Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.05.1978 – C-137/77

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Diese beiden Rechtssachen, die das Bundesverwaltungsgericht dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, betreffen das gleiche Gebiet des Gemeinschaftsrechts, um das es auch in der Rechtssache 70/77 (Simmenthai S.p.A.l Amministrazione delle Finanze dello Stato) ging, in der ich meine Schlußanträge am 21. Februar 1978 vortrug, Sie die Entscheidung jedoch ausgesetzt haben, um wie ich es sehe, die drei Rechtssachen zusammen beraten zu können. Es handelt sich um die Rechtmäßigkeit von Gebühren, welche die Mitgliedstaaten bei Einfuhren aus Drittländern für viehseuchenrechtliche und gesundheitspolizeiliche Untersuchungen erheben, vor allem aber um die diesbezügliche Auswirkung der Richtlinie 72/462/EWG vom 12. Dezember 1972 (ABl. L 302 vom 31. Dezember 1972). Die in den vorliegenden Fällen konkret aufgeworfenen Fragen unterscheiden sich allerdings von denen in der Rechtssache 70/77.

In der Rechtssache 137/77 ist die Stadt Frankfurt am Main Revisionsklägerin vor dem Bundesverwaltungsgericht. Revisionsbeklagte ist die Firma Max Neumann, die Anfang 1975 aus Drittländern Wildbret, nämlich Hirsche, Rehe und Wildschweine, in die Bundesrepublik Deutschland einführte.

In der Rechtssache 138/77 ist Revisionsklägerin die Firma Hermann Ludwig, die 1974 eine Sendung Rindsgulasch in Dosen aus Ungarn in die Bundesrepublik einführte. Revisionsbeklagte ist die Freie und Hansestadt Hamburg.

In beiden Fällen ließen die städtischen Behörden das eingeführte Fleisch untersuchen und erhoben für diese Untersuchung Gebühren nach den einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften. Die Importeure klagten in beiden Fällen gegen die Gebührenerhebung vor dem örtlichen Verwaltungsgericht und machten geltend, diese sei mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.

In der ersten Rechtssache schloß sich das Verwaltungsgericht Frankfurt der Auffassung des Importeurs an, in der zweiten teilte das Verwaltungsgericht Hamburg dessen Ansicht nicht, da die Richtlinie 72/462/EWG, die nach ihrem Wortlaut nur für Einfuhren von lebenden Rindern und Schweinen sowie von frischem oder gefrorenem Fleisch von diesen und bestimmten anderen Haustieren gelte, im Wege der Analogie auf Einfuhren von Dosenfleisch erstreckt werden sollte und deshalb zur Erhebung von Gebühren wegen der Untersuchung von aus Drittländern eingeführtem Fleisch ermächtige.

Beide Rechtssachen gelangten im Wege der Sprungrevision vor das Bundesverwaltungsgericht.

Das Bundesverwaltungsgericht läßt in seinen Vorlagebeschlüssen erkennen, daß es die Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt teilt. Angesichts der entgegenstehenden Ansicht des Verwaltungsgerichts Hamburg hält es jedoch den Fragenkomplex für ausreichend zweifelhaft, um eine Vorlage an den Gerichtshof zu rechtfertigen.

In beiden Rechtssachen ersucht das Bundesverwaltungsgericht den Gerichtshof, über die Frage vorab zu entscheiden, ob die Bestimmungen der Richtlinie 72/462/EWG, die sich auf Untersuchungen beziehen (also Art. 12 Abs. 1, 7 und 8 sowie die Art. 23, 24 und 26) entsprechend . . . mit der Folge anzuwenden [sind], daß die Mitgliedstaaten zu gesundheitlichen Kontrollen berechtigt oder verpflichtet sind und für diese Kontrollen Gebühren erheben dürfen.

In der Rechtssache 137/77 stellt das Bundesverwaltungsgericht eine zweite Frage dahin, ob nach Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs durch die Verordnung Nr. 950/68/EWG des Rates vom 28. Juni 1968 nationalstaatliche Abgaben noch um den Betrag der allgemeinen Kostensteigerung erhöht werden durften.

Diese zweite Frage beruht darauf, daß vor dem Bundesverwaltungsgericht in der Rechtssache 137/77 die Auffassung vertreten wurde, daß Wildbret nicht zu den Erzeugnissen zähle, die in der dem EWG-Vertrag als Anhang II beigefügten Liste aufgeführt seien, und daß es keine ausdrückliche Bestimmung des Gemeinschaftsrechts gebe, die es den Mitgliedstaaten untersage, Gebühren mit zollgleicher Wirkung bei der Einfuhr von Wildbret aus Drittländern zu erheben. Das Bundesverwaltungsgericht ging deshalb davon aus, daß die maßgeblichen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts sich in der Entscheidung des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 37 und 38/73 (Diamantarbeiders/Indiamex, Slg. 1973, 1609) fänden; danach durften bei Fehlen eines solchen Verbots die Mitgliedstaaten vom Inkrafttreten des Gemeinsamen Zolltarifs an bei Einfuhren aus dritten Ländern nicht einseitig neue Abgaben einführen oder zu diesem Zeitpunkt bestehende Abgaben erhöhen, sondern sie sind nur berechtigt, die letzteren zu den seinerzeit geltenden Sätzen weiter zu erheben. Die bei der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs (1. Juli 1968) geltenden deutschen Rechtsvorschriften sahen für eingeführtes Fleisch von Hirschen und Rehen keine gebührenpflichtige Untersuchung vor, wohl aber für Wildschweinfleisch; der von der Stadt Frankfurt gegenüber der Firma Max Neumann für die Untersuchung des von ihr eingeführten Wildschweinfleischs erhobene Betrag von 47,45 DM lag jedoch wesentlich über dem Betrag von 27,20 DM, der Ende Juni 1968 hätte erhoben werden können. Die Stadt Frankfurt behauptet, die Erhöhung sei nicht höher als dies notwendig sei, um dem allgemeinen Kostenanstieg Rechnung zu tragen.

Die Kommission wies jedoch vor dem Gerichtshof darauf hin, daß Hirsch-, Reh- und Wildschweinfleisch in Wahrheit unter Kapitel 2 der Nomenklatur des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Zollwesens, und zwar unter die Tarifstellen 02.04 B bzw. 02.01 A III (b) des Gemeinsamen Zolltarifs fallen. Sie gehören also zu den Erzeugnissen, die in der dem EWG-Vertrag als Anhang II beigefügten Liste aufgeführt sind, und damit zu der (etwas unvollständigen) gemeinsamen Marktorganisation für bestimmte in Anhang II des Vertrages aufgeführte Erzeugnisse, die mit der Ratsverordnung (EWG) Nr. 827/68 errichtet wurde. Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung verbietet im Handel mit dritten Ländern die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle. Dieses Verbot gilt vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen, von denen hier jedenfalls keine in Betracht kommt, es sei denn die Vorschriften der in der ersten Frage des Bundesverwaltungsgerichts erwähnten Richtlinie 72/462/EWG fänden Anwendung.

Für Gulasch, um das es in der Rechtssache 138/77 geht, enthält Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch das Verbot, bei Einfuhren aus dritten Ländern Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle zu erheben.

Die Rechtslage ist also die, daß in beiden Fällen für die Mitgliedstaaten ein ausdrückliches Verbot besteht, bei Einfuhren der fraglichen Erzeugnisse aus Drittländern Abgaben mit zollgleicher Wirkung zu erheben.

Vor dem Gerichtshof sind Ausführungen dazu gemacht worden, ob die Gebühren, welche die Stadt Frankfurt von der Firma Max Neumann und die Stadt Hamburg von der Firma Hermann Ludwig erhoben haben, zollgleich wirkten. Diese Frage zu erörtern, steht mir nicht zu, denn das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß sie zu bejahen sei, und ersucht den Gerichtshof nicht, diesen Punkt zu erhellen. Außerdem steht meines Erachtens die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu dieser Frage im Einklang mit dem einschlägigen Richterrecht des Gerichtshofes, das ich in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 70/77 zusammengefaßt habe.

Somit komme ich zur ersten vom Bundesverwaltungsgericht in der Rechtssache 137/77 und der einzigen in der Rechtssache 138/77 vorgelegten Frage, ob die Bestimmungen der Richtlinie 72/462/EWG über Untersuchungen auf Wildbret und auf Dosenfleisch entsprechend anzuwenden sind.

Diese Frage ist meines Erachtens zu verneinen.

Bevor ich die Gründe nenne, die mich zu meiner Schlußfolgerung geführt haben, sollte ich folgendes klarstellen: Die Stadt Frankfurt und die Stadt Hamburg vertraten die Auffassung, falls die Frage zu bejahen sei, deckten die Bestimmungen der Richtlinie die hier in Frage stehende Gebührenerhebung, und zwar als Ausnahme von dem Verbot in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 827/68 und in Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68. Das scheint mir keineswegs so klar zu sein.

Erstens können, worauf ich in meinen Schlußanträgen zur Rechtssache 70/77 hinwies, die Bestimmungen der Richtlinie über die bei der Durchführung der Artikel 12 Absatz 8, 23 Absatz 4 und 26 (Gesundheitskontrollen) anfallenden Kosten sich nur auf solche Kosten beziehen, die im Zusammenhang mit Untersuchungen stehen, die nach der Richtlinie vorgenommen wurden. In der Rechtssache 70/77 erfuhren wir — und die Kommission hat diesen Punkt auf Ersuchen des Gerichtshofes in der vorliegenden Rechtssache vertieft —, daß mit Ausnahme der nach Artikel 23 vorgenommenen Kontrollen bei Fleisch, das sich in der Gemeinschaft auf der Durchfuhr von einem Drittland in ein anderes befindet, zahlreiche Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene noch, zu erlassen sind, bis das Ziel der Richtlinie erreicht werden kann. Mithin ist es den Mitgliedstaaten noch nicht möglich, die Richtlinie bei aus Drittländern stammenden Einfuhren von Erzeugnissen anzuwenden, für welche die Richtlinie sogar ausdrücklich gilt.

Zweitens, auch darauf wurde in der Sache 70/77 und in den vorliegenden Rechtssachen hingewiesen, ist der Wortlaut der Bestimmungen der Richtlinie hinsichtlich der anfallenden Kosten zweideutig. Möglicherweise ermächtigen diese Bestimmungen bei richtiger Auslegung die Mitgliedstaaten nicht, Gebühren für Kontrollen zu erheben, sondern schließen lediglich aus, daß die in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten der Versender, Importeure oder ihrer Bevollmächtigten von den Mitgliedstaaten erstattet werden. Schließlich ist es (entgegen der Annahme, die dem Vorbringen der Stadt Frankfurt und der Stadt Hamburg teilweise zugrunde zu liegen scheint) kein Naturgesetz, daß der Versender oder Importeur die Kosten derartiger Kontrollen tragen muß und diese nicht auch aus Haushaltsmitteln gedeckt werden dürften. Auf Ersuchen des Gerichtshofes hat die Kommission hierzu eine Übersicht vorgelegt, welche die Rechtslage in den verschiedenen Mitgliedstaaten darstellt. Danach werden in Belgien, Frankreich und Luxemburg für die viehseuchenrechtliche Untersuchung von lebenden Tieren keine Gebühren und in Dänemark bei der Einfuhr von Fleisch nur Kosten für Laboruntersuchungen erhoben.

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Hinblick auf die Ausführungen der Firmen Max Neumann und Hermann Ludwig die Frage aufgeworfen, ob die Richtlinie, wenn ihr die von der Stadt Frankfurt und der Stadt Hamburg angenommene Wirkung zukomme, mit dem Vertrag vereinbar sei, da sie bei Einfuhren aus Drittländern zu Gebührensätzen führen könnte, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden ausfallen würden. Nach der von mir vertretenen Auffassung erübrigt sich eine Antwort auf diese Frage, so daß ich es für besser halte, dazu nicht Stellung zu nehmen.

Nun zu den Gründen, warum die Richtlinie meiner Meinung nach unabhängig davon, welche Wirkung sie bei den Erzeugnissen haben mag, für die sie ausdrücklich gilt, nicht analog auf andere Erzeugnisse angewandt werden darf.

Bei der Anwendung von Rechtsvorschriften im Wege der Analogie handelt es sich selbstverständlich nicht um ein Verfahren, das nach den Rechtssystemen aller Mitgliedstaaten zulässig ist. Auch waren sich, als diese Rechtssachen verhandelt wurden, die Vertreter der Beteiligten nicht über die Umstände einig, bei deren Vorliegen auf diese Verfahrensweise, dort wo sie grundsätzlich zulässig ist, zurückgegriffen werden darf. Glücklicherweise verfügt der Gerichtshof über eine Rechtsprechung dazu, wann mit Bezug auf Gemeinschaftsrecht eine Analogie möglich ist.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes enthält meines Erachtens eine allgemeine Regel und eine Ausnahme: Die allgemeine Regel besagt, daß die Anwendung einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts nicht auf einen Fall ausgedehnt werden darf, der außerhalb des ausdrücklichen Geltungsbereichs der Bestimmung liegt (vgl. Rechtssache 21/64, Macchiorlati/Hohe Behörde, Slg. 1965, 242, 262, und Rechtssache 48/70, Bernardi/Europäisches Parlament, Slg. 1971, 175, Randnrn. 11 und 12 des Urteils). Die Ausnahme besagt, daß eine Analogie zulässig ist, wenn Rechtsvorschriften eine offensichtliche Lücke enthalten, die es zu füllen gilt (vgl. verb. Rechtssachen 15/64 und 60/65, Moreau/Kommission, Slg. 1966, 685, 698; die Rechtssache 31/71, Gigante/Kommission, Slg. 1973, 1353, Randnrn. 9 bis 11 des Urteils, sowie die Rechtssache 64/74, Reich/Hauptzollamt Landau, Slg. 1975, 261, Randnr. 3 des Urteils).

Der Anwendungsbereich der Richtlinie 72/462/EWG wird in Artikel 1 Absatz 1 wie folgt definiert:

Diese Richtlinie bezieht sich auf die Einfuhr aus Drittländern von

Zucht-, Nutz-oder Schlachttieren der Gattungen Rinder und Schweine;

frischem Fleisch, das von Haustieren der Gattungen Rinder, Schweine, Schafe und Ziegen sowie von Einhufern, die als Haustiere gehalten werden, stammt.

In Absatz 2 wird eine Reihe von Ausnahmen aufgezählt.

Nach Artikel 2 Buchstabe o ist unter frischem Fleisch zu verstehen:

Fleisch, das einer auf seine Haltbarkeit einwirkenden Behandlung nicht unterworfen worden ist; Fleisch, das einer Kältebehandlung unterworfen worden ist, gilt jedoch ebenfalls als frisch.

Angesichts dieser Bestimmungen läßt sich der Umstand, daß die Richtlinie Wildbret oder Rindfleisch in Dosen nicht erfaßt, meines Erachtens nicht als eine durch eine Gerichtsentscheidung zu füllende Lücke werten, denn sie ist nicht auf irgendein Versehen des Rates zurückzuführen, sondern auf seine bewußte Absicht, die fraglichen Erzeugnisse von der Anwendung der Richtlinie auszunehmen. Vorläufig fehlen deshalb noch gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen über die Gesundheitskontrolle von Wildbret oder konserviertem Fleisch. Dies liegt jedoch daran, daß in diesem Bereich die Angleichung der verschiedenen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten an das Gemeinschaftsrecht nur schrittweise erfolgen kann, was, worauf die Kommission hingewiesen hat, durch die technische Kompliziertheit der Materie bedingt ist. Eben deswegen halte ich es nicht für richtig, auf Wildbret und haltbar gemachtes Fleisch Bestimmungen anzuwenden, die für lebende Haustiere und für aus ihnen gewonnenes frisches und gefrorenes Fleisch konzipiert wurden. Auch kommt dem von den Firmen Max Neumann und Hermann Ludwig sowie von der Kommission vorgetragenen Argument Bedeutung zu, daß, würde die Richtlinie für Wildbret und Dosenfleisch gelten, Mitgliedstaaten, die nicht die notwendigen Maßnahmen erlassen hätten, um die Richtlinie auf diese Erzeugnisse anzuwenden, sich insoweit einem Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag aussetzen würden.

Daher schlage ich Ihnen vor, die dem Gerichtshof vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

In der Rechtssache 137/77

1. Die Bestimmungen der Richtlinie 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972 gelten nicht für die Einfuhr von Wildbret.

2. Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 827/68 des Rates vom 28. Juni 1968 verbietet es, Gebühren zu erheben, die auf die Einfuhr von unter die Verordnung fallenden Erzeugnissen aus Drittländern die gleiche Wirkung haben wie ein Zoll.

In der Rechtssache 138/77

Die Bestimmungen der Richtlinie 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972 gelten nicht für Einfuhren von Fleisch, das anders als durch Gefrieren oder Tiefkühlen haltbar gemacht wurde.