Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.07.1978 – C-138/77

In der Rechtssache 138/77

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Bundesverwaltungsgericht in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

FIRMA HERMANN LUDWIG

gegen

FREIE UND HANSESTADT HAMBURG

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung einiger Bestimmungen der Richtlinie 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972 zur Regelung viehseuchenrechtlicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch aus Drittländern (ABl. L 302 vom 31. Dezember 1972, S. 28)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten M. Sørensen und G. Bosco, der Richter A. M. Donner, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe und A. Touffait,

Generalanwalt: J.-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Vorlagebeschluß und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 24) gilt nach ihrem Artikel 1 unter anderem für Zubereitungen und Konserven, die Rindfleisch enthalten und unter die Tarifstelle 16.02 B III b 1 des Gemeinsamen Zolltarifs fallen. Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung verbietet den Mitgliedstaaten, bei der Einfuhr aus Drittländern die Waren mit Abgaben zollgleicher Wirkung zu belasten. Das Verbot ist wie folgt formuliert:

Vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung oder vorbehaltlich einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages beschlossenen Ausnahme ist folgendes untersagt:

die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle,

die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung, vorbehaltlich des Protokolls betreffend das Großherzogtum Luxemburg.

Im Juni 1974 führte das Transportunternehmen H. Ludwig, Klägerin des Ausgangsverfahrens, 14400 kg ungarisches Rindsgulasch in Dosen aus Ungarn in die Bundesrepublik Deutschland ein und fügte eine Bescheinigung des staatlichen ungarischen Tierarztes bei. Aufgrund der deutschen Rechtsvorschriften wurden diese Einfuhren einer gesundheitspolizeilichen Kontrolle unterzogen, für welche die Stadtverwaltung von Hamburg, Beklagte des Ausgangsverfahrens, eine Gebühr von 576,— DM erhob.

Da die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Gebühr für eine Abgabe zollgleicher Wirkung hielt, deren Erhebung nach dem oben zitierten Artikel 20 Absatz 2 unzulässig sei, verlangte sie bei den zuständigen deutschen Stellen die Rückerstattung des gezahlten Betrages.

Das Verwaltungsgericht Hamburg wies mit Urteil vom 10. April 1975 die Klage ab, da die deutschen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, auf die sich die Gebührenerhebung stütze (das Fleischbeschaugesetz und die Auslandsfleischbeschaugebühren-Verordnung), im Hinblick auf Artikel 26 der Richtlinie 72/462 vom 12. Dezember 1972 zur Regelung viehseuchenrechtlicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch aus Drittländern (ABl. L 302 vom 31. Dezember 1972) mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien. Diese Richtlinie, die gesundheitliche Kontrollen bei bestimmten Tieren und Fleischsorten einführe und insbesondere in ihrem Artikel 26 die Mitgliedstaaten ermächtige, aus diesem Anlaß Gebühren zu erheben, regle zwar nicht die Einfuhr zubereiteten Fleisches aus Drittländern, aber gerade ihre Artikel 24 und 26 müßten im vorliegenden Fall entsprechend angewandt werden. Andernfalls wären die Importeure, die zubereitetes Fleisch aus dem Ausland einführten, gegenüber denen begünstigt, die frisches Fleisch einführten und es in der Bundesrepublik zubereiteten.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat im Wege der Sprungrevision das Bundesverwaltungsgericht angerufen, das mit Beschluß vom 16. September 1977 dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:

Sind Artikel 12 Absätze 1, 7 und 8, Artikel 23, 24 und 26 der Richtlinie Nr. 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972 (ABl. L 302/28) entsprechend auf die Einfuhr von zubereitetem Fleisch mit der Folge anzuwenden, daß die Mitgliedstaaten zu gesundheitlichen Kontrollen berechtigt oder verpflichtet sind und für diese Kontrollen Gebühren erheben dürfen?

Der Vorlagebeschluß ist am 16. November 1977 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Klägerin und die Beklagte des Ausgangsverfahrens sowie die Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben. Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, von einer vorherigen Beweisaufnahme abzusehen.

II — Schriftliche Erklärungen gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG

Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens trägt zunächst vor, die aus Ungarn eingeführten Fleischkonserven würden dort einer verläßlichen tierärztlichen Kontrolle unterzogen, über die ein Veterinärzeugnis ausgestellt werde. Die Vorlagefrage teilt sich nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens in zwei Unterfragen, nämlich ob in entsprechender Anwendung der Vorschriften der Richtlinie 72/462 die Mitgliedstaaten bei der Einfuhr von zubereitetem Fleisch berechtigt oder verpflichtet sind, gesundheitliche Kontrollen durchzuführen, und ob sie für diese Kontrollen Gebühren erheben dürfen.

Im Hinblick auf Artikel 36 EWG-Vertrag sei die erste Unterfrage zu bejahen. Bei dem Problem der Kosten für die durchgeführten Untersuchungen habe jedoch eine andere Lösung zu gelten.

Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung Nr. 121/67 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch (ABl. vom 19. Juni 1967, S. 2283) und Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, .S. 24), die jeweils in ihrem Artikel 1 auch Fleischkonserven erfaßten, bestimmten in bezug auf den Handel mit Drittländern, daß die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle verboten sei, vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnungen oder vorbehaltlich einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 EWG-Vertrag beschlossenen Ausnahme.

Da die Abgaben zollgleicher Wirkung grundsätzlich verboten seien, habe der Rat eine Ausnahmevorschrift von diesem Verbot in den Artikeln 12, 23, 24 und 26 der Richtlinie 72/462 für die in ihr vorgesehenen gesundheitspolizeilichen Untersuchungen geschaffen. Die Frage des Bundesverwaltungsgerichts gehe dahin, ob die in den Artikeln 12, 23, 24 und 26 enthaltene Ermächtigung entsprechend für in der Richtlinie nicht ausdrücklich vorgesehene gesundheitspolizeiliche Untersuchungen von Fleischkonserven gelte.

Nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens verbietet der Wortlaut der Richtlinie wie auch der Wille des Gesetzgebers eine entsprechende Anwendung der Richtlinie auf Konserven. Die Überschrift der Richtlinie spreche von der Einfuhr von frischem Fleisch, das in Artikel 2 Buchstabe o wie folgt definiert sei: Fleisch, das einer auf seine Haltbarkeit einwirkenden Behandlung nicht unterworfen worden ist. Da die Verordnungen Nrn. 121/67 und 805/68 über die gemeinsamen Marktorganisationen sich auch auf Fleischkonserven bezögen, wäre es für den Gesetzgeber ein leichtes gewesen, die Konserven ebenfalls in die Richtlinie 72/462 einzubeziehen, was er gerade nicht getan habe. Ferner enthalte Anhang B der Richtlinie, der sich unter anderem mit Schlachthöfen sowie der Verpackung von frischem und zerlegtem Fleisch befasse, keine Bestimmung über Konservenfabriken und das Konservieren von Fleisch.

Eine analoge Anwendung sei auch ausgeschlossen, weil der Grundsatz des freien Warenverkehrs einen der tragenden Grundsätze des EWG-Vertrages bilde, von dem nur in geregelten Ausnahmen abgewichen werden dürfe, die im übrigen eng auszulegen seien (vgl. Urteile des Gerichtshofes vom 12. Februar 1974, Sotgiu, Rechtssache 152/73, Slg. 1974, 153, und vom 21. Juni 1974, Keyners, Rechtssache 2/74, Slg. 1974, 631).

Erklärungen der Beklagten des Ausgangsverfahrens

Die dem Gerichtshof vorgelegte Frage ist nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens von großer Bedeutung für die Länder und ihre Gemeinden, da die Ausführung der Bundesgesetze über die Genußtauglichkeitskontrollen, die bei der Einfuhr vorzunehmen seien, sowie die Gebührenerhebung nach Artikel 83 des Grundgesetzes zur Zuständigkeit der Länder und Gemeinden gehörten. Die Finanzhoheit der Länder werde berührt, wenn die Entscheidung des Gerichtshofes ergeben sollte, daß die umstrittene Gebühr mit dem EWG-Recht nicht vereinbar sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe sich vorbehalten, das Bundesverfassungsgericht anzurufen, um die Vereinbarkeit von Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 mit dem Grundgesetz prüfen zu lassen.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens prüft die auf die Vorlagefrage zu erteilende Antwort unter zwei Aspekten :

A — Zunächst prüft sie, ob die bei der Einfuhr von Konserven aus Drittländern aus Anlaß gesundheitspolizeilicher Maßnahmen erhobenen Gebühren noch als Abgabe zollgleicher Wirkung qualifiziert werden können, und schlägt vor, dies zu verneinen.

B — Anschließend prüft sie, für den Fall, daß diese Gebühren weiterhin als Abgabe zollgleicher Wirkung zu qualifizieren seien, ob sie sich nicht deshalb rechtfertigten, weil für sie die Ausnahme von dem in Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 vorgesehenen Verbot gelte.

A — Bilden die umstrittenen Gebühren Abgaben zollgleicher Wirkung?

Das Bundesverwaltungsgericht habe gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes festgestellt, daß die Gebühren, die bei der Einfuhr von Fleisch aus Drittländern wegen gesundheitspolizeilicher Maßnahmen erhoben würden, zwar Abgaben zollgleicher Wirkung darstellten, daß nach derselben Rechtsprechung diese Wirkung aber bei drei Fallgestaltungen fehle, nämlich wenn

die Gebühr die Gegenleistung für einen dem Importeur tatsächlich geleisteten Dienst bilde

oder die Gebühr Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung sei, die systematisch sämtliche inländischen und eingeführten Waren nach gleichen Kriterien erfasse,

oder die Geühr schließlich für eine im Gemeinschaftsrecht vorgesehene gesundheitsbehördliche Kontrolle erhoben werde.

Obwohl nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts bei den umstrittenen Gebühren die ersten beiden Fallgestaltungen nicht zutreffen können, und seine Frage im wesentlichen der dritten gilt, hält es die Beklagte des Ausgangsverfahrens für richtig, sich mit allen drei Kriterien auseinanderzusetzen.

I — Gegenleistung für eine erbrachte Dienstleistung

Die Behauptung des Bundesverwaltungsgerichts, die Genußtauglichkeitskontrolle erfolge nicht im Interesse des Importeurs, sondern der Allgemeinheit, sei in dieser Absolutheit nicht richtig. Es könne nicht geleugnet werden, daß sie zumindest auch im Eigeninteresse des Importeurs vorgenommen werde.

II — Gebühr als Teil einer inländischen Gebührenregelung

Die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, eine finanzielle Belastung der eingeführten Ware sei nur dann Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung, wenn sie auf der gleichen Produktionsstufe wie bei inländischen Erzeugnissen erhoben werde, mißdeute das Urteil des Gerichtshofes vom 5. Februar 1976(Bresciani, Rechtssache 87/75 — Slg. 1976, 129), in dem es unter der Randnummer 4 heißt:

. . . wenn diese Belastung und die fragliche Abgabe weder nach gleichen Kriterien noch auf der gleichen Produktionsstufe erhoben werden . . .

Nach einem Umkehrschluß folge hieraus, daß die bei der Einfuhr erhobene Gebühr Teil eines allgemeinen inländischen Gebührensystems sei, wenn die Abgaben entweder nach gleichen Kriterien oder auf der gleichen Produktionsstufe erhoben würden. Das einzelstaatliche Gericht habe auch die Forderung, nach der die Bemessungskriterien für die Abgabe auf eingeführte Waren und auf inländische Erzeugnisse gleich sein müßten, überspannt, indem es Gleichgewicht mit Identität verwechsele und im Ergebnis verlange, daß die Bemessungskriterien bei eingeführten Waren und bei inländischen Erzeugnissen identisch sein müßten. Diese Auslegung verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, den der Gerichtshof in seinem Urteil vom 19. Oktober 1977 (verbundene Rechtssachen 117/76 und 16/77, Ruckdeschel und Diamalt, Slg. 1977, 1753) anerkannt habe, der ein ungeschriebener Rechtssatz des Gemeinschaftsrechts sei und besage, daß weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich Ungleiches willkürlich gleich behandelt werden dürfe. Sei für die mögliche Zugehörigkeit der umstrittenen gesundheitspolizeilichen Gebühren zu einer inländischen Gebührenordnung Voraussetzung, daß die Kontrollen bei der Konservenherstellung im Inland und die bei eingeführten Konserven auf derselben Stufe erfolgten, so würden grundverschiedene Ausgangslagen gleichbehandelt.

III — Nach dem Gemeinschaftsrecht vorgeschriebene Gebühr

1. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Urteile vom 25. Januar 1977 — Bauhuis, Rechtssache 46/76 — Slg. 1977, 5, und vom 12. Juli 1977 — Kommission/Königreich der Niederlande, Rechtssache 89/76 — Slg. 1977, 1355) gehe hervor, daß Gebühren, die aus Anlaß von gesundheitsbehördlichen Kontrollen erhoben würden, die aufgrund des Gemeinschaftsrechts durchgeführt werden müßten, keine Abgaben mit zollgleicher Wirkung seien, wenn ihr Betrag die tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle nicht übersteige. Die umstrittenen, nach dem Kostendeckungsprinzip bemessenen Gebühren entsprächen diesem Kriterium.

2. Da es im Zeitpunkt der Einfuhr noch keine einschlägige Gemeinschaftsregelung für gesundheitspolizeiliche Kontrollen bei der Einfuhr von Fleischzubereitungen aus Drittländern gegeben habe, stelle sich die Frage, ob diese Lücke im Gemeinschaftsrecht nicht im Wege der analogen Anwendung einiger Bestimmungen der Richtlinie 72/462 zuschließen sei.

3. Davon ausgehend, daß nach Rechtsprechung und Lehre die Analogie bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts zulässig sei, hält es die Beklagte des Ausgangsverfahrens für richtig, die Frage zu untersuchen, ob der Rat offensichtlich gewollt habe, die Rechtsfolgen der Richtlinie 72/462 auf einen Sachverhalt zu übertragen, den er nicht geregelt habe, und ob das von ihr verfolgte Ziel diese Übertragung rechtfertige.

4. Das einzelstaatliche Gericht frage nicht danach, ob alle Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechend anzuwenden seien, sondern frage nur, ob eine entsprechende Anwendung der Absätze 1, 7 und 8 des Artikels 12 sowie der Artikel 23, 24 und 26 in Betracht komme.

5. Die Gesundheits- und Genußtauglichkeitskontrollen bei der Einfuhr beruhten auf ganz verschiedenen Grundsätzen, je nachdem, ob es um den innergemeinschaftlichen oder um den Handel mit Drittländern gehe.

Die drei Richtlinien betreffend die innergemeinschaftlichen gesundheitspolizeilichen Kontrollen (Nr. 64/433 vom 26. Juni 1964 — Frischfleisch — ABl. S. 2012/64; Nr. 71/118 vom 15. Februar 1971 — frisches Geflügelfleisch — ABl. 1971 L 55/23; Nr. 77/99 vom 21. Dezember 1976 — Fleischerzeugnisse — ABl. 1977 L 26/85) beruhten auf dem Prinzip des gegenseitigen Vertrauens.

Die Richtlinie 72/462 zur Regelung viehseuchenrechtlicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch aus Drittländern beruhe auf dem Prinzip des Mißtrauens gegenüber Drittländern. Diese Richtlinie sehe in Artikel 12, 23 und 24 vor, daß zubereitetes Fleisch aus Drittländern beim Eingang in die Gemeinschaft einer obligatorischen viehseuchenrechtlichen Kontrolle und bei der Einfuhr in den Bestimmungsmitgliedstaat einer obligatorischen Kontrolle auf Genußtauglichkeit und in viehseuchenrechtlicher Hinsicht unterzogen werde. Ferner sei nach der 14. Begründungserwägung zu dieser Richtlinie jede Sendung einer Kontrolle zu unterziehen.

6. Eine weitere Besonderheit der Richtlinie 72/462 bestehe darin, daß sie vorschreibe, wer die Kosten der Einfuhruntersuchungen zu tragen habe, während die Richtlinien für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr keinerlei Vorschriften über die Erhebung von Kosten bei Einfuhruntersuchungen enthielten.

7. Angesichts der Grundstruktur der bestehenden Gemeinschaftsregelungen über gesundheitliche Maßnahmen im Handelsverkehr mit Fleisch könne schließlich kein Zweifel daran bestehen, daß der Rat in der beabsichtigten Gemeinschaftsregelung für zubereitetes Fleisch aus Drittländern ebenfalls vom Mißtrauensprinzip ausgehen und obligatorische Untersuchungen auf Genußtauglichkeit und in viehseuchenrechtlicher Hinsicht bei der Einfuhr in den Bestimmungsmitgliedstaat vorschreiben werde.

Nach alledem müsse davon ausgegangen werden, daß es dem Willen des Rates entspreche, wenn zubereitetes Fleisch bei der Einfuhr aus Drittländern einer Viehseuchen- und Genußtauglichkeitskontrolle unterzogen werde. Die Mitgliedstaaten hätten zwar den Bestimmungen über ein gemeinschaftliches Verfahren erst zum 1. Januar 1977 (Art. 32) nachzukommen gehabt, sie seien aber aufgrund der Eigenart solcher Richtlinien befugt gewesen, dies vor diesem Zeitpunkt zu tun, was gegebenenfalls bei der Beantwortung der Vorlagefrage zu berücksichtigen sei.

Nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens gibt es keinen vernünftigen Grund dafür, daß der Mitgliedstaat, der den Vorschriften einer Richtlinie schon vor dem für das Inkrafttreten festgesetzten Zeitpunkt nachkomme, dadurch bestraft werde, daß die von ihm für diese Maßnahme vorgeschriebenen Gebühren bis zum Endzeitpunkt für die Harmonisierung als Abgaben zollgleicher Wirkung verboten seien. Diesen Gebühren müsse vielmehr schon vor dem Endzeitpunkt die zollgleiche Wirkung fehlen.

B — Die umstrittenen Gebühren als Ausnahme vom Verbot des Artikels 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68

Bei ihren vorstehenden Ausführungen ist die Beklagte des Ausgangsverfahrens davon ausgegangen, daß die erhobene Gebühr keine Abgabe zollgleicher Wirkung sei. Bei einer gegenteiligen Ansicht des Gerichtshofes sei die Vorlagefrage dahin auszulegen, daß das Bundesverwaltungsgericht wissen möchte, ob nicht allein die Kostenvorschriften (Art. 12 Abs. 8, 23 Abs. 4 und 26 der Richtlinie Nr. 72/462) analog angewendet werden könnten.

Wie die Kommission in der Rechtssache 21/75 (Schroeder, Urteil vom 9. Juli 1975, Slg. S. 911) vorgetragen habe, seien die genannten Bestimmungen als Ausnahme von dem Verbot des Artikels 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 zu verstehen. Vorliegend sei diese Ausnahme im Wege der Analogie auf zubereitetes Fleisch aus Drittländern anzuwenden.

Den Bestimmungen über die Kosten der Untersuchungen lasse sich der gemeinschaftliche Grundsatz entnehmen, daß Genußtauglichkeitskontrollen bei der Einfuhr zwar im allgemeinen Interesse vorgenommen würden, daß aber die Finanzierung der damit verbundenen Kosten nicht zu Lasten der öffentlichen Haushalte, sondern zu Lasten des Versenders oder des Importeurs zu gehen habe. Auch wäre das Beihilfeverbot des Artikels 24 der Verordnung Nr. 805/68 in Verbindung mit Artikel 92 ff. EWG-Vertrag verletzt, wenn zubereitetes Fleisch aus Drittländern im Gegensatz zu allem sonstigen Fleisch zu Lasten der öffentlichen Haushalte auf seine Genußtauglichkeit untersucht werden müßte.

Soweit zweckmäßig erinnert die Beklagte des. Ausgangsverfahrens an die Vorlagefragen des Pretore von Alessandria in der Rechtssache 70/77 (Simmenthal), die der Vereinbarkeit einiger Bestimmungen der Richtlinie 72/462 mit höherrangigem EWG-Recht gegolten hätten, da die Kosten der Genußtauglichkeitsprüfungen nicht einheitlich gewesen seien, und verweist auf ihre übrigen Erklärungen und die Randnummern 35 und 36 des Urteils des Gerichtshofes vom 25. Januar 1977(Bauhuis, Rechtssache 46/76, a.a.O.). Sie kommt zu dem Schluß, daß die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Kosten der Genußtauglichkeitsuntersuchung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar seien.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens regt an, die Vorlagefrage des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt zu beantworten:

Artikel 12 Absätze 1, 7 und 8, Artikel 23, 24 und 26 der Richtlinie 72/462/EWG sind entsprechend auf zubereitetes Fleisch aus Drittländern mit der Folge anzuwenden, daß die Mitgliedstaaten zu gesundheitlichen Kontrollen bei der Einfuhr bis zum 31. Dezember 1976 berechtigt und seitdem verpflichtet sind und für diese Kontrollen vor wie nach dem 31. Dezember 1976 Gebühren erheben dürfen, soweit sie die tatsächlichen Kosten der Kontrollen nicht überschreiten.

Erklärungen der Kommission

Die Kommission gibt einleitend einen Überblick über die maßgeblichen Bestimmungen des nationalen und des Gemeinschaftsrechts. Das deutsche Recht des Veterinär- und Gesundheitswesen gehöre zur konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit von Bund und Ländern. Im Inland hergestellte Fleischkonserven unterlägen der Lebensmittelüberwachung mittels Stichprobenkontrolle sowie der allgemeinen Lebensmittelüberwachung, die kosten- und gebührenfrei seien. Das zur Herstellung verwendete Frischfleisch, gleich ob eingeführt oder aus inländischer Schlachtung, werde zuvor gesundheitspolizeilich untersucht. Eingeführte Fleischkonserven gälten als Fleisch und unterlägen der amtlichen Untersuchung, für die Gebühren und Auslagen erhoben würden. Nach der Einfuhr unterlägen die Fleischkonserven, ebenso wie die gleichen inländischen Waren, der allgemeinen Lebensmittelüberwachung.

Die Kommission merkt ferner an, daß nach dem Gemeinschaftsrecht Fleischkonserven von der Verordnung Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch erfaßt würden; deren Artikel 20 Absatz 2 verbiete vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung oder vorbehaltlich einer vom Rat beschlossenen Ausnahme für den Handel mit Drittländern die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle.

Die Kommission führt anschließend aus, während von den verschiedenen gemeinsamen Marktorganisationen alle Sorten Fleisch, sei es frisch oder zubereitet, erfaßt würden, sei die gemeinschaftliche Harmonisierung der gesundheitspolizeilichen Untersuchung von Fleisch nur teilweise verwirklicht. Insbesondere für die aus Drittländern eingeführten Erzeugnisse gebe es nur die Richtlinie 72/462, die lediglich Haustiere der Gattungen Rinder, Schweine, Schafe und Ziegen sowie Einhufer, die als Haustiere gehalten würden (Art. 1 Abs. 1), betreffe, wobei die Fleischkonserven ausgeschlossen seien. Obwohl die in den Artikeln 12 und 23 bis 26 der Richtlinie vorgesehenen Untersuchungen noch nicht in vollem Umfang anwendbar seien, da verschiedene gemeinschaftsrechtlich zu regelnde Anwendungsmodalitätenfür die Untersuchung noch nickt erlassen seien, stellten, soweit die Gebühren für Kontrollen als Abgaben gleicher Wirkung wie Zölle anzusehen seien, die Regelungen in Artikel 12 Absatz 8, Artikel 23 Absatz 4 sowie Artikel 26 der Richtlinie 72/462 eine nach Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 vorgesehene Ausnahme von dem Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben dar. Obwohl die Ausnahme in einer Richtlinie enthalten sei, erfülle sie die Bedingungen des in Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag festgelegten Verfahrens.

Die Gebührenerhebung durch die zuständigen staatlichen Behörden verstoße also nicht gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht, da der Vertrag selbst gegenüber Drittländern kein absolutes Verbot der Erhebung zollgleicher Abgaben enthalte und der Rat bei Erlaß der Richtlinie 72/462 in rechtmäßiger Weise von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht habe, indem er für bestimmte Waren einheitliche Einfuhrkontrollen angeordnet und die Kosten dafür den beteiligten Wirtschaftskreisen auferlegt habe.

Für die Prüfung der Vorlagefrage bemerkt die Kommission dann, da es sich vorliegend um Waren handle, die nicht unmittelbar der Richtlinie 72/462 unterfielen, könne allenfalls eine entsprechende Anwendung der in ihr enthaltenen Kostenregelung in Frage kommen. Eine solche Analogie scheide nicht bereits deshalb aus, weil die Kostenregelungen zum Zeitpunkt der Einfuhr (Juni 1974) noch nicht anwendbar gewesen seien und auch derzeit noch nicht in vollem Umfang angewandt werden könnten. Denn unabhängig von diesem Problem stellten die genannten Vorschriften die Konkretisierung eines normativen Leitgedankens des Gemeinschaftsgesetzgebers dar, der darauf abziele, die Kosten der einheitlich auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage durchgeführten Gesundheitsmaßnahmen den beteiligten Handelskreisen aufzubürden. Auch sei die wirtschaftspolitische — insbesondere wettbewerbspolitische — Tragweite einer solchen Regelung nicht zu bestreiten. Tatsächlich stehe zu erwarten, daß in einer künftigen Regelung eine der bisherigen Konzeption entsprechende Lösung der Kostenfrage enthalten sein werde. Daher habe das Verwaltungsgericht Hamburg in seinem Urteil vom 10. April 1975 zu Recht von einem Vorgriff auf eine künftige gemeinschaftsrechtliche Regelung gesprochen. Diese Feststellung des Verwaltungsgerichts Hamburg lasse aber gleichzeitig die rechtsstaatliche und grundrechtliche Problematik eines derartigen Analogieschlusses deutlich zutage treten.

Die Kommission macht in erster Linie geltend, da die umstrittenen Bestimmungen ihrem Wesen nach Normen des Steuerrechts seien, müßten an ihre inhaltliche Bestimmtheit im Interesse des legitimen Schutzes der Betroffenen strenge Anforderungen gestellt werden. Gerade deshalb gelte hier ein grundsätzliches Analogieverbot. Die Rechtssicherheit werde gefährdet, wenn der präzise festgelegte sachliche Geltungsbereich eines Abgabengesetzes über den Wortlaut hinaus ausgedehnt werde. Vorliegend seien der Kreis der von der Richtlinie 72/462 erfaßten Waren sowie die entsprechende Befugnis, Gebühren zu erheben, eindeutig festgelegt.

Anschließend weist die Kommission auf den engen Zusammenhang zwischen den Untersuchungen und der Kostenfolge hin. Eine auf die Kostenvorschrift bezogene Analogie müsse auch die Kontrollen mit einschließen. Eine entsprechende Anwendung der Kontrollen für Frischfleisch auf Konservenfleisch sei jedoch von der Sache her ausgeschlossen. Dafür, daß für einzelstaatliche, ohne gemeinschaftsrechtliche Ermächtigung durchgeführte Kontrollen bei Drittlandswaren der Einführer mit einer Abgabe zu belasten sei, lasse sich dem bisherigen Gemeinschaftsrecht auf dem Gebiet der gesundheitspolizeilichen Vorsorge nichts entnehmen.

Die Zusammengehörigkeit von Kontrollen und Kostentragung zeige, daß es nicht Funktion der Rechtsprechung sein könne, eine dem Gemeinschaftsgesetzgeber obliegende Harmonisierungsaufgabe im Wege richterlicher Lückenfüllung zu usurpieren. Der Gerichtshof habe in seiner Rechtsprechung die Bedeutung der Grundrechte auf Gemeinschaftsebene stets mit Nachdruck hervorgehoben. Die Bindung des Gemeinschaftsrechts an die Grundrechte verbiete, hier die Anwendung der Gebührenpflicht für gesundheitspolizeiliche Kontrollen bei Drittlandseinfuhren auch auf andere als in der Richtlinie aufgeführte Waren zu erstrecken.

Daher hält es die Kommission für notwendig, die vorgelegte Frage zu verneinen.

In der öffentlichen Sitzung vom 18. April 1978 haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt B. Festge, zugelassen in Hamburg, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt P. Wendt, ebenfalls zugelassen in Hamburg, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Bevollmächtigten M. Beschel, mündliche Ausführungen gemacht. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat einige die Durchführung der Richtlinie 72/462 betreffende Fragen beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 2. Mai 1978 vorgetragen.

Der Vertreter der Beklagten des Ausgangsverfahrens hat mit Schriftsatz vom 29. Mai 1978 erklärt, er habe von den von der Kommission in der mündlichen Verhandlung erwähnten und nach Schluß der Verhandlung eingereichten Dokumenten Kenntnis genommen; er hat den Gerichtshof gebeten zu prüfen, ob eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zweckmäßig sei, für den Fall, daß der Gerichtshof bei seiner Entscheidung diese beiden Dokumente berücksichtigen will.

Diese Dokumente sind von der Kommission in der mündlichen Verhandlung zur Unterstützung ihres Vorbringens über den Stand der Umsetzung der Richtlinie 72/462 erläutert worden, und die Beklagte des Ausgangsverfahrens hat hierauf erwidert. Die vorgelegten Dokumente enthalten nichts Neues im Vergleich zu dem, was am Ende des schriftlichen Verfahrens, insbesondere im Anschluß an die Fragen des Gerichtshofes und die darauf erteilten Antworten, bekannt war. Der Gerichtshof hat, nachdem er am 7. Juni 1978 in nichtöffentlicher Sitzung festgestellt hat, daß alle Voraussetzungen für die Beantwortung der ihm in dieser Rechtssache vorgelegten Frage gegeben waren, nach Anhörung des Generalanwalts entschieden, daß keine Veranlassung besteht, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.

1 Das Bundesverwaltungsgericht hat den Gerichtshof mit Beschluß vom 16. September 1977, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 16. November 1977, gemäß Artikel 177 des Vertrages um Vorabentscheidung über die Frage ersucht, ob Artikel 12 Absätze 1, 7 und 8, Artikel 23, 24 und 26 der Richtlinie 72/462/EWG des Rates vom 12. Dezember 1972 (ABl. L 302/28) entsprechend auf die Einfuhr von zubereitetem Fleisch mit der Folge anzuwenden [sind], daß die Mitgliedstaaten zu gesundheitlichen Kontrollen berechtigt oder verpflichtet sind und für diese Kontrollen Gebühren erheben dürfen.

2 Diese Frage ist im Rahmen eines Rechtsstreits gestellt worden, der zwischen der Verwaltung der Freien und Hansestadt Hamburg und einem Importeur von in Dosen zubereitetem Rindfleisch (Gulasch) aus Ungarn schwebt und in dem es darum geht, ob Gebühren, welche die Verwaltung anläßlich einer im Juni 1974 durchgeführten viehseuchenrechtlichen Kontrolle dieses Fleisches verlangt hat, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

3 Rindfleischkonserven unterliegen nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 805/68 des Rates (ABl. L 148, S. 24) der mit dieser Verordnung errichteten gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch. Daher fällt die Einfuhr dieser Erzeugnisse aus dritten Ländern in den Anwendungsbereich des Artikels 20 Absatz 2 der Verordnung, wonach vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung oder vorbehaltlich einer vom Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages beschlossenen Ausnahme . . . folgendes untersagt [ist] :

die Erhebung von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle,

die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung, vorbehaltlich des Protokolls betreffend das Großherzogtum Luxemburg.

4 Die Richtlinie 72/462 des Rates vom 12. Dezember 1972 zur Regelung viehseuchenrechtlicher und gesundheitlicher Fragen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch aus Drittländern (ABl. L 302, S. 28) sieht die Einrichtung einer einheitlichen viehseuchenrechtlichen Kontrolle vor, deren Einzelheiten je nach den Umständen vom Rat, von der Kommission oder von den Mitgliedstaaten festzulegen sind. Artikel 12 Absätze 1 und 7 sowie die Artikel 23, 24 und 25 der Richtlinie verpflichten die Mitgliedstaaten, eine viehseuchenrechtliche Kontrolle bei der Einfuhr der Tiere (Art. 12) und des frischen Fleisches (Art. 23, 24 und 25) vorzunehmen; die Artikel 12 Absatz 8, 23 Absatz 4 und 26 schreiben vor, daß die Durchführung der in diesen Artikeln vorgesehenen Maßnahmen zu Lasten des Versenders, des Empfängers oder ihrer Bevollmächtigten [geht], ohne daß der Staat eine Entschädigung zahlt. Mit der Bestimmung, daß die Kosten für die in Rede stehenden viehseuchenrechtlichen und Genußtauglichkeitskontrollen den bezeichneten Wirtschaftsteilnehmern aufzuerlegen sind, verbieten die genannten Vorschriften — wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 28. Juni 1978 in der Rechtssache 70/77 (Simmenthai) festgestellt hat — nicht, daß die Auferlegung im Wege der Festsetzung von Gebühren erfolgt, sofern diese die tatsächlichen Kosten der Kontrollen nicht übersteigen. Diese Vorschriften stellen somit im Sinne von Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 eine Ausnahme von dem in dieser Bestimmung niedergelegten Verbot der Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung dar.

5 Im Hinblick darauf, daß die Richtlinie 72/462 nur die viehseuchenrechtlichen Kontrollen bei der Einfuhr von Rindern und Schweinen und von frischem Fleisch bestimmter Haustiere betrifft, die Fleischzubereitungen und -konserven hingegen nicht erwähnt, hat das vorlegende Gericht die Frage aufgeworfen, ob die genannte Ausnahme entsprechend anzuwenden ist.

6 Vor der Beantwortung der Frage, ob eine entsprechende Anwendung der angeführten Bestimmungen möglich ist, muß geprüft werden, ob diese Bestimmungen bereits zur Zeit der in Rede stehenden Einfuhr anwendbar waren und ob sich die mitgliedstaatlichen Verwaltungen auf sie berufen konnten, um die Erhebung von Gebühren zu rechtfertigen.

7 Die erwähnte Ausnahmeregelung ist nur unter der Voraussetzung anwendbar, daß die Kontrollen, deren Kosten die Ausnahmen zu decken ermöglichen sollen, von den betroffenen Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie gestaltet und vorgenommen worden sind. Denn jede der genannten Bestimmungen gibt klar zu erkennen, daß es die bei der Durchführung der Artikel 12, 23, 24 und 25 der Richtlinie entstandenen Kosten sind, die zurückzufordern sind.

8 Eine große Anzahl von Bestimmungen der Richtlinie kann nicht durchgeführt werden, ohne daß die Gemeinschaftsbehörden vorher die erforderlichen Maßnahmen. — vor allem im Rahmen des in den Artikeln 29 und 30 der Richtlinie genannten Verfahrens des Ständigen Veterinärausschusses — erlassen haben. Insbesondere setzt die Anwendung der in den Artikeln 12, 23, 24 und 25 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen — zumindest soweit die Richtlinie den Handel und die Beförderung außerhalb der bloßen Durchfuhr durch die Gemeinschaft von einem Drittland nach einem anderen Drittland betrifft — voraus, daß die zuständigen Gemeinschaftsstellen mehrere Durchführungsmaßnahmen treffen. Wie der Gerichtshof in seinem bereits angeführten Urteil vom 28. Juni 1978(Simmenthai) festgestellt hat, sind die meisten Maßnahmen noch nicht erlassen worden, so daß eine Anwendung der Artikel 12, 23, 24 und 25 der Richtlinie nicht möglich ist. Somit kann die Richtlinie 72/462, da die in ihr selbst aufgestellten Bedingungen nicht erfüllt sind, die — abweichend vom Verbot der Abgaben gleicher Wirkung — die Grundlage für die Erhebung von Gebühren für die viehseuchenrechtliche Kontrolle bilden sollen, beim gegenwärtigen Stand ihrer Durchführung die Erhebung der genannten Gebühren nicht rechtfertigen. Es läßt sich auch nicht die Auffassung vertreten, daß die Mitgliedstaaten mit der Anwendung der nationalen Gesundheitsvorschriften, die im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie in Kraft waren, die Richtlinie gewissermaßen im Vorgriff durchgeführt hätten, weil die von ihnen zur Durchführung dieser Vorschriften vorgenommenen Kontrollen im Hinblick auf die Volksgesundheit praktisch ähnliche Garantien böten wie die, die die Richtlinie geben solle. Denn das Ziel der Richtlinie besteht nicht darin, die Regelungen zum Schutze der Volksgesundheit in den Mitgliedstaaten zu verstärken, sondern darin, die Einheitlichkeit der Kontrollverfahren sicherzustellen, um Wettbewerbsverzerrungen und Verkehrsverlagerungen im Gemeinsamen Markt zu verhüten. Es ist jedoch für alle Fälle klarzustellen, daß, wie der Gerichtshof in seinem bereits erwähnten Urteil vom 28. Juni 1978(Simmenthai) ausgeführt hat, hinsichtlich der Einfuhren von frischem Fleisch aus Drittländern von dem Verbot der Gebührenerhebung für viehseuchenrechtliche Kontrollen nach Maßgabe des Artikels 9 der Richtlinie 64/433 vom 26. Juni 1964 über den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch (ABl. S. 2012) eine Ausnahme gilt; in dieser Bestimmung heißt es, daß, wenn die Gemeinschaftsregelung für die Einfuhr von frischem Fleisch aus dritten Ländern am Tag des Inkrafttretens dieser Richtlinie nicht anwendbar [ist], … bis zu ihrer Anwendung die einzelstaatlichen Bestimmungen für die Einfuhrerzeugnisse aus diesen Ländern nicht günstiger sein [dürfen] als die Bestimmungen zur Regelung des innergemeinschaftlichen Handels.

9 Da Artikel 12 Absätze 1, 7 und 8 sowie die Artikel 23, 24 und 26 der Richtlinie 72/462 des Rates vom 12. Dezember 1972 auf den Gebieten, auf die sie sich ausdrücklich beziehen, bei Erlaß des vorliegenden Urteils noch keine Wirksamkeit entfalten, kann sich die Frage einer entsprechenden Anwendung dieser Bestimmungen nicht stellen.

10 Aber auch wenn davon auszugehen wäre, daß die Artikel 12 Absatz 8, 23 Absatz 4 und 26 der Richtlinie 72/462 im Juni 1974 — dem Zeitpunkt der in Rede stehenden Einfuhr — anwendbar waren, wäre eine entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen ausgeschlossen. Denn die Erhebung von Gebühren in den in der Richtlinie genannten Fällen ist unmittelbar an die Errichtung eines einheitlichen gemeinschaftsrechtlichen Kontrollsystems gebunden, das den sich aus der Aufstellung eines Gemeinsamen Zolltarifs ergebenden Anforderungen entspricht. Einseitig von den Mitgliedstaaten festgesetzte Gebühren stehen jedoch dieser Zielsetzung entgegen, weshalb die Bestimmungen, die zur Erhebung derartiger Gebühren ermächtigen, nicht über ihren eigentlichen Anwendungsbereich hinaus ausgedehnt werden dürfen.

11 Die Richtlinie 72/462 stellt daher keinen Anwendungsfall eines allgemeinen Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts dar, wonach jede Kontrolle an den Außengrenzen der Gemeinschaft zur Erhebung von durch die Mitgliedstaaten festgesetzten Gebühren berechtigen würde, sondern nur eine Anwendung der durch Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 ermöglichten Ausnahme von dem in dieser Bestimmung aufgestellten Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung im Handel mit den betroffenen Erzeugnissen.

Kosten

12 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschluß vom 16. September 1977 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Artikel 12 Absätze 1, 7 und 8 sowie die Artikel 23, 24 und 26 der Richtlinie 72/462 des Rates vom 12. Dezember 1972 können nicht im Wege der Analogie angewandt werden.