Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.10.1978 – C-16/78

Schlussanträge des generalanwalts Gerhard Reischl

vom 24. Oktober 1978

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Nach deutschem Recht ist eine amtliche Fahrerlaubnis zum Führen eines Kraftfahrzeugs erforderlich und wird — bei führerscheinpflichtigen Fahrzeugen — das Fahren ohne eine solche Fahrerlaubnis mit Freiheits- oder Geldstrafe belegt (§ § 2 und 24 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952). Für Inhaber ausländischer Fahrerlaubnisse — gleichgültig, ob es sich um Ausländer oder deutsche Staatsbürger handelt — gilt nach den Artikeln 6 und 7 des Pariser Abkommens über den Kraftfahrzeugverkehr vom 24. April 1926 in Verbindung mit den § § 4 und 5 der Verordnung über den internationalen Kraftfahrzeugverkehr vom 12. November 1934 in der Fassung der Verordnung vom 18. April 1940 sowie einer Bekanntmachung vom 15. November 1952, daß sie mit dem Führerschein eines anderen Landes oder einem Internationalen Führerschein während der Dauer eines Jahres ab Grenzübertritt oder Ausstellung des Führerscheins ein Kraftfahrzeug im Bundesgebiet führen dürfen. Danach ist der Erwerb einer deutschen Fahrerlaubnis erforderlich. Dazu heißt es in § 15 der Straßenverkehrszulassungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1974:

Dem Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis ist die deutsche Fahrerlaubnis für die entsprechende Klasse von Kraftfahrzeugen zu erteilen, wenn

1. keine Bedenken gegen seine Eignung bestehen,

2. er seinen Wohnsitz im Inland hat,

3. er sich seit einem Jahr überwiegend im Inland aufgehalten hat,

4. er während dieser Zeit ein Kraftfahrzeug der beantragten Fahrerlaubnisklasse geführt hat.

…

Erfüllt der Antragsteller die Voraussetzungen des Absatzes 1 Nrn. 2 bis 4 nicht, so ist die Fahrerlaubnis zu erteilen, wenn er ausreichende Kenntnisse der deutschen Verkehrsvorschriften in einer Prüfung nachweist.

Herr Choquet, ein französischer Staatsbürger, ist nach Ableistung seines Wehrdienstes als Zivilarbeiter (Elektromechaniker) in der Bundesrepublik Deutschland geblieben und hat dort offenbar seit Januar 1976 seinen Wohnsitz. Er ist Inhaber einer am 22. November 1968 ausgestellten französischen Fahrerlaubnis, besitzt aber keinen deutschen Führerschein. Im Oktober 1977 war er in der Nähe von Reutlingen in einen Verkehrsunfall verwickelt. Deshalb erließ das Amtsgericht Reutlingen am 3. Dezember 1977 einen Strafbefehl gegen ihn. In ihm wurde wegen Straßenverkehrsgefährdung und Fahrens ohne Fahrerlaubnis eine Geldstrafe von 1600 DM verhängt und angeordnet, daß vor Ablauf von 11 Monaten keine Fahrerlaubnis erteilt werden darf.

Nachdem gegen den Strafbefehl Einspruch eingelegt worden war, kamen dem Amtsgericht Reutlingen Bedenken bezüglich der Strafbarkeit des Fahrens ohne deutschen Führerschein oder — anders gesagt — bezüglich der Verpflichtung von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EWG, zum Zwecke des Fahrens eines Kraftfahrzeugs in der Bundesrepublik Deutschland eine deutsche Fahrerlaubnis zu erwerben. Das Amtsgericht meint, dies könne auf sprachliche Schwierigkeiten stoßen und sei mit erheblichen Kosten verbunden. Deshalb würden Ausländer, die dieser Pflicht entgehen wollten, häufig veranlaßt, vorübergehend oder dauernd ihren Wohnsitz aus dem Bundesgebiet ins Ausland zu verlegen. Man könnte daher in der deutschen Regelung einen Verstoß gegen die Vertragsvorschriften über die Freizügigkeit und das Niederlassungsrecht (Art. 48 ff. EWG-Vertrag) sehen oder von einer Mißachtung der Pflicht zu gemeinschaftsfreundlichem Verhalten (Art. 5 EWG-Vertrag) und des Diskriminierungsverbots des Artikels 7 sprechen.

Diese Überlegungen veranlaßten das Amtsgericht dazu, das Verfahren auszusetzen und durch Beschluß vom 13. Februar 1978 gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Ist es mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn ein EG-Mitgliedstaat von den Bürgern der anderen Mitgliedstaaten für das Führen von Kraftfahrzeugen den Erwerb einer innerstaatlichen Fahrerlaubnis verlangt und sie gegebenenfalls wegen Fahrens ohne diese Fahrerlaubnis bestraft, obwohl diese Gemeinschaftsangehörige nach Artikel 48 ff. EWG-Vertrag aufenthaltsberechtigt und im Besitz ihrer vergleichbaren nationalen Fahrerlaubnis sind?

Zu dieser Frage nehme ich wie folgt Stellung:

1. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat in ihrer schriftlichen Stellungnahme zu dem Vorabentscheidungsersuchen darauf hingewiesen, daß es keine gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Ausstellung von Fahrerlaubnissen gebe und daß das Recht zur Erteilung von Fahrerlaubnissen nicht im EWG-Vertrag geregelt sei. Dies ist sicherlich zutreffend. Damit steht aber keineswegs fest, daß das Gemeinschaftsrecht auf diesem Gebiet keinerlei Bedeutung hat.

Es gibt Berufe, für die der Besitz einer amtlichen Fahrerlaubnis wesentlich ist, weil sie mit dem Transport von Personen oder Gütern in Kraftfahrzeugen zu tun haben. Wenn sie im Ausland ausgeübt werden sollen, ist die Pflicht zum Erwerb eines ausländischen Führerscheins sicher unter dem Gesichtspunkt des freien Dienstleistungsverkehrs, des Niederlassungsrechts oder des Rechts auf Freizügigkeit relevant.

Es erscheint aber auch nicht abwegig, noch weiter zu gehen. Man muß anerkennen, daß nach dem Stand unserer Zivilisation die Benutzung eines Kraftfahrzeugs vielfach auch im Zusammenhang mit der Berufsausübung von Bedeutung ist, nämlich insoweit, als es zur Fahrt an die Arbeitsstelle oder zum Aufsuchen einer Beschäftigung gebraucht wird. Wenn in dieser Hinsicht für Inhaber ausländischer Fahrerlaubnisse, die nach dem Gemeinschaftsrecht zur Freizügigkeit berechtigt sind, Probleme und Behinderungen durch die Pflicht zum Erwerb einer inländischen Fahrerlaubnis auftreten, so können dadurch die Vertragsregeln über die Freizügigkeit tangiert werden, da diese ja sicherstellen sollen, daß für Angehörige anderer Mitgliedstaaten die Aufnahme und die Ausübung einer Berufstätigkeit nicht ungünstiger gestaltet sind als für die eigenen Staatsangehörigen des betreffenden Staates.

Aus diesem Grund läßt sich sagen, daß für einen Fall wie den des Ausgangsverfahrens, in dem ein französischer Staatsangehöriger seinen Beruf in der Bundesrepublik Deutschland ausübt, auch wenn er dazu nicht auf die Benutzung eines Kraftfahrzeugs angewiesen ist, sicher nicht zu Unrecht die Frage aufgeworfen wird, ob von ihm der Erwerb eines deutschen Führerscheins neben seiner französischen Fahrerlaubnis verlangt werden kann oder ob sich dagegen Argumente aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben.

2. Nach der vorhin zitierten einschlägigen deutschen Vorschrift, dem § 15 der Straßenverkehrszulassungsordnung, ist klar, daß sich im vorliegenden Verfahren nicht die Frage stellt, wie es sich mit einer generellen für Ausländer bestehenden Pflicht verhält, einen inländischen Führerschein aufgrund einer normalen Fahrprüfung zu erwerben, also mit einer Situation, in der stets für Ausländer mit unter Umständen beträchtlichen Aufwendungen zu rechnen ist, die sich aus der Durchführung der Prüfung selbst bei notwendiger Anwesenheit eines Fahrlehrers oder aus umständlichen Vorbereitungen auf die Prüfung wegen oftmals vorhandener sprachlicher Schwierigkeiten ergeben.

An der Richtigkeit der Einlassung der britischen Regierung, die ein entsprechendes, in ihrem Land geltendes Regime unter Hinweis darauf verteidigt hat, daß die Eignungsnormen für die Erteilung von Fahrerlaubnissen in den verschiedenen Ländern divergierten, daß in einem Mitgliedstaat noch nicht sehr lange eine Fahrprüfung obligatorisch sei und daß die Belange der öffentlichen Sicherheit namentlich bei großen Nutzfahrzeugen und bei öffentlichen Verkehrseinrichtungen nicht übersehen werden dürften, muß man wohl beträchtliche Zweifel anmelden. Nach meiner Überzeugung kann eine allgemeine Verpflichtung zur Ablegung einer Fahrprüfung vor Erteilung einer Fahrerlaubnis, jedenfalls soweit es sich um normale Fahrerlaubnisse handelt — Führerscheine für große und besondere Nutzfahrzeuge sollen jetzt wegen ihrer besonderen Problematik, und weil sie im Ausgangsverfahren sicher keine Rolle spielen, außer Betracht gelassen werden — und soweit eine ausländische Fahrerlaubnis vorliegt, die aufgrund einer Prüfung ausgestellt worden ist, nicht als zur Sicherung der öffentlichen Ordnung angemessen bezeichnet werden. Ich neige vielmehr der Auffassung der Kommission zu, nach der bei Vorhandensein einer ausländischen Fahrerlaubnis eine Vermutung für Fahrtüchtigkeit besteht. Dies läßt sich sagen im Hinblick auf die Gleichartigkeit der in den Mitgliedsländern existierenden Verkehrsverhältnisse und im Hinblick auf die Vergleichbarkeit der Anforderungen, die für die Erteilung einer Fahrerlaubnis gelten und die auch die britische Regierung, jedenfalls für normale Fahrerlaubnisse, nicht in Zweifel zieht.

Dagegen kann man sich auch nicht auf den Umstand berufen, daß die Verkehrsregelungen der einzelnen Mitgliedstaaten nicht völlig einheitlich sind. Insoweit darf nicht vergessen werden, daß aufgrund der eingangs angeführten internationalen Abmachungen in allen Mitgliedsländern Regelungen gelten, nach denen für einen vorübergehenden Aufenthalt ausländische Fahrerlaubnisse genügen, und daß, wer davon Gebrauch macht, ausreichend Gelegenheit zur Anpassung an die Verkehrsverhältnisse des Gastlandes hat.

Ebenso erscheint es mir verfehlt, wenn die britische Regierung in diesem Zusammenhang auf das Urteil in der Rechtssache 33/74 (J. H. M. van Binsbergen gegen Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metallnijverheid) (EuGH 3. Dezember 1974, Slg 1974, 1299) verweist, in dem ein andersgelagertes Problem unter Hinweis auf im allgemeinen Interesse erlassene Berufsregelungen behandelt wurde, oder wenn sie den Tatbestand der Diskriminierung deswegen verneinen zu können glaubt, weil nicht mehr verlangt werde als die Ablegung einer Prüfung, der sich auch Inländer zu unterziehen haben. Tatsächlich darf in letzterer Hinsicht nicht übersehen werden, daß Ausländern nach der britischen Regelung eine zweite Prüfung abverlangt wird und daß sie dabei auf Schwierigkeiten namentlich sprachlicher Art stoßen können, deren Überwindung unter Umständen mit hohen Kosten verbunden ist.

3. Wenn wir uns danach dem eigentlichen Problem des Vorlageverfahrens zuwenden, wie es sich nach der deutschen Rechtslage stellt, die bekanntlich einerseits den Erwerb einer inländischen Fahrerlaubnis erfordert, die aber andererseits eine erleichterte Erteilung, gleichsam eine Umschreibung, vorsieht und Prüfungen nur in zwei — wohl seltenen — Ausnahmefällen verlangt, so ist dazu folgendes anzumerken:

a) Die Tatsache, daß überhaupt die Ausstellung einer inländischen Fahrererlaubnis vorgeschrieben ist, kann meines Erachtens schwerlich beanstandet werden.

Dafür sprechen einmal einige sachliche Gründe, auf die zum Teil die niederländische Regierung in ihren schriftlichen Bemerkungen hingewiesen hat. So wird zweifellos die Kontrolle der Fahrerlaubnis durch Vollzugsbeamte erleichtert, wenn sie in einem inländischen Dokument festgehalten wird. Ohne ein Solches Dokument ist die Nachprüfung der Gültigkeit einer Fahrerlaubnis erschwert, wenn sie im Ausland — wie in den Niederlanden — befristet ist. Gilt die inländische Fahrerlaubnis nur befristet, so kann die Erneuerung erschwert werden, wenn der Fahrer nur im Besitz ausländischer Dokumente ist. Außerdem bestehen Probleme im Zusammenhang mit dem Entzug eines Führerscheins oder seiner Ungültigerklärung.

Zum anderen kann darauf hingewiesen werden — und dies ist ebenso wichtig —, daß eine bloße Umschreibung nicht mit großen Unkosten und Zeitaufwand verbunden ist, daß also in dieser Hinsicht nicht von nennenswerten Hindernissen gesprochen werden kann, die für die Ausübung der Rechte aus dem Vertrag, insbesondere des Rechts auf Freizügigkeit, irgendwie ins Gewicht fallen.

b) Nicht beanstandet werden kann grundsätzlich auch das Erfordernis, eine Fahrprüfung vor Erteilung der Fahrerlaubnis abzulegen, wenn Bedenken gegen die Eignung des Inhabers einer ausländischen Fahrerlaubnis bestehen. Dies ist wohl aus Gründen der öffentlichen Sicherheit zu rechtfertigen, vori denen in den Artikeln 48 und 56 EWG-Vertrag die Rede ist. Freilich läßt sich dies nur annehmen, wenn solche Bedenken gegen die Eignung bei Inhabern ausländischer Fahrerlaubnisse nicht systematisch erhoben werden, sondern auf konkrete Tatsachen gestützt werden, die ein ausreichend deutliches Indiz für eine Gefährdung darstellen. Man kann aber davon ausgehen, daß dem die deutsche Praxis entspricht, heißt es doch in dem Kommentar von Jagusch zum Straßenverkehrsrecht (19. Auflage) zum § 15 der Straßenverkehrszulassungsordnung ausdrücklich, die Bedenken, von denen in dieser Vorschrift die Rede sei, müßten sich auf Tatsachen gründen. Was die Ausgestaltung der Prüfung angeht, zu der es gegebenfalls kommen kann, so wird dazu gleich noch in anderem Zusammenhang etwas zu sagen sein.

c) Zu überlegen bleibt danach nur noch, wie es sich mit den übrigen angeführten Voraussetzungen für die Umschreibung einer ausländischen Fahrerlaubnis verhält sowie mit dem Erfordernis, bei deren Nichtvorliegen eine Prüfung über die Kenntnisse der deutschen Verkehrsvorschriften abzulegen.

Wie schon angeführt, gelten nach deutschem Recht drei Voraussetzungen: Der Antragsteller muß seinen Wohnsitz im Inland haben, er muß sich seit einem Jahr überwiegend im Inland aufgehalten haben, und er muß während dieser Zeit ein Kraftfahrzeug der beantragten Fahrerlaubnisklasse geführt haben. Diese Voraussetzungen lassen sich durchweg sachlich rechtfertigen. Dies gilt nicht zuletzt auch für die dritte Voraussetzung, die sicherstellen soll, daß eine ausreichende Anpassung an die deutschen Verkehrsverhältnisse mit zum Teil abweichenden Verkehrsvorschriften erfolgt ist. Außerdem ist anzuerkennen, daß sie leicht zu erfüllen sind — ich denke dabei namentlich an die internationalen Abmachungen, denen zufolge eine vorübergehende Benutzung ausländischer Fahrerlaubnisse gestattet ist —, und ich würde auch meinen', daß sich keine nennenswerten Hindernisse aus dem Umstand ergeben, daß das Vorliegen der genannten Voraussetzungen nachgewiesen werden muß.

Die Tatsache schließlich, daß bei Fehlen dieser Voraussetzungen oder Fehlen eines ausreichenden Nachweises eine Prüfung der Kenntnisse der Verkehrsvorschriften verlangt wird, ist als solche ebenfalls schwerlich zu beanstanden. Darauf kommt es für die Verkehrssicherheit zweifellos an, das heißt, es greift auch hier der Gedanke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ein; eine ausreichende Kenntnis deutscher Verkehrsvorschriften kann bei einem Inhaber einer im Ausland erworbenen Fahrerlaubnis in aller Regel nur angenommen werden, wenn er während eines angemessenen Zeitraums im Inland am Verkehr teilgenommen hat.

Zweifel könnten zu diesem letzten Punkt nur aufkommen im Hinblick auf die Ausgestaltung der Prüfung, von der ich vorhin schon gesprochen habe. Wenn sie wie eine normale theoretische deutsche Fahrprüfung mit Hilfe komplizierter Fragebogen vorgenommen wird, so können sich für Inhaber ausländischer Fahrerlaubnisse sprachliche Probleme stellen, die nur durch aufwendige Vorbereitungen mit Hilfe von Fahr- und Sprachlehrern zu lösen sind. Darin kann tatsächlich — die Prüfungskosten selbst halten sich offenbar in erträglichen Grenzen — eine unzumutbare und daher unzulässige Barriere gesehen werden. Deshalb ist nach meiner Überzeugung hierzu festzuhalten, daß die Prüfung der Kenntnisse deutscher Verkehrsvorschriften, wo sie für notwendig erachtet wird — und dies gilt in gleicher Weise für die Eignungsprüfung nach der Ziffer 1 —, in einer Weise vorgenommen werden muß — etwa mündlich —, die den besonderen Schwierigkeiten ausländischer Bewerber ausreichend Rechnung trägt. Daß die Verwaltung damit überfordert sein könnte, ist jedenfalls dann nicht anzunehmen, wenn es sich bei den genannten Prüfungen nicht um regelmäßige Vorgänge handelt, die ja auf Bedenken stoßen müßten, sondern um verhältnismäßig seltene Ausnahmefälle, die durch konkrete, personengebundene Tatsachen ausgelöst werden.

4. Zusammenfassend kann demnach festgehalten werden, daß die für EWG-Ausländer geltenden Erfordernisse für den Erwerb einer deutschen Fahrerlaubnis das Gemeinschaftsrecht weder unter dem Gesichtspunkt des Diskriminierungsverbotes noch des Freizügigkeitsrechts verletzen. Dies gilt jedenfalls unter der Voraussetzung, daß die in besonderen Fällen für notwendig erachteten Prüfungen so ausgestaltet werden, daß besondere, namentlich sprachliche Schwierigkeiten, die für ausländische Bewerber bestehen, weitestgehend berücksichtigt werden. Auch das Vorhandensein einer Strafbestimmung für den Fall des Fehlens einer Fahrerlaubnis kann aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts nicht beanstandet werden, wenn sie angemessene Strafen unterschiedslos für Ausländer wie für Inländer vorsieht. In diesem Sinne sollte meines Erachtens auf die vom Amtsgericht Reutlingen gestellte Frage geantwortet werden.