Europäischer Gerichtshof Urteil vom 13.10.1977 – C-14/77

In der Rechtssache 14/77

GERARDA EMER-VAN DEN BRANDEN, Beamtin der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte Marcel Grégoire und Edmond Lebrun, zugelassen in Brüssel, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt Tony Biever, 83, Boulevard Grand-Duchesse Charlotte, Luxemburg,

Klägerin,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch ihren Rechtsberater Giorgio Pincherle, Beistand: Alain van Solinge, Mitglied des Juristisehen Dienstes, Zustellungsbevollmächtigter: Herr Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Luxemburg-Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidungen, mit denen die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der nach dem Statut gewährten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder festgestellt wurde und deshalb vom Gehalt der Klägerin für Juni, Juli und August 1976 Beträge einbehalten wurden, sowie wegen Aufhebung der ablehnenden Entscheidung über die gegen diese Maßnahmen eingelegte Beschwerde der Klägerin

erläßt

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. Bosco, der Richter A. M. Donner und A. O'Keeffe,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die Anträge sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Klägerin ist Beamtin im Juristischen Dienst der Kommission der Europäischen Gemeinschaften.

Mit Schreiben der Abteilung Gehälter, Versorgung, Dienstreisen, sonstige Zulagen vom 14. Mai 1976 wurde ihr mitgeteilt, daß sie einen Betrag von 11040 FB als Ausgleich für die vom 1. Januar 1975 bis 30. April 1976 anderweit bezogenen Familienzulagen schulde. In dem Schreiben war angegeben, daß die genannte Summe nach Artikel 85 des Statuts von ihrem Gehalt für Juni, Juli und August 1976 einbehalten werde.

Der einbehaltene Betrag war die Summe, die nach Ansicht der Kommission als im April und August 1975 an den Ehemann der Klägerin gezahlte belgische Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage zurückzuzahlen war. Die Kommission vertritt die Auffassung, diese belgischen Zulagen seien nach Artikel 67 Absatz 2 des Statuts von der gemeinschaftsrechtlichen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder abzuziehen. Diese Bestimmung lautet:

Beamte, die Familienzulagen nach diesem Artikel erhalten, haben die ihnen anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese werden von den nach Anhang VII Artikel 1, 2 und 3 gezahlten Zulagen abgezogen.

Die Kommission behielt außerdem im August 1976 vom Gehalt der Klägerin einen Betrag von 3276 FB ein, der in Höhe von 2558 FB den Betrag darstellte, der als im April 1976 an den Ehemann der Klägerin geleistete Familienurlaubszulage zurückgezahlt werden sollte. Die Klägerin reichte eine — bei der Kommission am 9. Juli 1976 eingetragene — Beschwerde im Sinne von Artikel 90 Absatz 2 des Statuts gegen die Entscheidung ein, die in Belgien gezahlte Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage von der statutarischen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder abzuziehen, sowie gegen die Entscheidung, die von ihrem Ehemann im April und August 1975 vereinnahmten rückzahlungspflichtigen Beträge einzubehalten. Die Beschwerde wurde mit einem am 8. November 1976 eingetragenen Schreiben in bezug auf den vom Gehalt für August 1976 einbehaltenen Betrag ergänzt

Da die Kommission innerhalb der vorgesehenen Frist keine Antwort erteilte, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, die am 26. Januar 1977 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist

Der Gerichtshof (Erste Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

1. in der Hauptsache:

für Recht zu erkennen, daß die in Belgien gezahlte Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage keine Zulagen gleicher Art im Sinne von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts wie die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe b des Statuts sind;

für Recht zu erkennen, daß zumindest unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen der Abzug der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der im Statut vorgesehenen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nicht oder nicht mehr verfügt werden durfte;

demgemäß aufzuheben:

a) die Entscheidung über die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach dem Statut;

b) die Entscheidung der Gegenpartei, von der Klägerin Beträge in Höhe von 4743 FB und 2558 FB mit der Begründung zurückzufordern, es handele sich um im Jahre 1975 und im April 1976 anderweitig gezahlte Zulagen gleicher Art, und aus diesem Grund die entsprechenden Beträge vom Gehalt der Klägerin für die Monate Juni, Juli und August 1976 abzuziehen;

c) die ablehnende Entscheidung über die am 9. Juli 1976 eingereichte, am 8. November 1976 ergänzte und unter der Nummer 4474 eingetragene Beschwerde der Klägerin;

die Gegenpartei zu verurteilen, an die Klägerin vorbehaltlich einer Änderung im Laufe des Verfahrens 4743 FB und 2558 FB zuzüglich Verzugszinsen in Höhe von 8 % jährlich seit dem 1. August 1976 bis zur tatsächlichen Bewirkung der Leistung zu zahlen;

der Gegenpartei die Kosten aufzuerlegen;

2. nur hilfsweise:

für Recht zu erkennen, daß die Klägerin nicht verpflichtet ist, den im Jahre 1975 zuviel erhaltenen Betrag in Höhe von 4743 FB zurückzuzahlen;

demgemäß aufzuheben:

a) die Entscheidung der Gegenpartei, von der Klägerin einen Betrag in Höhe von 4743 FB mit der Begründung zurückzufordern, es handele sich um im Jahre 1975 anderweitig gezahlte Zulagen gleicher Art, und aus diesem Grund die entsprechenden Beträge vom Gehalt der Klägerin für Juni, Juli und August 1976 abzuziehen;

b) die ablehnende Entscheidung über die am 9. Juli 1976 eingereichte und unter der Nummer 4474 eingetragene Beschwerde der Klägerin;

die Gegenpartei zu verurteilen, an die Klägerin vorbehaltlich einer Änderung im Laufe des Verfahrens 4743 FB zuzüglich Verzugszinsen in Höhe von 8 % jährlich seit dem 1. August 1976 bis zur tatsächlichen Bewirkung der Leistung zu zahlen;

der Gegenpartei die Kosten aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen;

der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Tatsächliches Vorbringen

Die Beklagte trägt vor, die Klägerin habe der Verwaltung regelmäßig die Beträge der Familienzulagen angegeben, die in Belgien aufgrund der Tätigkeit ihres Ehemannes gezahlt worden seien, außer gelegentlich die besondere Familienzulage.

Es sei hervorzuheben, daß die Kommission in den Verwaltungsinformationen Nr. 63 vom 13. Oktober 1975 die Beamten auf die Einhaltung von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts hingewiesen habe und die Verwaltungsleiter der Organe am 5. Februar 1976 die Anwendung der Antikumulierungsbestimmungen des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts auf die beiden in Rede stehenden belgischen Familienzulagen beschlossen hätten.

Die Klägerin ist der Ansicht, die Familienurlaubszulage sei, obgleich sie vorsorglich angegeben worden sei, nicht von der Gemeinschaftszulage für unterhaltsberechtigte Kinder abgezogen worden; dies beweise, daß kein Kausalzusammenhang zwischen der Nichtangabe der besonderen Familienzulage und dem Nichtabzug dieser Zulage bestehe.

Zu den Verwaltungsinformationen bemerkt die Klägerin, aus dem allgemeinen Charakter dieser Hinweise sowie daraus, daß die fraglichen Zulagen darin nicht erwähnt seien, ergebe sich, daß damals die Entscheidung gegolten habe, diese Zulagen nicht abzuziehen. Der Umstand, daß eine Sitzung der Verwaltungsleiter der Organe erforderlich gewesen sei, um die Anwendung der Antikumulierungsbestimmungen auf die fraglichen Zulagen zu beschließen, bestätige außerdem, daß vorher die Nichtanwendung dieser Bestimmungen beschlossen gewesen sei.

Schließlich sei nicht bestimmt worden, daß diese Entscheidung der Verwaltungsleiter, die dem Personal entgegen Artikel 110 Absatz 2 des Statuts nicht zur Kenntnis gebracht worden sei, rückwirkend gelten solle. Sie könne also jedenfalls nur für die Zukunft wirken.

Die Beklagte bemerkt zu diesem letzten Punkt, in den Sitzungen der Verwaltungsleiter würden keine Entscheidungen getroffen, die wie die des Artikels 110 Absatz 2 des Statuts bekannt gemacht werden müßten; die Sitzungen beschränkten sich vielmehr auf eine regelmäßige Beratung der Verwaltungen der Organe untereinander.

Rechtsausführungen

Die Klägerin macht folgende Klagegründe geltend:

Verstoß gegen Artikel 67 des Statuts, insbesondere Absatz 1 Buchstabe b und Absatz 2; Verstoß gegen Artikel 2 des Anhangs VII des Statuts; Überschreitung von Befugnissen;

hilfsweise: Verstoß gegen die Grundsätze der Wahrung der wohlerworbenen Rechte, der Gleichbehandlung und der gesunden Verwaltung sowie, ganz hilfsweise, Verstoß gegen Artikel 85 des Statuts.

1. Erster Klagegrund

Die Klägerin trägt vor, die koordinierten belgischen Gesetze über die Familienzulagen für Arbeitnehmer sähen vier Leistungsarten vor: die Familienzulagen, die Geburtszulagen, die Familienurlaubszulage und die sozio-pädagogische Zulage (Kapitel V, Abschnitt I, Abschnitte 4a, 4b und 4c). Hinsichdich der Familienurlaubszulage bestimme Artikel 73c der genannten Gesetze in der Fassung des Artikels 5 des Gesetzes vom 25. Juli 1962:

Die Familienausgleichskassen sowie die in Artikel 18 genannten Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren eine Familienurlaubszulage. Diese Zulage wird im Laufe des Monats Mai jeden Jahres zugunsten der Kinder gezahlt, die (im April des Jahres, für das sie gewährt wird) Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben.

Die Zahlungsbedingungen der Familienurlaubszulage sind die gleichen wie die, die für die Familienzulagen festgelegt sind.

Der König bestimmt den Betrag der Familienurlaubszulage.

Der Arrêté royal vom 1. Februar 1968 über die Familienurlaubszulage bestimme in seinem durch Artikel 6 des Arrêté royal vom 5. Oktober 1973 geänderten Artikel 1, daß der Betrag der Familienurlaubszulage dem der Familienzulagen entspreche.

Außerdem komme es vor, daß der Verwaltungsausschuß des Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (ONAFTS — Staatliches Amt für Familienzulagen an Arbeitnehmer) für ein bestimmtes Jahr die Gewährung besonderer Familienzulagen zu Lasten der Rücklagen des Amtes beschließe. Im Jahr 1975 sei eine derartige Zulage, die etwa gleich hoch gewesen sei wie die Familienzulage, gewährt worden.

Bis 1976 habe die Kommission niemals die in Belgien gezahlte Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage von der nach Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe b des Statuts gezahlten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder abgezogen, da sie mit Recht davon ausgegangen sei, daß diese belgischen Zulagen nicht gleicher Art seien wie die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder.

Die letztgenannte Zulage sei nämlich eine gewöhnliche Familienzulage, die nicht den Zweck verfolge, zur Deckung der durch die Kinder verursachten spezifischen Kosten beizutragen. Das Statut selbst stelle den Grundsatz der Unterscheidung zwischen Zulagen ohne besondere Zweckbestimmung (Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder) und Zulagen mit besonderer Zweckbestimmung (Erziehungszulage) auf. Daraus folge, daß anderweitig gezahlte Familienzulagen mit besonderer Zweckbestimmung nicht von gleicher Art sein könnten wie die statutarische Familienzulage für unterhaltsberechtigte Kinder. Diese Schlußfolgerung gelte für die Familienurlaubszulage wie auch für die besondere Familienzulage, die in Belgien gezahlt würden.

Die besondere Familienzulage sei nicht durch Vorschriften geregelt (außer für die Staatsbediensteten), nicht allgemein (die Selbständigen erhielten sie nicht) und werde nur gelegentlich gewährt: Es bestehe auf sie kein Anspruch für die Zukunft Darüber hinaus stelle sie gewissermaßen eine unentgeltliche Zuwendung dar. Der Verwaltungsausschuß des ONAFTS beschließe nach Anhörung der Sozialpartner, in Form der Gewährung einer besonderen Familienzulage über seine Rücklagen zu verfügen.

Die Kommission habe demnach unter Verstoß gegen das Statut die beiden belgischen Zulagen von der statutarischen Zulage abgezogen.

In bezug auf die verschiedenen Systeme der Familienzulagen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vertritt die Beklagte die Ansicht, die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften wie auch das Beamtenstatut sollten gegenwärtig die Kosten decken, die nicht nur durch die Ernährung, Bekleidung und Unterbringung der Kinder entstünden, sondern auch durch ihre Erziehung, ihre Freizeit und ihre Ferien.

Das Statut sehe zwar nicht ausdrücklich die Gewährung einer Familienurlaubszulage vor, doch werde der vom belgischen Gesetzgeber verfolgte Zweck sicher auch durch die Statutsbestimmungen über die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder erreicht Denn diese Zulage, die höher sei als die gewöhnlichen belgischen Familienzulagen, decke die gesamten Kosten einschließlich der Ferienkosten, die zum normalen Unterhalt eines Kindes gehörten. Die belgische Familienurlaubszulage sei außerdem hinsichtlich ihrer Modalitäten in allen Punkten — mit Ausnahme der Häufigkeit der Zahlungen — mit der gewöhnlichen Familienzulage identisch.

Die besondere Familienzulage gehe auf (im Jahre 1970 geführte) Verhandlungen zwischen den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und der Regierung über die Verwendung des Reserve-fonds des ONAFTS zurück. Dieser Reservefonds hauptsächlich dazu bestimmt, etwaige Unzulänglichkeiten der Einnahmen auszugleichen, könne jedoch mit vorheriger Zustimmung des zuständigen Ministers auch für andere zwecke verwendet werden.

Die genannte Zulage sei seit 1970 jährlich allen Kindern, die Anspruch auf die gewöhnlichen Familienzulagen hätten, gewährt worden, gleichgültig, ob sie im schulpflichtigen Alter seien oder nicht. Ihr Betrag entspreche dem der gewöhnlichen Familienzulage für August, und sie werde gleichzeitig mit dieser festgestellt. Ob sie nun einen spezifischen Zweck verfolge — zu den Kosten für den Wiederbeginn der Schule beizutragen — oder ob sie einfach eine zusätzliche monatliche Familienzulage darstelle, die besondere Familienzulage könne nicht als eine Leistung anderer Art als die im Statut vorgesehenen Zulagen (Erziehungszulage und Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder) angesehen werden.

Die Klägerin entgegnet, die Feststellung, daß das Statut nicht ausdrücklich die Gewährung einer Familienurlaubszulage vorsehe, müsse genügen, um anzuerkennen, daß die in Rede stehende belgische Zulage nicht gleicher Art sei wie die Zulage nach dem Statut.

Sie räumt ein, daß die statutarische Zulage unterschiedslos auf die gesamten Unterhaltskosten eines Kindes abziele, aber man könne davon ausgehen, daß eine derartige gewöhnliche Zulage für Unterhaltskosten gedacht sei, die gegenüber den Ferien Vorrang hätten. Neben den gewöhnlichen Familienzulagen sähen das Statut ebenso wie die belgischen Rechtsvorschriften Zulagen mit spezifischem Zweck vor, bei denen bestimmte Kosten für den Unterhalt eines Kindes von den Gesamtkosten unterschieden würden und die zu einer besonderen finanziellen Beteiligung Anlaß gäben. Wäre die Argumentation der Beklagten zutreffend, so hätte die im Statut vorgesehene Erziehungszulage keinen Sinn, da die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder auch die Erziehungskosten decke. Mit dieser Argumentation gelange man außerdem zu unsozialen Ergebnissen.

Die soziale Entwicklung habe zur Gewährung von Familienzulagen mit spezifischem Zweck geführt, denn die gewöhnlichen Zulagen seien in der Tat für vordringliche Bedürfnisse (Ernährung, Unterbringung, Gesundheitspflege) gedacht gewesen, und viele Kinder hätten zum Beispiel nicht über das gesetzlich vorgeschriebene Minimum hinaus Ferien haben oder ihre Studien fortsetzen können.

Entscheide man — wie es die Beklagte tue —, daß die Familienurlaubszulage gleicher Art sei wie die statutarische Zulage, so bedeute dies eine Verneinung und Durchkreuzung dieser sozialen Entwicklung.

Das Vorbringen der Beklagten im Zusammenhang mit den Modalitäten der belgischen Zulagen liege völlig neben der Sache; denn die Modalitäten berührten nicht das Wesentliche. Es handele sich um äußerliche, zufällige Merkmale, die meistens aus Gründen der verwaltungsmäßigen Arbeitserleichterung und Rationalisierung bestünden, die mit dem Zweck der Einrichtung nichts zu tun hätten.

Hilfsweise sei darauf hinzuweisen, daß sich die in Rede stehenden belgischen Zulagen hinsichtlich ihrer Modalitäten in einem wichtigen Punkt von den gewöhnlichen Zulagen unterschieden, nämlich in der Häufigkeit der Zahlungen.

Die Beklagte trägt vor, folge man der Auffassung der Klägerin, so sei die Anwendung der Antikumulierungsbestimmungen des Statuts ausschließlich von der Qualifizierung der aufgrund des nationalen Rechts gezahlten Zulagen nach nationalem Recht abhängig. Daher sei jeder Abzug ausgeschlossen, wenn ein Staat eine spezifische Zulage für jede große Gruppe von Bedürfnissen (Erziehung, Kleidung, Ernährung, Ferien, Freizeit usw.) gewähre, da diese besonderen und spezifischen Zulagen nicht gleicher Art sein könnten wie die allgemeine Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder.

Außerdem sei zu betonen, daß das Statut von anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art spreche, und nicht von anderweitig gezahlen Familienzulagen gleicher Art. Die Wendung gleicher Art wolle also eindeutig den familienbezogenen Charakter dieser Zulagen unterstreichen, ohne deren Identität mit den Zulagen des Statuts zu verlangen.

Zu der im Statut vorgesehenen Erziehungszulage sei zu bemerken, daß das Statut — ebenso wie die nationalen Rechtsvorschriften — einen Beitrag zu den Kosten für den normalen Unterhalt eines Kindes leisten wolle. Das Statut habe ein einheitliches System geschaffen, das auf der Gewährung einer allgemein verwendbaren, verhältnismäßig hohen Familienzulage und gegebenenfalls der Zahlung einer durch eine bestimmte tatsächliche Lage (Schulbesuch des Kindes) gerechtfertigten spezifischen Zulage beruhe.

Weit entfernt, sich einer sozialen Entwicklung entgegenzustellen, bezweckten die Antikumulierungsbestimmungen des Statuts ausschließlich, zu verhindern, daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhalte. Diese Sorge der Verfasser des Statuts werde im übrigen vom belgischen Gesetzgeber geteilt, was sich aus den Artikeln 60 und 64 der koordinierten Gesetze ergebe.

Die Beklagte bemerkt schließlich, sie habe niemals die Absicht gehabt, das Wesentliche der beiden belgischen Zulagen mit deren Modalitäten zu verwechseln. Vielmehr sei sie der Ansicht, daß die Prüfung der Modalitäten dazu dienen könne, die Rechtsnatur dieser Zulagen zu erhellen. Vor allem die Tatsache, daß die fraglichen Zulagen häufig als dreizehnte und vierzehnte Monatszahlung der Familienzulage bezeichnet würden, unterstreiche, daß sich die einzelnen Zulagen nach ihrer Rechtsnatur nicht erheblich voneinander unterscheiden.

2. Zweiter Klagegrund

Die Klägerin trägt vor, auch wenn der Gerichtshof entscheide, daß die belgische Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage gleicher Art wie die statutarische Zulage und grundsätzlich von dieser abzuziehen seien, hätte der Abzug im vorliegenden Fall nicht vorgenommen werden dürfen und dürfe nicht vorgenommen werden, jedenfalls nicht rückwirkend.

Dem Urteil des Gerichtshofes (Erste Kammer) vom 24. Juni 1976 (Rechtssache 56/75, Elz/Kommission, Slg. 1976, 1097) sei zu entnehmen, daß der mit einem Verstoß gegen die einschlägigen Rechtsvorschriften begründete Entzug eines Vorteils, auch mit Wirkung ex nunc — erst recht mit Wirkung ex tunc —, nur möglich sei, wenn sich dieser Vorteil nicht aus einer ausdrücklichen oder stillschweigenden Entscheidung des betreffenden Organs ergebe (Randnrn. 18 bis 20 der Entscheidungsgründe).

Sei eine Entscheidung ergangen, die für den Berechtigten einen Anspruch begründet habe, so verletzte der Entzug des Vorteils — auch nur für die Zukunft — den Grundsatz der Wahrung wohlerworbener Rechte.

Im vorliegenden Fall ergebe sich der Nichtabzug der fraglichen belgischen Zulagen aus einer seinerzeit von der Kommission getroffenen Entscheidung. Insoweit bezieht sich die Klägerin auf eine Note des Juristischen Dienstes vom 8. September 1965 an die Generaldirektion Verwaltung, in der die allgemeinen Kriterien festgelegt worden seien, denen die anderweitig gezahlten Zulagen entsprechen müßten, um von den statutarischen Zulagen abgezogen zu werden. Da der Juristische Dienst nach der Bedeutung der Wendung gleicher Art gefragt worden sei, resultiere der spätere Abzug der umstrittenen belgischen Zulagen während zehn Jahren nicht aus einer Nachsicht oder Untätigkeit der zuständigen Stellen der Kommission, sondern aus einer Entscheidung, die ein Recht der Betreffenden begründet habe und die nicht, auch nicht für die Zukunft, zurückgenommen werden könne.

Die Entscheidung über den Abzug der fraglichen Zulagen sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie gegen den Grundsatz der wohlerworbenen Rechte verstoße. Sie verletze außerdem den Grundsatz der Gleichbehandlung der Beamten, soweit sie nicht auf einer gründlichen Prüfung aller sozialrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten über Familienzulagen und/oder Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder und/oder sonstige Vergünstigungen beruhe, die mit Rücksicht auf die Kosten im allgemeinen oder auf die durch den Unterhalt eines Kindes verursachten spezifischen Kosten gewährt würden.

Die große Vielfalt und Verschiedenheit dieser Systeme machten es zwar unmöglich, allgemeine Kriterien dafür aufzustellen, welche Zulage gleicher Art sei wie die statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, doch verlangten die Grundsätze der Gleichbehandlung sowie der zuteilenden Gerechtigkeit und gesunden Verwaltung, daß von der genannten statutarischen Zulage nichts anderes abgezogen werde als die gewöhnliche Familienzulage ohne besondere Zweckbestimmung, die regelmäßig und zu häufigeren Terminen als einmal im Jahr ausgezahlt werde.

Hilfsweise macht die Klägerin im Rahmen dieses zweiten Klagegrunds geltend, die Entscheidung der Beklagten habe nur Ex-nunc-Wirkung haben können und nicht ohne Verstoß gegen Artikel 85 des Statuts rückwirkend erlassen werden dürfen.

Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung sei jeder ohne rechtliche Grund gezahlte Betrag nur dann zurückzuerstatten, wenn der Empfänger den Mangel des rechtlichen Grundes der Zahlung gekannt habe oder der Mangel so offensichtlich gewesen sei, daß er ihn habe kennen müssen.

Da die Voraussetzungen des Artikels 85 im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien, habe die Beklagte unter Verstoß gegen diese Bestimmung entschieden, daß die Klägerin die im Jahr 1975 angeblich zuviel gezahlten Beträge im Wege der Einbehaltung von ihren Bezügen für Juni, Juli und August 1976 zurückzuerstatten habe.

Die Beklagte widerspricht der von der Klägerin gegebenen Auslegung des Urteils Elz/Kommission.

Aus diesem Urteil ergebe sich, daß der Grundsatz der wohlerworbenen Rechte nur geltend gemacht werden könne, um den Entzug eines unter Verstoß gegen das Statut gewährten Vorteils für die Zukunft zu verhindern. Bei der Prüfung des konkreten Falles habe der Gerichtshof festgestellt, daß angesichts der tatsächlichen (Untätigkeit oder Nachsicht der Verwaltung) und rechtlichen (Verletzung des Statuts) Umstände die Aufrechterhaltung des fraglichen Vorteils keine ein Recht des Betreffenden begründende Entscheidung des Organs enthalte. Demnach könne der Beamte unabhängig von der Form — einfache Untätigkeit oder Nachsicht, stillschweigende oder ausdrückliche Entscheidung — nicht behaupten, er habe Rechte erworben, deren Aufrechterhaltung er für die Zukunft verlange, wenn diese angeblichen Rechte unter Verstoß gegen eine Statutsbestimmung erworben worden seien.

Jedenfalls könne der unterbliebene Abzug der fraglichen Zulagen nicht als eine ein Recht begründende Entscheidung bezeichnet werden. Insbesondere ergebe er sich nicht aus einer von den Dienststellen der Kommission seinerzeit getroffenen Entscheidung, sondern er müsse als die unvollständige Anwendung einer Statutsbestimmung angesehen werden, die darauf zurückzuführen sei, daß die Klägerin der Verwaltung mindestens eine dieser Zulagen niemals mitgeteilt habe. Mangels einer solchen Mitteilung habe die Kommission der Klägerin gegenüber keine Entscheidung treffen können, mit der die Antikumulierungsbestimmungen zumindest auf eine dieser beiden belgischen Familienzulagen für unanwendbar erklärt worden seien.

Zu der von der Klägerin zitierten Note des Juristischen Dienstes bemerkt die Beklagte, eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes — die die Kommission nicht binde — könne keine ein Recht begründende Entscheidung darstellen, nicht einmal gegenüber einem ihrer Beamten.

Falls der Gerichtshof jedoch der Ansicht sei, der Nichtabzug sei das Ergebnis einer Entscheidung, so begründe diese Entscheidung, die auf einer Fehlinterpretation des Statuts beruhe, kein Recht der Klägerin und könne somit für die Zukunft zurückgenommen werden.

Die Beklagte bestreitet sodann, daß der fragliche Abzug aufgrund von Artikel 85 des Statuts vorgenommen worden sei. Er ergebe sich ausschließlich aus der Anwendung von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts, der ausdrücklich den Abzug der anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art vorsehe. Aber auch wenn die These bezüglich der Anwendung von Artikel 85 zutreffe, müsse man zugeben, daß diese Vorschrift im vorliegenden Fall beachtet worden sei. Die Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf die Schlußanträge des Generalanwalts in der Rechtssache 71/72 (Kuhl/Rat, Urteil vom 27. Juni 1973, Slg. 1973, 705). Es stehe fest, daß die Klägerin entweder den Irrtum der Verwaltung — durch die Nichtangabe der besonderen Familienzulage — hervorgerufen habe oder daß sie habe erkennen müssen, daß die statutarischen Zulagen ohne einen Abzug der besonderen Familienzulage ohne Rechtsgrund gezahlt würden.

Was die Familienurlaubszulage angehe, so sei diese ebenso wie die gewöhnlichen Familienzulagen von der Klägerin angegeben worden. Da deren Abzug nicht angegriffen worden sei, wundere sich die Beklagte darüber, daß der Abzug der Familienurlaubszulage im Rahmen dieses Klagegrunds angefochten werde.

Die Klägerin erwidert, die Untersuchung des Urteils Elz/Kommission zeige, daß der Entzug eines Vorteils mit Wirkung ex nunc nur möglich sei, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt seien: einmal der Mangel des rechtlichen Grundes und zum anderen, daß sich der Vorteil nicht aus einer Entscheidung ergebe. In diesem Urteil habe der Gerichtshof Wert gelegt auf die Feststellung, daß der Vorteil entweder infolge der Untätigkeit oder aufgrund einer Nachsicht der Verwaltung gewährt worden sei (Randnr. 19 der Entscheidungsgründe); er habe betont, daß es sich gerade nicht um eine — nicht einmal stillschweigende — ein Recht des Betreffenden begründende Entscheidung gehandelt habe (Randnr. 20 der Entscheidungsgründe).

Demnach sei in tatsächlicher Hinsicht zu ermitteln, ob im vorliegenden Fall eine Entscheidung ergangen sei.

Zunächst sei das Vorbringen der Beklagten in tatsächlicher Hinsicht unzureichend, denn zwischen der Nichtangabe einer der Zulagen durch die Klägerin und dem Nichtabzug der beiden Zulagen bestehe absolut kein Kausalzusammenhang. Da die Familienurlaubszulage trotz der Angabe nicht abgezogen worden sei, folge daraus zwangsläufig, daß der Nichtabzug bis zum Jahr 1976 nicht auf die unterbliebene Angabe zurückzuführen sei.

Was sodann die Stellungnahme des Juristischen Dienstes angehe, die sicher selbst keine rechtsbegründende Entscheidung sei, so argumentiert die Klägerin wie folgt: Da die Beklagte infolge einer Stellungnahme des Juristischen Dienstes zehn Jahre lang die in Rede stehenden belgischen Zulagen nicht von der statutarischen Zulage abgezogen habe, dürfe man daraus den Schluß ziehen, daß dieser Nichtabzug das Ergebnis einer — wenn auch stillschweigenden — ein Recht der Betreffenden begründenden Entscheidung sei und deshalb nicht, auch nicht für die Zukunft, zurückgenommen werden könne. Ein bestimmtes Verhalten, das in rechtlicher Hinsichtreiflich erwogen und während eines sehr langen Zeitraums gezeigt worden sei, könne nicht als Nachsicht oder Untätigkeit der Verwaltung bezeichnet werden.

Ganz hilfsweise und für den Fall, daß der Gerichtshof der Ansicht sei, es sei keine Entscheidung ergangen, müsse man sich noch fragen, welcher Art die angebliche Rechtsgrundlosigkeit sei. In dieser Beziehung bemerkt die Klägerin, die Anwendung von Artikel 67 Absatz 2 des Statuts setze eine Auslegung des Begriffe gleicher Art voraus; daher lasse sich nicht behaupten, daß der Nichtabzug unmittelbar gegen den Wortlaut dieser Bestimmung verstoße. Die Auslegung einer Rechtsvorschrift durch die Verwaltungsbehörde binde die Behörde und füge sich auf der Ebene von Durchführungsmaßnahmen gewissermaßen in die Vorschrift ein, sofern sie deren Sinn nicht verkenne und vertretbar sei.

Schließlich sei zur Anwendung von Artikel 85 des Statuts zu bemerken, daß die Verwaltung selbst davon ausgegangen sei, daß die Rückerstattung der wegen des Nichtabzugs der fraglichen belgischen Zulagen zuviel gezahlten Beträge auf diesen Artikel gestützt worden sei, wie aus der an die Klägerin gerichteten Note vom 14. Mai 1976 (Anlage 1 zur Klageschrift) hervorgehe.

Die Klägerin bestreitet, daß die Beklagte diese Bestimmung beachtet habe: Aus den angeführten Gründen bestehe kein Kausalzusammenhang zwischen der Nichtangabe und dem Nichtabzug. Unter diesen Umständen liege es auf der Hand, daß die Klägerin den angeblichen Irrtum der Verwaltung nicht hervorgerufen haben könne. Ebenso könne man nicht von einer offensichtlichen Rechtsgrundlosigkeit sprechen, da die Beklagte die genannten belgischen Zulagen in Kenntnis der Sachlage zehn Jahre lang nicht abgezogen habe.

Die Beklagte bemerkt, sie könne der von der Klägerin vertretenen Auslegung des Urteils Elz/Kommission nicht beipflichten. Sie untersucht die einschlägigen Entscheidungen des Gerichtshofes, unter anderem das Urteil vom 12. Juli 1957 in den verbundenen Rechtssachen 7/56 und 3 bis 7/57 (Algera, Slg. 1957, 83) und das Urteil vom 1. Juni 1961 in der Rechtssache 15/60 (Simon, Slg. 1961, 239). Diese Rechtsprechung habe in sehr allgemeinen Worten eindeutig den Grundsatz der Zulässigkeit der Aufhebung unrechtmäßiger individueller Maßnahmen aufgestellt, ohne die Ausübung dieser Befugnis irgendeiner Bedingung, insbesondere einer Frist, zu unterwerfen. Dieses Prinzip sei durch das Urteil Elz bestätigt worden, aus dem klar hervorgehe, daß der Grundsatz der Wahrung wohlerworbener Rechte nicht gegenüber dem Entzug einer unter Verstoß gegen das Statut gewährten Vergünstigung geltend gemacht werden könne.

Aus der gesamten einschlägigen Rechtsprechung ergebe sich, daß kein wohlerworbenes Recht im Sinne eines endgültig erworbenen oder unantastbaren Rechts aus einer unrechtmäßigen Maßnahme entstehen könne, daß daher die Notwendigkeit, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen, nur durch Erfordernisse der Rechtssicherheit eingeschränkt sei, daß diese Notwendigkeit nur Bedeutung in bezug auf eine rückwirkende Aufhebung habe, die nur innerhalb einer angemessenen Frist erlaubt sei, aber keineswegs der Aufhebung unrechtmäßiger Entscheidungen für die Zukunft, und zwar ohne Einhaltung einer Frist, entgegenstehe.

Außerdem sei hevorzuheben, daß die Ansicht der Klägerin in Wirklichkeit auf eine Aushöhlung des Artikels 85 des Statuts hinauslaufe: Wie könne diese Bestimmung angewandt werden, wenn die Rücknahme einer rechtswidrigen Entscheidung mit Wirkung ex nunc untersagt sei? Die Argumentation der Klägerin führe nicht nur zu einem Verstoß gegen die Grundsätze der gesunden Verwaltung und zum Fortbestehen rechtswidriger Zustände, sondern auch zur Vornahme einer stillschweigenden Änderung des Statuts, indem eine seiner Bestimmungen unanwendbar gemacht werde.

Jedenfalls ergebe sich der Nichtabzug der fraglichen Zulagen nicht aus einer Entscheidung. Auch wenn die Klägerin die Zahlung der Urlaubszulage seinerzeit angegeben habe, könne der unterbliebene Abzug nicht, nur weil diese Angabe vorliege, als Entscheidung des Organs qualifiziert werden. Auf jeden Fall sei zu unterscheiden, daß diese Angabe nur die Familienurlaubszulage betreffe.

Die Klägerin meine zu Unrecht, daß die Auslegung einer Rechtsvorschrift durch die Verwaltungsbehörde die Behörde binde und sich in die Vorschrift einfüge. Man könne sich nicht auf den Standpunkt stellen, daß ein Beamter die unaufhörliche Beibehaltung der Auslegung einer Bestimmung verlangen dürfe. Mit einer solchen Ansicht werde nicht nur eine dynamische Auffassung vom Recht abgelehnt, indem man es in Auslegungen, die für endgültig gehalten würden, erstarren lasse, sondern auch die Existenz der Rechtswissenschaft selbst verneint.

Die Beklagte bleibt schließlich bei ihrem Vorbringen zur angeblichen Verletzung von Artikel 85 des Statuts. Auch wenn die Verwaltung in bestimmten Fällen aus verwaltungstechnischen Gründen die Ansicht vertreten habe, sie müsse auf die Modalitäten des Artikels 85 zurückgreifen, so beruhten die umstrittenen Abzüge doch auf Artikel 67 Absatz 2 des Statuts, dessen Inhalt zwangsläufig impliziere, daß die Abzüge mit einer gewissen Verzögerung gegenüber der Zahlung der nationalen Familienzulagen vorgenommen würden, einer Verzögerung, deren Begriffe nicht mit dem der Rückwirkung verwechselt werden dürfe.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 14. Juli 1977 mündlich verhandelt

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 28. September 1977 vorgetragen.

1 Mit Klageschrift vom 24. Januar 1977 hat die Klägerin Anfechtungsklage gegen die Entscheidungen, mit denen die Abzugsfähigkeit der in Belgien gezahlten Familienurlaubszulage und besonderen Familienzulage von der statutarischen Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder festgestellt wurde und aus diesem Grund vom Gehalt der Klägerin für Juni, Juli und August 1976 einbehalten wurden, sowie gegen die ablehnende Entscheidung über ihre entsprechende Beschwerde erhoben.

2/3 Nach Artikel 67 Absatz 2 des Beamtenstatuts [haben] Beamte, die Familienzulagen nach diesem Artikel erhalten, … die ihnen anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese werden von den nach Anhang VII Artikel 1, 2 und 3 gezahlten Zulagen abgezogen. Absatz 1 des gleichen Artikels sieht als Familienzulagen eine Haushaltszulage, eine Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und eine Erziehungszulage vor.

4/5 Der Ehemann der Klägerin, der Angestellter in Belgien ist, erhält in dieser Eigenschaft die nach den belgischen Rechtsvorschriften gewährten Familienzulagen, unter anderem die sogenannte gewöhnliche Familienzulage, und es steht fest, daß die Klägerin jedenfalls die Zahlung der gewöhnlichen Familienzulage der Verwaltung regelmäßig angab und diese Zulage nach Artikel 67 Absatz 2 von der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, auf die sie nach den Statutsbestimmungen Anspruch hatte, abgezogen wurde. Da die Klägerin andererseits der Ansicht ist, die ihrem Ehemann von den belgischen Behörden gezahlte Urlaubszulage und besondere Familienzulage seien nicht gleicher Art wie die Zulagen im Sinne von Absatz 1 des genannten Artikels, macht sie geltend, der Abzug dieser Zulagen, der erstmals 1976 vorgenommen wurde, sei nach dem Wortlaut von Artikel 67 nicht gerechtfertigt, und beantragt daher dessen Aufhebung.

6/8 Die beklagte Kommission ist dagegen der Auffassung, die fraglichen belgischen Zahlungen seien als zur Deckung der spezifischen Kosten bestimmt zu betrachten, die die Verantwortung für ein Kind mit sich bringe; sie seien deshalb gleicher Art wie die Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder und die Erziehungszulage nach Artikel 67 Absatz 1. Namentlich die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder diene zur Deckung der Kosten nicht nur für die Ernährung, Kleidung und Unterbringung der Kinder, sondern auch für ihre Erziehung, ihre Freizeit sowie ihre Ferien. Es treffe zu, daß diese Zulagen in der Vergangenheit nicht abgezogen worden seien; die Verwaltungsleiter der Organe hätten sich aber in ihrer Sitzung vom 5. Februar 1976 für die Anwendbarkeit der Antikumulierungsbestimmung des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts auf die in Rede stehenden belgischen Zulagen ausgesprochen.

9 Es ist also zu prüfen, ob die fraglichen belgischen Zulagen als Zulagen gleicher Art wie die in Artikel 67 Absatz 1 genannten Zulegen anzusehen sind.

10/16 Was die belgische Familienurlaubszulage betrifft, so geht aus den Akten hervor, daß die koordinierten Gesetze über die Familienzulagen für Arbeitnehmer (Arrêté royal de coordination vom 19. Dezember 1939 in seiner später geänderten Fassung) vier Leistungsarten vorsehen: die Familienzulagen, die Geburtszulagen, die Urlaubszulagen und die sozio-pädagogische Zulage (Kapitel V, Abschnitt 1, Abschnitte 4a, 4b und 4c). Im Hinblick auf die Familienurlaubszulage bestimmt Artikel 73c der genannten Gesetze derzeit: Die Familienausgleichskassen sowie die … Behörden und öffentlich-rechtlichen Anstalten gewähren eine Familienurlaubszulage. Diese Zulage wird im Laufe des Monats Mai jeden Jahres zugunsten der Kinder gezahlt, die im April des Jahres, für das sie gewährt wird, Anspruch auf Familienzulagen gehabt haben. Die Zahlungsmodalitäten der Familienurlaubszulage sind demnach im wesentlichen die gleichen wie die der monatlichen Familienzulage. Die Familienurlaubszulage kann aber nicht aus diesem Grund als eine einfache Erhöhung der monatlichen Familienzulage angesehen werden. Es handelt sich um eine spezielle Zulage, die einmal im Jahr gezahlt wird, um zu den durch die Ferien entstehenden erhöhten Kosten beizutragen und die für das Kind Verantwortlichen in die Lage zu versetzen, dieses die entsprechende Freizeit für seine Gesundheit und Fortbildung nutzen zu lassen. Da das Ziel des Absatzes 2 offensichtlich darin besteht, zu verhindern, daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhält, können nur die Zulagen als solche gleicher Art berücksichtigt werden, die vergleichbar sind und den gleichen Zweck haben. Ist auch die monatlich gezahlte belgische Familienzulage in der Tat völlig vergleichbar mit der im Statut genannten Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder, so verhält es sich folglich anders mit der Familienurlaubszulage, die sich deutlich von der erstgenannten unterscheidet und einen spezifischen Zweck hat

17 Die Beklagte war demnach nicht berechtigt, Artikel 67, Absatz 2, anzuwenden, und das Klagevorbringen ist insoweit begründet

18/21 Was die besondere belgische Familienzulage betrifft, so geht aus den Akten hervor, daß es sich um eine Zahlung handelt, die in den Jahren 1972, 1974, 1975 und 1976 aufgrund besonderer, für ein Jahr erlassener Gesetze oder Arrêtés royaux gezahlt wurde. Bereits deshalb können diese Zulagen, auch wenn sie auf der Grundlage der Monatsbeträge der gewöhnlichen Familienzulage berechnet und für die Kinder gezahlt wurden, für die diese letztgenannte Zulage geschuldet wurde, nicht mit den gewöhnlichen Familienzulagen verwechselt werden, die gleicher Art sind wie die statutarische Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder. Denn es handelt sich nicht um regelmäßige Zulagen, die im Grunde genommen Teil der Dienstbezüge sind und nur Deckung des besonderen Bedarfs der Arbeitnehmer beitragen sollen, sondern um eine aus außergewöhnlichen Gründen gewährte unentgeltliche Zuwendung. Somit kann nicht die Ansicht vertreten werden, daß die besondere Zulage gleicher Art ist wie die in Artikel 67 Absatz 1 des Statuts genannten Zulagen.

22 Das Klagevorbringen ist demnach auch in dieser Beziehung begründet.

23 Die angefochtenen Entscheidungen sind folglich aufzuheben.

24 Die Klägerin hat außerdem beantragt, die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin die zu Unrecht nach Artikel 67 Absatz 2 des Statuts abgezogenen Beträge nebst Verzugszinsen in Höhe von 8 % jährlich zu zahlen.

25/29 Der bei der Anwendung der genannten Bestimmung begangene Irrtum überschreitet nicht den Rahmen der Irrtümer und Richtigstellungen, die bei der Berechnung der Monatsgehälter häufig vorkommen. Es ist normal, daß derartige Irrtümer, die sich entweder zum Vorteil des betreffenden Beamten oder zu seinem Nachteil auswirken, bei ihrer Entdeckung berichtigt werden, ohne daß von der einen oder anderen Seite Verzugszinsen verlangt würden. Von Ausnahmefällen abgesehen, unterscheiden sich die Richtigstellungen, die im Anschluß an eine Beschwerde oder eine Klage vorgenommen werden, nicht von den üblichen Richtigstellungen. Der im vorliegenden Fall begangene Auslegungsirrtum ist nicht als schwerwiegend anzusehen. Dem Antrag auf Zahlung von Verzugszinsen kann daher nicht entsprochen werden.

30 Es besteht auch kein Grund, die Kommission zu verurteilen, an die Klägerin die geforderten Beträge zu zahlen, da die Aufhebung der angefochtenen Entscheidungen von selbst zur Folge hat, daß die Kommission erneut und entsprechend diesem Urteil entscheiden wird.

Kosten

31/32 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Beklagte mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, hat sie die Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Entscheidungen, mit denen die in Belgien als Familienurlaubszulage und besondere Familienzulage gezahlten Beträge vom Gehalt der Klägerin für Juni, Juli und August 1976 abgezogen wurden, werden aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.