Europäischer Gerichtshof Urteil vom 13.10.1977 – C-106/76

In der Rechtssache 106/76

FRANCINE GELDERS-DEBOECK, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Marcel Grégoire und Edmond Lebrun, zugelassen in Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Tony Biever, 83, Boulevard Grand-Duchesse Charlotte, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Giorgio Pincherle, Beistand: Alain van Soligne, Mitglied des Juristischen Dienstes, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidungen, mit denen die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der nach dem Statut gewährten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder festgestellt wurde und deshalb vom Gehalt der Klägerin für März und August 1976 Beträge einbehalten wurden, sowie wegen Aufhebung der stillschweigenden ablehnenden Entscheidung über die gegen diese Maßnahmen eingelegte Beschwerde der Klägerin

erläßt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. Bosco, der Richter A. M. Donner und A. O'Keeffe,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen.

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Klägerin ist Beamtin im Juristischen Dienst der Kommission der Europäischen Gemeinschaften.

Auf der Gehaltsabrechnung der Klägerin für Februar 1976 war eine von ihr zurückzufordernde Summe von 6110 FB ausgewiesen. Diese Summe wurde von ihrem Gehalt für März 1976 einbehalten. Sie entspricht den Beträgen, die als an den Ehemann der Klägerin im Mai und September 1975 gezahlte belgische Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage nach den Erklärungen der Kommission rückzahlungspflichtig waren. Diese Beträge waren nach Ansicht der Kommission aufgrund von Artikel 67 Absatz 2 des Beamtenstatuts zurückzuzahlen. Die Bestimmung lautet:

Beamte, die Familienzulagen nach diesem Artikel erhalten, haben die ihnen anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese werden von den nach Anhang VII Artikel 1, 2 und 3 gezahlten Zulagen abgezogen.

Die Kommission behielt außerdem im August 1976 vom Gehalt der Klägerin einen Betrag von 3128 FB ein, der als vom Ehemann der Klägerin im Jahr 1976 vereinnahmte Familienurlaubszulage zurückgezahlt werden sollte.

Die Klägerin reichte eine — bei der Kommission am 7. April 1976 eingetragene — Beschwerde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 des Statuts gegen die Entscheidung ein, die erwähnten belgischen Zulagen von der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach dem Statut abzuziehen, sowie gegen die Entscheidung, im März 1976 die von ihrem Ehemann im Mai und September 1975 vereinnahmten rückzahlungspflichtigen Beträge einzubehalten. Die Beschwerde wurde mit am 4. Oktober 1976 eingetragenem Schreiben hinsichtlich des vom Gehalt für August 1976 eingehaltenen Betrags ergänzt.

Da die Kommission innerhalb der vorgesehenen Frist keine Antwort erteilte, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, die am 5. November 1976 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist

Der Gerichtshof (Erste Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

1. in der Hauptsache:

für Recht zu erkennen, daß die in Belgien gezahlte Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage keine Zulagen gleicher Art im Sinne von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts wie die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe b des Statuts sind;

für Recht zu erkennen, daß zumindest unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen der Abzug der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der im Statut vorgesehenen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nicht oder nicht mehr verfügt werden durfte;

demgemäß aufzuheben:

a) die Entscheidung über die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach dem Statut;

b) die Entscheidung der Gegenpartei, von der Klägerin Beträge in Höhe von 2172 FB, 2454 FB und 2380 FB mit der Begründung zurückzufordern, es handele sich um im Jahre 1975 und im Mai 1976 anderweitig gezahlte Zulagen gleicher Art, und aus diesem Grund die entsprechenden Beträge vom Gehalt der Klägerin für die Monate März und August 1976 abzuziehen;

c) die stillschweigende Ablehnung der von der Klägerin am 7. April 1976 eingereichten, unter der Nummer 4419 eingetragenen und durch einen am 4. Oktober 1976 eingereichten Schriftsatz ergänzten Beschwerde;

2. nur hilfsweise:

für Recht zu erkennen, daß die Klägerin nicht verpflichtet ist, die im Jahre 1975 zuviel erhaltenen Beträge in Höhe von 2172 FB und 2454 FB sowie den im Mai 1976 zuviel erhaltenen Betrag von 2380 FB zurückzuzahlen;

demgemäß aufzuheben:

a) die Entscheidung der Gegenpartei, von der Klägerin Beträge in Höhe von 2172 FB, 2454 FB und 2380 FB mit der Begründung zurückzufordern, es handele sich um im Jahre 1975 und im Mai 1976 anderweitig gezahlte Zulagen gleicher Art, und aus diesem Grund die entsprechenden Beträge vom Gehalt der Klägerin für die Monate März und August 1976 abzuziehen;

b) die stillschweigende Ablehnung der von der Klägerin am 7. April 1976 eingereichten, unter der Nummer 4419 eingetragenen und durch einen am 4. Oktober 1976 eingereichten Schriftsatz ergänzten Beschwerde;

3. in jedem Fall:

die Gegenpartei zu verurteilen, an die Klägerin Beträge in Höhe von 2172 FB, 2454 FB und 2380 FB — unter Vorbehalt einer Änderung während des Rechtsstreits — nebst Verzugszinsen in Höhe von 8 % pro Jahr aus 2172 FB und 2454 FB seit dem 1. März 1976 und aus 2380 FB seit dem 1. August 1976 bis zum Tag der tatsächlichen Bewirkung der Leistung zu zahlen;

der Gegenpartei die Kosten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen;

der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Die Klägerin macht folgende Klagegründe geltend:

Verstoß gegen Artikel 67 des Statuts, insbesondere Absatz 1 Buchstabe b und Absatz 2; Verstoß gegen Artikel 2 des Anhangs VII des Statuts; Überschreitung von Befugnissen;

hilfsweise: Verstoß gegen die Grundsätze der Wahrung der wohlerworbenen Rechte, der Gleichbehandlung und der gesunden Verwaltung sowie, ganz hilfsweise, Verstoß gegen Artikel 85 des Statuts.

1. Erster Klagegrund

Die Klägerin trägt vor, die koordinierten belgischen Gesetze über die Familienzulagen für Arbeitnehmer sähen vier Leistungsarten vor: die Familienzulagen, die Geburtszulagen, die Familienurlaubszulage und die sozio-pädagogische Zulage (Kapitel V, Abschnitt I, Abschnitte 4a, 4b und 4c). Hinsichtlich der Familienurlaubszulage bestimme Artikel 73c der genannten Gesetze in der Fassung des Artikels 5 des Gesetzes vom 25. Juli 1962:

Die Familienausgleichskassen sowie die in Artikel 18 genannten Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren eine Familienurlaubszulage. Diese Zulage wird im Laufe des Monats Mai jeden Jahres zugunsten der Kinder gezahlt, die (im April des Jahres, für das sie gewährt wird) Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben.

Die Zahlungsbedingungen der Familienurlaubszulage sind die gleichen wie die, die für die Familienzulagen festgelegt sind.

Der König bestimmt den Betrag der Familienurlaubszulage.

Der Arrêté royal vom 1. Februar 1968 über die Familenurlaubszulage bestimme in seinem durch Artikel 6 des Arrêté royal vom 5. Oktober 1973 geänderten Artikel 1, daß der Betrag der Familienurlaubszulage gleich dem der Familienzulagen sei.

Außerdem komme es vor, daß der Verwaltungsausschuß des Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (ONAFTS — Staatliches Amt für Familienzulagen an Arbeitnehmer) für ein bestimmtes Jahr die Gewährung besonderer Familienzulagen zu Lasten der Rücklagen des Amtes beschließe. Im Jahr 1975 sei eine derartige Zulage, die etwa gleich hoch gewesen sei wie die Familienzulage, gewährt worden.

Bis 1976 habe die Kommission niemals die in Belgien gezahlte Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage von der nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe b des Statuts gezahlten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder abgezogen, da sie mit Recht davon ausgegangen sei, daß diese belgischen Zulagen nicht gleicher Art wie die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder seien.

Die letztgenannte Zulage sei nämlich eine gewöhnliche Familienzulage, die nicht den Zweck verfolge, zur Deckung der durch die Kinder verursachten spezifischen Kosten beizutragen. Das Statut selbst stelle den Grundsatz der Unterscheidung zwischen Zulagen ohne besondere Zweckbestimmung (Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder) und Zulagen mit besonderer Zweckbestimmung (Erziehungszulage) auf. Daraus folge, daß anderweitig gezahlte Familienzulagen mit besonderer Zweckbestimmung nicht von gleicher Art sein könnten wie die statuta rische Familienzulage für unterhaltsberechtigte Kinder. Diese Schlußfolgerung gelte Für die Familienurlaubszulage sowie für die besondere Familienzulage, die in Belgien gezahlt würden.

Die besondere Familienzulage sei nicht durch Vorschriften geregelt (außer für die Staatsbediensteten), nicht allgemein (die Selbständigen erhielten sie nicht) und werde nur gelegentlich gewährt: Es bestehe auf sie kein Anspruch für die Zukunft Darüber hinaus stelle sie gewissermaßen eine unentgeltliche Zuwendung dar. Der Verwaltungsausschuß des ONAFTS beschließe nach Anhörung der Sozialpartner, in Form der Gewährung einer besonderen Familienzulage über seine Rücklagen zu verfügen.

Die Kommission habe demnach unter Verstoß gegen das Statut die beiden belgischen Zulagen von der statutarischen Zulage abgezogen.

Die Beklagte bemerkt zunächst, die Verwaltungsleiter der Organe hätten am 5. Februar 1976 die Anwendung der Antikumulierungsbestimmungen des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts auf die beiden in Rede stehenden belgischen Familienzulagen vereinbart

Was die verschiedenen Systeme der Familienzulagen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft angehe, so wollten die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften wie auch das Beamtenstatut gegenwärtig die Kosten decken, die nicht nur durch die Ernährung, Bekleidung und Unterbringung der Kinder, sondern auch durch ihre Erziehung, ihre Freizeit und ihre Ferien entstünden.

Das Statut sehe zwar nicht ausdrücklich die Gewährung einer Familienurlaubszulage vor, doch werde der vom belgischen Gesetzgeber verfolgte Zweck sicher auch durch die Statutsbestimmungen über die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder erreicht Denn diese Zulage, die höher sei als die gewöhnlichen belgischen Familienzulagen, decke die gesamten Kosten einschließlich der Ferienkosten, die zum normalen Unterhalt eines Kindes gehörten. Die belgische Familienurlaubszulage sei außerdem hinsichtlich ihrer Modalitäten in allen Punkten — mit Ausnahme der Auszahlungshäufigkeit — mit der gewöhnlichen Familienzulage identisch.

Die besondere Familienzulage gehe auf (im Jahre 1970 geführte) Verhandlungen zwischen den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und der Regierung über die Verwendung des Reservefonds des ONAFTS zurück. Dieser Reservefonds, hauptsächlich dazu bestimmt, etwaige Unzulänglichkeiten der Einnahmen auszugleichen, könne jedoch mit vorheriger Zustimmung des zuständigen Ministers auch für andere Zwecke verwendet werden.

Die genannte Zulage sei seit 1970 jährlich allen Kindern, die Anspruch auf die gewöhnlichen Familienzulagen hätten, gewährt worden, gleichgültig, ob sie im schulpflichtigen Alter seien oder nicht Ihr Betrag entspreche dem der gewöhnlichen Familienzulage für August, und sie werde gleichzeitig mit dieser festgestellt. Ob sie nun einen spezifischen Zweck verfolge — zu den Kosten für den Wiederbeginn der Schule beizutragen — oder ob sie einfach eine zusätzliche monatliche Familienzulage darstelle, die besondere Familienzulage könne nicht als eine Leistung anderer Art als die im Statut vorgesehenen Zulagen (Erziehungszulage oder Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder) angesehen werden.

Die Klägerin entgegnet, die Feststellung, daß das Statut nicht ausdrücklich die Gewährung einer Familienurlaubszulage vorsehe, müsse genügen, um anzuerkennen, daß die in Rede stehende belgische Zulage nicht gleicher Art sei wie die Zulage nach dem Statut.

Sie räumt ein, daß die statutarische Zulage unterschiedslos auf die gesamten Unterhaltskosten für ein Kind abziele, aber man könne davon ausgehen, daß eine derartige gewöhnliche Zulage für Unterhaltskosten gedacht sei, die gegenüber den Ferien Vorrang hätten. Neben den gewöhnlichen Familienzulagen sähen das Statut ebenso wie die belgischen Rechtsvorschriften Zulagen mit spezifischem Zweck vor, bei denen bestimmte Kosten für den Unterhalt eines Kindes von den Gesamtkosten unterschieden würden und zu einer besonderen finanziellen Beteiligung Anlaß gäben. Wäre die Argumentation der Beklagten zutreffend, so hätte die im Statut vorgesehene Erziehungszulage keinen Sinn, da die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder auch die Erziehungskosten decke. Mit dieser Argumentation gelange man außerdem zu unsozialen Ergebnissen.

Die soziale Entwicklung habe zur Gewährung von Familienzulagen mit spezifischem Zweck geführt, denn die gewöhnlichen Zulagen seien für vordringliche Bedürfnisse (Ernährung, Unterbringung, Gesundheitspflege) gedacht gewesen, und viele Kinder hätten zum Beispiel nicht über das gesetzlich vorgeschriebene Minimum hinaus Ferien haben oder ihre Studien fortsetzen können.

Entscheide man — wie es die Beklagte tue —, daß die Familienurlaubszulage gleicher Art sei wie die statutarische Zulage, so bedeute dies eine Verneinung und Durchkreuzung dieser sozialen Entwicklung.

Das Vorbringen der Beklagten im Zusammenhang mit den Modalitäten der belgischen Zulagen liege völlig neben der Sache; denn die Modalitäten berührten nicht das Wesentliche. Es handele sich um äußerliche, zufällige Merkmale, die meistens aus Gründen der verwaltungsmäßigen Arbeitserleichterung und Rationalisierung bestünden, die mit dem Zweck der Einrichtung nichts zu tun hätten.

Hilfsweise sei darauf hinzuweisen, daß sich die in Rede stehenden belgischen Zulagen hinsichtlich ihrer Modalitäten in einem wichtigen Punkt von den gewöhnlichen Zulagen unterschieden, nämlich in der Häufigkeit der Zahlungen.

Die Beklagte trägt vor, folge man der Auffassung der Klägerin, so sei die Anwendung der Antikumulierungsbestimmungen des Statuts ausschließlich von der Qualifizierung der aufgrund des nationalen Rechts gezahlten Zulagen nach nationalem Recht abhängig. Daher sei jeder Abzug ausgeschlossen, wenn ein Staat eine spezifische Zulage für jede große Gruppe von Bedürfnissen (Erziehung, Kleidung, Ernährung, Ferien, Freizeit…) gewähre, da diese besonderen und spezifischen Zulagen nicht gleicher Art sein könnten wie die allgemeine Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder.

Außerdem sei zu betonen, daß das Statut von anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art spreche, und nicht von anderweitig gezahlten Familienzulagen gleicher Art. Die Wendung gleicher Art wolle also eindeutig den familienbezogenen Charakter dieser Zulagen unterstreichen, ohne deren Identität mit den Zulagen des Statuts zu verlangen.

Zu der im Statut vorgesehenen Erziehungszulage sei zu bemerken, daß das Statut — ebenso wie die nationalen Rechtsvorschriften — einen Beitrag zu den Kosten für den normalen Unterhalt eines Kinder leisten wolle. Das Statut habe ein einheitliches System geschaffen, das auf der Gewährung einer allgemein verwendbaren, verhältnismäßig hohen Familienzulage und gegebenenfalls auf der Zahlung einer durch eine bestimmte tatsächliche Lage (Schulbesuch des Kindes) gerechtfertigten spezifischen Zulage beruhe.

Weit entfernt, sich einer sozialen Entwicklung entgegenzustellen, bezweckten die Antikumulierungsbestimmungen des Statuts ausschließlich, zu verhindern, daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhalte. Diese Sorge der Verfasser des Statuts werde im übrigen vom belgischen Gesetzgeber geteilt, was sich aus den Artikeln 60 und 64 der koordinierten Gesetze ergebe.

Schließlich bemerkt die Beklagte, sie habe niemals die Absicht gehabt, das Wesentliche der beiden belgischen Zulagen mit deren Modalitäten zu verwechseln. Sie sei vielmehr der Ansicht, daß die Prüfung der Modalitäten dazu dienen könne, die Rechtsnatur dieser Zulagen zu erhellen. Vor allem die Tatsache, daß die fraglichen Zulagen häufig als dreizehnte und vierzehnte Monatszahlung der Familienzulage bezeichnet würden, unterstreiche, daß sich die einzelnen Zulagen nach ihrer Rechtsnatur nicht erheblich voneinander unterschieden.

2. Zweiter Klagegrund

Die Klägerin trägt vor, auch wenn der Gerichtshof entscheide, daß die belgische Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage gleicher Art wie die statutarische Zulage und grundsätzlich von dieser abzuziehen seien, hätte der Abzug im vorliegenden Fall nicht vorgenommen werden dürfen und dürfe nicht vorgenommen werden, jedenfalls nicht rückwirkend.

Dem Urteil des Gerichtshofes (Erste Kammer) vom 24. Juni 1975 (Rechtssache 56/75, Elz/Kommission, Slg. 1976, 1097) sei zu entnehmen, daß der mit einem Verstoß gegen die einschlägigen Rechtsvorschriften begründete Entzug eines Vorteils auch mit Wirkung ex nunc — erst recht mit Wirkung ex tunc — nur möglich sei, wenn sich dieser Vorteil nicht aus einer ausdrücklichen oder stillschweigenden Entscheidung des betreffenden Organs ergebe (Randnrn. 18 bis 20 der Entscheidungsgründe).

Sei eine Entscheidung ergangen, die für den Berechtigten einen Anspruch begründet habe, so verletze der Entzug des Vorteils — auch nur für die Zukunft — den Grundsatz der Wahrung wohlerworbener Rechte.

Im vorliegenden Fall ergebe sich der Nichtabzug der fraglichen belgischen Zulagen aus einer Entscheidung, die die Kommission seinerzeit getroffen habe. Insoweit bezieht sich die Klägerin auf eine Note des Juristischen Dienstes vom 8. September 1965 an die Generaldirektion Verwaltung, in der die allgemeinen Kriterien festgelegt worden seien, denen die anderweitig gezahlten Zulagen entsprechen müßten, um von den statutarischen Zulagen abgezogen zu werden. Da der Juristische Dienst nach der Bedeutung der Wendung gleicher Art gefragt worden sei, resultiere der spätere Abzug der umstrittenen belgischen Zulagen während zehn Jahren nicht aus einer Nachsicht oder Untätigkeit der zuständigen Stellen der Kommission, sondern aus einer Entscheidung, die ein Recht der Betreffenden begründet habe und die nicht, auch nicht für die Zukunft, zurückgenommen werden könne.

Die Entscheidung über den Abzug der fraglichen Zulagen sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie gegen den Grundsatz der wohlerworbenen Rechte verstoße. Sie verletze außerdem den Grundsatz der Gleichbehandlung der Beamten, soweit sie nicht auf einer gründlichen Prüfung aller sozialrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten über Familienzulagen und/oder Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder und/oder sonstige Vergünstigungen beruhe, die mit Rücksicht auf die Kosten im allgemeinen oder auf die durch den Unternalt eines Kindes verursachten spezifischen Kosten gewährt würden.

Die große Vielfalt und Verschiedenheit dieser Systeme machten es zwar unmöglich, allgemeine Kriterien dafür aufzustellen, welche Zulage gleicher Art sei wie die statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, doch verlangten die Grundsätze der Gleichbehandlung sowie der zuteilenden Gerechtigkeit und gesunden Verwaltung, von der genannten statutarischen Zulage nichts anderes abzuziehen als die gewöhnliche Familienzulage ohne besondere Zweckbestimmung, die regelmäßig und zu häufigeren Terminen als einmal im Jahr ausgezahlt werde.

Hilfsweise macht die Klägerin im Rahmen dieses zweiten Klagegrunds geltend, die Entscheidung der Beklagten habe nur Ex-nunc-Wirkung haben können und nicht ohne Verstoß gegen Artikel 85 des Statuts rückwirkend erlassen werden dürfen.

Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung sei jeder ohne rechtliche Grund gezahlte Betrag nur dann zurückzuerstatten, wenn der Empfänger den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung gekannt habe oder der Mangel so offensichtlich gewesen sei, daß er ihn habe kennen müssen.

Da die Voraussetzungen des Artikels 85 im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien, habe die Beklagte unter Verstoß gegen diese Bestimmung entschieden, daß die Klägerin die im Jahre 1975 und im Mai 1976 angeblich zuviel, gezahlten Beträge im Wege der Einbehaltung von ihren Bezügen für März und August 1976 zurückzuerstatten habe.

Die Beklagte widerspricht der von der Klägerin gegebenen Auslegung des Urteils Elz/Kommission.

Aus diesem Urteil ergebe sich, daß der Grundsatz der wohlerworbenen Rechte nur geltend gemacht werden könne, um den Entzug eines unter Verstoß gegen das Statut gewährten Vorteils für die Zukunft zu verhindern. Bei der Prüfung des konkreten Falles habe der Gerichtshof festgestellt, daß angesichts der tatsächlichen (Untätigkeit oder Nachsicht der Verwaltung) und rechtlichen (Verletzung des Statuts) Umstände die Aufrechterhaltung des fraglichen Vorteils keine ein Recht des Betreffenden begründende Entscheidung des Organs enthalte. Demnach könne der Beamte unabhängig von der Form — einfache Untätigkeit oder Nachsicht, stillschweigende oder ausdrückliche Entscheidung — nicht behaupten, er habe Rechte erworben, deren Aufrechterhaltung er für die Zukunft verlange, wenn diese angeblichen Rechte unter Verstoß gegen eine Statutsbestimmung erworben worden seien.

Jedenfalls könne der unterbliebene Abzug der fraglichen Zulagen nicht als eine ein Recht begründende Entscheidung bezeichnet werden. Insbesondere ergebe er sich nicht aus einer von den Dienststellen der Kommission seinerzeit getroffenen Entscheidung, sondern er müsse als die unvollständige Anwendung einer Statutsbestimmung angesehen werden, die darauf zurückzuführen sei, daß die Klägerin der Verwaltung niemals die Zahlung der fraglichen Zulagen mitgeteilt habe. Da eine solche Mitteilung unterblieben sei, habe die Kommission der Klägerin gegenüber keine Entscheidung treffen können, mit der die Antikumulierungsbestimmungen für unanwendbar erklärt worden seien.

Zu der von der Klägerin zitierten Note des Juristischen Dienstes bemerkt die Beklagte, eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes — die die Kommission nicht binde — könne keine ein Recht begründende Entscheidung darstellen, nicht einmal gegenüber einem ihrer Beamten.

Falls der Gerichtshof jedoch der Ansicht sei, der Nichtabzug sei das Ergebnis einer Entscheidung, so begründe diese Entscheidung, die auf einer Fehlinterpretation des Statuts beruhe, kein Recht der Klägerin und könne somit für die Zukunft zurückgenommen werden.

Die Beklagte bestreitet sodann, daß der fragliche Abzug aufgrund von Artikel 85 des Statuts vorgenommen worden sei. Er ergebe sich ausschließlich aus der Anwendung von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts, der ausdrücklich den Abzug der anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art vorsehe. Aber auch wenn die These bezüglich der Anwendung von Artikel 85 zutreffe, müsse man zugeben, daß diese Vorschrift im vorliegenden Fall beachtet worden sei. Die Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf die Schlußanträge des Generalanwalts in der Rechtssache 71/72 (Kuhl/Rat, Urteil vom 27. Juni 1973, Slg. 1973, 705). Es stehe fest, daß die Klägerin entweder den Irrtum der Verwaltung — durch die unterbliebene Mitteilung — hervorgerufen habe oder daß sie habe erkennen müssen, daß die statutarischen Zulagen ohne einen Abzug der fraglichen belgischen Zulagen ohne Rechtsgrund gezahlt würden.

Die Klägerin erwidert, die Untersuchung des Urteils Elz/Kommission zeige, daß der Entzug eines Vorteils mit Wirkung ex nunc nur möglich sei, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt seien: einmal der Mangel des rechtlichen Grundes, und zum anderen, daß sich der Vorteil nicht aus einer Entscheidung ergebe. In diesem Urteil habe der Gerichtshof Wert auf die Feststellung gelegt, daß der Vorteil entweder infolge der Untätigkeit oder aufgrund einer Nachsicht gewährt worden sei (Randnr. 19 der Entscheidungsgründe), und er habe betont, daß es sich gerade nicht um eine — nicht einmal stillschweigende — ein Recht des Betreffenden begründende Entscheidung gehandelt habe (Randnr. 20 der Entscheidungsgründe).

Demnach sei in tatsächlicher Hinsicht zu ermitteln, ob im vorliegenden Fall eine Entscheidung ergangen sei.

Zunächst sei das Vorbringen der Beklagten in tatsächlicher Hinsicht unzureichend, denn zwischen der Nichtangabe der fraglichen Zulagen und dem Nichtabzug bestehe absolut kein Kausalzusammenhang. Der beste Beweis dafür sei, daß andere Beamte diese Zulagen angegeben hätten und sie auch bei ihnen nicht von der statutarischen Zulage abgezogen worden seien (Anlage 2 zur Erwiderung).

Was sodann die Stellungnahme des Juristischen Dienstes angehe, die sicher selbst keine rechtsbegründende Entscheidung sei, so argumentiert die Klägerin wie folgt: Da die Beklagte infolge einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes zehn Jahre lang die in Rede stehenden belgischen Zulagen nicht von der statutarischen Zulage abgezogen habe, dürfe man daraus den Schluß ziehen, daß dieser Nichtabzug das Ergebnis einer — wenn auch stillschweigenden — ein Recht der Betreffenden begründenden Entscheidung sei und deshalb nicht, auch nicht für die Zukunft, zurückgenommen werden könne. Ein bestimmtes Verhalten, das in rechtlicher Hinsicht reiflich erwogen und während eines sehr langen Zeitraums gezeigt worden sei, könne nicht als Nachteil oder Untätigkeit der Verwaltung bezeichnet werden.

Ganz hilfsweise und für den Fall, daß der Gerichtshof der Ansicht sei, es sei keine Entscheidung ergangen, müsse man sich noch fragen, welcher Art die angebliche Rechtsgrundlosigkeit sei. In dieser Beziehung bemerkt die Klägerin, die Anwendung von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts setze eine Auslegung des Begriffe gleicher Art voraus; es lasse sich daher nicht behaupten, daß der Nichtabzug unmittelbar gegen den Wortlaut dieser Bestimmung verstoße. Die Auslegung einer Rechtsvorschrift durch die Verwaltungsbehörde binde die Behörde und füge sich auf der Ebene von Durchführungsmaßnahmen gewissermaßen in die Vorschrift ein, sofern sie deren Sinn nicht verkenne und vertretbar sei.

Schließlich sei zur Anwendung von Artikel 85 des Statuts zu bemerken, daß die Verwaltung selbst davon ausgegangen sei, daß die Rückerstattung der wegen des Nichtabzugs der fraglichen belgischen Zulagen zuviel gezahlten Beträge auf diesem Artikel beruhe (Anlage 3 zur Erwiderung).

Die Klägerin bestreitet, daß die Beklagte diese Bestimmung beachtet habe: Aus den angeführten Gründen bestehe kein Kausalzusammenhang zwischen der Nichtangabe der belgischen Zulagen und ihrem Nichtabzug. Unter diesen Umständen liege es auf der Hand, daß die Klägerin den angeblichen Irrtum der Verwaltung nicht hervorgerufen haben könne. Ebenso könne man nicht von einer offensichtlichen Rechtsgrundlosigkeit sprechen, da die Beklagte die genannten belgischen Zulagen in Kenntnis der Sachlage zehn Jahre lang nicht abgezogen habe.

Die Beklagte bemerkt, sie könne der von der Klägerin vertretenen Auslegung des Urteils Elz/Kommission nicht beipflichten. Sie hebt vor allem hervor, diese Auslegung habe zur Folge, daß die Kommission an der Rücknahme jeder rechtswidrigen Entscheidung, die einem Beamten einen Vorteil verschafft habe, gehindert werde. Die Argumentation der Klägerin führe außerdem zur Unanwendbarkeit von Artikel 85 des Statuts: Wie könne diese Bestimmung angewandt werden, wenn die Rücknahme einer rechtswidrigen Entscheidung mit Wirkung ex nunc untersagt sei?

Jedenfalls ergebe sich der Nichtabzug der fraglichen Zulagen nicht aus einer Entscheidung. Auch wenn ein Beamter seinerzeit die Zahlung von Urlaubszulagen angegeben habe, könne der unterbliebene Abzug nicht, nur weil diese Angabe vorliege, als Entscheidung des Organs bezeichnet werden.

Die Klägerin meine zu Unrecht, daß die Auslegung einer Rechtsvorschrift durch die Verwaltungsbehörde diese Behörde binde und sich in die Vorschrift einfüge. Man könne sich nicht auf den Standpunkt stellen, daß ein Beamter die unaufhörliche Beibehaltung der Auslegung einer Bestimmung verlangen dürfe. Mit einer solchen Ansicht werde nicht nur eine dynamische Auffassung vom Recht abgelehnt, indem man es in Auslegungen, die für endgültig gehalten würden, erstarren lasse, sondern auch die Existenz der Rechtswissenschaft selbst verneint.

Die Beklagte bleibt schließlich bei ihrem Vorbringen zur angeblichen Verletzung von Artikel 85 des Statuts. Auch wenn die Verwaltung in bestimmten Fällen aus verwaltungstechnischen Gründen die Ansicht vertreten habe, sie müsse auf die Modalitäten des Artikels 85 zurückgreifen, so beruhten die umstrittenen Abzüge doch auf Artikel 67 Absatz 2 des Statuts, dessen Inhalt zwangsläufig impliziere, daß die Abzüge mit einer gewissen Verzögerung gegenüber der Zahlung der nationalen Familienzulagen vorgenommen würden.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 14. Juli 1977 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 28. September 1977 vorgetragen.

Entscheidunsgründe

1 Mit Klageschrift vom 4. November 1976 hat die Klägerin Anfechtungsklage gegen die Entscheidungen, mit denen die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der statutarischen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder festgestellt wurde und aus diesem Grund Beträge vom Gehalt der Klägerin für März und August 1976 einbehalten wurden, sowie gegen die stillschweigende ablehnende Entscheidung über ihre entsprechende Beschwerde erhoben.

2/3 Nach Artikel 67 Absatz 2 des Beamtenstatuts [haben] Beamte, die Familienzulagen nach diesem Artikel erhalten, … die ihnen anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese werden von den nach Anhang VII Artikel 1, 2 und 3 gezahlten Zulagen abgezogen. Absatz 1 des gleichen Artikels sieht als Familienzulagen eine Haushaltszulage, eine Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und eine Erziehungszulage vor.

4/6 Der Ehemann der Klägerin, der Grundschullehrer in Anderlecht ist, erhält in dieser Eigenschaft, die nach den belgischen Rechtsvorschriften gewährten Familienzulagen, unter anderem die sogenannte gewöhnliche Familienzulage, und es steht fest, daß die Klägerin jedenfalls die Zahlung der gewöhnlichen Familienzulage der Verwaltung regelmäßig angab und diese Zulage nach Artikel 67 Absatz 2 von der Zulage für unterhaltspflichtige Kinder, auf die sie nach den Statutsbestimmungen Anspruch hatte, abgezogen wurde. Dagegen hat die Klägerin, die der Ansicht ist, die ihrem Ehemann von den belgischen Behörden gezahlte Urlaubszulage und besondere Familienzulage seien nicht gleicher Art wie die Zulagen im Sinne von Absatz 1 des genannten Artikels, die Zahlung dieser Zulagen niemals angegeben. Sie macht geltend, der Abzug dieser Zulagen, der erstmals 1976 vorgenommen wurde, sei nach dem Wortlaut von Artikel 67 nicht gerechtfertigt, und beantragt daher dessen Aufhebung.

7/9 Die beklagte Kommission ist demgegenüber der Auffassung, die fraglichen belgischen Zulagen seien als zur Deckung der spezifischen Kosten bestimmt zu betrachten, die die Verantwortung für ein Kind mit sich bringe; sie seien deshalb gleicher Art wie die Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder und die Erziehungszulage nach Artikel 67 Absatz 1. Namentlich die Zulage für unterhaltspflichtige Kinder diene zur Deckung der Kosten nicht nur für die Ernährung, Kleidung und Unterbringung der Kinder, sondern auch für ihre Erziehung, ihre Freizeit sowie ihre Ferien. Es treffe zu, daß diese Zulagen in der Vergangenheit nicht abgezogen worden seien; die Verwaltungsleiter der Organe hätten sich aber in ihrer Sitzung vom 5. Februar 1976 für die Anwendbarkeit der Antikumulierungsbestimmung des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts auf die in Rede stehenden belgischen Zulagen ausgesprochen.

10 Es ist also zu prüfen, ob die fraglichen belgischen Zahlungen als Zulagen gleicher Art wie die in Artikel 67 Absatz 1 genannten Zahlungen anzusehen sind.

11/17 Was die belgische Familienurlaubszulage betrifft, so geht aus den Akten hervor, daß die koordinierten Gesetze über die Familienzulagen für Arbeitnehmer (Arrêté royal de coordination vom 19. Dezember 1939 in seiner später geänderten Fassung) vier Leistungsarten vorsehen: die Familienzulagen, die Geburtszulagen, die Urlaubszulagen und die sozio-pädagogische Zulage (Kapitel V, Abschnitt 1, Abschnitte 4a, 4b und 4c). Im Hinblick auf die Familienurlaubszulage bestimmt Artikel 73c der genannten Gesetze derzeit: Die Familienausgleichskassen sowie die … Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren eine Familienurlaubszulage. Diese Zulage wird im Laufe des Monats Mai jeden Jahres zugunsten der Kinder gezahlt, die im April des Jahres, für das sie gewährt wird, Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben. Die Zahlungsmodalitäten der Familienurlaubszulage sind demnach im wesentlichen die gleichen wie die der monatlichen Familienzulagen. Die Familienurlaubszulage kann aber nicht aus diesem Grund als eine einfache Erhöhung der monatlichen Familienzulage angesehen werden. Es handelt sich um eine spezielle Zulage, die einmal im Jahr gezahlt wird, um zu den duch die Ferien entstehenden erhöhten Kosten beizutragen und die für das Kind Verantwortlichen in die Lage zu versetzen, dieses die entsprechende Freizeit für seine Gesundheit und Fortbildung nutzen zu lassen. Da das Ziel des Absatzes 2 offensichtlich darin besteht, zu verhindern, daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhält, können nur die Zulagen als solche gleicher Art berücksichtigt werden, die vergleichbar sind und den gleichen Zweck haben. Ist auch die monatlich gezahlte belgische Familienzulage in der Tat völlig vergleichbar mit der im Statut genannten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, so verhält es sich folglich anders mit der Familienurlaubszulage, die sich deutlich von der erstgenannten unterscheidet und einen spezifischen Zweck hat.

18 Die Beklagte war demnach nicht berechtigt, Artikel 67 Absatz 2 anzuwenden; das Klagevorbringen ist insoweit begründet.

19/22 Was die besondere belgische Familienzulage betrifft, so geht aus den Akten hervor, daß es sich um eine Zulage handelt, die in den Jahren 1972, 1974, 1975 und 1976 aufgrund besonderer, für ein Jahr erlassener Gesetze oder Arrêtés royaux gezahlt wurde. Bereits deshalb können diese Zulagen, auch wenn sie auf der Grundlage der Monatsbeiträge der gewöhnlichen Familienzulagen berechnet und für die Kinder gezahlt wurden, für die diese letztgenannte Zulage geschuldet wurde, nicht mit den gewöhnlichen Familienzulagen verwechselt werden, die gleicher Art sind wie die statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder. Denn es handelt sich nicht um regelmäßige Zulagen, die im Grunde genommen Teil der Dienstbezüge sind und zur Dekkung des besonderen Bedarfs der Arbeitnehmer beitragen sollen, sondern um eine aus außergewöhnlichen Gründen gewährte, unentgeltliche Zuwendung. Somit kann nicht die Ansicht vertreten werden, daß die besondere Zulage gleicher Art ist wie die in Artikel 67 Absatz 1 des Statuts genannten Zulagen.

23 Das Klagevorbringen ist demnach auch in dieser Beziehung begründet

24 Die angefochtenen Entscheidungen sind folglich aufzuheben.

25 Die Klägerin hat außerdem beantragt, die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin die zu Unrecht nach Artikel 67 Absatz 2 des Statuts abgezogenen Beträge nebst Verzugszinsen in Höhe von 8 % pro Jahr zu zahlen.

26/30 Der bei der Anwendung der genannten Bestimmung begangene Irrtum überschreitet nicht den Rahmen der Irrtümer und Richtigstellungen, die bei der Berechnung der Monatsgehälter häufig vorkommen. Es ist normal, daß derartige Irrtümer, die sich entweder zum Vorteil des betreffenden Beamten oder zu seinem Nachteil auswirken, bei ihrer Entdeckung berichtigt werden, ohne daß von der einen oder anderen Seite Verzugszinsen verlangt würden. Von Ausnahmefällen abgesehen unterscheiden sich die Richtigstellungen, die im Anschluß an eine Beschwerde oder eine Klage vorgenommen werden, nicht von den üblichen Richtigstellungen. Der im vorliegenden Fall begangene Auslegungsirrtum ist nicht als schwerwiegend anzusehen. Dem Antrag auf Zahlung von Verzugszinsen kann daher nicht entsprochen werden.

31 Es besteht auch kein Grund, die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin die geforderten Beträge zu zahlen, da die Aufhebung der angefochtenen Entscheidungen von selbst zur Folge hat, daß die Kommission erneut und entsprechend diesem Urteil entscheiden wird.

Kosten

32/33 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Beklagte mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, hat sie die Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidungen, mit denen die in Belgien als Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage gezahlten Beträge vom Gehalt der Klägerin für März und August 1976 abgezogen wurden, werden aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.