverfahrens trägt vor, für den Fall, daß der Rat im Anschluß an den Erlaß einer vorläufigen Maßnahme nach Artikel 5 durch einen Mitgliedstaat mit einfacher Mehrheit den Vorschlag der Kommission ablehne, ergebe sich aus dem letzten Absatz des Artikels 10, daß das Verfahren keinen Abschluß finden und die Schutzmaßnahme auf unbegrenzte Zeit beibehalten werden könne, selbst wenn sie nicht gerechtfertigt sei. Sie hält die Richtlinie deshalb für insoweit ungültig, als diese es ermögliche, mengenmäßige Beschränkungen entgegen den Artikeln 30 bis 34 EWG-Vertrag ohne zeitliche Begrenzung aufrechtzuerhalten.

V — Bevor die Beklagte des Ausgangsverfahrens Punkt für Punkt zu den Vorlagefragen Stellung nimmt, untersucht sie die Grenzen der Ermessensbefugnisse der Mitgliedstaaten im Rahmen des von der Richtlinie 74/63 geschaffenen Systems und erklärt,

die Richtlinie 74/63 habe die Grenzen der den Mitgliedstaaten in Artikel 36 EWG-Vertrag notwendigerweise mit wenig präzisen Formulierungen eingeräumten Ermessensbefugnisse bestimmt formulieren wollen. Aus Artikel 36 könne zwar eine Vermutung der Rechtmäßigkeit für mitgliedstaatliche Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit abgeleitet werden, er vermöge jedoch solche Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht zu rechtfertigen, die die gemeinsamen Rechtsvorschriften mißachteten, mit denen die in Artikel 36 gedachten Ermessensbefugnisse bestimmt formuliert worden seien.

daß also Artikel 36, wie sich insbesondere aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache Simmenthai (Rechtssache 35/76, Slg. 1976, 1871) ergebe, evolutiv ausgelegt werden müsse. Diese Vorschrift erlaube es den Staaten zwar für die in ihr bezeichneten Sachgebiete selbst ein System der Gefahrenabwehr zu verwalten, jedoch nur vorübergehend. Es müsse schrittweise entsprechend den von den gemeinschafdichen Vorschriften für die jeweiligen Sachgebiete geschaffenen Garantien abgebaut werden.

VI — Zur ersten Frage

Zur ersten Frage erklärt die Beklagte des Ausgangsverfahrens, Artikel 36 habe zwar vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 74/63, als die unmittelbare Verwaltung des Apparats zur Gefahrenabwehr durch die Staaten noch als rechtmäßig anzusehen gewesen sei, als Rechtfertigung für den italienischen Staat dienen können, dies gelte jedoch nicht mehr, nachdem Italien gleich allen anderen Mitgliedstaaten darauf verzichtet habe, Kaliumnitrat als unerwünschten Stoff anzusehen, indem es sowohl die Liste des Anhangs zur Richtlinie 74/63 als auch die dem Decreto Ministeriale vom 30. Dezember 1975 zur Durchführung der EWG-Bestimmungen in Italien beigefügte Liste gebilligt habe. Nach Erlaß der gemeinschaftlichen Bestimmungen seien nationale Maßnahmen zur Gefahrenabwehr weder erforderlich noch durch Artikel 36 gedeckt gewesen.

Daß die Maßnahme vom September 1976 unnötig und daher nicht gerechtfertigt sei, ergebe sich außerdem aus dem Umstand, daß das italienische Gesundheitsministerium für Kaliumnitrat Toleranzgrenzen (nämlich 50 ppm bei Molkepulver) festlegen wolle, die unterhalb dessen lägen, was es im Jahre 1974 zugestanden habe (nämlich 250 ppm).

Wenn die im Jahre 1974 festgesetzten und schon damals die Grenze der Schädlichkeit markierenden Toleranzen vom Rat verworfen worden seien, so hätten die niedrigeren vom September 1976 erst recht nicht gebilligt werden können. Es fehle also an neuen Gesichtspunkten, die den Rückgriff auf Artikel 36 des Vertrages rechtfertigen könnten.

Eine Änderung des mit der Richtlinie festgelegten Rahmens bleibe mittels der in den Artikeln 9 und 10 vorgesehenen Verfahren möglich, sie müsse jedoch aus einem auf den ersten Blick vernünftigen Grund erfolgen. Ein solcher Grund sei nicht vorhanden, wenn zur Änderung des mit der Richtlinie festgelegten gemeinschaftlichen Rahmens Argumente vorgebracht würden, die bei der Billigung der Richtlinie bereits bekannt gewesen und ausgeräumt worden seien.

VII — Zur zweiten Frage

Mit der zweiten Frage solle geklärt werden, ob — die Zulässigkeit des Rückgriffs auf die Schutzklausel einmal unterstellt — die italienische Regierung in rechtmäßiger Weise einseitig Höchsttoleranzen für Kaliumnitrat in Erzeugnissen, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt werden, festgesetzt hat.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens trägt vor, in Italien sei für Kaliumnitrat keinerlei Höchsttoleranz in Vorschriften mit Gesetzescharakter vorgeschrieben worden, weder vor noch nach der Billigung der Richtlinie 74/63. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie 74/63 (1. Januar 1976) sei Kaliumnitrat deswegen als unschädlicher Stoff anzusehen gewesen. Der streitige Erlaß vom 7. September 1976 gebiete also allen italienischen Grenztierärzten, bei Einfuhrerzeugnissen die Einhaltung von Toleranzen zu überwachen, die keinerlei gesetzliche Vorschrift für inländische Erzeugnisse vorschreibe. Dies stelle eine klare Verletzung des Diskriminierungsverbots des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag dar, weil die Pflicht zur Kontrolle einzig für Einfuhrerzeugnisse gelte (der Eilerlaß spreche selbst von Kontrollen durch Analyse der aus dem Ausland eingeführten Erzeugnisse).

Außerdem sei auch Artikel 31 EWG-Vertrag verletzt, zum einen, weil die nationale Maßnahme eine nach dem Vertrag wie auch nach der besonderen Regelung für diesen Wirtschaftszweig (Artikel 22 der Verordnung Nr. 804/68) verbotene strengere Maßnahme vorsehe, und zum anderen, weil sie nur gegenüber den aus den anderen Mitgliedstaaten der EWG eingeführten Erzeugnissen wirke. Diese Verletzung lasse sich nicht mit dem Hinweis auf Artikel 36 rechtfertigen, da dieser außerhalb der in der Schutzklausel festgelegten Voraussetzungen nicht einmal mehr die Einleitung eines Änderungsverfahrens rechtfertigen könne.

VIII — Zur dritten Frage

Zur dritten Frage erklärt die Beklagte des Ausgangsverfahrens, selbst wenn man einmal unterstelle, daß die italienische Regierung Untersuchungen in Form von Analysen zur Durchsetzung bestimmter Höchsttoleranzen nur für eingeführte Waren anordnen könne, ohne mittels zwingender Bestimmungen auch die Einhaltung der gleichen Toleranzen für Nitrate in inländischen Erzeugnissen vorzuschreiben, wäre die Frage der Rechtmäßigkeit der Blockierung der Einruhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten damit noch nicht beantwortet. Die genannte Sanktion wirke wegen der Besonderheiten der auf diesem Gebiet in Italien geltenden rechtlichen Regelung nur gegenüber den eingeführten Erzeugnissen. Unter diesen Umständen sei der Rückgriff auf Artikel 36 EWG-Vertrag gewiß ausgeschlossen, denn es könne nicht rechtens sein, eine Beschränkung aus Gründen der öffentlichen Gesundheit nur eingeführten Erzeugnissen aufzuerlegen, ohne zugleich auch die inländischen Erzeugnisse vollkommen gleichwertigen Beschränkungen zu unterwerfen.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens hält die streitige Maßnahme auch deshalb für rechtswidrig, weil das Verfahren nach Artikel 10 der Richtlinie 74/63 nicht innerhalb der vorgesehenen Frist (von — nach ihrer Auffassung — 30 Tagen) mit einer abschließenden Entscheidung beendet worden sei.

Da die Frist von 30 Tagen ohne Entscheidung durch die Gemeinschaftsorgane verstrichen sei, könne die vom italienischen Staat beschlossene restriktive Maßnahme nicht mehr aufrechterhalten werden, weil sie nicht nach Artikel 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sei.

IX — Zur vierten Frage (Rechtswidrigkeit des Artikels 5 der Richtlinie)

Eine Schutzklausel von der Art des Artikels 5 könne sinnvoll sein, wenn sie den Staaten ein außergewöhnliches Schutzinstrument für das Gebiet der öffentlichen Gesundheit gebe, um außergewöhnlichen und nicht vorhergesehenen Fällen zu begegnen, die normalerweise unter Zuhilfenahme staatlicher — und nunmehr gemeinschaftlicher — Bestimmungen nicht gelöst werden könnten. Darüber hinaus könne die Schutzklausel den Mitgliedstaaten keine anderen Befugnisse verleihen, weder auf dem Weg über eine positive Entscheidung der Gemeinschaftsorgane, noch gar als Folge des Ausbleibens der nach dieser Klausel notwendigen Beschlüsse durch die Mitgliedstaaten. Artikel 10 Absatz 4, zweiter Unterabsatz, ermögliche es dem Rat jedoch, mit einfacher Mehrheit jegliche Entscheidung der Kommission zu verhindern. Nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens kann die Möglichkeit, selbst eine rechtswidrige Maßnahme eines Mitgliedstaates mittels einer negativen Stellungnahme des Rates aufrechtzuerhalten, nur dazu führen, daß die Vorschrift, die dies ermöglicht, rechtswidrig ist. Dies gelte um so mehr, wenn man berücksichtige, daß es sich um einen Agrarsektor handele, für den die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft und die Beschränkung der Befugnisse der Mitgliedstaaten am weitesten entwickelt seien.

Ein anderer Grund für die Rechtswidrigkeit der Schutzklausel in Verbindung mit dem Verfahren des Artikels 10 bestehe darin, daß der Kommission die Befugnis zur unmittelbaren Kontrolle der Tätigkeit der Mitgliedstaaten genommen werde, die Artikel 155 des Vertrages ausdrücklich vorsehe. Diese Aufsichtsbefugnis müsse es der Kommission ermöglichen, unverzüglich das Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag einzuleiten, wenn sie zu der Auffassung komme, daß restriktive Maßnahmen eines Mitgliedstaates mit der gemeinschafdichen Regelung unvereinbar seien. Diese Konsequenz lasse sich nur vermeiden, wenn man — folgerichtig — anerkenne, daß die Mitgliedstaaten die Verantwortung dafür tragen, daß das Verfahren lahmgelegt wird; die vorläufige Maßnahme des Mitgliedstaates, der es nicht zulasse, daß das Verfahren abgeschlossen wird, müsse deshalb zu dessen Lasten als rechtswidrig angesehen werden.

In der Sitzung vom 14. Juni 1977 haben die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch die Rechtsanwälte Ubertazzi und Capelli, zugelassen in Mailand, die italienische Regierung, vertreten durch Herrn Braguglia als Bevollmächtigten, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Marenco als Bevollmächtigten, und der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Sacchettini als Bevollmächtigten, die im schriftlichen Verfahren vorgebrachten Argumente näher erläutert.

Zur Frage der Abgrenzung der Anwendungsgebiete der Richtlinien 74/63 und 70/524 und der Unterscheidung zwischen unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen einerseits sowie Zusatzstoffen andererseits ist folgendes vorgetragen worden:

Die Firma Denkavit verweist auf die Arbeiten der FAO und der Weltgesundheitsorganisation, nach denen ein Zusatzstoff durch folgende zwei Merkmale ausgezeichnet werde:

1. Ein Zusatzstoff ist ein Stoff, der Lebensmitteln vorsätzlich hinzugefügt wird.

2. Er wird hinzugefügt, um Aussehen, Geschmack, Beschaffenheit und Haltbarkeit von Lebensmitteln zu verbessern.

Aus diesem Grund seien die in den für die Herstellung eines Lebensmittels notwendigen Zutaten bereits enthaltenen Stoffe oder Rückstände keine Zusatzstoffe. Dies gelte auch für das Gemeinschaftsrecht, denn ein Vergleich der Richtlinien 70/524 über Zusatzstoffe und 74/63 über unerwünschte Stoffe lasse klar erkennen, daß die zweite Richtlinie die erste ergänze, indem sie die Kontrolle auch auf jene Stoffe ausdehne, die als Zusatzstoffe oder Produktionsrückstände in den für die Herstellung der Futtermittel verwendeten Zutaten enthalten sind. Ein in einem bestimmten Futtermittel enthaltener Stoff könne nicht gleichzeitig unter die Richtlinie über Zusatzstoffe und die Richtlinie über unerwünschte Stoffe fallen. Wenn also die in einem Erzeugnis — wenn auch in geringen Mengen — vorhandenen Nitrate auf natürliche Weise hineingekommen seien, so könnten sie nicht als Zusatzstoff angesehen werden.

Nach Auffassung der italienischen Regierung gilt die Richtlinie 74/63 betreffend unerwünschte Stoffe ausschließlich für Stoffe und Erzeugnisse, die in Futtermitteln in natürlicher oder unvermeidlicher Weise vorkommen. Hingegen erfasse die Richtlinie 70/524 in abstrakter Weise alle Stoffe, die Futtermitteln künstlich hinzugefügt werden könnten. Sie beziehe sich insbesondere auf Zusatzstoffe, welche die Eigenschaften der Futtermittel günstig beeinflussen können und keine schädlichen Wirkungen für Tiere oder Menschen haben. Allein die Verwendung dieser Zusatzstoffe sei zulässig. Damit sei in jedem Fall die Verwendung von Zusatzstoffen ausgeschlossen, die zwar die Eigenschaften der Futtermittel günstig beeinflussen, jedoch als solche oder ab einer bestimmten Konzentration für Tiere und Menschen schädlich sind, und erst recht seien solche Zusatzstoffe ausgeschlossen, die für die Gesundheit von Tieren und Menschen schädlich sind und die Eigenschaften der Futtermittel in keiner Weise günstig beeinflussen.

Im vorliegenden Fall sei das Vorkommen von Nitraten in den Futtermitteln das Ergebnis einer während eines früheren Stadiums des Herstellungsprozesses vorgenommenen betrügerischen Operation. Die Nitrate seien nicht dem als Futtermittel betrachteten Milchpulver oder Molkepulver, sondern der frischen Milch oder dem Milchpulver hinzugesetzt worden, und zwar mittels Zugabe von aus der Käseherstellung unter Verwendung von Kaliumnitrat stammender Molke. Ab einem bestimmten Gehalt seien diese Nitrate also nicht mehr in natürlicher Weise in den Futtermitteln auf Milchbasis vorhanden.

Die Kommission bestätigt, daß die Molke erhebliche Mengen Nitrate enthalten könne, und zwar als Rückstände gewisser insbesondere in den Niederlanden praktizierter Verfahren der Käseherstellung, bei denen Nitrate zur Verhinderung der Gärung verwendet würden. Da der Handelswert von Molke zehnmal niedriger sei als derjenige von Milchpulver, sei die Versuchung groß, dem Milchpulver Molkepulver hinzuzufügen und das Ganze zum Preis von Milchpulver zu verkaufen. Dieser bei Zugaben bis zu 5 % schwer festzustellende Betrug liege jedoch außerhalb des Anwendungsbereichs der Richtlinien 70/524 und 74/63 und falle vielmehr unter die Richtlinie 77/101 vom 23. November 1976 über den Verkehr mit Einzelfuttermitteln (ABl. L 32 vom 3. Februar 1977).

Die Nitrate seien also den Futtermitteln nicht hinzugesetzt, sie stellten vielmehr Rückstände aus früheren Abschnitten der Herstellung von Milch, Butter oder Käse dar. Nach Auffassung der Kommission handelt es sich also nicht um Zusatzstoffe, denn die Zusatzstoffe eines Produktionsabschnittes seien im folgenden Abschnitt Rückstände.

Nach den streitigen Richtlinien seien Zusatzstoffe solche Stoffe, die den Futtermitteln absichtlich zur Verbesserung ihrer Eigenschaften hinzugegeben werden, während unerwünschte Stoffe sich in den Futtermitteln unabhängig von deren Herstellungsprozeß befänden.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 6. Juli 1976 vorgetragen.

1/4 Mit Beschluß vom 17. Dezember 1976, in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen am 11. Januar 1977, hat die Pretura Lodi dem Gerichtshof mehrere Fragen vorgelegt, die zum einen die Auslegung der Richtlinie 74/63/EWG des Rates vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (ABl. L 38 vom 11. Februar 1974), insbesondere von deren Artikel 5, und zum anderen die Gültigkeit des genannten Artikels 5 betreffen. Diese Fragen sind im Rahmen eines Rechtsstreits aufgeworfen worden, in dem es um die Nichterfüllung eines Vertrages über die Lieferung von Futtermitteln auf Milchpulverbasis geht und in dem die Beklagte zur Rechtfertigung der Nichtlieferung geltend macht, die Ware sei an der Grenze rechtswidrig von den italienischen Gesundheitsbehörden festgehalten worden, weil sie einen höheren Kaliumnitratgehalt hatte als nach diesen Behörden zulässig. Diese Maßnahme erfolgte aufgrund eines an die Grenz-, Hafen- und Flughafentierärzte sowie die Provinzveterinärämter gerichteten Eilerlasses (biglietto urgente) des italienischen Gesundheitsministeriums, mit dem die Einfuhr von Futtermitteln auf Milchpulverbasis verboten wurde, wenn deren Nitratgehalt bei Voll- und Magermilchpulver 30 ppm und bei Molkepulver 50 ppm übersteigt. Nach Ansicht der Beklagten und der Streithelfer des Ausgangsverfahrens sind die italienischen Maßnahmen unvereinbar mit der Richtlinie 74/63.

5/10 Nach ihrer vierten Begründungserwägung hat diese Richtlinie, weil das Vorkommen bestimmter unerwünschter Stoffe und Erzeugnisse in Futtermitteln nicht völlig auszuschließen ist, zum Gegenstand, deren Gehalt zumindest so herabzusetzen, daß keine unerwünschten schädlichen Folgen für die tierische oder — infolge ihres Vorkommens in tierischen Erzeugnissen — für die menschliche Gesundheit eintreten. Nach Artikel 3 der Richtlinie schreiben [die Mitgliedstaaten] vor, daß die im Anhang aufgeführten Stoffe und Erzeugnisse nur unter den im Anhang festgelegten Voraussetzungen in Futtermitteln zulässig sind, nämlich nur bis zu einem Höchstgehalt. Nach Artikel 7, tragen [die Mitgliedstaaten] dafür Sorge, daß Futtermittel, die dieser Richtlinie entsprechen, in bezug auf das Vorhandensein von unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen keinen anderen Verkehrsbeschränkungen unterliegen. Artikel 5 Absatz 1 bestimmt allerdings: Vertritt ein Mitgliedstaat die Auffassung, daß ein im Anhang festgesetzter Höchstgehalt oder ein im Anhang nicht aufgeführter Stoff oder nicht aufgeführtes Erzeugnis eine Gefahr für die tierische oder menschliche Gesundheit darstellt, so kann der Mitgliedstaat vorübergehend diesen Gehalt herabsetzen, einen Höchstgehalt festsetzen oder das Vorhandensein dieses Stoffes oder Erzeugnisses in Futtermitteln untersagen. Der Mitgliedstaat teilt die getroffenen Maßnahmen den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission unverzüglich unter Angabe der Gründe mit. Nach Artikel 5 Absatz 2 wird, wenn ein Mitgliedstaat eine vorläufige Maßnahme nach Absatz 1 ergreift, nach dem Verfahren des Artikels 10 sofort entschieden, ob der Anhang zu ändern ist. Artikel 5 Absatz 2 fährt fort: Solange der Rat oder die Kommission keine Entscheidung getroffen hat, kann der Mitgliedstaat die getroffenen Maßnahmen aufrechterhalten.

11/13 Ausweislich der Akten haben die italienischen Behörden bereits am 27. Juli 1976 die Kommission darauf aufmerksam gemacht, daß in bestimmten Partien Molke aus Frankreich, den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland Kaliumnitrat als Rückstand der Herstellung bestimmter Käsesorten in Gehalten von 40 bis 4000 ppm (mg/kg) enthalten seien, und verlangt, das Problem der Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften hinsichtlich des Vorkommens dieses Stoffes zu prüfen. Nachdem sie mit einem Eilerlaß vom 5. August 1976 die Intensivierung der Laboruntersuchungen für die eingeführten Partien Molke und molkehaltiger Mischfuttermittel angeordnet und zunächst einmal den Höchstgehalt an Nitraten auf 1 ppm festgesetzt hatten, haben die italienischen Behörden am 7. September 1976 die beanstandete Maßnahme ergriffen. Nach einem Notenwechsel zwischen den Behörden der Gemeinschaft und Italiens im August und September haben letztere der Kommission am 7. Oktober 1976 als Angabe der Gründe im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie eine toxikologische Dokumentation zugeleitet.

14/16 Die italienische Regierung hält die vorgelegten Fragen nicht für sachdienlich für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens und macht geltend, die streitige Maßnahme sei nicht aufgrund von Artikel 5 der Richtlinie 74/63, sondern nach der Richtlinie 70/524 des Rates vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung (ABl. L 270 vom 14. Dezember 1970, S. 1) ergangen. Hierzu trägt sie vor, es müsse zwischen den Anwendungsgebieten dieser beiden Richtlinien unterschieden werden, weil jeder Verkehr mit nicht zugelassenen Zusatzstoffen enthaltenden Futtermitteln ohne weiteres verboten sei, während für unerwünschte Stoffe das Verkehrsverbot — abgesehen von der Anwendung des Artikels 5 und dem Verfahren des Artikels 10 — nur Futtermittel erfasse, die im Anhang zu der Richtlinie ausdrücklich aufgeführte unerwünschte Stoffe enthalten. Wenn das in den eingeführten Futtermitteln festgestellte Kaliumnitrat als nicht zugelassener Zusatzstoff anzusehen sei, sei die italienische Verbotsmaßnahme ohne weiteres gerechtfertigt gewesen, und es habe dann auch nicht der Einleitung des Verfahrens nach Artikel 10 der Richtlinie 74/63 zur Entscheidung darüber bedurft, ob die Liste der unerwünschten Stoffe zu ergänzen sei.

17/19 Artikel 177 geht jedoch von einer klaren Zuständigkeitsverteilung zwischen den staatlichen Gerichten und dem Gerichtshof aus und gestattet es diesem nicht, über den ihm vorgelegten Sachverhalt zu befinden oder die Gründe des Auslegungsersuchens zu beanstanden. Beantragt ein nationales Gericht die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift, so ist davon auszugehen, daß es diese Auslegung für die Entscheidung des Rechtsstreits als erforderlich erachtet. Der Gerichtshof kann daher nicht verlangen, daß der staatliche Richter die Anwendbarkeit der Vorschrift, deren Auslegung ihm erforderlich erscheint, ausdrücklich feststellt.

20 Der Gerichtshof kann aber einem innerstaatlichen Gericht die Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand geben, die diesem bei der Beurteilung der Wirkungen dieser Bestimmung, auf die sich die Vorlagefragen beziehen, dienlich sein könnten.

21 Die Richtlinie 74/63 (unerwünschte Stoffe) läßt nach ihren eigenen Worten die Vorschriften über u. a. Zusatzstoffe in der Tierernährung … unberührt; für eine sinnvolle Auslegung ihrer Vorschriften ist es deshalb wichtig, ihr Anwendungsgebiet gegenüber dem der Richtlinie 70/524 (Zusatzstoffe) festzulegen.

22/23 Nach Artikel 2 der Richtlinie 70/524 sind Zusatzstoffe Stoffe, die geeignet sind, bei Verwendung in Futtermitteln deren Beschaffenheit oder die tierische Erzeugung zu beeinflussen. In der fünften Begründungserwägung zu dieser Richtlinie heißt es: Bei den Zusatzstoffen handelt es sich in der Regel um Stoffe, die sich bei der Verwendung in Futtermitteln auf diese selbst und auf die tierische Erzeugung günstig auswirken.

24 Die Richtlinie 74/63 definiert zwar nicht den Begriff der unerwünschten Stoffe und Erzeugnisse, die dritte und vierte Begründungserwägung sagen jedoch, daß es sich um unerwünschte Stoffe und Erzeugnisse handelt, welche Futtermittel … oft [enthalten] und deren Vorkommen … sich nicht völlig ausschließen [läßt].

25/27 Nach dem Inhalt der Akten und den von den Parteien in der öffentlichen Sitzung abgegebenen Erklärungen ergibt sich das die von der italienischen Regierung festgesetzten Höchstgehalte überschreitende Vorkommen von Kaliumnitrat in den eingeführten Futtermitteln aus dem Umstand, daß dem Magermilchpulver Molke beigefügt war, die als Nebenprodukt bei der Käseherstellung unter Verwendung von Nitrat als Konservierungsstoff anfällt. Die italienische Regierung vertritt die Auffassung, das bei der Käseherstellung zugesetzte Nitrat stelle auch in den späteren Stadien der Verwendung der Molke weiterhin einen Zusatzstoff dar und könne nicht als ein in den Futtermitteln, denen die Molke zugesetzt worden ist, natürlich oder unvermeidlich vorkommender Stoff angesehen werden. Demgegenüber machen die Beklagte des Ausgangsverfahrens und die Kommission geltend, das Nitrat könne nicht als Zusatzstoff angesehen werden, weil es den Futtermitteln auf Milchpulverbasis nicht vorsätzlich zugegeben werde, sondern sich bereits als Rückstand aus einem früheren Produktionsstadium im Milchpulver befinde.

28/30 Ein Vergleich der vorstehend angeführten Begründungserwägungen ergibt, daß die Richtlinie 70/524 (Zusatzstoffe) und 74/63 (unerwünschte Stoffe) zwar beide die Zusammensetzung von Futtermitteln betreffen, jedoch hinsichtlich ihres jeweiligen Anwendungsgebietes unterscheiden zwischen gewissen den Futtermitteln zur Verbesserung ihrer Beschaffenheit vorsätzlich zugesetzten Stoffen zum einen und unerwünschten Stoffen, die in diesen Futtermitteln unvermeidlicherweise entweder natürlich oder als Rückstände von früheren Behandlungsvorgängen an diesen Futtermitteln oder ihren Bestandteilen vorkommen, zum anderen. Deshalb kann ein Stoff, der, weil in einem früheren Stadium unabhängig von der Verwendung zur tierischen Ernährung beigefügt, notwendigerweise in einem Bestandteil des Futtermittels als Rückstand der Herstellung eines anderen Erzeugnisses vorkommt, nicht als Zusatzstoff anger sehen werden. Die Kontrolle des Vorkommens eines solchen Stoffes fällt unter die Richtlinie 74/63 (unerwünschte Stoffe) und nicht unter die Richtlinie 70/524 (Zusatzstoffe).

Zur ersten Frage

31 Die erste Frage geht im wesentlichen dahin, ob die Mitgliedstaaten im Rahmen der Richtlinie 74/63 und im Hinblick auf die Möglichkeit, vorläufige Maßnahmen nach Artikel 5 dieser Richtlinie zu ergreifen, noch berechtigt sind, gewisse Stoffe (hier: Nitrate) als unerwünschte Stoffe zu betrachten, die, obwohl im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 74/63 und ihrer Übernahme in die innerstaatlichen Rechtsordnungen bekannt, nicht in die Liste der unerwünschten Stoffe im Anhang zu dieser Verordnung aufgenommen worden sind.

32 Nach Artikel 1 Buchstabe g) der Verordnung Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. 148 vom 28. Juni 1968) werden Futtermittel auf der Basis von Milcherzeugnissen von dieser Marktordnung erfaßt, und nach Artikel 22 dieser Verordnung ist der Verkehr mit diesen Waren innerhalb der Gemeinschaft frei.

33/35 Nationale Maßnahmen zur Regelung der Zusammensetzung von Futtermitteln können unter gewissen Umständen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen darstellen, die allerdings unter Artikel 36 EWG-Vertrag fallen können, wenn sie zum Schutz der Gesundheit von Menschen oder Tieren gerechtfertigt sind. Artikel 36 soll jedoch nicht bestimmte Sachgebiete der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten vorbehalten, er läßt vielmehr Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs durch innerstaatliche Normen insoweit zu, als dies zur Erreichung der in diesem Artikel bezeichneten Ziele gerechtfertigt ist und weiterhin gerechtfertigt bleibt. Wenn in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Tieren und Menschen notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der von der Harmonisierungsrichtlinie gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlaß von Schutzmaßnahmen.

36 Die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften war Zweck des Erlasses der Richtlinie 74/63 und der Schaffung eines gemeinschaftlichen Kontrollverfahrens.

37/40 Im Rahmen der geschaffenen Harmonisierung haben jedoch nach Artikel 5 die Mitgliedstaaten das Recht, in ihrem Hoheitsgebiet vorübergehend den Verkehr von Futtermitteln zu verhindern, welche Stoffe enthalten könnten, die möglicherweise mit Rücksicht auf die Gesundheit von Tieren oder Menschen unerwünscht sind, obwohl sie im Anhang zu der Richtlinie nicht aufgeführt werden. Zwar sehen die Artikel 6 und 9 der Richtlinie vor, daß die Liste der unerwünschten Stoffe nach einem gemeinschaftlichen Verfahren aufgrund der Entwicklung der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse geändert werden kann, es war jedoch gerechtfertigt, auch für den Fall ein Mittel zur Ausfüllung einer Lücke der harmonisierten Rechtsvorschriften vorzusehen, daß eine Gefahr auftritt, die unverzügliches Handeln erfordert. Die in Artikel 5 gedachte Möglichkeit umfaßt auch den Fall, daß bis dahin als unschädlich angesehene Stoffe sich als schädlich erweisen, insbesondere wenn sich herausstellt, daß bis dahin als unschädlich angesehene, weil in geringen Mengen vorkommende Stoffe in anderen Mischungen von Futtermitteln oder in Mischungen mit neuen Mischungsverhältnissen in Mengen vorkommen, die sie als unerwünscht erscheinen lassen können. Die erste Frage ist deshalb dahin zu beantworten, daß die Mitgliedstaaten auch nach Inkrafttreten der Harmonisierungsrichtlinie 74/63 im Rahmen des Artikels 5 dieser Richtlinie und unter den dort festgelegten sachlichen und förmlichen Voraussetzungen berechtigt sind, gewisse Stoffe vorläufig als unerwünscht anzusehen, die, obwohl bei Erlaß der Richtlinie bekannt, nicht in der Liste im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführt sind, wenn die ergriffenen Maßnahmen sich in gleicher Weise auf inländische wie auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse beziehen.

Zur zweiten Frage

41 Die zweite Frage geht im wesentlichen dahin, ob Artikel 5 der Richtlinie 74/63 den Mitgliedstaaten das Recht gewährt, einseitig den zulässigen Höchstgehalt eines in Futtermitteln auf Milchpulverbasis enthaltenen Stoffes festzulegen, selbst wenn bis dahin weder im Mitgliedstaat der Ausfuhr noch im Mitgliedstaat der Einfuhr jemals irgendein Höchstgehalt festgesetzt worden war.

42/43 Vorbehaltlich der Verpflichtung, eingeführte Erzeugnisse nicht gegenüber inländischen Erzeugnissen zu diskriminieren, ist die zweite Frage aus den zur ersten Frage dargelegten Gründen zu bejahen. Wenn nämlich Stoffe nicht als unerwünscht angesehen worden sind, weil Futtermittel zu einem früheren Zeitpunkt so zusammengesetzt waren, daß diese Stoffe nur in geringen Mengen vorkamen, so kann nicht ausgeschlossen werden, daß die gleichen Stoffe in anderen Mischungen in solchen Mengen vorkommen, daß sie wegen ihrer Konzentration als unerwünscht angesehen werden können.

Zur dritten Frage

44 Die dritte Frage geht im wesentlichen dahin, ob Artikel 5 der Richtlinie den Mitgliedstaaten, wenn diese von Absatz 1 Gebrauch machen, das Recht gewährt, die Einfuhr des betroffenen Erzeugnisses aus einem anderen Mitgliedstaat zu blockieren.

45/47 Soweit Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 74/63 dem Mitgliedstaat das Recht gibt, vorübergehend sowohl für inländische wie für eingeführte Erzeugnisse andere Bedingungen festzusetzen als nach der Richtlinie 74/63 vorgesehen, muß es dem Mitgliedstaat auch möglich sein, den Verkehr mit Erzeugnissen zu verbieten, die erwiesenermaßen gegen die vorläufige nationale Vorschrift verstoßen. Ein solches Verkehrsverbot für den einheimischen Markt kann für Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten die Form eines Einfuhrverbots annehmen, da die Einfuhr für die Zwecke der Richtlinie dem ersten Inverkehrbringen im Gebiete des Mitgliedstaats gleichgestellt werden kann. Ein solches Verbot darf jedoch nicht in allgemeiner Form ergehen und nur die Sendungen solcher Waren betreffen, für die aufgrund einer — wenn auch vielleicht nur in Stichproben durchgeführten — Kontrolle festgestellt wird, daß sie Stoffe enthalten, welche im Rahmen des Artikels 5 der Richtlinie vorübergehend als unerwünscht betrachtet werden.

Zur vierten Frage

48 Für den Fall, daß die drei ersten Fragen bejaht werden, wird noch gefragt, ob Artikel 5 der Richtlinie als gültig anzusehen ist, soweit er die Befugnisse der Mitgliedstaaten über die in Artikel 36 EWG-Vertrag für gerechtfertigt erachteten Grenzen hinaus ausdehnt, indem er diesen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, sich gestützt auf den letzten Satz des Artikels 10 ohne zeitliche Schranken den unmittelbar anwendbaren Bestimmungen von Artikel 30 EWG-Vertrag und den Vorschriften über die gemeinsame Agrarmarktordnung zu entziehen.

49/50 Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zwar zum Erlaß gemeinsamer Normen hinsichtlich des Vorkommens schädlicher oder unerwünschter Stoffe in Futtermitteln, sie läßt ihnen aber in Artikel 5 eine Ermessensbefugnis zum Erlaß zusätzlicher vorläufiger Maßnahmen hinsichtlich anderer Stoffe oder des Gehalts an Stoffen, die im Anhang zu der Richtlinie aufgeführt sind. Nach Artikel 5 Absatz 2 wird, wenn ein Mitgliedstaat eine Maßnahme im Sinne des Absatzes 1 vorübergehend in Kraft gesetzt hat, nach dem Verfahren des Artikels 10 sofort entschieden, ob der Anhang zu ändern ist.

51 Die Beklagte des Ausgangsverfahrens bemerkt zur Stützung ihrer Auffassung, Artikel 5 der Richtlinie sei ungültig, das Verfahren des Artikels 10 könne in gewissen Fällen aufgrund des letzten Satzes dieser Bestimmung zu einer Verlängerung der vorläufigen Maßnahme auf unbestimmte Zeit führen.

52/57 Der genannte Artikel 10 sieht in seinem Absatz 4 vor, daß über die Änderung des Anhangs entweder von der Kommission in Übereinstimmung mit der Stellungnahme des Ständigen Ausschusses oder, wenn die Kommission dieser Stellungnahme nicht zustimmt oder eine Stellungnahme nicht ergeht, vom Rat auf Vorschlag der Kommission entschieden wird. Absatz 4 bestimmt weiter: Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von fünfzehn Tagen nach Unterbreitung des Vorschlags keine Maßnahmen beschlossen, so trifft die Kommission die vorgeschlagenen Maßnahmen und sieht sofort deren Anwendung vor, es sei denn, der Rat hat sich mit einfacher Mehrheit gegen die genannten Maßnahmen ausgesprochen. In der Tat verhindert dieser letzte Satz des Artikels 10 nicht nur dann, daß die Kommission ihren eigenen Vorschlag in Kraft setzt, wenn der Rat ihn zurückweist, sondern auch dann, wenn dieser keine andere Lösung findet. Die Kommission bleibt jedoch weiterhin berechtigt, nach dem Verfahren des Absatzes 4 erster Unterabsatz andere, ihr geeignet erscheinende Maßnahmen zu treffen. Der letzte Unterabsatz des Artikels 10 führt also nicht zu einer Handlungsunfähigkeit der Kommission oder der Möglichkeit unbegrenzter Verlängerung der als vorläufig erlassenen nationalen Maßnahme. Deshalb hat die Prüfung der vierten Frage nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 der Richtlinie in Frage stellen könnte.

Kosten

58/59 Die Auslagen der Regierung der Italienischen Republik, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der Pretura Lodi mit Beschluß vom 17. Dezember 1976 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Auch nach Inkrafttreten der Harmonisierungsrichtlinie 74/63 sind die Mitgliedstaaten im Rahmen des Artikels 5 dieser Richtlinie und unter den dort festgelegten sachlichen und förmlichen Voraussetzungen berechtigt, gewisse Stoffe vorläufig als unerwünscht anzusehen, die, obwohl bei Erlaß der Richtlinie bekannt, nicht in der Liste im Anhang zu dieser Richtlinie aufgeführt sind, wenn die ergriffenen Maßnahmen sich in gleicher Weise auf inländische wie auf aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse beziehen.

2. Vorbehaltlich der Verpflichtung, eingeführte Erzeugnisse nicht gegenüber inländischen Erzeugnissen zu diskriminieren, gewährt Artikel 5 der Richtlinie 74/63 den Mitgliedstaaten das Recht, vorläufig einen zulässigen Höchstgehalt eines in Futtermitteln auf Milchpulverbasis enthaltenen Stoffes festzusetzen, selbst wenn bis dahin weder im Mitgliedstaat der Ausfuhr noch im Mitgliedstaat der Einfuhr jemals irgendein Höchstgehalt festgelegt worden war.

3. Artikel 5 der Richtlinie 74/63 gewährt den Mitgliedstaaten das Recht, den Verkehr mit Erzeugnissen zu verbieten, die erwiesenermaßen gegen die zulässige vorläufige nationale Vorschrift verstoßen. Für Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten kann dieses Verkehrsverbot die Form eines Einfuhrverbots annehmen.

4. Die Prüfung der vierten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 der Richtlinie 74/63 in Frage stellen könnte.