Europäischer Gerichtshof Urteil vom 20.04.1978 – C-80/77

In den verbundenen Rechtssachen 80/77 und 81/77

betreffend die dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse in den vor diesem Gericht anhängigen Verfahren

SOCIETÉ LES COMMISSIONNAIRES RÉUNIS S.À.R.L.

gegen

RECEVEUR DES DOUANES (Rechtssache 80/77)

und

S.À.R.L. LES FILS DE HENRI RAMEL

gegen

RECEVEUR DES DOUANES (Rechtssache 81/77)

vorgelegten Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 816/70 des Rates vom 28. April 1970 zur Festlegung ergänzender Vorschriften für die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 99 vom 3. Mai 1970, S. 1)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten M. Serensen und G. Bosco, der Richter A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe and A. Touffait,

Generalanwalt: J.-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Die Vorlageurteile und die gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Während der Monate Oktober 1975 bis März 1976 zahlten die Klägerinnen der Ausgangsverfahren anläßlich der Einfuhr von Partien Wein aus Italien nach Frankreich an die französische Zollverwaltung FF 81614,40 (Rechtssache 80/77) beziehungsweise FF 2009494,14 (Rechtssache 81/77) als Abgabe auf Tafelweine und zur Gewinnung von Tafelwein geeignete Weine; diese Abgabe war mit Dekret Nr. 75-846 vom 11. September 1975 eingeführt worden. Dieses Dekret wurde am 31. März 1976 mit Wirkung vom 1. April 1976 aufgehoben. Es war Gegenstand einer am 21. November 1975 von der Kommision gegen die Französische Republik erhobenen Klage wegen Verstoßes gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag gewesen, die aber am 21. April 1976 nach der Aufhebung der streitigen Abgabe zurückgenommen wurde. In der Annahme, daß die Erhebung der Abgabe rechtswidrig gewesen sei, verklagten die Klägerinnen der Ausgangsverfahren die Zollverwaltung vor dem Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse auf Rückgewähr des ohne rechtlichen Grund Erlangten und auf Schadensersatz.

Die Zollverwaltung berief sich demgegenüber auf Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 vom 28. April 1970; dies veranlaßte die Klägerinen der Ausgangsverfahren, vor dem Tribunal d'instance Fragen zur Auslegung und zur Gültigkeit dieser Bestimmung aufzuwerfen.

Artikel 31 der Verordnung Nr. 816/70 hat in den Absätzen 1 und 2 folgenden Wortlaut:

(1) Im Binnenhandel der Gemeinschaft ist folgendes untersagt:

a) die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle, vorbehaltlich Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 541/70 des Rates,

b) die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung.

(2) Die erzeugenden Mitgliedstaaten dürfen, abweichend von Absatz 1, solange nicht alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen — mit Ausnahme des Weinbaukatasters für die Zeit bis zum 31. Dezember 1971 — angewendet werden, Maßnahmen zur Begrenzung der Einfuhren aus einem anderen Mitgliedstaat treffen, um Störungen auf ihrem Markt zu verhindern.

Diese Maßnahmen werden der Kommission mitgeteilt, die unverzüglich darüber entscheidet, ob diese Maßnahmen beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind.

Mit zwei Urteilen vom 30. Juni 1977, dem einen in der Rechtssache Nr. 80/77 und dem anderen in der Rechtssache 81/77, hat das Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:

1. Ist Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 des Rates mit dem EWG-Vertrag vereinbar, obwohl diese Bestimmung zu Maßnahmen ermächtigt, die im Widerspruch zu den seit Ablauf der Übergangszeit anwendbaren Vertragsvorschriften über den freien Warenverkehr stehen?"

2. Für den Fall der Bejahung der vorhergehenden Frage:

War Artikel 31 Absatz 2 dieser Verordnung am 11. September 1975 noch anwendbar, obwohl möglicherweise alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen eingeführt waren?

Die Vorlageurteile sind am 4. Juli 1977 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts am 26. Oktober 1977 die Verbindung der Rechtssachen angeordnet und beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, der Rat der Europäischen Gemeinschaften und die französische Regierung haben schriftliche Erklärungen gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereicht.

Mit Beschluß vom 30. November 1977 hat der Gerichtshof nach Anhörung der französischen Regierung, des Rates und der Kommission eine Reihe von Unterlagen, die die französische Regierung, der Rat und die Kommission in der Rechtsache Nr. 117/75 vorgelegt hatten — deren Gegenstand war eine am 27. November 1975 in das Register eingetragene, aber am 21. April 1976 zurückgenommene Klage der Kommission gegen die Französische Republik auf Feststellung eines Vertragsverstoßes —, zu den Akten in den verbundenen Rechtssachen Nrn. 80 und 81/77 genommen.

II — Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichte Erklärungen

A — Erklärungen der Klägerinnen der Ausgangsverfahren

Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren machen geltend, seit dem Ende der Übergangszeit sei Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 ungültig. Sie heben in diesem Zusammenhang hervor, aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich, daß das Prinzip des freien Warenverkehrs grundlegend sei und alle Mitgliedstaaten als für das Bestehen des Gemeinsamen Marktes selbst wesentliche Vorschrift binde. Die Agrarpolitik könne keine Ausnahmen von diesem Grundsatz zulassen; das Urteil vom 10. Dezember 1974 (Rechtssache 48/74, Cbarmasson, Slg. 1974, 1383) habe bestätigt, daß der freie Warenverkehr Vorrang vor der Festlegung einer Agrarpolitik habe. Wenn Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs bestünden, so könnten diese nur vorübergehend und auf Sondergebieten gelten, ohne die Form eines Hindernisses für den Warenverkehr anzunehmen. Weiter merken die Klägerinnen der Ausgangsverfahren an, Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 sei jedenfalls am 11. September 1975 und später nicht mehr anzuwenden gewesen, weil alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen zu diesem Zeitpunkt in allen Mitgliedstaaten einschließlich Italien eingeführt gewesen seien. Folglich habe die Französische Republik, indem sie auf Tafelweine und auf zur Gewinnung von Tafelwein geeignete Weine aus einem anderen Mitgliedstaat eine Abgabe einführte und erhob, gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 des Vertrages und aus Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 816/70 verstoßen; somit sei das streitige Dekret rechtswidrig; demgemäß sei auch die Erhebung der besagten Abgaben rechtswidrig und folglich ohne rechtlichen Grund.

B — Erklärungen der Kommission

Da die Parteien der Ausgangsverfahren nicht bestritten hätten, daß die streitige Abgabe eine in den Artikeln 9 und 12 des EWG-Vertrags sowie in Artikel 31 Absatz 1 der Verordnung Nr. 816/70 verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll dargestellt habe, stelle sich zunächst das Problem der Vereinbarkeit des Artikels 31 Absatz 2 mit dem EWG-Vertrag und im Falle der Bejahung dieser Frage das weitere, ob die Voraussetzungen für die Anwendung des Artikels 31 Absatz 2 am 11. September 1975, als die Abgabe eingeführt worden sei, noch erfüllt gewesen seien.

1. Zur Rechtmäßigkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70

Die Rechtmäßigkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 hänge davon ab, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber auf der Grundlage des Artikels 43 des EWG-Vertrags im Widerspruch zu den Artikeln 9 bis 37 des Vertrages Handelshindernisse schaffen könne, um die Probleme zu lösen, die sich ihm im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik stellten.

Aus den Artikeln 39 bis 43 des Vertrages und namentlich aus Artikel 38 Absatz 4 ergebe sich folgendes:

1) Die Vorschriften über den freien Warenverkehr stellten grundlegende Prinzipien dar, die den Gemeinschaftsgesetzgeber auf landwirtschaftlichem Gebiet bänden. Man könne aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 10. Dezember 1974 (Rechtssache 48/74, Charmasson, Slg. 1974, 1383) sogar entnehmen, daß der freie Warenverkehr Vorrang vor der Festlegung einer gemeinsamen Agrarpolitik haben müsse, wenn zwischen diesen beiden eine Rangordnung aufzustellen sei.

2) Die Ausnahmen von dieser Regel beständen nur scheinbar. Die Komission erwähnt hierbei die Währungsausgleichsbeträge, die nur die ungestörte Abwicklung des Handelsverkehrs erlauben sollten, wie sich aus den Urteilen des Gerichtshofes vom 24. Oktober 1973 (Rechtssachen 5/73, Balkan, Slg. 1973, 1091; 9/73, Schlüter, Slg. 1973, 1135; 10/73, Rewe, Slg. 1973, 1175) ergebe, sowie die Verordnung Nr. 1876/74 vom 15. Juli 1974 (ABl. L 198 vom 20. Juli 1974, S. 1). Sie fügt hinzu, nach den Urteilen vom 16. März 1977 (Rechtssache Nr. 68/76, Komission/Französische Republik, Slg. 1977, 515) und vom 25. Januar 1977 (Rechtssache 46/76, Bauhuis, Slg. 1977, 5) sei dem Gemeinschaftsgesetzgeber die Befugnis zuzuerkennen, Maßnahmen einzuführen, die, wären sie einseitig von Mitgliedstaaten ergriffen worden, vom Vertrag verbotene Hindernisse für den freien Warenverkehr dargestellt hätten; Vorausetzung sei, daß diese Maßnahmen die Einheit des Gemeinsamen Marktes beachteten und Erzeuger oder Verbraucher der Gemeinschaft nicht diskriminierten.

Bei der Untersuchung des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 im Lichte dieser Grundsätze legt die Kommission dar, als sie dem Rat den Vorschlag für diese Verordnung unterbreitet habe, habe sie diese Bestimmung aufgenommen, weil sie zur damaligen Zeit (1970) in Übereinstimmung mit der Lehre der Meinung gewesen sei, daß die einer nationalen Marktorganisation inne wohnenden Hemmnisse für den Warenverkehr selbst nach Ablauf der Übergangszeit aufrechterhalten werden könnten, solange diese Organisation nicht durch eine gemeinsame Organisation ersetzt sei. Daraus habe sich ergeben, daß es den Gemeinschaftsorganen erlaubt sein müsse, entsprechende Hindernisse in eine Gemeinschaftsverordnung aufzunehmen. Das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Charmasson (Urteil vom 10. Dezember 1974, Rechtssache 48/74, Slg. 1974, 1383) habe die Prämisse für diesen Gedankengang beseitigt, indem es ausgeschlossen habe, daß nach Ablauf der Übergangszeit Hindernisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft mit dem Vorliegen einer nationalen Marktorganisation für keiner gemeinsamen Organisation unterliegende landwirtschaftliche Erzeugnisse gerechtfertigt würden.

Im übrigen erfülle Artikel 31 Absatz 2 offenkundig nicht die in der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Voraussetzungen, daß den freien Warenverkehr beschränkende Gemeinschaftsmaßnahmen die Einheit des Gemeinsamen Marktes erhalten müßten und nicht diskriminierend sein dürften; Artikel 31 Absatz 2 diskriminiere die Erzeuger offenkundig. Nach Ansicht der Kommission steht das Urteil des Gerichtshofes vom 21. März 1972 (Rechtssache 82/71, SAIL, Slg. 1972, 119) nicht im Widerspruch zu ihrem Vorbringen, weil der Gerichtshof in dieser Rechtssache zwar die Aufrechterhaltung des nationalen Systems der Milchzentralen über den Ablauf der Übergangszeit hinaus für zulässig erklärt habe, aber nur zu dem Zweck, daß die Aufhebung dieses Systems mit dem Ende des laufenden Milchwirtschaftsjahres zusammenfalle. Wenn man dieses Kriterium in der vorliegenden Rechtssache anwende, so könne Artikel 31 Absatz 2 längstens bis zum 31. August 1970, dem Ende des Weinwirtschaftsjahres, gültig gewesen sein. Die Kommission schlägt vor, der Gerichtshof möge die erste Frage des nationalen Gerichtes verneinen.

2. Zum Wegfall des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70

Nach Ansicht der Kommission war Artikel 31 Absatz 2, selbst wenn er rechtmäßig gewesen sein sollte, jedenfalls im September 1975 nicht mehr anwendbar, da zu dieser Zeit alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen seit langem in sämtlichen Mitgliedstaaten eingeführt gewesen seien.

a) Der Eintritt der in den Worten solange nicht alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen [in allen Mitgliedstaaten] angewendet werden enthaltenen auflösenden Bedingung habe im Gegensatz zur Auffassung des Rates nicht Gegenstand einer ausdrücklichen Feststellung durch den letzteren sein müssen. Es handele sich um eine Sachfrage, die im Streitfalle der Richter zu entscheiden habe. Im übrigen sei in das Protokoll über die Ratstagung vom 27./28. April 1970 eine Erklärung aufgenommen worden, die in dieser Hinsicht eine Feststellung nicht des Rates, sondern der Kommission vorsehe, über die sie dem Rat einen Bericht habe übermitteln sollen. Wenn sich nun aus dem von der Kommission am 27. Juli 1971 dem Rat vorgelegten Bericht ergebe, daß diese Bedingung zu diesem Zeitpunkt noch nicht eingetreten gewesen sei, so gehe doch aus den im Januar und Februar 1972 von der Arbeitsgrupe Wein und vom Sonderausschuß Landwirtschaft, die beide dem Rat nachgeordnet seien, vorgelegten Berichten hervor, daß das notwendige Instrumentarium in der Zwischenzeit eingeführt worden sei, daß die Verordnung Nr. 816/70 in allen ihren Teilen funktioniere, und daß folglich, wie es die Arbeitsgruppe ausdrücklich feststelle, Artikel 31 Absatz 2 gegenstandslos geworden sei. Diese Schlußfolgerungen seien vom Sonderausschuß Landwirtschaft geprüft und in einen Bericht an den Rat übernommen worden. Der Umstand, daß weder Rat noch Kommission nach dem Jahr 1972 auf diese Frage zurückgekommen seien, erlaube es beileibe nicht zu bestreiten, daß die Verwaltungsmechanismen in sämtlichen Mitgliedstaaten eingeführt worden seien; er zeige vielmehr, daß man die Aufgabe der Kommission beiderseits als erfüllt betrachtet habe.

b) Durch den Eintritt der auflösenden Bedingung einmal hinfällig geworden, habe Artikel 31 Absatz 2 in der Folge nicht wieder wirksam werden können. Sein Übergangscharakter schließe eine erneute Anwendung aufgrund von Unzulänglichkeiten aus, die nach der in sämtlichen Mitgliedstaaten erfolgten ersten Einführung der Verwaltungsmechanismen eingetreten seien. Diesen Unzulänglichkeiten müsse mit Hilfe der in den Artikeln 169 und 170 des Vertrages vorgesehenen Verfahren begegnet werden. Die Kommission fügt hinzu, selbst wenn die Schutzklausel bei späteren Mängeln wieder aufleben könnte, müsse berücksichtigt werden, daß Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 für seine Anwendbarkeit eine Gesamtbeurteilung und keine analytische Untersuchung der eingeführten Verwaltungsmechanismen erfordere. Artikel 31 Absatz 2 finde ausschließlich aufgrund des Fehlens, nicht aufgrund des schlechten Funktionierens der Verwaltungsmechanismen Anwendung. Obwohl diese Erwägung eine Prüfung des guten oder weniger guten Funktionierens der Verwaltungsmechanismen in Italien überflüssig mache, merkt die Kommission doch an, für die Würdigung des Funktionierens der Verwaltungsmechanismen — Lagerhaltung und Destillation — in Italien, die allein damals von der französischen Regierung bestritten worden seien, müsse man eher untersuchen, welche Mengen gelagert und destilliert worden seien, als die Fristen, in denen Zahlungen erfolgt seien.

Bei den gelagerten Mengen hätten sich im Wirtschaftsjahr 1974/75 folgende Zahlen für Italien und Frankreich ergeben:

ItalienFrankreichkurzfristige Lagerverträge4276000 hl6435000 hllangfristige Lagerverträge1900000 hl5841000 hl6176000 hl12276000 hl

Der Unterschied zwischen diesen beiden Zahlen beruhe auf den den französischen Winzern eingeräumten größeren Kredit- und Garantiemöglichkeiten.

Bei den destillierten Mengen betrügen die Zahlen für die Wirtschaftsjahre 1973/74 und 1974/75 (bis zum 31. Juli 1975) zusammen ungefähr 6800000 hl für Italien und ungefähr 14000000 hl für Frankreich, wobei diese letztere Zahl nach den Ausführungen der Kommission 3000000 hl einschließt, die dank einer unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts gewährten Beihilfe destilliert worden seien.

Diese Daten zeigten, daß sich die Interventionsmaßnahmen in Italien auf erhebliche Mengen erstreckten; sie bewiesen das korrekte und zufriedenstellende Funktionieren der für die Verwaltung des Marktes notwendigen Mechanismen.

Der Unterschied zwischen den vorläufigen und den endgültigen Zahlen bei den Erntemeldungen betrage für die Ernte 1974 in Italien nur 0,8 %, während er in Frankreich 1,9 % betrage.

Für die Kontrollen des Verkehrs mit Wein hätten die Mitgliedstaaten sämtliche Durchführungsmaßnahmen zur gemeinschaftlichen Regelung zur Ausstellung von Begleitdokumenten und zur Festlegung der Pflichten der Erzeuger und Händler außer Einzelhändlern in der Weinwirtschaft (Verordnung (EWG) Nr. 1769/72, ABl. L 191 vom 21. August 1972, S. 1, ersetzt durch Verordnung (EWG) Nr. 1153/75, ABl. L 113 vom 1. Mai 1975, S. 1) getroffen. Die Mitgliedstaaten hätten der Kommission die für die Durchführung dieser Regelung notwendigen Angaben mitgeteilt.

Was schließlich die obligatorische Destillation von Erzeugnissen der Weinrebe betreffe, die in der Verordnung (EWG) Nr. 1877/75 (ABl. L 198 vom 20. Juli 1974, S. 3) geregelt sei, wonach die Erzeuger die Verpflichtung zur Destillation ganz oder teilweise dadurch erfüllen könnten, daß sie Tresterbranntwein oder Branntwein aus Wein aus ihren Erzeugnissen herstellten oder herstellen ließen, so bemerkt die Kommission, daß ihr die in Italien im Rahmen der obligatorischen Destillation hergestellten Mengen Alkohols regelmäßig mitgeteilt würden und daß ihr keine Informationen vorlägen, die auf Mängel in der Überwachung der obligatorischen Destillation in Italien hindeuteten.

Die Kommission schlägt dem Gerichtshof vor, die zweite vom nationalen Gericht gestellte Frage zu verneinen, falls die erste bejaht werden sollte.

C — Erklärungen der französischen Regierung

Zur ersten Frage (Rechtmäßigkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70)

Die Frage nach der Vereinbarkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 mit den Regeln des Vertrages zum freien Warenverkehr stellen, könnte nach Ansicht der französischen Regierung dazu führen, den freien Warenverkehr allen anderen Erwägungen unter der Behauptung entgegenzuhalten, ja sogar vorzuziehen, daß dieser allem anderen immer vorgehen müsse. Eine solche Auffassung entspräche einer irrigen Vertragsauslegung.

Nach Ansicht der französischen Regierung rechtfertigen es die besonderen Eigenschaften der landwirtschaftlichen Tätigkeit, sie der verallgemeinernden Anwendung der freiheitlichen Grundsätze zu entziehen, die die Grundlage des Gemeinsamen Marktes darstellten. Aus Titel II des Zweiten Teiles des Vertrages, insbesondere aus Artikel 39 Absätze 1 und 2 Buchstabe a ergebe sich klar die Absicht der Vertragsverfasser, diese Grundsätze nicht schlicht und einfach auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwenden, sondern sie gemäß den verfolgten Zielen anzupassen.

Desgleichen wäre die Verpflichtung des Artikels 38 Absatz 4, wonach mit dem Funktionieren und der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse … die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik der Mitgliedstaaten Hand in Hand gehen [muß], sinnlos, wenn es nur um die Anwendung der Grundsätze des Laisser-faire und des Laisser-passer ginge. Schließlich erlaube es Artikel 38 Absatz 2 unbestritten dem Rat, von den Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes abzuweichen, soweit diese Abweichungen ihre rechtliche Grundlage in den Artikeln 39 bis 46 fänden. In diesem Sinne habe sich der Gerichtshof in der Rechtssache 17/67 (Urteil vom 13. Dezember 1967, Neumann/Hauptzollamt HoflSaale, Slg. 1967, 591) ausgesprochen.

Die französische Regierung merkt an, der Rat habe bei mehreren Gelegenheiten Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs gemacht. Es handele sich dabei nicht nur um vorübergehende Bestimmungen oder um solche, die aufgrund außergewöhnlicher Umstände gerechtfertigt gewesen seien, sondern ebenso um besondere dauernde Bestimmungen, die zu den Wesenszügen der gemeinsamen Agrarpolitik gehörten und sich in zwei Gruppen einteilen ließen: Die einen beträfen den Gemeinsamen Zolltarif, die anderen den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft. In dieser letzteren Gruppe nennt die französische Regierung Beispiele für vom Rat erlassene Beschränkungen, um besonderen Erfordernissen auf dem Markt für Ölsaaten, für Obst und Gemüse und für Zucker zu begegnen. Somit sei klar, daß der freie Warenverkehr und die gemeinsame Agrarpolitik nicht gegeneinandergestellt und rangmäßig eingeordnet werden dürften, sondern im Gegenteil verbunden werden müßten: Der freie Warenverkehr sei der Grundsatz, soweit nicht die Besonderheiten des Agrarsektors Anpassungen verlangten.

Die Ausnahme unter Berufung auf den Grundsatz beseitigen zu wollen, führe dazu, die gesamte gemeinsame Agrarpolitik in Frage zu stellen, den Sinn des Vertrages wesentlich zu ändern und die Artikel 38 bis 46, die ein Ganzes bildeten, wirkungslos zu machen. Das laufe auf eine Änderung des Vertrages unter Umgehung des dafür in Artikel 236 vorgesehenen besonderen und ausschließlichen Verfahrens hinaus.

Der Gerichtshof selbst habe in seiner Rechtsprechung die Möglichkeit von Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs, wie sie in Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 vorgesehen seien, nicht ausgeschlossen. Das Urteil Charmasson und das Urteil vom 16. März 1977 (Rechtssache 68/76, Kommission/Französische Republik, Slg. 1977, 515) zeigten, daß vor dem Ablauf der Übergangszeit zwei Arten von Ausnahmen vom Vertrag erlaubt gewesen seien — die einen gestützt auf von den nationalen Behörden errichtete Marktorganisationen, die anderen auf Marktorganisationen, die die Gemeinschaftsorgane errichtet hätten —, daß aber seit dem Ende der Übergangszeit der Gerichtshof nur die Ausnahmen der ersten Art als aufgehoben ansehe, während die der zweiten Art zulässig blieben, wobei sich von selbst verstehe, daß die Zuständigkeit des Rates zu ihrer Errichtung richterlicher Kontrolle unterliege. Diese Unterscheidung zwischen den Ausnahmen nationalen und gemeinschaftlichen Ursprungs, den einzigen Merkmalen, die mit Buchstaben und Geist der Artikel 38 bis 46 des Vertrages vereinbar seien, sei wirklich entscheidend und erkläre die verschiedenen Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs, die der Gerichtshof zugelassen habe. So sei die Zulässigkeit der Ausgleichsbeträge anerkannt worden, weil sie vom Rat eingeführt worden seien (Urteil vom 24. Oktober 1973, Rechtssache 5/73, Balkan, Slg. 1973, 1108, Randnummer 14 der Entscheidungsgründe). Auch in der Rechtssache SAIL (Rechtssache 82/71, von der Kommission zitiert) habe der Gerichtshof die Aufrechterhaltung von Schutzmaßnahmen nach Ablauf der Übergangszeit zugelassen, die auf eine Verlängerung der Ausnahmewirkungen einer nationalen Marktorganisation zielten, weil es sich hierbei um eine auf Artikel 43 EWG-Vertrag gestützte gemeinschaftliche Regelung gehandelt habe, die die Aufrechterhaltung eines nationalen Systems der Milchzentralen bis zum 31. März 1970 gestattet habe.

Somit seien die Gemeinschaftsorgane auch nach Ablauf der Übergangszeit berechtigt geblieben, Ausnahmen vom Grundsatz des freien Warenverkehrs aufrechtzuerhalten oder zuzulassen, soweit diese den Artikeln 38 bis 46 des Vertrages entsprächen.

Zur Untersuchung des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 übergehend, bemerkt die französische Regierung, diese Bestimmung sei im Gesamtzusammenhang dieser Verordnung zu sehen. Wenn sie als ungültig betrachtet werden sollte, so werde dadurch die Gültigkeit der gesamten Verordnung berührt, da deren Erlaß nur dank der Einfügung des Artikels 31 Absatz 2 möglich gewesen sei. Es handele sich hier nicht um eine Regelung, die einerseits aus einer Gesamtheit gleichartiger Grundsätze, andererseits aus einer andersartigen und ohne Schwierigkeiten abtrennbaren Ausnahme bestehe. Ganz im Gegenteil handele es sich um zwei Arten von Bestimmungen, die sich gegenseitig bedingten und somit eng voneinander abhingen. Der im internationalen wie im nationalen Recht anerkannte Grundsatz der Unteilbarkeit habe zur Folge, daß der Gerichtshof, wenn er auf die Rechtswidrigkeit der fraglichen Bestimmung erkennen sollte, nach Ansicht der französischen Regierung ebenfalls erklären müsse, daß die Rechtswidrigkeit dieser Bestimmung die Aufhebung der gesamten Verordnung Nr. 816/70 nach sich ziehe.

Zur zweiten Frage (Wegfall des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70)

Die zweite Frage setze sich aus einer Rechts- und einer Sachfrage zusammen. Zunächst handele es sich darum, ob Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 am 11. September 1975 noch in Kraft gewesen sei und sodann darum, ob die Voraussetzungen für seine Anwendung bis zu diesem Zeitpunkt vorgelegen hätten.

a) Zur ersten Teilfrage bemerkt die französische Regierung, Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 sei erst durch die am 17. Mai 1976 erlassene Verordnung Nr. 1160/76 (ABl. L 135 vom 24. Mai 1976), genauer durch Artikel 31 dieser Verordnung aufgehoben worden. Aus dieser Bestimmung ergebe sich klar, daß es sich nach der Vorstellung des Rates nicht darum gehandelt habe, eine als nicht ordnungsgemäß betrachtete Situation zu beenden, sondern um eine Aufhebung, die folglich Wirkungen erst von dem Zeitpunkt an habe zeitigen können, zu dem sie erfolgt sei. Man müsse deshalb davon ausgehen, daß Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 bis zum 17. Mai 1976 in Kraft geblieben sei.

Die Auffassung, dieser ausdrücklichen Aufhebung sei eine stillschweigende Aufhebung vorhergegangen, sie sei daher sozusagen überflüssig gewesen, lasse sich nicht aufrechterhalten. Ein solches Vorbringen muß nach Ansicht der französischen Regierung sowohl aus Verfahrens- wie aus sachlichen Gründen zurückgewiesen werden.

Zu den Verfahrensgründen bemerkt die französische Regierung, die Annahme einer stillschweigenden Aufhebung — die im nationalen Recht nur vorkomme, wenn eine bestehende Bestimmung sich als unvereinbar mit einer späteren Bestimmung erweise — würde ein wesentliches Element der Rechtsunsicherheit in den Gemeinschaftsaufbau einführen und das besondere Verfahren verkennen, das der Rat mit seiner in das Protokoll über die Ratstagung vom 27./28. April 1970 aufgenommenen Erklärung geschaffen habe, nach der die Kommission prüfe, ob die für die Verwaltung des Marktes erforderlichen Mechanismen eingeführt sind, so daß die ordnungsgemäße Anwendung dieser Mechanismen gewährleistet ist, und dem Rat einen Bericht über ihre Feststellungen übermittelte. Der Umstand, daß diese Verpflichtung zu einer förmlichen Feststellung der in Artikel 31 Absatz 2 gedachten Situation sich aus einer in das Protokoll aufgenommenen Erklärung ergebe, nicht aber aus der Verordnung selbst, vermindere deren rechtlichen Wert nicht, da aus dieser Erklärung die Absicht der Verfasser der Verordnung erhelle. Im übrigen sei klar, daß eine solche Überprüfung zu einer erneuten Entscheidung des Rates führen müsse. Kraft des Grundsatzes des parallélisme des compétences sei der Verfasser einer Handlung für die Änderung oder Aufhebung dieser Handlung zuständig, wenn nicht eine Vorschrift eine andere zuständige Stelle benenne.

Zu den sachlichen Gründen, die zur Ablehnung der These von einer stillschweigenden Aufhebung des Artikels 31 Absatz 2 führten, macht die französische Regierung geltend, die Feststellungen, zu denen nicht nur der Rat, sondern auch die Kommission bei der Prüfung des Berichts der Kommission im Rat am 29. und 30. Mai 1972 gekommen seien, zeigten, daß die für die Verwaltung des Weinmarktes erforderlichen Mechanismen in Italien nicht ordnungsgemäß angewandt worden seien. In diesem Bericht habe die Kommission erhebliche Unzulänglichkeiten in der Anwendung dieser Regelung festgestellt; der Rat habe von seiner Entscheidung abgesehen und sich darauf beschränkt, von dem Bericht Kenntnis zu nehmen. Kommission und Rat hätten in der Folge die Lage so sehr als unverändert erachtet, daß der Vertreter der Kommission angesichts der entstandenen Schwierigkeiten auf dem Weinmarkt bei der Tagung des Rates am 9. Mai 1975 selbst die Möglichkeit erwähnt habe, auf Artikel 31 Absatz 2 gegründeten Maßnahmen gegenüber monetären Maßnahmen den Vorzug zu geben, eine Auffassung, die nur bei der italienischen Regierung auf erhebliche Bedenken gestoßen sei.

Unbestreitbar sei somit Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 erst am 17. Mai 1976, dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 1160/76, außer Kraft getreten.

b) Die Antwort auf die Frage, ob Artikel 31 Absatz 2 im September 1975 noch anwendbar gewesen sei, hänge von einer Sachverhaltswürdigung ab, da es sich darum handele, ob die Voraussetzungen für die Anwendung des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 am 11. September 1975 noch erfüllt gewesen seien, obwohl möglicherweise alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen eingeführt waren.

Die französische Regierung hebt hervor, im Unterschied zum nationalen Richter, der sich auf die Einführung aller Verwaltungsmechanismen beziehe, zeige Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 die Möglichkeit der Abweichung auch in dem Maße auf, in dem diese Mechanismen nicht angewandt würden. Der Begriff der Anwendung umfasse nicht nur den der Einführung, sondern auch den der Effektivität: Die Mechanismen würden nur insoweit angewandt, als sie eingeführt seien und funktionierten.

Somit werde der Gerichtshof mit der zweiten Frage ersucht, einen reinen Sachverhalt aufzuklären, nämlich den tatsächlichen Zustand der Anwendung aller für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen. So gestellt, werfe die Frage ein heikles Problem hinsichtlich der Aufgabenverteilung zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten der Mitgliedstaaten auf, da sie in einem Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 177 EWG-Vertrag gestellt worden sei. Der Gerichtshof habe die Aufgabe, über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Gemeinschaft zu entscheiden, nicht aber diese anzuwenden; die nationalen Gerichte seien für die unmittelbare Anwendung dieser Bestimmungen auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten verantwortlich. Im Rahmen dieser Zuständigkeitsverteilung, die der Gerichtshof im übrigen schon mehrmals gebilligt habe, sehe sich der Gerichtshof gewiß nicht gehalten, den konkreten Sachverhalt zu ignorieren, der ihm vom nationalen Richter vorgelegt werde; er könne jedoch vom Kontext der Frage nur mittels der Darstellungen Kenntnis nehmen, die ihm der nationale Richter vorlege. In Fällen, in denen eine solche Darstellung fehle oder derart summarisch sei, daß sie praktisch fehle, habe sich der Gerichtshof geweigert, diese Lücke selbst zu füllen (Urteil vom 6. April 1962 in der Rechtssache 13/61, De Geus/Bosch, Slg. 1962, 97).

Nach Ansicht der französischen Regierung erweist sich gerade die Sachverhaltsermittlung, die durchzuführen Aufgabe des nationalen Gerichts bei der Anwendung der Gemeinschaftsverordnung gewesen wäre, im vorliegenden Fall als ungenügend, da die gestellte Frage dazu führe, dem Gerichtshof die Verantwortlichkeit für diese Ermittlung zu übertragen. Andere, mit gleichen Streitsachen befaßte französische Gerichte seien der Meinung gewesen, daß die Frage, ob die in Artikel 31 Absatz 2 erwähnten Voraussetzungen verwirklicht worden seien, eine Sachfrage sei, die zu untersuchen ihnen obliege, und sie hätten zunächst Beweise erhoben, um festzustellen, ob alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen eingeführt worden seien.

Unbeschadet des Vorhergehenden ist die französische Regierung der Auffassung, daß die für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen in Italien nicht angewandt würden, ja nicht einmal eingeführt worden seien.

Ein Rückgriff auf Artikel 31 Absatz 2 hängt nach der Ansicht der französischen Regierung von zwei unterschiedlichen Voraussetzungen ab,

1. einerseits davon, daß nicht alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen angewandt würden,

2. und andererseits davon, daß dieses Unterlassen eine Störung des Marktes der erzeugenden Mitgliedstaaten nach sich ziehe.

Zu 1

Der Begriff alle Verwaltungsmechanismen umfasse alle Maßnahmen, die es namentlich erlaubten, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, nämlich die Stabilität der Märkte und angemessene Preise. Für den Weinmarkt bedeute das ein System der quantitativen und qualitativen Anpassung des Angebots an die Nachfrage. Zu diesem Zweck müsse man, wenn die Preise einmal festgesetzt seien, den bekannten Ernteumfang durch Lagerhaltung, Destillation, Einfuhrbeschränkungen, Anpflanzungskontrollen und Sicherstellung des Qualitätsniveaus, insbesondere durch Überwachung der önologischen Praktiken, modulieren. Diese Verwaltung erfordere einerseits Mechanismen zur Erfassung und zur Kontrolle der wirtschaftlichen Grunddaten, andererseits wirksame Ausfuhrungsmechanismen. In diesen beiden Abschnitten hätten bei dem betreffenden Mitgliedstaat Mängel festgestellt werden können. Auf der Stufe der Er frassu ngsmechanismen würden die Informationen nicht immer gesammelt und jedenfalls nicht überprüft, und das in allen Abschnitten der Erzeugung: weder bei der Neuanpflanzung, der Rodung und der Wiederbepflanzung noch bei den Erntemeldungen, den Verkehrskontrollen und den Überwachungsmechanismen für die önologischen Praktiken. Die wirtschaftlichen Daten, über die die für die Verwaltung des Weinmarktes Verantwortlichen verfügten, seien somit zugleich lückenhaft und wenig sicher. Auf der Stufe der Ausführung fehlten ebenfalls bestimmte wesentliche Mechanismen. Das gelte insbesondere für die Lager- und Destillationsverträge. Diese Interventionsmaßnahmen erforderten hinreichend ausgestattete Behörden, damit die Tausende von Verträgen, die zu Beginn jeder Zeichnung geschlossen würden, abgewickelt werden könnten. Die Interventionsstelle des betreffenden Mitgliedstaats verfüge insgesamt über ungefähr 70 Personen, deren Zuständigkeit sich auf den gesamten Agrarmarkt erstrecke (in Frankreich entsprächen dem 3000 Bedienstete). Die durchschnittliche Verzögerung der Auszahlung der Beihilfen für die Lagerhaltung in Italien werde auf anderthalb Jahre geschätzt; im Oktober 1975 seien weniger als tausend von fünftausend Akten für das Jahr 1974 abgeschlossen gewesen. Die Rückstände hätten, was die Destillation betreffe, im Januar 1976 ungefähr ein Jahr betragen. Unter diesen Umständen hätten die italienischen Winzer keinerlei Interesse mehr daran, Lager- oder Destillationsverträge zu schließen, ihnen bleibe nichts anderes übrig, als ihre Erzeugung zu sei es auch niedrigen Preisen auf den Markt zu werfen, was natürlich das Ergebnis habe, daß die Preise sänken und sämtliche auf Gemeinschaftsebene beschlossenen Interventionsmaßnahmen nutzlos würden.

Zu 2

Die damaligen tiefgreifenden Störungen des Weinmarktes zeigten, daß die notwendigen Verwaltungsmechanismen nicht angewandt worden seien. Die Lage sei durch abnorm niedrige Preise in Italien gekennzeichnet gewesen; seit Sommer 1974 habe sich dort alles so entwickelt, als ob die in der Verordnung Nr. 816/70 vorgesehenen Regulationsmechanismen keinen Einfluß darauf hätten, die tatsächlichen Preise in der Nähe der Gemeinschaftspreise zu halten. Daraus habe sich hinsichtlich der Qualität und der Preise eine chaotische Situation ergeben, da der cif-Preis je nach Art des Weines zwischen 20 und 25 % unter dem Orientierungspreis und zwischen 14 oder 20 % unter dem Auslösungspreis gelegen habe. Auf diesem Preisniveau habe der massive Zufluß italienischen Weins auf den französischen Markt offenkundig eine außerordentlich starke Wirkung gehabt. Die Einfuhr italienischen Weins nach Frankreich in den Wirtschaftsjahren 1974/75 und 1975/76 habe sich auf etwa 7,1 Millionen hl belaufen, was 19 % der Tafelweine auf dem französischen Markt entsprochen habe. Die Einfuhr von Verschnitten aller Arten, gelegentlich von äußert mäßiger Qualität und größtenteils den Anforderungen an hochgradige Verschnittweine nicht entsprechend, zu Preisen, die um bis zu 25 % unter dem Auslösungspreis für Wein der Art R 1 gelegen hätten, habe, wenn sie sich fortgesetzt hätte, nicht als normal im Hinblick auf die Regeln des gemeinsamen Weinmarktes betrachtet werden können und sei für die Erzeuger unerträglich gewesen. Eine solche Lage entspreche offenkundig dem Fall der Störungen des Marktes, wie er in Artikel 31 Absatz 2 der Weinverordnung in Betracht gezogen sei.

D — Erklärungen des Rates

Der Rat erklärt sich nur zur ersten der vom nationalen Gericht in beiden Rechtssachen gestellten Fragen. Seiner Ansicht nach war Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70, der zwischenzeitlich durch die Verordnung Nr. 1160/76 vom 17. Mai 1976 ausdrücklich aufgehoben worden sei, objektiv gültig. Unter objektiver Gültigkeit versteht der Rat, daß er damals die Möglichkeit zum Erlaß einer solchen Bestimmung gehabt habe. Bei der Errichtung einer der letzten Marktordnungen, der für Wein, im Jahre 1970 habe eine solche Bestimmung eine zulässige Maßnahme dargestellt, die der Rat sowohl als Schutzmaßnahme wie auch als vorübergehende Begleitmaßnahmne für die Errichtung der fraglichen gemeinsamen Marktorganisation einordne. Der Rat äußert sich nicht zur Lage im Jahre 1975.

Die Absicht, die mit der Einführung einer der Errichtung einer Marktorganisation begleitenden Schutzklausel verfolgt worden sei, ergebe sich klar aus der Zusammenfassung der Erörterungen des Rates vom 22. Dezember 1969. Nach dieser Zusammenfassung seien vorgesehen gewesen:

die Verabschiedung der gemeinsa men Marktorganisation vor dem 28. Februar 1970 mit Inkrafttreten am 1. April 1970,

die Öffnung der Grenzen zum gleichen Datum,

für einen erzeugenden Mitgliedstaat indessen die Möglichkeit, die Öffnung der Grenzen auszusetzen, falls die vorgesehenen und für erforderlich erachteten Marktverwaltungsmechanismen nicht funktionieren sollten und falls dies zur Vermeidung von Störungen auf dem Markt des genannten Mitgliedstaats erforderlich sei.

Diese Möglichkeit sei einer dreifachen Beschränkung unterworfen gewesen. Zunächst sei sie nur bis zur Anwendung aller für die Verwaltung des Weinmarktes notwendiger Verwaltungsmechanismen zulässig gewesen; dann sei sie einer Gemeinschaftskontrolle unterworfen gewesen, da die auf ihrer Grundlage vom betroffenen Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen der Kommission mitgeteilt [werden], die unverzüglich darüber entscheidet, ob diese Maßnahmen beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind; schließlich habe bei diesen Maßnahmen kontrolliert werden müssen, ob sie einerseits zum Ziel gehabt hätten, Störungen auf dem Markt des sie ergreifenden Mitgliedstaats zu verhindern, und andererseits, ob sie mangels einer Verwaltung des Marktes getroffen worden seien, die der durch die ordnungsgemäße Anwendung der genannten Mechanismen gewährleisteten ebenbürtig sei. Nach den Ausführungen des Rates war diese Möglichkeit eines Rückgriffs auf vorübergehende Begleitmaßnahmen Voraussetzung für die Errichtung des Weinmarktes im Frühjahr 1970.

Der Rat prüft anschließend, ob Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 der Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Aufhebung der Abgaben, der mengenmäßigen Beschränkungen und der Maßnahmen gleicher Wirkung auf dem Agrarsektor nach dem Ende der Übergangszeit widerspricht, und bemerkt zunächst, das Urteil Charmasson betreffe nur nationale Marktmaßnahmen und -Organisationen, die unabhängig von jeder Gemeinschaftsentscheidung bestanden hätten. Dieses Urteil könne auf einen Fall wie den vorliegenden keine Anwendung finden, in dem die nationalen Maßnahmen vorübergehend und kontrolliert ausdrücklich im Rahmen der Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation aufrechterhalten worden seien, die auf der Grundlage der Artikel 40 und 43 funktioniere. Der Rat bezieht sich auf das Urteil vom 21. März 1972 (Rechtssache 82/71, SAIL, Slg. 1972, 119), wonach es allein Sache der Gemeinschaftsbehörde [war], über die vorläufige Beibehaltung einzelstaatlicher Organisationssysteme aller Art für die fraglichen Erzeugnisse zu entscheiden.

Ganz allgemein meint der Rat, die vorübergehende, kontrollierte Aufrechterhaltung einer mengenmäßigen Beschränkung, die mit der schrittweisen Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik, wie sie in Artikel 40 Absatz '1 des Vertrages vorgesehen sei, einhergehe, sei als Abweichung von Artikel 30 ff. zulässig (Urteil vom 13. Dezember 1967, Rechtssache 17/67, Neumann, Slg. 1967, 592). Ebenso ergebe sich im Umkehrschluß aus dem Urteil vom 16. März 1977 (Rechtssache 68/76, Kommission/Französische Republik, Slg. 1977, 515), daß ein Mitgliedstaat von einer Gemeinschaftsvorschrift abweichen könne, wenn die Gemeinschaft diese Abweichung ermöglicht habe.

Zu der die Abgaben und Maßnahmen gleicher Wirkung verbietenden Rechtsprechung bemerkt der Rat schließlich, aus dem vorerwähnten Urteil Bauhuis und aus dem Urteil Balkan (vom 24. Oktober 1973, Rechtssache 5/73, Slg. 1973, 1091) folge, daß innergemeinschaftliche Maßnahmen, welche die der Natur der Sache innewohnenden Hindernisse neutralisierten, nicht verboten seien, wobei das innewohnende Hindernis im vorliegenden Fall die Nichtverwaltung des Gemeinschaftsmarktes sei, die sich daraus ergebe, daß nicht alle für die Verwirklichung notwendigen Verwaltungsmechanismen eingeführt seien.

Die Gemeinschaftsorgane hätten sich somit um eine nachgiebigere Auslegung der Vorschriften über die Aufhebung der Abgaben und Maßnahmen gleicher Wirkung auf dem Agrarsektor bei Ablauf der Übergangszeit bemüht. Diese Auslegung solle insbesondere die Komplexität der vorliegenden unterschiedlichen Interessen und Lagen berücksichtigen und vermeiden, daß die Nichterrichtung oder die verspätete Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation auf einem bestimmten Sektor eine für den Gemeinsamen Markt sehr schädliche Unordnung hervorrufe. Diese Auslegung füge sich dennoch in den Rahmen genauer gemeinschaftsrechtlicher Kriterien ein: beschränkte Dauer, Ziel der Maßnahmen und Kontrollen.

Vergeblich werfe man Maßnahmen, die nach Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 erlaubt seien, vor, Mitgliedstaaten zu diskriminieren. Der Gerichtshof habe für Recht erkannt, daßsich herausstellen [kann], daß eine gemeinsame Marktorganisation in ihrer Anlaufzeit den in Artikel 39 des Vertrages aufgezählten Zielen nicht voll gerecht wird und daß es den Organen bis zur Gesamtlösung der Schwierigkeiten des Marktes gestattet sei, vorläufige Maßnahmen für diejenigen Mitgliedstaaten zu treffen, deren Markt am nachhaltigsten betroffen ist (Urteil vom 2. Juli 1974, Rechtssache 153/73, Holtz und Willemsen/Rat und Kommission, Slg. 1974, 675, 696).

Der Rat schlägt vor, die erste Frage des Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse zu bejahen.

In der Sitzung vom 22. Februar 1978 haben die Klägerinnen der Ausgangsverfahren, vertreten durch Rechtsanwalt Imbach, die französische Regierung, vertreten durch Rechtsanwalt de Lacharrière, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Béraud als Bevollmächtigten, und der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Leiter seines Juristischen Dienstes, Herrn Vignes, mündliche Erklärungen abgegeben.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 15. März 1978 vorgetragen.

1/2 Mit zwei Urteilen vom 30. Juni 1977, eingetragen in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes am 4. Juli 1977 als Rechtssachen 80/77 (Société Les Commissionnaires Réunis/Receveur des douanes) und 81/77 (Les fils de Henri Ramel/Receveur des douanes) hat das Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse gemäß Artikel 17 EWG-Vertrag in jedem der beiden Urteile zwei Fragen, die eine zur Gültigkeit, die andere zur Auslegung des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 des Rates vom 28. April 1970 zur Festlegung ergänzender Vorschriften für die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 99, S. 1) gestellt. Diese Fragen an den Gerichtshof lauten wie folgt:

1. Ist (war in der Rechtssache 81/77) Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 des Rates mit dem EWG-Vertrag vereinbar, obwohl diese Bestimmung zu Maßnahmen ermächtigt (ermächtigte in der Rechtssache 81/77), die im Widerspruch zu den seit Ablauf der Übergangszeit anwendbaren Vertragsvorschriften über den freien Warenverkehr stehen?

2. Für den Fall der Bejahung der vorhergehenden Frage :

War Artikel 31 Absatz 2 dieser Verordnung am 11. September 1975 noch anwendbar, obwohl möglicherweise alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen eingeführt waren?

3 Sie sind in Streitsachen zwischen der französischen Zollverwaltung und Weinhändlern aufgeworfen worden, die zwischen Anfang September 1975 und März 1976 Partien Wein aus Italien nach Frankreich importiert hatten; es geht darin um die Vereinbarkeit einer Abgabe mit dem Vertrag, die sich auf FF 1,13 pro Alkoholgrad und hl belief und die mit Wirkung vom 12. September 1975 durch das Dekret Nr. 75-846 des Präsidenten der Republik vom 11. September 1975 (JO der Französischen Republik vom 12. September 1975) eingeführt und anläßlich der besagten Importe erhoben worden war.

4 Mit Beschluß vom 26. Oktober 1977 hat der Gerichtshof die Verbindung der beiden Rechtssachen zur gemeinsamen mündlichen Verhandlung und Entscheidung angeordnet.

Allgemeine Erklärungen

5/7 Mit der Verordnung Nr. 816/70, die nach Ablauf der Übergangszeit in Kraft trat, wurde eine gemeinsame Marktorganisation für Wein errichtet; diese umfaßt einerseits eine Preis- und Interventionsregelung, Regeln über die Erzeugung und die Kontrolle der Entwicklung der Anpflanzungen, Regeln über önologische Verfahren und das Inverkehrbringen einschließlich der Einteilung der Gemeinschaft in Weinbauzonen, ferner Beihilfen für die Lagerhaltung und die Destillation sowie andererseits eine Regelung des Handels mit Drittländern, zu der die Erteilung von Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen, die Einführung von Referenzpreisen, von Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr und Erstattungen bei der Ausfuhr sowie eine Schutzklausel gehören, die im Falle erheblicher Störungen angemessene Maßnahmen erlaubt. Bestandteil dieser Organisation ist ferner sowohl kraft der Artikel 12 bis 15 und 30 bis 33 EWG-Vertrag als auch des Artikels 31 Absatz 1 der Verordnung Nr. 816/70 das Verbot der Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle im Binnenhandel der Gemeinschaft — mit alleiniger Ausnahme der Anwendung gewisser Bestimmungen des dem Vertrag beigefügten Protokolls betreffend die Landwirtschaft des Großherzogtums Luxemburg — sowie jeder mengenmäßigen Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung. Artikel 31 Absatz 2 dieser Verordnung hat folgenden Wortlaut: Die erzeugenden Mitgliedstaaten dürfen, abweichend von Absatz 1, solange nicht alle für die Verwaltung des Weinmarktes notwendigen Verwaltungsmechanismen — mit Ausnahme des Weinbaukatasters für die Zeit bis zum 31. Dezember 1971 — angewendet werden, Maßnahmen zur Begrenzung der Einfuhren aus einem anderen Mitgliedstaat treffen, um Störungen auf ihrem Markt zu verhindern. Diese Maßnahmen werden der Kommission mitgeteilt, die unverzüglich darüber entscheidet, ob diese Maßnahmen beizubehalten, zu ändern oder aufzuheben sind.

8/9 Das Jahr 1975 war unter anderem als Folge reicher Ernten und der schrittweisen Abwertung der Lira durch einen außergewöhnlichen Zustrom italienischer Weine namentlich auf den französischen Markt gekennzeichnet. Der Rat erwog diese Lage insbesondere im Laufe seiner Tagungen vom 15. April, vom 21./22. Juli und vom 9. September 1975, wobei unterschiedliche Maßnahmen in Betracht gezogen wurden; nachdem die Wiedereinführung von Währungsausgleichsbeträgen ausgeschlossen worden war, entschied man, daß die Verordnung Nr. 816/70 derart geändert werden sollte, daß sie die Entschließung des Rates vom 21. April 1975 über die neuen Orientierungen zur Beruhigung des Weinmarktes berücksichtigte.

10/11 Am 11. September 1975 erließ die Regierung der Französischen Republik unter Berufung auf Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 ein Dekret, das die Einfuhr bestimmter Weine aus Italien mit der oben beschriebenen Abgabe belegte. Sie teilte diese Maßnahme gemäß Artikel 31 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Kommission mit Fernschreiben vom 11. September 1975 mit; in dieser Mitteilung heißt es: Im Laufe der Ministerratstagungen vom 15. April, vom 21. Juli und vom 9. September 1975 wurde die Lage auf dem gemeinsamen Markt für Tafelwein eingehend untersucht. Es wurde festgestellt, daß die derzeitige Unzulänglichkeit der gemeinschaftlichen Interventionsmechanismen einer selbsttätigen Wiedererlangung des Gleichgewichts auf diesem von der Abwertung der grünen Lira im Laufe der letzten Jahre erheblich gestörten Markt entgegensteht. Die französische Delegation legte die Folgen dieser Lage für ihre Erzeuger dar und schlug ständig Lösungen vor, die sich in erster Linie auf eine Reform der Verordnung Nr. 816/70 stützten. Der Ministerrat hatte am 15. April 1975 beschlossen, daß eine solche Änderung spätestens am 1. August 1975 erlassen und vom Weinwirtschaftsjahr 1975/76 an angewandt werden sollte. Auf der Ratstagung vom 21./22. Juli 1975 wurde die Erörterung der Vorschläge der Kommission vertagt; auf der Tagung vom 9. September 1975 erzielte man keine Entscheidung. Wie es der französische Landwirtschaftsminister und sein Staatssekretär darlegten, erfordert die in Frankreich durch die Unordnung des Weinmarktes geschaffene Lage somit Schutzmaßnahmen gegen die Einfuhren aus Italien zu Billigstpreisen. Der Rat beriet sich eingehend. Trotz des Vorschlags der Kommission und unserer Partner, auf diesem Gebiet zu einer politischen Übereinstimmung zu gelangen, und der Anregungen der französischen Delegation konnte der Rat zu keiner einstimmigen Entscheidung gelangen. Daher beschloß die französische Regierung, gemäß Artikel 31 Absatz 2 der Gemeinschaftsverordnung Nr. 816/70 vorzugehen.

12/13 Die Kommission bestritt die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Gemeinschaftsrecht und leitete das Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages ein, verzichtete aber auf die Fortsetzung desselben, als das Dekret vom 11. September 1975 durch Dekret des Präsidenten der Republik Nr. 76-287 vom 31. März 1976 (JO der Französischen Republik vom 1. April 1976) mit Wirkung vom 1. April 1976 aufgehoben wurde. Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren berufen sich auf die unmittelbare Wirkung des Verbots, nach Ablauf der Übergangszeit Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle im Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu erheben, und bestreiten die Gültigkeit des Artikels 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70, jedenfalls aber seine Anwendbarkeit im Zeitpunkt der streitigen Einfuhren; sie haben vor dem nationalen Gericht Klagen mit dem Ziel der Rückerstattung der vorher gemäß dem Dekret Nr. 75-846 gezahlten Abgaben erhoben.

Zur ersten Frage

14/15 Die erste Frage geht im Kern dahin, ob Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 insoweit gültig ist, als die erzeugenden Mitgliedstaaten in ihm ermächtigt werden, unter den dort vorgesehenen Voraussetzungen nach Ablauf der Übergangszeit Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle im Binnenhandel der Gemeinschaft mit einem dem Anhang II des Vertrages unterliegenden landwirtschaftlichen Erzeugnis, im vorliegenden Fall mit Tafelwein, einzuführen und zu erheben. Die Antwort auf diese Frage macht die Auslegung des Artikels 38 Absatz 2 EWG-Vertrag erforderlich, wonach die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes … auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung [finden], soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist.

16 Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren tragen vor, diese Bestimmung erlaube es den Gemeinschaftsorganen nach Ablauf der Übergangszeit für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, unabhängig davon, ob diese einer Marktorganisation unterliegen, nicht, von den Bestimmungen des Vertrages über den freien Warenverkehr abzuweichen oder den Mitgliedstaaten Abweichungen zu erlauben.

17/19 Demgegenüber macht die Regierung der Französischen Republik geltend, diese Bestimmung erlaube es dem Rat in Anbetracht der Stellung des Agrarsektors im Gemeinsamen Markt sowie der Besonderheiten der landwirtschaftlichen Tätigkeit und der spezifischen Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, von den Bestimmungen des Vertrages im allgemeinen und von denen über den freien Warenverkehr im besonderen abzuweichen, soweit diese Abweichungen in den Artikeln 39 bis 46 des Vertrages ihre rechtliche Begründung fänden. Eine Reihe von Marktordnungsmechanismen, zum Beispiel die Preisfestsetzung und das Interventionssystem, stellten, indem sie den Handelsverkehr organisierten und einengten, ebenso Beschränkungen des freien Warenverkehrs dar; sie seien weder vorübergehende Bestimmungen noch durch besondere Umstände gerechtfertigt, sondern gehörten zu den Wesenszügen der gemeinsamen Agrarpolitik. Die Ziele des freien Warenverkehrs und der gemeinsamen Agrarpolitik dürften daher weder gegeneinander gestellt noch rangmäßig eingeordnet werden; sie müßten im Gegenteil miteinander verbunden werden, wobei der freie Warenverkehr den Grundsatz darstelle, soweit nicht die Besonderheit des Agrarsektors Anpassungen verlange.

20 Nach Ansicht des Rates ist Artikel 38 Absatz 2 im Zusammenhang mit den Artikeln 39 bis 46 dahin gehend auszulegen, daß für den Agrarsektor nach Ablauf der Übergangszeit eine nachgiebigere Auslegung des Grundsatzes der Aufhebung der Abgaben oder Maßnahmen gleicher Wirkung zulässig sei, so daß diese Hemmnisse als vorübergehende, die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation begleitende Maßnahmen aufrechterhalten werden könnten, wenn die Organisation ohne diese Maßnahmen möglicherweise nicht errichtet werden könnte.

21 Die Kommission schließlich trägt vor, Artikel 38 Absatz 2 müsse in Verbindung mit den anderen Bestimmungen des Titels II so ausgelegt werden, daß er den Gemeinschaftsorganen nach Ablauf der Übergangszeit nicht die Möglichkeit lasse, sich der Anwendung der Regeln über den freien Warenverkehr zu entziehen, soweit es sich nicht um Maßnahmen handele, die jede Diskriminierung zwischen den Erzeugern oder Verbrauchern der Gemeinschaft im Sinne des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 ausschlössen und die die Einheit des Marktes nicht berührten, was von vornherein der Einführung von Abgaben mit gleicher Wirkung im Binnenhandel der Gemeinschaft entgegenstehe.

22/23 Nach Artikel 2 EWG-Vertrag soll die Gemeinschaft namentlich durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten die wirtschaftliche Entwicklung innerhalb der Gemeinschaft, die Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten fördern. Nach Artikel 38 Absatz 1 des Vertrages, der am Anfang des der gemeinsamen Agrarpolitik gewidmeten Titels steht, umfaßt der Gemeinsame Markt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen.

24 Die Aufhebung der Zölle und der Abgaben gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten stellt ein grundlegendes Prinzip des Gemeinsamen Marktes dar, das für sämtliche Erzeugnisse und Handelswaren gilt, so daß, wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 13. November 1964 (Rechtssachen 90 und 91/63, Kommission/Großherzogtum Luxemburg und Königreich Belgien, Slg. 1964, 1329, 1347) festgestellt hat, jede Ausnahme, die übrigens eng auszulegen wäre, klar und eindeutig angeordnet sein muß.

25/26 Nach Artikel 38 Absatz 2 finden die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung, soweit in den Artikeln 39 bis 46 nicht etwas anderes bestimmt ist. Der Vorbehalt in Artikel 38 Absatz 2 kann somit für die Einführung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle auf den Binnenhandel der Gemeinschaft nach Ablauf der Übergangszeit nur gelten, wenn in den Artikeln 39 bis 46 eine Bestimmung aufgezeigt werden kann, die die Einführung solcher Abgaben ausdrücklich oder stillschweigend anordnet oder zuläßt.

27/33 Die Artikel 39 bis 46 enthalten keine Bestimmung dieser Art. Die gemeinsamen Marktorganisationen haben im Gegenteil nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 ausdrücklich jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Nach Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe b stellt jede gemeinsame Marktorganisation für den Handelsverkehr innerhalb der Gemeinschaft Bedingungen sicher …, die denen eines Binnenmarktes entsprechen. Artikel 44 hat ausdrücklich die schrittweise Beseitigung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen während der Übergangszeit im Auge; diese Ausdrücke müssen, in Verbindung mit den Artikeln 12 bis 17 und 30 bis 35 des Vertrages gelesen, so ausgelegt werden, daß sie auch die Angaben mit gleicher Wirkung wie Zölle und die Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen betreffen. Nach derselben Bestimmung, mit der ein nur für die Übergangszeit geltendes vorübergehendes System eingeführt wurde, konnten die Mitgliedstaaten während dieser Zeit, soweit die Beseitigung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten zu Preisen führen konnte, welche die Ziele des Artikels 39 gefährdeten, unter bestimmten Bedingungen in nichtdiskriminierender Weise ein System von Mindestpreisen anwenden. Somit waren bereits während der Übergangszeit alle anderen Behinderungen des Handelsverkehrs außer der Einführung von Mindestpreisen ausdrücklich ausgeschlossen. Es stünde daher offenkundig im Widerspruch zum Vertrag, nach Ablauf der Übergangszeit andere Handelshindernisse zuzulassen, die ebenso, wenn nicht in höherem Maße, einschneidend wären wie diejenigen, die nur während der Übergangszeit zulässig waren.

34 Im übrigen enthalten die Artikel 39 bis 46 entweder keine ausdrückliche oder stillschweigende Ausnahme von den Vorschriften des Vertrages (Artikel 39 und 41) oder sie betreffen ein anderes, eng umschriebenes Gebiet, wie Artikel 42, der sich mit den Wettbewerbsregeln befaßt, oder sie betreffen ausdrücklich den Fall der vorübergehenden Aufrechterhaltung einzelstaatlicher Marktordnungen während der Übergangszeit, bis diese durch gemeinsame Organisationen ersetzt sein werden (Artikel 45 und 46).

35/36 Aus der Gesamtheit dieser Bestimmungen und aus ihren wechselseitigen Beziehungen ergibt sich somit, daß die den Gemeinschaftsorganen im Hinblick auf die gemeinsame Agrarpolitik eingeräumten weitreichenden Befugnisse namentlich sektorieller und regionaler Art — jedenfalls seit Ablauf der Übergangszeit — unter dem Gesichtspunkt der Einheit des Marktes und unter Ausschluß jeglicher Maßnahme ausgeübt werden müssen, die die Abschaffung der Zölle und der mengenmäßigen Beschränkungen oder der Abgaben oder Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten gefährden könnte. Jede Gefährdung des gemeinschaftlichen Besitzstandes auf dem Gebiet der Einheit des Marktes könnte im übrigen unter Verletzung des in Artikel 2 des Vertrages genannten Ziels der schrittweisen Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten Desintegrationsmechanismen auslösen.

37 Für eine andere Auslegung kann man sich nicht auf die Einführung der Währungsausgleichsbeträge berufen; diese rechtfertigen sich für den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nur aus dem Zwang, die Wirkungen der Schwankungen der unbeständigen Wechselkurse zu berichtigen, die in einer auf gemeinsame Preise gestützten gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse naturgemäß Störungen im Handel mit diesen Erzeugnissen hervorrufen; diese Maßnahmen sollen daher, soweit möglich, die Erhaltung der normalen Handelsströme trotz des Einflusses der divergierenden Währungspolitiken gewährleisten, deren Koordinierung die Mitgliedstaaten entgegen Artikel 105 des Vertrages noch nicht sichergestellt haben.

38 Nach allem ist auf die erste Frage des nationalen Gerichts zu antworten, daß Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70, soweit er die erzeugenden Mitgliedstaaten ermächtigt, im Binnenhandel der Gemeinschaft mit den Erzeugnissen, die der durch diese Verordnung errichteten Marktorganisation unterliegen, Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle einzuführen und zu erheben, mit Artikel 13, insbesondere mit dessen Absatz 2, sowie mit den Artikeln 38 bis 46 des Vertrages unvereinbar und folglich ungültig ist.

39 Aufgrund dieser Antwort auf die erste Frage erübrigt sich eine Beantwortung der zweiten Frage.

Kosten

40/41 Die Auslagen der französischen Regierung, des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Tribunal d'instance Bourg- en-Bresse mit Urteilen vom 30. Juni 1977 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

Soweit Artikel 31 Absatz 2 der Verordnung Nr. 816/70 die erzeugenden Mitgliedstaaten ermächtigt, im Binnenhandel der Gemeinschaft mit den Erzeugnissen, die der durch diese Verordnung errichteten Marktorganisation unterliegen, Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle einzuführen und zu erheben, ist er unvereinbar mit Artikel 13, insbesondere mit dessen Absatz 2, sowie mit den Artikeln 38 bis 46 des Vertrages und folglich ungültig.