Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.01.1978 – C-78/77

Schlussanträge des Generalanwalts Henri Mayras

vom 11. Januar 1978

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

In der vorliegenden Rechtssache geht es um einige der Gemeinschaftsmaßnahmen zur Bekämpfung der Folgen der Kartoffelknappheit im Winter 1975/76. Kein Mitgliedstaat hat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Erklärungen einzureichen, und die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat sich nur in der mündlichen Verhandlung geäußert; da jedoch der Rat und die Kommission diese Möglichkeit genutzt haben und die Rechtssache den Grundsatz des berechtigten Vertrauens betrifft, dessen Auswirkungen schwer zu bestimmen sind, haben Sie davon abgesehen, die Sache an eine Ihrer Kammern zu verweisen. Obgleich es für den Gerichtshof schwierig ist, anläßlich einer im Rahmen des Artikels 177 vorgenommenen objektiven Untersuchung über die Auslegung oder die Gültigkeit abstrakt zu dem Vertrauen Stellung zu nehmen, das die Klägerin des Ausgangsverfahrens persönlich in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage haben durfte, ist es doch nicht so sehr dieser Grundsatz oder seine Auswirkungen (erste Frage), worin ich, offen gestanden, hier das Problem erblicke, sondern die Bestimmung des anzuwendenden Umrechnungskurses (zweite Frage).

I — Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 348/76 des Rates vom 17. Februar 1976 über die infolge der Versorgungsschwierigkeiten bei Kartoffeln zu treffenden Maßnahmen wird für nicht zertifizierte Pflanzkartoffeln der Tarifstelle ex 07.01 A I und Kartoffeln der Tarifstelle 07.01 A III des Gemeinsamen Zolltarifs bei der Ausfuhr nach Drittländern eine Abgabe erhoben. Diese Abgabe beträgt 25 Rechnungseinheiten je 100 kg.

Das vorlegende Gericht möchte von Ihnen zunächst wissen, ob die Anwendung dieser Maßnahmen auf Kartoffelmengen, die vor ihrem Erlaß verkauft worden waren und deren Preis daher bereits festgesetzt war, nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstößt. Nur das innerstaatliche Gericht wird entscheiden können, ob das berechtigte Vertrauen im vorliegenden Fall getäuscht wurde; dennoch werde ich versuchen, die Kriterien anzugeben, die für die Lösung des Ausgangsrechtsstreits nützlich sein könnten.

Die am 17. Februar 1976 von der Kommission vorgeschlagene und am selben Tag vom Rat erlassene Verordnung ist zum Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, nämlich am übernächsten Tag, dem 19. Februar 1976, in Kraft getreten; sie galt für Handelsgeschäfte, für die die Zollförmlichkeiten bei der Ausfuhr erfüllt worden waren, vom Tag nach dem Inkrafttreten, d. h. vom 20. Februar an bis zum 30. Juni 1976 (Art. 2 Abs. 2).

1. Angenommen, die Kaufverträge über die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens ursprünglich beim deutschen Zoll angemeldeten 119 Tonnen Kartoffeln und die ohne ihr Wissen verladenen 2 Tonnen sind tatsächlich am 10. und 16. Februar mit ihrem schwedischen Abnehmer geschlossen worden, so ist offensichtlich, daß die Verordnung keine Rückwirkung — nicht einmal sofortige Wirkung — hatte, die nach Ihrer Rechtsprechung Voraussetzung für die etwaige Anerkennung einer Verletzung des berechtigten Vertrauens und der Rechtssicherheit ist.

Wenn das Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften im Laufe des Tages seiner Veröffentlichung, d. h. am 19. Februar 1976, in die Bundesrepublik Deutschland gelangte, standen der Klägerin vor dem 20. Februar noch einige Stunden zur Verfügung, um die Zollförmlichkeiten bei der Ausfuhr der von ihr in den Niederlanden gekauften Kartoffeln zu erfüllen. Die Entfernungen in diesem Teil des Gemeinsamen Marktes sind nicht so groß, und den Wirtschaftsteilnehmern sind Fernschreiben gut bekannt.

2. Der Erlaß der beanstandeten Maßnahme war auch nicht unvorhersehbar, was nach Ihrer Rechtsprechung eine weitere Voraussetzung für die Verletzung des berechtigten Vertrauens ist.

Die in deutschen Handels- und Zollkreisen bestehenden Gegenweisungen und Unsicherheiten, die die Klägerin erwähnt — und die nicht den Gemeinschaftsorganen zuzuschreiben sind —, hätten sie viel eher vor dem Risiko des Geschäfts warnen müssen.

Ein umsichtiger und besonnener Unternehmer konnte nicht übersehen, daß

mit der Verordnung Nr. 128/76 des Rates vom 20. Januar 1976 der autonome Zollsatz des Gemeinsamen Zolltarifs für Speisekartoffeln bis zum 28. März 1976 vollständig ausgesetzt worden war,

mit der Verordnung Nr. 288/76 des 15 Rates vom 9. Februar 1976 die autonomen und vertragsmäßigen Zollsätze des Gemeinsamen Zolltarifs für Pflanz- und Frühkartoffeln ebenfalls bis zum 28. März 1976 ausgesetzt worden waren.

Auch abgesehen von der Erklärung des Rates, er habe die Neuregelung durch Pressekommuniqués vom 17. und 18. Februar in ihrer vollen Tragweite bekanntgemacht und mehrere überregionale Blätter der deutschen Tagespresse hätten diese Information in ihrer Ausgabe vom 19. Februar weiterverbreitet, mußte man also in Anbetracht der Verknappungspsychose jederzeit auf den Erlaß einschneidender Maßnahmen gefaßt sein.

3. Im Hinblick auf das zwingende öffentliche Interesse, das für den Erlaß der vom Rat getroffenen Maßnahme den Ausschlag gegeben hatte, hing die Wirksamkeit dieser Maßnahme eindeutig von ihrem wenn nicht sofortigen, so doch sehr raschen Inkrafttreten ab. In einer Krisensituation wie seinerzeit derjenigen des Kartoffelmarktes mit seinen Preisschwankungen ist es unmöglich, ein einwandfreies Funktionieren des Marktes zu gewährleisten, wenn die Brüsseler Behörde die Instrumente zur Ordnung dieses Marktes nicht kurzfristig, ja sogar sofort in Kraft setzen dürfen.

4. Mit der Verordnung Nr. 890/76 vom 14. März 1976 ermächtigte die Kommission die Mitgliedstaaten, die Kartoffelausfuhren nach bestimmten Ländern oder Gebieten von der Abgabe zu befreien, sofern diese Ausfuhren aufgrund von Verträgen durchgeführt wurden, die vor dem 17. Februar 1976geschlossen worden waren. Der Erlaß dieser Ubergangsmaßnahmen, die getroffen wurden, um die Aufrechterhaltung bestimmter herkömmlicher Ausfuhrgeschäfte zu ermöglichen, war jedoch im Falle Schwedens nicht gerechtfertigt, das nicht zu den im Anhang zu dieser Verordnung aufgeführten Ländern gehört. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat nicht die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung mit der Begründung geltend gemacht, sie habe Schweden nicht in die dritten Länder und Gebiete einbezogen, für die die Kartoffelausfuhren in den Genuß einer Gnadenmaßnahme kommen konnten.

5. Angesichts der Tatsache, daß Schweden selbst offenbar eine Subvention von 18 Rechnungseinheiten je 100 kg bei der Kartoffeleinfuhr gewährte, erscheint mir der Betrag der eingeführten Abgabe (25 Rechnungseinheiten je 100 kg) nicht überhöht; doch hängt zweifellos alles vom Standpunkt ab, den man einnimmt, und ich erkenne gerne an, daß die Betroffene anderer Ansicht ist.

II — Die zweite Frage, die Ihnen vom vorlegenden Gericht gestellt wird, geht darauf zurück, daß der seinerzeit in der Bundesrepublik Deutschland im Agrarbereich verwendete Umrechnungskurs (3,57 DM für eine Rechnungseinheit) etwas niedriger war als der im Bereich der Zölle verwendete Kurs (3,66 DM pro Rechnungseinheit).

Diese Diskrepanz kann nur für diejenigen befremdlich sein, denen der Pragmatismus, mit dem der Rat im Bereich der Wirtschaft vorgeht, und die Erwägungen nicht vertraut sind, die dieses Organ dazu veranlaßt haben, am 30. Mai 1968 die Verordnung Nr. 653/68 zu erlassen, die die Bedingungen für die Änderung des Wertes der Rechnungseinheit für die gemeinsame Agrarpolitik festlegt.

Die landwirtschaftliche Rechnungseinheit wird ausdrücklich durch das gleiche Feingoldgewicht (0,88867088 Gramm) definiert wie die Rechnungseinheit der beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Goldparität, die vor allem zur Ausführung des Haushaltsplans und zur Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs dient; für die Zwecke der Umrechnung der durch die Rechtsakte der gemeinsamen Agrarpolitik in Rechnungseinheiten festgesetzten Beträge (gemeinsame Preise, Abschöpfungen, Erstattungen bei der Ausfuhr und der Erzeugung, Beihilfen usw.) in die Währungen der Mitgliedstaaten wird jedoch die Rechnungseinheit mittels eines repräsentativen Kurses in die Landeswährung umgerechnet, der auf eine Annäherung an den Kurs, der sich aus den tatsächlichen Umrechnungskursen auf dem Markt ergibt, abzielt. Dieser repräsentative Kurs, der zunehmend an die Stelle des Umrechnungskurses der Rechnungseinheit Goldparität tritt, wird von Zeit zu Zeit durch Beschluß des Rates geändert, um die Wechselkursverhältnisse auf den Märkten genauer wiederzugeben (so ist noch kürzlich der grüne Kurs des französischen Franken angepaßt worden); dies führt zu einem Anschwellen der Ausgaben des EAGFL, die ihrerseits in Rechnungseinheiten ausgedrückt sind, die mit dem sich aus den beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Paritäten ergebenden Kurs umgerechnet werden. Zu der Zeit, die uns interessiert, betrug der Umrechnungskurs der allgemeinen Rechnungseinheit, die insbesondere für die Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs herangezogen wird, 3,66 DM.

Vom 3. März 1975 an (Verordnung Nr. 475/75 des Rates vom 27. Februar 1975) ist für die gemeinsame Agrarpolitik der repräsentative Kurs (grüner Kurs) der Deutschen Mark auf 0,279429 Rechnungseinheiten je 1 DM festgesetzt worden, während er vorher 0,2242806 Rechnungseinheit betrug, was der beim Internationalen Währungsfonds angemeldeten Parität entsprach. Man versteht daher das Interesse der Klägerin des Ausgangsverfahrens daran, ob der Umrechnungskurs der allgemeinen Rechnungseinheit (3,66 DM) angewandt oder aber auf den repräsentativen Kurs der landwirtschaftlichen Rechnungseinheit (3,57873 DM) zurückgegriffen wird.

1. Die Tatsache, daß nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 485/76 der Kommission vom 3. März 1976 über Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 348/76 des Rates die Vorschriften der Verordnung Nr. 645/75 der Kommission vom 13. März 1975 auf die durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 348/76 eingeführten Abgabe Anwendung finden, ist nicht ausschlaggebend. Denn diese Vorschriften haben nur zum Ziel, eine einheitliche Verwaltung der Märkte zu gewährleisten und insbesondere den Zeitpunkt zu bestimmen, von dem an die Erzeugnisse bis zum Verlassen der Gemeinschaft unter Zollkontrolle gestellt zu betrachten sind. Dieser Tag ist derjenige, an dem die Zollstelle die Willenserklärung des Zollbeteiligten annimmt, die Ausfuhr durchzuführen. Diese Annahme gilt als Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten (Artikel 4).

Es ist auch nicht entscheidend, daß, wie die Kommission erklärt, bei der Vorbereitung der Verordnung Nr. 348/76 die zuständigen Stellen den grünen Umrechnungskurs der nationalen Währungen zugrunde gelegt haben; ein solches Argument scheint mir eine petitio principii zu sein.

2. Dagegen steht fest, daß die Kartoffel ein Agrarerzeugnis darstellt, das dazu geschaffen ist, einer gemeinsamen Marktorganisation zu unterliegen.

Zudem war die Kartoffel zur Zeit der dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Vorgänge und ist heute noch Gegenstand mehr oder weniger gegliederter nationaler Marktorganisationen:

einer Mindestpreisregelung in Frankreich, in der Bundesrepublik Deutschland und in der BLWU;

einer Regelung über Puffervorräte in Frankreich;

einer Regelung über die Kontingentierung der Kartoffelanbaufläche und über die Handelskontrolle im Vereinigten Königreich. In diesem Land hat der Potatoe Marketing Board die Aufgabe, die Überschüsse aufzukaufen und die Ausfuhr mit Ausnahme der von Frühkartoffeln zu untersagen; wenn die Marktpreise unter einem Richtpreis liegen, gewährt die Regierung dem Board ein deficiency payment.

Die Tatsache, daß dieses Gemüse nationalen Marktorganisationen unterliegt, kann jedoch nicht genügen, um zu behaupten, es gebe insoweit eine gemeinsame Agrarpolitik.

Die Bedeutung, die Ihren Urteilen Charmasson (Slg. 1974, 1383), Rewe-Zentrale (Slg. 1976, 181), Miritz (Slg. 1976, 217) und Kommission/Französische Republik (Slg. 1977, 515) allgemein beigemessen wird, hätte nur zur Folge, daß die Beibehaltung der Hindernisse für den Kartoffelhandel durch die Mitgliedstaaten nach dem Ende der Übergangszeit unzulässig ist, auch wenn die Kartoffeln noch nicht Gegenstand einer Gemeinschaftsregelung sind.

3. In dem Vorschlag einer Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Kartoffeln, den die Kommission am 31. Januar 1976 dem Rat vorgelegt hat, ist vorgesehen, daß die Anwendung der Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs — wie bei anderem Obst und Gemüse — grundsätzlich zur Stabilisierung des Gemeinschaftsmarktes genügen soll.

Die bei der Einfuhr bestimmter Obst- und Gemüsesorten erhobenen spezifischen Zollsätze werden in den Rechnungseinheiten der Goldparität festgesetzt. Die in Rede stehende Ausfuhrabgabe ist die Kehrseite des Einfuhrzolls, dessen Erhebung durch die von mir erwähnten Verordnungen ausgesetzt wurde. Die Einfuhr von Kartoffeln unterliegt zwar nur einem Wertzoll, der nicht in Rechnungseinheiten festgesetzt wid. Doch impliziert die Tatsache, daß die Anwendung der Verordnung auf die Erzeugnisse der Tarif stelle 07.01 A II beschränkt ist indirekt, aber zwangsläufig eine Bezugnahme auf die in den allgemeinen Vorschriften des Gemeinsamen Zolltarifs (Teil I, Titel I C) definierte Rechnungseinheit, auch wenn dieses Kriterium im vorliegenden Fall gar nicht angewandt zu werden braucht, um die fraglichen Erzeugnisse zu bestimmen.

4. Die einzigen Maßnahmen, die bisher auf Gemeinschaftsebene erlassen wurden, sind zolltariflicher und vorübergehender Art, worauf Generalanwalt Franco Capotorti in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 68/76 (Kommission/Französische Republik, Slg. 1977, 538) zutreffend hingewiesen hat. Die Verordnungen Nrn. 128/76 und 288/76 beziehen sich auf Artikel 28 EWG-Vertrag. Die Verordnung Nr. 348/76 stützt die Einführung der umstrittenen Abgabe ausschließlich auf die Artikel 103 und 113, die sich mit der Konjunktur- und Handelspolitik befassen, nicht auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben d oder e, der die Agrarpolitik betrifft, und auch nicht auf Artikel 235.

Folglich gilt der grüne Kurs nur für die aufgrund der Rechtsakte über die gemeinsame Agrarpolitik duchzuführenden Handelsgeschäfte. Eine Anwendung dieses Kurses auf die in Rede stehende Abgabe hätte zur Folge, daß Kartoffeln wie ein Erzeugnis behandelt würden, das einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegt, obgleich sie in jeder anderen Beziehung von Ihrer Rechtsprechung als Erzeugnisse des allgemeinen Rechts angesehen werden.

Schließlich möchte ich noch erwähnen, daß, wenn die Kommissionsverordnung Nr. 485/76 als ein Rechtsakt der gemeinsamen Agrarpolitik zu gelten hätte, sie sehr wahrscheinlich nach einem ganz anderen Verfahren hätte erlassen werden müssen, etwa nach Stellungnahme eines Verwaltungsausschusses für Kartoffeln.

III — Unter diesen Umständen halte ich es nicht für erforderlich, die letzte Frage des vorlegenden Gerichts zu beanworten.

Mit dieser Frage beanstandet das Gericht nämlich die Anwendung des grünen Kurses, insoweit als zu diesem Kurs, obgleich er sich weniger strikt an die Entwicklung der veschiedenen Währungen in der Gemeinschaft anpasse, keine Währungsausgleichsbeträge hinzugekommen seien. Da aber die Währungsaugleichsbeträge lediglich im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen sind, wäre diese Beanstandung nur dann berechtigt, wenn man den grünen Kurs heranzuziehen hätte, was ich Ihnen vorschlage, zu verneinen.

Was die Behauptung angeht, die Anwendung des Kurses der Goldparität des Gemeinsamen Zolltarifs selbst sei diskriminierend gewesen, so kann ihr im Bereich des Zollwesens nicht zugestimmt werden; andernfalls müßte das System der Währungsausgleichsbeträge auf alle unter den Gemeinsamen Zolltarif fallenden Erzeugnisse erstreckt werden.

Die Nichtanwendung der Währungsausgleichsbeträge auf die in Rede stehende Abgabe erklärt sich, wie der Rat und die Kommission vortragen, vielleicht auch durch die geringe Bedeutung der Kartoffelausfuhren — wobei man sich übrigens fragen könnte, welchen praktischen Wert die Einführung der Abgabe gehabt hat — sowie durch die erheblichen Probleme in der Praxis, die die Ausdehnung dieser Beträge auf eine vorläufige Maßnahme aufgeworfen hätte.

Der theoretische Vorteil, den nach Auffassung des Rates die Verwendung eines verhältnismäßig festen Kurses für die Wirtschaftsteilnehmer darstellt, der, auch wenn er den Unterschied nicht ausgeglichen hat, der seit 1969 in den Währungssituationen in Erscheinung getreten ist, ihnen doch ermöglicht hat, den Wirtschaftsverhältnissen sicherer im voraus Rechnung zu tragen, wäre eher ein Argument für die Anwendung des zollrechtlichen Kurses. Diese Erwägungen erscheinen mir jedoch nebensächlich: Die Inanspruchnahme der Rechnungseinheit Goldparität erklärt sich durch den rein zolltariflichen Charakter der fraglichen Maßnahme.

Somit bin ich der Ansicht, daß die durch Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 348/76 für Kartoffeln eingeführte Abgabe von 25 Rechnungseinheiten je 100 Kilogramm auf der Grundlage des Umrechnungskurses von 3,66 DM je Rechnungseinheit (Artikel 1 der Verordnung Nr. 129 des Rates in der Fassung der Verordnung Nr. 653/68 vom 30. Mai 1968) umzurechnen war.

Ich schlage vor, die Ihnen vorgelegten Fragen im Sinne meiner Ausführungen zu beantworten.