Europäischer Gerichtshof Urteil vom 25.10.1978 – C-125/77

In der Rechtssache 125/77

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

KONINKLIJKE SCHOLTEN-HONIG NV und

DE VERENIGDE ZETMEELBEDRIJVEN DE BIJENKORF BV

gegen

HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit zum einen der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates vom 27. Juli 1976 (Abl. L 206, S. 3) zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 über die Erstattungen bei der Erzeugung für Getreide und Reis und zum anderen der Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 der Kommission vom 31. August 1976 über bestimmte Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 (ABl. L 241, S. 21)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, das Verfahren und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Das Erzeugnis

Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt (Isoglukose) ist ein neuartiges natürliches Süßmittel, das aus Getreidestärke beliebiger Herkunft, in der Regel jedoch aus Maisstärke hergestellt wird. Dieses Erzeugnis, das erstmals im Jahre 1976 in den Ländern der Gemeinschaft auf den Markt gelangte, hat eine dem Zucker vergleichbare Süßkraft. Jedoch kann Isoglukose nach dem derzeitigen Stand der Technik nicht kristallisiert werden. Ihre heutige Anwendung beschränkt sich somit auf die Zweige der Nahrungsmittelindustrie, in denen flüssiger Zucker verwendet wird: Erfrischungsgetränke, Marmeladen, Kekse, Speiseeis usw. Auf diesen Gebieten steht Isoglukose mit flüssigem Zucker in Wettbewerb.

Die Klägerinnen im Ausgangsverfahren sind Stärkehersteller, die erhebliche Mittel in die Isoglukoseherstellung investiert haben.

2. Die gemeinschaftliche Regelung

In der Erwägung, daß es sich in Anbetracht der besonderen Lage auf dem Markt für Getreidestärke, Kartoffelstärke und für Glukose, die durch, direkte Hydrolyse' gewonnen wurden, … als notwendig erweisen [kann], eine Erstattung bei der Erzeugung derart vorzusehen, daß die von dieser Industrie verwendeten Grundstoffe ihr zu einem Preis zur Verfügung gestellt werden können, der unter demjenigen liegt, der sich aus der Regelung der Abschöpfungen und der gemeinsamen Preise ergeben würde, hat der Rat in Artikel 11 seiner Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) folgendes bestimmt:

(1)Eine Erstattung bei der Erzeugung kann gewährt werdena)für Mais und Weichweizen, die in der Gemeinschaft zur Herstellung von Getreidestärke verwendet werden,b)für Kartoffelstärke,c)für Grobgrieß und Feingrieß von Mais, die in der Gemeinschaft für die Glukoseherstellung durch, direkte Hydrolyse' verwendet werden.

(2)…

(3)Der Rat legt auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Regeln für die Durchführung dieses Artikels und den Betrag der Erstattung bei der Erzeugung fest.

Demgemäß hat der Rat mit der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 vom 29. Oktober 1975 (ABl. L 281, S. 57) die Durchführungsbestimmungen erlassen und die verschiedenen Beträge der Erstattung bei der Erzeugung festgesetzt.

Mit der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 vom 27. Juli 1976 (ABl. L 206, S. 3) hat der Rat die Verordnung Nr. 2742/75 geändert und hierfür folgende Gründe angeführt: Angesichts der Situation, die zu Beginn des Wirtschaftsjahres 1976/77 — insbesondere infolge der Anwendung der gemeinsamen Preise für Getreide und Reis für dieses Wirtschaftsjahr — eintreten wird, ist eine Erhöhung der Erstattungen bei der Erzeugung erforderlich. In Anbetracht der Zielsetzung des Systems der Erstattungen bei der Erzeugung erscheint es jedoch angezeigt, für die bei der Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verwendeten Erzeugnisse keine solche Erhöhung vorzunehmen. Das geeignetste Mittel zur Durchführung dieser Maßnahme besteht darin, vorzusehen, daß der Betrag der Erhöhung der Erstattungen bei der Erzeugung entsprechend dem verwendeten Erzeugnis bei den betreffenden Herstellern wieder eingezogen wird.

Nach Artikel 1 dieser Verordnung werden die Erstattungen erhöht.

Nach Artikel 2 wird in die Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 jedoch ein neuer Artikel 5a eingefügt, der die Erstattung bei der Erzeugung für ein einziges Verarbeitungsprodukt der Getreidestärke, nämlich für Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt, verringert. Der Betrag der Erstattung für die Getreidestärke, die hierzu verarbeitet wird, wird auf der Höhe des vorhergehenden Wirtschaftsjahres belassen; vom Wirtschaftsjahr 1977/78 an wird die Erstattung nicht mehr gewährt.

Nach Absatz 3 des neuen Artikels 5a ziehen die Mitgliedstaaten die Differenz zwischen dem Betrag der Erstattung bei der Erzeugung für Getreidestärke, die zu Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verarbeitet wurde, und dem Betrag für Getreidestärke, die zu anderen Zwecken verwendet wurde, bei den Glukoseherstellern wieder ein.

Mit Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 vom 31. August 1976 über bestimmte Durchrührungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 (ABl. L 241, S. 21) hat die Kommission Durchführungsvorschriften erlassen.

3. Das Ausgangsverfahren

Die Gesellschaften niederländischen Rechts Koninklijke Scholten-Honig NV und De Verenigde Zetmeelbedrijven De Bijenkorf' BV haben vor dem College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Den Haag, Klage gegen einen Bescheid der Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, der niederländischen Interventionsstelle, erhoben, mit dem diese von ihnen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates sowie der Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 2158/76 der Kommission den Betrag von 36135,06 Gulden als Abschöpfung auf die in der Zeit vom 1. August bis zum 31. Oktober 1976 einschließlich erfolgte Verarbeitung von Maisstärke zu Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verlangt hatte.

Mit Entscheidung vom 12. Oktober 1977 hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven die Entscheidung über die Klage ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates entgegen den Bestimmungen von Artikel 190 des Vertrages nicht mit Gründen versehen, und führt dies gegebenenfalls dazu, daß Artikel 2 — Artikel 5a der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 des Rates — ungültig ist?

2. Verstößt Artikel 2 gegen den auch dem Vertrag zugrunde liegenden Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der insbesondere in Artikel 40 des Vertrages zum Ausdruck kommt, und ist Artikel 2 aus diesem Grund ungültig?

3. Beinhaltet die Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 eine Änderung der Regelung der Gewährung von Erstattungen für die Stärkeindustrie, die bereits als solche oder aufgrund des Umstands, daß sie unvermittelt für die bereits seit 1967 geltende vorgenannte Regelung beschlossen wurde, im Widerspruch zu dem auch dem Vertrag zugrunde liegenden Grundsatz der Rechtssicherheit steht, und ist die Verordnung bejahendenfalls ganz oder zum Teil — soweit ihre Bestimmungen die Änderung vorsehen — ungültig?

4. Haben der Rat und die Kommission durch den Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 bzw. der Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 einen Ermessensmißbrauch dadurch begangen, daß sie mit dem Erlaß dieser Verordnungen andere Ziele verfolgt haben als die, die sich aus der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 ergeben, da sie nämlich durch diese Verordnungen insbesondere die wiederholt genannte Änderung der Produktionserstattungsregelung mit dem Ziel vorgenommen haben, der Zuckerindustrie zu Hilfe zu kommen, obwohl die Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide ein derartiges Ziel weder vorsah noch vorsieht?

5. Ist Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 der Kommission dahin auszulegen, daß im Hinblick auf die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 auch die für die Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt in der Zeit vom 1. August bis 3. September 1976 — der letzte Tag ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung — gewährten Erstattungen für die Wiedereinziehung nach den Bestimmungen der genannten Verordnung sowie der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 in Betracht kommen, und muß dies bejahendenfalls zu dem Ergebnis führen, daß die Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 ganz oder teilweise, nämlich soweit nach ihren Bestimmungen die Wiedereinziehung der Erstattungen in dem eben genannten Sinne vorgesehen ist, ungültig ist?

Die Vorlageentscheidung ist am 19. Oktober 1977 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Zusammenfassung der gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen

Nach Auffassung der Koninklijke Scholten-Honig NV, einer der Klägerinnen im Ausgangsverfahren (im folgenden Klägerin im Ausgangsverfahren genannt), haben Rat und Kommission durch den Erlaß der Verordnung Nr. 1862/76 und der Verordnung Nr. 2158/76 folgende Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verletzt:

die Verpflichtung, Verordnungen mit Gründen zu versehen (Artikel 190 EWG-Vertrag),

das Verbot jeder Diskriminierung zwischen Erzeugern innerhalb der Gemeinschaft (Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag),

den Grundsatz der Rechtssicherheit und

das Verbot des Ermessensmißbrauchs.

1. Die Verordnungen seien nicht hinreichend begründet

Unter Berufung namentlich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 5/76 (Beus) macht die Klägerin im Ausgangsverfahren geltend, zwar seien die Anforderungen an die Begründung von Verordnungen weniger streng als an die von Beschlüssen; die Begründung müsse jedoch wenigstens die Gesamtumstände, die zu ihrem Erlaß gefiihrt hätten, und ihre allgemeine Zielsetzung angeben.

Die Klägerin im Ausgangsverfahren weist darauf hin, daß in der Verordnung Nr. 1862/76 zwischen Isoglukose und anderen Enderzeugnissen der Stärkeindustrie unterschieden werde. Das bedeute einen Bruch mit der seit 1967 beständigen Politik von Rat und Kommission, die in all den Jahren bei der Durchführung der die Erstattungen bei der Erzeugung betreffenden Regelung keinen Unterschied zwischen den einzelnen Erzeugnissen der Stärkeindustrie gemacht hätten.

Die Erstattungen bei der Erzeugung beeinflußten nicht nur den Wettbewerb mit Substitutionserzeugnissen innerhalb des Gemeinsamen Marktes, sondern auch und vor allem den Wettbewerb mit der Stärkeindustrie außerhalb des Gemeinsamen Marktes. Eine unterschiedliche Erstattungsregelung je nach Endprodukt bedeute deshalb eine Änderung der Politik, die für die Industrie von erheblichem Belang sei.

Die Gründe für diese Änderung ergäben sich jedoch weder aus der Präambel zur Verordnung Nr. 1862/76 noch aus den Begründungserwägungen oder dem Inhalt (namentlich dem des Artikels 11 Absatz 3) der Verordnung Nr. 2727/75, auf den die Begründungserwägungen zur Verordnung Nr. 1862/76 verwiesen.

Die Klägerin im Ausgangsverfahren entnimmt daraus, daß die Verordnung Nr. 1862/76 nicht hinreichend begründet sei, da sie nicht sämtliche Umstände angebe, die zu ihrem Erlaß geführt hätten.

Der Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission kommt nach Ansicht der Klägerin im Ausgangsverfahren keine selbständige Bedeutung zu. Die Regelung dieser Verordnung verlöre jeden Sinn, wenn die Verordnung Nr. 2742/75 nicht durch Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76 geändert worden wäre. Als Folge dieser Abhängigkeit der Kommissionsverordnung Nr. 2158/76 von der Ratsverordnung Nr. 1862/76 ist es nach Auffassung der Klägerin überflüssig, für die Kommissionsverordnung eigene Nichtigkeitsgründe anzuführen.

2. Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung aller Personen innerhalb der Gemeinschaft

Außer als allgemeinen Rechtsgrundsatz kenne der EWG-Vertrag das Diskriminierungsverbot namentlich, was das Landwirtschaftsrecht angehe, in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2, wonach jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen sei.

In seinen Schlußanträgen in den Magermilchpulversachen (Rechtssachen 83 und 94/76, 4 und 15/77, 114, 116, 119 und 120/76) habe Generalanwalt Capotorti zur Diskriminierung im Sinne dieses Artikels folgendes gesagt: Die Frage, ob eine Diskriminierung im Sinne dieser Norm vorliegt, betrifft die Beziehungen zwischen Personen, die nicht nur der gleichen Kategorie (Erzeuger, Verbraucher) angehören, sondern auch der gleichen Tätigkeit oder benach harten oder konkurrierenden Tätigkeiten nachgehen … (Slg. 1977, 1230).

Die in der Verordnung Nr. 1862/76 getroffene Unterscheidung zwischen Stärkeerzeugern, durch die eine Ausnahmesituation für Stärkeerzeuger geschaffen werde, die Isoglukose herstellten, stelle eine Diskriminierung im Sinne des Artikels 40 Absatz 3 EWG-Vertrag dar. Stärkeerzeuger gehörten immer zur gleichen Gruppe und übten gleiche, zumindest aber benachbarte oder konkurrierende Tätigkeiten aus.

3. Der Grundsatz der Rechtssicherheit

Die mit der Verordnung Nr. 1862/76 vollzogene plötzliche Änderung der Politik verletzt nach Meinung der Klägerin den Grundsatz der Rechtssicherheit. Betrachte man die Politik von Rat und Kommission in Sachen der Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung für die Stärkeindustrie, so sehe man, daß sich diese Regelung bereits in der ersten Verordnung aus dem Jahre 1967 über die Getreidemarktordnung finde und daß sie bis Sommer 1976 unverändert gegolten habe, ohne daß die Stärkeindustrie auf die Möglichkeit hingewiesen worden wäre, daß diese Regelung auf diskriminierende Weise verändert werden könnte.

4. Ermessensmißbrauch

Die Änderung der Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung durch die Verordnung Nr. 1862/76 habe zum Ziel gehabt, der Zuckerindustrie zu Hilfe zu kommen. Dies ergebe sich deutlich aus der Verordnung Nr. 1111/77, in der den Isoglukoseherstellern eine Produktionsabgabe auferlegt worden sei.

Wenn Rat und Kommission es für erforderlich erachtet hätten, Schutzmaßnahmen zugunsten der Zuckerindustrie zu treffen, dann hätten sie das auf jede erdenkliche Art durch Eingriffe in die Zukkerregelung tun können. Sie hätten aber nicht das Recht gehabt, diskriminierend in die Regelung der Erstattung bei der Erzeugung für Stärkeerzeugnisse einzugreifen und dadurch die Rechtssicherheit zu verletzen.

Nach Auffassung der Klägerin im Ausgangsverfahren sind die vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates ist entgegen den Bestimmungen von Artikel 190 des Vertrages nicht mit Gründen versehen; dies führt dazu, daß Artikel 2 — Artikel 5a der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 des Rates — ungültig ist.

2. Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates verstößt gegen den auch dem Vertrag zugrunde liegenden Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der insbesondere in Artikel 40 des Vertrages zum Ausdruck kommt.

3. Die Änderung des Systems der Gewährung von Erstattungen für die Stärkeindustrie, wie sie in der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 enthalten ist, verstößt gegen den dem Vertrag zugrunde liegenden Grundsatz der Rechtssicherheit.

4. Rat und Kommission haben durch den Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 beziehungsweise der Verordnung (EWG) Nr. 2158/76 ihr Ermessen mißbraucht.

5. Der Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission vom 31. August 1976 über Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 kommt keine selbständige Bedeutung zu. Ist Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76 unwirksam, so verliert damit die Kommissionsverordnung jeden Sinn.

Erklärungen des Rates

Der Rat beschränkt seine Erklärungen auf die Fragen zur Gültigkeit der Verordnung Nr. 1862/76.

1. Mangelnde Begründung

Sei eine Verordnung Teil einer Gesamtheit von Verordnungen, dann muß die Begründung nach Auffassung des Rates auch im Rahmen dieser Gesamtheit beurteilt werden (vgl. Rechtssache 78/74, Deuka, Slg. 1975, 421).

Die Gesamtheit, von der die Verordnung Nr. 1862/76 ein Teil sei, bestehe hauptsächlich aus der Grundverordnung für Getreide (Nr. 2727/75), der Grundverordnung für Reis (Nr. 1418/76) und der Verordnung Nr. 2742/75 über die Erstattungen bei der Erzeugung für Getreide und Reis. Aus den gesamten Begründungen zu dieser Regelung ergebe sich, daß die Einführung der Erstattungen bei der Erzeugung vornehmlich den sich aus der gemeinschaftlichen Agrarpolitik für die Stärkeindustrie ergebenden Nachteil bei den Gestehungspreisen der Rohstoffe ausgleichen solle, damit die Stärkeindustrie mit chemischen Substitutionserzeugnissen preislich konkurrieren könne.

Wie sich aus ihrer Begründung ergebe, habe sich der Rat deshalb bei Erlaß der Verordnung Nr. 1862/76 auf den Standpunkt gestellt, daß Isoglukose mit keinem chemischen Substitutionserzeugnis konkurriere und daß somit der Grund für die Gewährung von Erstattungen für diese Rohstoffe entfalle, soweit diese Rohstoffe zur Herstellung von Isoglukose bestimmt seien.

2. Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot

Unter Berufung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 19. Oktober 1977 in den verbundenen Rechtssachen 124/76 und 20/77 (Slg. 1977, 1795) macht der Rat namentlich geltend, dieser Grundsatz erfordere, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt würden, es sei denn, daß eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre (Randnr. 17 der Entscheidungsgründe). Die Vergleichbarkeit der Sachverhalte könne sich namentlich daraus ergeben, daß Erzeugnisse, von denen das eine gemeinschaftliche Beihilfen erhalte, das andere aber nicht, hinsichtlich der Verwendung austauschbar seien (Randnr. 18). Es stehe aber fest, daß die zwei Erzeugnisse (Isoglukose und Glukose), von denen die Klägerin im Ausgangsverfahren behaupte, daß sie durch die Verordnung Nr. 1862/76 diskriminiert würden, hinsichtlich ihrer Verwendungsmöglichkeiten nicht austauschbar seien.

Selbst wenn man von der Annahme ausgehe, daß eine Substitution von Isoglukose durch bestimmte andere Erzeugnisse der Stärkeindustrie möglich sei, so dürfe man doch nicht verkennen, daß eine abweichende Behandlung der Isoglukose durch den objektiven Umstand gerechtfertigt werde, daß dieses Erzeugnis nicht im Wettbewerb mit chemischen Substitutionserzeugnissen stehe und daß es deshalb keinen Grund dafür gebe, Rohstoffe, die zur Herstellung dieses Erzeugnisses dienten, zu subventionieren.

3. Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit

Der Rat meint, es sei nicht vertretbar anzunehmen, dieser Grundsatz erfordere es, daß ein einmal zuerkannter Vorteil niemals mehr zurückgenommen und nicht einmal mehr geändert werden könne, mit der Folge, daß man beispielsweise Änderungen der Umstände nicht mehr berücksichtigen könne, aufgrund deren der Vorteil zuerkannt worden sei. In diesem Zusammenhang müsse sich die gerichtliche Kontrolle angesichts des dispositiven Charakters der Erstattungen und des Beurteilungsspielraums, der dem Rat kraft der Verordnung Nr. 2742/75 zukomme, darauf beschränken, zu prüfen, ob den Gemeinschaftsbehörden ein offenkundiger Irrtum oder ein Ermessensmißbrauch vorgeworfen werden könne. Erst in diesem Rahmen könnten die Begriffe der wohlerworbenen Rechte oder des Vertrauensschutzes den Schutz gewähren, der ihnen nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit zukommt.

Zum einen habe der Gerichtshof niemals ein wohlerworbenes Recht auf die Aufrechterhaltung einer bestimmten Regelung anerkannt. Zum anderen stehe der Möglichkeit eines geschützten Vertrauens auf einen unveränderten Fortbestand der Erstattungsregelung der dispositive Charakter dieser Regelung und der Beurteilungsspielraum entgegen, den dieses System dem Rat einräume.

4. Ermessensmißbrauch

Eine Erstattung bei der Erzeugung für Isoglukose widerspreche der Hauptzielsetzung der Erstattungsregelung. Von einem Ermessensmißbrauch könnte daher eher gesprochen werden, wenn die streitigen Erstattungen ohne weiteres aufrechterhalten worden wären.

Zusammenfassend schlägt der Rat vor, dem College van Beroep zu antworten, daß die Prüfung der vorgelegten Fragen nichts ergeben habe, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1862/76 beeinträchtigen könnte.

Erklärungen der Kommission

1. Fehlen einer Begründung (erste Frage) und

2. Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot (zweite Frage)

Die Erklärungen der Kommission hierzu entsprechen im wesentlichen den zu den gleichen Rügen in der Rechtssache 103/77 (Royal Scholten-Honig (Holdings) Ltd./Intervention Board for Agricultural Produce) eingereichten Erklärungen.

3. Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit (dritte Frage)

Die Kommission weist namentlich darauf hin, daß die Verordnung Nr. 2727/75, die Grundverordnung auf dem Getreidesektor, den Stärkeherstellern an keiner Stelle einen Anspruch auf Aufrechterhaltung der Erstattung bei der Erzeugung einräume; vielmehr bestimme Artikel 11 dieser Verordnung, daß eine solche Erstattung gewährt werden könne. Die Verordnung Nr. 1862/76 verletze somit weder wohlerworbene Rechte der Stärkehersteller auf Aufrechterhaltung der Regelung, die für zu Isoglukose verarbeitete Stärke gelte, noch das geschützte Vertrauen der Unternehmer auf die Aufrechterhaltung dieser Regelung.

4. Ermessensmißbrauch (vierte Frage)

Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (unter anderem auf das Urteil in der Rechtssache 1/54, Französische Republik/Hohe Behörde, Slg. 1954-1955, 7) führt die Kommission aus, ein Ermessensmißbrauch liege vor, wenn eine Behörde ihre Befugnisse gebrauche, um ein anderes Ziel als das zu erreichen, für das ihr diese Befugnisse verliehen seien.

Man könne dem Rat kaum zum Vorwurf machen, daß er bei der Festsetzung der Regeln für die Durchführung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 2727/75 und der Erstattungsbeträge diese Erstattungen, die er gewähren könne, aber nicht müsse, aufgehoben habe, wenn er sie für die Erreichung des durch die Regelung angestrebten Zieles nicht für erforderlich erachtet habe. Selbst wenn sich der Rat daneben noch durch ein anderes Ziel habe leiten lassen, insbesondere dasjenige, Störungen auf dem Zuckermarkt zu vermeiden, so könne die streitige Verordnung doch nicht als ermessensfehlerhaft betrachtet werden.

5. Fünfte Frage

Diese Frage beziehe sich offenkundig auf die Rückwirkung der Verordnung Nr. 2158/76. Diese Verordnung sei aber nicht an sich rückwirkend. Der Rat habe nämlich bereits in dem mit der am 1. August 1976 in Kraft getretenen Verordnung Nr. 1862/76 in die Verordnung Nr. 2742/75 eingefügten neuen Artikel 5a Absatz 3 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten die Differenz zwischen den im Wirtschaftsjahr 1976/77 gewährten Erstattungen bei der Erzeugung für Stärke und den unveränderten Erstattungen bei der Erzeugung für das Wirtschaftsjahr 1975/76 wieder einzögen, die für zur .Isoglukoseherstellung bestimmte Stärke gälten.

Zusammenfassung

Die Kommission schließt, die vom College van Beroep vorgelegten Fragen seien wie folgt zu beantworten :

Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1862/76 und der Verordnung Nr. 2158/76 beeinträchtigen könnte.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 24. Mai 1978 haben die Firma Koninklijke Scholten-Honig NV, vertreten durch Rechtsanwalt D. J. Gijlstra, Amsterdam, und durch Rechtsanwalt Waller, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch seinen Bevollmächtigten Daniel Vignes im Beistand der Mitglieder seines Juristischen Dienstes A. Brautigam und D. G. Lawrence, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihre Bevollmächtigten J. H. J. Bourgeois und R. Wainwright im Beistand der Mitglieder ihres Juristischen Dienstes H. Bronkhorst und J. Delmoly, mündliche Erklärungen abgegeben.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 20. Juni 1978 vorgetragen.

1 Mit Entscheidung vom 12. Oktober 1977, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Oktober 1977, stellt das College van Beroep voor het Bedrijfsleven gemäß Artikel 177 des Vertrages eine Reihe von Fragen zur Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1862/76 des Rates vom 27. Juli 1976 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 über die Erstattungen bei der Erzeugung für Getreide und Reis (ABl. L 206, S. 3) sowie zur Gültigkeit und Auslegung der Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission vom 31. August 1976 über bestimmte Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2742/75 (ABl. L 241, S. 21).

2 Aus dem Ersuchen des nationalen Gerichts ergibt sich, daß die Klägerinnen im Ausgangsverfahren Klage gegen einen Bescheid der Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, der niederländischen Interventionsstelle, erhoben haben, mit dem diese von ihnen gemäß der Verordnung Nr. 1862/76 des Rates und der Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission die Zahlung einer Abschöpfung auf die in der Zeit vom 1. August bis zum 31. Oktober 1976 einschließlich erfolgte Verarbeitung von Maisstärke zu Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verlangt hatte.

3 Ausweislich der Akten sind die Klägerinnen im Ausgangsverfahren Stärkehersteller, die Isoglukose herstellen, einen Glukosesirup mit hohem Fruchtzuckergehalt; dieser wird auf dem Gemeinsamen Markt in nennenswerten Mengen erst seit 1976 vertrieben; er wird aus Getreidestärke unterschiedlicher Herkunft hergestellt, in der Regel jedoch aus Maisstärke; ein wesentlicher Teil des Maises wird aus Drittländern eingeführt.

4 Wenn Isoglukose auch in vieler Hinsicht die gleichen Merkmale aufweist wie Rohr- oder Rübenzucker, so gibt es doch auch Unterschiede; insbesondere kann Isoglukose nach dem derzeitigen Stand der Technik nicht kristallisiert werden; damit steht sie derzeit mit Zucker nur in den Industriezweigen in Wettbewerb, die flüssigen Zucker verwenden.

5 Für die Beurteilung der Gültigkeit der Verordnungen Nr. 1862/76 und Nr. 2158/76 ist zunächst die Rechtslage zu untersuchen, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnungen auf dem Gebiet der Erstattungen bei der Erzeugung für Getreide galt.

6/8 Nach der neunten Begründungserwägung zur Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) kann es sich in Anbetracht der besonderen Lage auf dem Markt für Getreidestärke, Kartoffelstärke und für Glukose, die durch, direkte Hydrolyse' gewonnen wurden, … als notwendig erweisen, eine Erstattung bei der Erzeugung derart vorzusehen, daß die von dieser Industrie verwendeten Grundstoffe ihr zu einem Preis zur Verfügung gestellt werden können, der unter demjenigen liegt, der sich aus der Regelung der Abschöpfungen und der gemeinsamen Preise ergeben würde. Artikel 11 Absatz 1 dieser Verordnung sieht daher vor, daß eine Erstattung bei der Erzeugung gewährt werden [kann]

a) für Mais und Weichweizen, die in der Gemeinschaft zur Herstellung von Getreidestärke verwendet werden,

b) für Kartoffelstärke,

c) für Grobgrieß und Feingrieß von Mais, die in der Gemeinschaft für die Glukoseherstellung durch 'direkte Hydrolyse' verwendet werden.

Nach Artikel 11 Absatz 3 legt der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Regeln für die Durchführung dieses Artikels und den Betrag der Erstattung bei der Erzeugung fest.

9 Demgemäß hat der Rat die Verordnung Nr. 2742/75 vom 29. Oktober 1975 über die Erstattungen bei der Erzeugung für Getreide und Reis (ABl. L 281, S. 57) erlassen; er hat darin — insbesondere gestützt auf eine Beurteilung der Lage, die sich aus dem gemeinsamen Preisniveau sowie aus dem Wettbewerb zwischen Mais-, Reis- und Kartoffelstärke einerseits und chemischen Ersatzerzeugnissen andererseits ergibt (zweite Begründungserwägung zur Verordnung) — die Beträge der Erstattung bei der Erzeugung für diese Erzeugnisse festgesetzt.

10 Durch die Verordnung Nr. 1862/76, in Kraft getreten am 1. August 1976, hat der Rat die Verordnung Nr. 2742/75 aus folgenden Erwägungen geändert: Angesichts der Situation, die zu Beginn des Wirtschaftsjahres 1976/77 — insbesondere infolge der Anwendung der gemeinsamen Preise für Getreide und Reis für dieses Wirtschaftsjahr — eintreten wird, ist eine Erhöhung der Erstattung bei der Erzeugung erforderlich. In Anbetracht der Zielsetzung des Systems der Erstattungen bei der Erzeugung erscheint es jedoch angezeigt, für die bei der Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verwendeten Erzeugnisse keine solche Erhöhung vorzunehmen. Das geeignetste Mittel zur Durchführung dieser Maßnahme besteht darin, vorzusehen, daß der Betrag der Erhöhung der Erstattungen bei der Erzeugung entsprechend dem verwendeten Erzeugnis bei den betreffenden Herstellern wieder eingezogen wird.

11/13 Nach Artikel 1 dieser Verordnung wurden die Erstattungen bei der Erzeugung erhöht; Artikel 2 der Verordnung, wonach in die Verordnung Nr. 2742/75 ein neuer Artikel 5a eingefügt wird, sah eine Sonderregelung für die Erstattung bei der Erzeugung für ein einziges, auf der Grundlage von Getreidestärke hergestelltes Erzeugnis — Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt — vor. Nach dieser Bestimmung blieb die Höhe der Erstattungen für die zur Herstellung dieses Erzeugnisses verarbeitete Getreidestärke gegenüber dem vorangegangenen Wirtschaftsjahr unverändert; vom Wirtschaftsjahr 1977/78 an ist sie entfallen. Nach Absatz 3 des neuen Artikels 5a ziehen die Mitgliedstaaten die Differenz zwischen dem Betrag der Erstattung bei der Erzeugung für Getreidestärke, die zur Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verwendet wird, und dem Betrag für die zu anderen Zwecken verwendete Getreidestärke bei den Herstellern wieder ein.

14/16 In Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76 wurde somit durch den Mechanismus der Wiedereinziehung in Wahrheit für Erzeugnisse, die später zur Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verwendet werden, die Erhöhung der Erstattung bei der Erzeugung für das Wirtschaftsjahr 1976/77 versagt und die Erstattung vom darauffolgenden Wirtschaftsjahr an abgeschafft. Mit der Verordnung Nr. 2158/76 erließ die Kommission einige Durchführungsvorschriften zum neuen Artikel 5a der Verordnung Nr. 2742/75. Nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 2158/76 traten diese Vorschriften am 3. September 1976 in Kraft; angewandt wurden sie ab 1. August 1976.

17 Die erste Frage des nationalen Gerichts geht dahin, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76, durch den Artikel 5a in die Verordnung Nr. 2742/75 eingefügt wurde, mangels Begründung ungültig ist.

18/22 Die Begründung für Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76, soweit sie aus der Präambel zu dieser Verordnung hervorgeht, beschränkt sich allein auf folgende Feststellung: In Anbetracht der Zielsetzung des Systems der Erstattungen bei der Erzeugung erscheint es jedoch angezeigt, für die bei der Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt verwendeten Erzeugnisse keine solche Erhöhung vorzunehmen. So knapp diese Begründung auch ist — sie übergeht die Aufhebung der Erstattungen bei der Herstellung dieses Erzeugnisses sogar mit Stillschweigen —, so ist sie doch im Gesamtzusammenhang der Regelung zu sehen und zu werten, deren Bestandteil die Verordnung Nr. 1862/76 ist. Aus den zitierten Sätzen der Präambel zu den Verordnungen Nrn. 2727/75 und 2742/75 ergibt sich, daß es Hauptziel der Erstattungen bei der Erzeugung auf dem Stärkemarkt ist, die Nachteile auszugleichen, die der Stärkeindustrie aus der Anwendung der gemeinsamen Preise auf die von ihr verwandten Rohstoffe entstehen, und es ihr zu ermöglichen, wettbewerbsfähige Preise im Vergleich zu den Preisen der chemischen Substitutionserzeugnisse beizubehalten. Sieht man die Weigerung, die Erstattung für Stärke zu erhöhen, die zur Herstellung von Isoglukose bestimmt ist, einem Erzeugnis, das nicht oder kaum im Wettbewerb mit chemischen Substitutionserzeugnissen steht, und die spätere Aufhebung dieser Erstattung im Zusammenhang mit der Gesamtregelung, innerhalb deren sie vorgenommen wurden, so erklären sie sich aus der Natur der vorgenannten Ziele des Systems der Erstattungen bei der Erzeugung, auf die in der Präambel zur Verordnung Nr. 1862/76 Bezug genommen ist. Diese Bezugnahme auf die Ziele der Erstattungsregelung, die den betroffenen Kreisen im übrigen wohlbekannt waren, genügt der Begründungspflicht nach Artikel 190 des Vertrages; die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1862/76 läßt sich daher unter diesem Gesichtspunkt nicht bestreiten.

23 Die zweite Frage des nationalen Gerichts geht dahin, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76 gegen den dem Vertrag zugrunde liegenden Grundsatz der Nichtdiskriminierung verstößt, der insbesondere in Artikel 40 des Vertrages zum Ausdruck kommt, und ob der genannte Artikel 2 aus diesem Grunde ungültig ist.

24 Die Koninklijke Scholten-Honig NV, die einzige der Klägerinnen im Ausgangsverfahren, die Erklärungen eingereicht hat, macht insbesondere geltend, die Verordnung Nr. 1862/76 diskriminiere die Hersteller von zur Isoglukoseerzeugung bestimmter Stärke gegenüber den Herstellern von zu anderen Zwecken bestimmter Stärke, indem sie für die ersteren eine Ausnahmesituation schaffe.

25/27 Nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages hat die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Das in dieser Vorschrift ausgesprochene Diskriminierungsverbot ist nur eine besondere Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes, der zu den Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts gehört. Nach diesem Grundsatz dürfen vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, daß eine Differenzierung objektiv gerechtfertigt wäre.

28/32 Es ist deshalb zu untersuchen, ob für Isoglukose und andere Erzeugnisse der Stärkeindustrie vergleichbare Sachverhalte bestehen, insbesondere, ob Isoglukose in ihrer üblichen spezifischen Verwendung durch diese anderen Erzeugnisse ersetzt werden kann. Es steht fest, daß weder zwischen Stärke und Isoglukose noch zwischen dieser und anderen Stärkeerzeugnissen, mit Ausnahme vielleicht der Glukose, ein Wettbewerb besteht. Aus den Akten ergibt sich, daß die erheblichen Unterschiede in der Süßkraft von Isoglukose einerseits und Glukose andererseits zu unterschiedlichen Anwendungen dieser beiden Erzeugnisse führen, so daß sie miteinander nicht im Wettbewerb stehen und kein vergleichbarer Sachverhalt vorliegt. Ferner hätte die Aufrechterhaltung der Erstattung bei der Erzeugung zugunsten der Isoglukosehersteller zu späterer Zeit, da Isoglukose zumindest teilweise Zucker ersetzen kann, zu einer Diskriminierung der Zuckerhersteller führen können, die nicht entsprechend begünstigt werden. Folglich verstößt Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76 nicht gegen das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages enthaltene Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern innerhalb der Gemeinschaft.

33 Die dritte Frage geht dahin, ob die mit der Verordnung Nr. 1862/76 vorgenommene Änderung des Systems der Gewährung von Erstattungen für die Stärkeindustrie dem Grundsatz der Rechtssicherheit widerspricht, bejahendenfalls, ob die genannte Verordnung ganz oder zum Teil — soweit ihre Bestimmungen die Änderung vorsehen — ungültig ist.

34/36 Die Klägerin Koninklijke Scholten-Honig NV macht insbesondere geltend, die mit der Verordnung Nr. 1862/76 vollzogene plötzliche Änderung der Politik verletze den Grundsatz der Rechtssicherheit. Die Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung finde sich bereits in der Verordnung Nr. 120/67 des Rates vom 13. Juni 1967 (ABl. vom 19. Juni 1967, S. 2269), der ersten Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide; sie sei bis zum Erlaß der Verordnung Nr. 1862/76 unverändert in Kraft geblieben, ohne daß die Gemeinschaftsbehörden den geringsten Hinweis auf eine mögliche Änderung in der Politik der Erstattungsgewährung gegeben hätten. Im berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand dieser Politik hätten einige Stärkehersteller Investitionen für die Isoglukoseherstellung getroffen, und zwar bereits vor Erlaß der Verordnungen Nrn. 2727/75 und 2742/75.

37/41 Nach einem allgemein anerkannten Grundsatz finden Änderungsgesetze, soweit nichts anderes bestimmt ist, auf die künftigen Auswirkungen von Sachverhalten Anwendung, die unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Isoglukose, die es im übrigen zur Zeit des Erlasses der Verordnung Nr. 120/67, mit der die Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung verbindlich eingeführt wurde, noch nicht gab, nicht zu der Gruppe von Erzeugnissen gehört, die diese Regelung stützen sollte. Ferner hatte die Erstattungsregelung zu der Zeit, als Isoglukose in merklichen Mengen auf den Gemeinsamen Markt gelangte, nur dispositiven Charakter, wie sich aus Artikel 11 der Verordnung Nr. 2727/75 ergibt. Schließlich ist zu der Rüge, die Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung sei unvermittelt geändert worden, darauf hinzuweisen, daß der Betrag der Erstattung für die zu Isoglukose verarbeitete Stärke nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76, wenn auch ohne Erhöhung, für das Wirtschaftsjahr 1976/77 beibehalten und die Erstattung erst für das folgende Wirtschaftsjahr aufgehoben wurde. Das auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gestützte Vorbringen ist somit unbegründet.

42 Die vierte Frage des nationalen Gerichts geht dahin, ob Rat und Kommission durch den Erlaß der Verordnung Nr. 1862/76 bzw. Nr. 2158/76 ihr Ermessen mißbraucht haben, weil sie die Regelung der Erstattungen bei der Erzeugung geändert haben, um der Zuckerindustrie zu Hilfe zu kommen, ein derartiges Ziel aber in der Verordnung Nr. 2727/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide nicht vorgesehen ist.

43/45 Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik dürfen die Organe den wechselseitigen Abhängigkeiten der verschiedenen Märkte Rechnung tragen. Somit haben Rat und Kommission zu Recht berücksichtigt, daß die Erstattungen bei der Erzeugung für zur Herstellung von Isoglukose bestimmte Stärke zu einer Störung des Zuckermarktes führen konnten, jedoch für die Verwirklichung der Ziele der Getreidemarktorganisation nicht erforderlich erschienen. Von einem Ermessensmißbrauch seitens des Rates oder der Kommission kann somit keine Rede sein.

46/47 Die Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission trat nach ihrem Artikel 4 am 3. September 1976 in Kraft, wurde aber ab 1. August 1976 angewandt. Angesichts dessen geht die fünfte Frage dahin, ob Artikel 4 der Verordnung Nr. 2158/76 so zu verstehen ist, daß im Hinblick auf die Vorschriften der Verordnung Nr. 1862/76 die für die Herstellung von Glukose mit hohem Fruchtzuckergehalt in der Zeit vom 1. August bis 3. September 1976 gewährten Erstattungen aufgrund der Verordnung Nr. 2158/76 wie der Verordnung Nr. 1862/76 wieder eingezogen werden können, und bejahendenfalls, ob die Verordnung Nr. 2158/76 ganz oder teilweise, nämlich soweit nach ihren Bestimmungen die Wiedereinziehung der Erstattungen im obengenannten Sinne vorgesehen ist, ungültig ist.

48/51 Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Differenz zwischen den im Wirtschaftsjahr 1976/77 gewährten Erstattungen bei der Erzeugung für Stärke und den Erstattungen wiedereinzuziehen, die für zur Isoglukoseherstellung bestimmte Stärke gelten, beruht auf Artikel 2 der Verordnung Nr. 1862/76, die am 1. August 1976 in Kraft trat. Die Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1862/76 sind in der Verordnung Nr. 2158/76 enthalten. Die Verordnung Nr. 2158/76, die am 3. September 1976 in Kraft trat, aber ab 1. August 1976 angewandt wurde, dem Tag, an dem kraft der Verordnung Nr. 1862/76 die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Wiedereinziehung entstand, bringt die Durchführungsvorschriften hierzu mit dieser Verpflichtung in zeitlicher Hinsicht in Einklang. Der erste Teil der fünften Frage ist somit zu bejahen; auf ihren zweiten Teil ist zu antworten, daß die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2158/76 nicht deshalb fraglich ist, weil sie bereits ab 1. August 1976 Wirkungen zeitigte.

Kosten

52/53 Die Auslagen des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien im Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Entscheidung vom 12. Oktober 1977 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1862/76 des Rates vom 27. Juli 1976 oder der Verordnung Nr. 2158/76 der Kommission vom 31. August 1976 beeinträchtigen könnte.

2. Nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 2158/76 in Verbindung mit den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 1862/76 gelten die Bestimmun-gen der Verordnung Nr. 2158/76 über die Modalitäten der Wiedereinziehung der für die Isoglukoseherstellung geleisteten Erstattungen bei der Erzeugung für die zwischen dem 1. August und dem 3. September 1976 gezahlten Erstattungen.