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Europäischer Gerichtshof Urteil vom 29.11.1978 – C-21/78

ECLI:EU:C:1978:213

Leitsatz
1. Die Prüfung der Richtlinie 74/562/EWG des Rates vom 12. November 1974 hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte. 2. Eine gesetzliche Bestimmung von der Art des § 78 des dänischen Strafgesetzbuches ist als eine von dem betreffenden Staat in den Grenzen der Richtlinie erlassene Bestimmung anzusehen. 3. Die Personen, die vor dem 1. Januar 1978 eine Genehmigung zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers erlangt hatten, sind zwar davon befreit, selbst nachzuweisen, daß sie der in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie aufgestellten Zuverlässigkeitsvoraussetzung genügen; die einzelstaatlichen Behörden bleiben jedoch gleichwohl befugt, in allen Fällen darüber zu wachen, daß die genannte Voraussetzung erfüllt ist.

In der Rechtssache 21/78

betreffend ein dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vom Københavns Byret (Stadtgericht Kopenhagen) in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

KNUD OLUF DELKVIST

gegen

ANKLAGEMYNDIGHEDEN (Staatsanwaltschaft) als Vertreterin des Landsnævnet for omnibuskørsel (Staatliche Aufsichtsbehörde für die Personenbeförderung mit Omnibussen)

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 74/562/EWG des Rates vom 12. November 1974 über den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr (ABl. L 308, S 23), insbesondere über die Auslegung des in diesem Artikel enthaltenen Begriffs der Zuverlässigkeit

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. J. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

URTEIL§

Tatbestand§

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I. Sachverhalt und schriftliches Verfahren

A — Die Richtlinie des Rates

In dem Bestreben, die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Verkehrs zu harmonisieren, hat der Rat am 12. November 1974 die Richtlinie 74/562/EWG über den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr erlassen.

Artikel 2 der Richtlinie des Rates sieht u. a. folgendes vor:

1. Natürliche Personen oder Unternehmen, die den Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers ausüben wollen, müssen

a) zuverlässig sein,

…

2. Bis eine Koordinierung erfolgt ist, legt jeder Mitgliedstaat die Anforderungen fest, denen der Antragsteller und gegebenenfalls die natürlichen Personen im Sinne von Absatz 1 hinsichtlich der Zuverlässigkeit entsprechen müssen.

…

Artikel 4 Absatz 1 bestimmt, daß natürliche Personen und Unternehmen, die nachweisen, daß sie den Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und/oder grenzüberschreitenden Verkehr vor dem 1. Januar 1978 in einem Mitgliedstaat aufgrund einer innerstaatlichen Regelung ausüben durften, … davon befreit [sind], nachzuweisen, daß sie den jeweils entsprechenden Bestimmungen des Artikels 2 genügen.

Artikel 5 Absatz 2 schreibt vor, daß die Mitgliedstaaten gewährleisten, daß die zuständigen Behörden die Zulassung zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers zurücknehmen, wenn sie feststellen, daß die Voraussetzungen nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a, b oder c nicht mehr erfüllt sind, wobei sie jedoch gegebenenfalls eine ausreichende Frist für die Einstellung eines Nachfolgers gewähren müssen. Nach Absatz 3 räumen die Mitgliedstaaten … den unter diese Richtlinie fallenden natürlichen Personen oder Unternehmen die Möglichkeit ein, im Fall der in den Absätzen 1 und 2 genannten Entscheidungen ihre Interessen in geeigneter Weise geltend zu machen.

Artikel 6 Absatz 1 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten …, nach Anhörung der Kommission, vor dem 1. Januar 1977 die zur Durchführung dieser Richtlinie … notwendigen Maßnahmen [erlassen] (trotz dieser Bestimmung hat bis zum heutigen Tag keiner der neun Mitgliedstaaten alle notwendigen einzelstaatlichen Maßnahmen erlassen, um die Durchführung der Richtlinie zu gewährleisten).

B — Die einschlägigen staatlichen Rechtsvorschriften

Nach dänischem Recht (§ 78 des Strafgesetzbuches) zieht eine Straftat nicht ohne weiteres die Aberkennung der bürgerlichen Rechte nach sich. Diese Aberkennung ist, wenn jemand einer Straftat für schuldig befunden wurde, lediglich möglich; sie wird im Wege richterlicher Entscheidung ausgesprochen, und zwar entweder in dem Strafurteil selbst oder — zu einem späteren Zeitpunkt — in Form einer nach Überprüfung ergangenen Entscheidung, nämlich dann, wenn eine Verwaltungsbehörde sich weigert, einer vorbestraften Person aufgrund ihres Vorlebens eine Bewilligung, eine Erlaubnis oder eine Genehmigung zu erteilen. Gemäß § 78 Absatz 2 des Strafgesetzbuches kann das auf die Begehung von Straftaten gestützte Verbot der Ausübung eines besonderer behördlicher Genehmigung oder Bewilligung bedürftigen Gewerbes nur dann ausgesprochen werden, wenn die Straftaten eine naheliegende Gefahr begründen, daß der Verurteilte die Stellung oder den Beruf, den er beizubehalten oder zu ergreifen wünscht, mißbrauchen wird. Es reicht nicht aus, daß der Betroffene zur Ausübung eines bestimmten Berufes für unwürdig gehalten wird.

Die Personenbeförderung mit Omnibussen ist in Dänemark durch das Gesetz über den Omnibusverkehr (Gesetz Nr. 346 vom 4. 7. 1970, geändert durch Gesetz Nr. 364 vom 13. 7. 1973) geregelt, das eine schriftliche, dem Antragsteller vor Aufnahme des Gewerbes zu erteilende Genehmigung vorsieht. Es enthält kein besonderes Erfordernis im Hinblick auf die persönliche Führung des Inhabers der Genehmigung. Vielmehr kommt hier die Allgemeine Vorschrift des § 78 Absatz 2 des Strafgesetzbuches zur Anwendung.

Außerdem ist in Dänemark im Jahr 1976 ein Verfahren zur Überprüfung des Strafregisterauszugs der Betroffenen eingeführt worden, um zu gewährleisten, daß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie des Rates hinsichtlich des Erfordernisses der Zuverlässigkeit beachtet wird.

C — Der Sachverhalt

Herrn Knud Oluf Delkvist ist für die Zeit vom 11. November 1974 bis zum 30. September 1976 eine Genehmigung zum Betrieb eines Reisebusunternehmens in ganz Dänemark erteilt worden. Die Erneuerung dieser Genehmigung wurde dann mit Entscheidung des Landsnævnet for omnibuskørsel (Staatliche Aufsichtsbehörde für die Personenbeförderung mit Omnibussen) im Hinblick auf den Strafregisterauszug des Betroffenen, dem zufolge Delkvist wegen Diebstahls und Einbruchdiebstahls häufig vorbestraft war, abgelehnt, weil die ihm vorgeworfenen Straftaten eindeutig befürchten ließen, daß er seine Stellung als Personenkraftverkehrsunternehmer mißbrauchen würde.

D — Die Vorabentscheidungsfragen

Am 17. Oktober 1977 hat die Kopenhagener Polizei das Byret dieser Stadt mit der von Delkvist eingereichten Beschwerde gegen die Zurückweisung seines auf die Erneuerung der Erlaubnis zum Betrieb eines Reisebusunternehmens gerichteten Antrags befaßt und das Gericht darum gebeten, über die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung zu befinden. Das Byret hat am 10. Februar 1978 beschlossen, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgenden Vorabentscheidungsfragen vorzulegen:

1. Gibt es eine rechtmäßige gültige Richtlinie des Rates vom 12. November 1974, welche die dänischen Gerichte unmittelbar bindet und auf die Beziehungen zwischen einem dänischen Staatsbürger und dänischen Behörden anwendbar ist?

2. Erfaßt die Richtlinie des Rates vom 12. November 1974 eine Rechtssituation, wie sie hier vorliegt?

3. Kann bei Bejahung der zweiten Frage die Richtlinie des Rates vom 12. November 1974 als Änderung des § 78 Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 3 des dänischen Strafgesetzbuches angesehen werden, so daß die in dieser Bestimmung formulierte Voraussetzung, daß eine strafbare Handlung nur dann zum Verlust von Rechten führen kann, wenn die nachgewiesene(n) Straftat(en) eine naheliegende Gefahr des Mißbrauchs der beruflichen Tätigkeit durch den Betroffenen begründet (begründen), ganz oder teilweise außer Kraft getreten und die Bestimmung der Richtlinie des Rates über die Zuverlässigkeit an die Stelle der Vorschrift des § 78 Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 3 des dänischen Strafgesetzbuches getreten ist?

4. a)Erfüllt § 78 Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 3 des dänischen Strafgesetzbuches mit seiner negativen Formulierung (daß nämlich einer Person das Recht zur Ausübung eines besonderer behördlicher Genehmigung oder Bewilligung bedürftigen Gewerbes nur entzogen werden kann, wenn die nachgewiesene Straftat eine naheliegende Gefahr des Mißbrauchs der Stellung oder des Berufs begründet) die Zuverlässigkeitsanforderungen, welche die Mitgliedstaaten gemäß der Richtlinie des Rates in dieser Hinsicht an die Bürger zu stellen haben, solange es den Mitgliedstaaten bis zu einer etwaigen Koordinierung überlassen ist, den Zuverlässigkeitsbegriff näher auszugestalten?b)Fällt die vorliegende Rechtssituation unter die Übergangsvorschriften des Artikels 4 Absatz 1 mit der Folge, daß der Antragsteller, weil er den Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen Verkehr vor dem 1. Januar 1978 aufgrund der dänischen Vorschriften ausüben durfte, davon befreit ist nachzuweisen, daß er unter anderem der Zuverlässigkeitsvoraussetzung des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a genügt?

5. Falls Frage 4 b zu bejahen ist, wird weiter um Erläuterung ersucht, ob dies bedeutet, daß der Rechtsstreit dann ohne Berücksichtigung der Vorschriften der Richtlinie des Rates vom 12. November 1974 entschieden werden kann, oder ob Artikel 5 Absatz 2 — wonach die Mitgliedstaaten, wenn die Voraussetzungen nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a, b oder c nicht erfüllt sind, verpflichtet sind, die Zulassungen zurückzunehmen — bedeutet, daß trotzdem vom Antragsteller Zuverlässigkeit zu verlangen ist?

Der Beschluß des Byret Kopenhagen ist am 24. Februar 1978 beim Gerichtshof eingegangen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II. Zusammenfassung der gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten schriftlichen Erklärungen

A — Erklärungen der dänischen Regierung

Die dänische Regierung ist nicht der Ansicht, daß der Rat dem Begriff Zuverlässigkeit eine für die Gemeinschaft verbindliche Bedeutung habe beilegen wollen: Er habe den Mitgliedstaaten die ausdrückliche Verpflichtung auferlegt, die persönliche Führung des Antragstellers zu berücksichtigen (was für das dänische Recht ein Novum darstelle, da die dortigen Behörden lediglich berechtigt, nicht aber verpflichtet seien, bei fehlender Zuverlässigkeit eine Genehmigung zu versagen), habe es aber nicht für notwendig erachtet, den Inhalt der Voraussetzung der Zuverlässigkeit festzulegen. Wäre der Rat, wie es die Kommission ihm vorgeschlagen habe, darüber hinausgegangen, würde die Richtlinie wegen des ihr innewohnenden Automatismus im Widerspruch zu einem wichtigen Grundsatz des dänischen Strafrechts stehen.

Der Rat habe mit der Richtlinie 77/796/EWG vom 12. Dezember 1977 (ABl. L 334, S. 37) eine Annäherung der Verfahrensregeln bezüglich der in den Mitgliedstaaten geltenden Voraussetzungen der Zuverlässigkeit vorgenommen.

Diese Richtlinie gelte jedoch nur für ausländische Bürger und sei deshalb von einer dänischen Behörde bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit eines dänischen Staatsangehörigen nicht anzuwenden.

Die dänische Regierung ist deshalb der Ansicht, die Fragen 3 und 4 a des Vorlagebeschlusses seien wie folgt zu beantworten:

Artikel 2 der Richtlinie 74/562 schafft eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für die Zuverlässigkeit der Antragsteller, die den Beruf des Kraftverkehrsunternehmers aufnehmen wollen, Sorge zu tragen. Es ist jedoch Sache der Mitgliedstaaten, den Inhalt dieses Begriffs auszufüllen. Die Richtlinie läßt also das in § § 78 und 79 des dänischen Strafgesetzbuches festgelegte Kriterium der persönlichen Führung völlig unberührt.

Die dänische Regierung ist zwar der Auffassung, daß die übrigen -Fragen einer Antwort des Gerichtshofes nicht bedürften, sie trägt jedoch hilfsweise weiter folgendes vor:

Im Hinblick auf Frage 1 habe das vorlegende Gericht nichts dargetan, was die Gültigkeit der Richtlinie in Frage stellen könnte; was deren unmittelbare Anwendbarkeit betreffe, so gehe es aus Gründen der Rechtssicherheit, die im vorliegenden Fall ausschlaggebend seien, nicht an, daß eine Richtlinie unmittelbar Verpflichtungen zu Lasten von Bürgern begründe oder deren Rechte beschränke.

Im Hinblick auf Fragen 2 und 4 b ergebe sich aus dem Sinnzusammenhang der Artikel 6 Absatz 1 (Inkrafttreten der Richtlinie) und 4 Absatz 1 (Übergangsbestimmungen), daß die Richtlinie für eine vor dem 1. Januar 1977 erteilte Genehmigung oder Ablehnung nicht gelte und daß sie auch nach diesem Zeitpunkt die Rechtswirkungen einer solchen Entscheidung nicht berühre.

B — Erklärungen der italienischen Regierung

Die italienische Regierung ist der Ansicht, die (begrenzte) Bindungswirkung, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes den Gemeinschaftsrichtlinien beimesse, wenn diese sich konkret zugunsten der Verwalteten auswirkten, dürfe nicht geleugnet werden, wenn die Richtlinien umgekehrt den Verwalteten Lasten auferlegten. Die Richtlinien seien allerdings keine konstitutiven Rechtsakte, welche eine Aufhebung (oder wenigstens Abschaffung oder Ersetzung) der mit ihnen unvereinbaren einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zur Folge hätten. Eine solche Wirkung könnten sie nur gegenüber Vorschriften derselben Art und der gleichen Tragweite haben; die Richtlinien seien für die Mitgliedstaaten lediglich in dem Sinne, kon stitutiv, als sie diese zu einem bestimmten Verhalten verpflichten könnten, und äußerten insofern Verpflichtungswirkungen.

Die behördliche Beurteilung der Zuverlässigkeit werde in der Regel nicht davon beeinflußt, ob die betroffene Person im Besitz ihrer bürgerlichen Rechte sei und welche Stellung sie innehabe. Folglich könne die für die Erteilung der Genehmigung zur Aufnahme des Kraftverkehrsunternehmerberufs zuständige Verwaltungsbehörde selbst bei Fehlen einer den Verlust der bürgerlichen Rechte mit sich bringenden gerichtlichen Entscheidung die Voraussetzung der Zuverlässigkeit ohne weiteres als nicht gegeben ansehen. Die Richtlinie als solche stelle zwar keine Verbindung zwischen dem Besitz der bürgerlichen Rechte und der Zuverlässigkeit her, es scheine jedoch nicht grundsätzlich ausgeschlossen, daß eine solche Verbindung durch die interne Rechtsordnung eines Mitgliedstaats ausdrücklich aufgestellt werde. Dabei müsse man sich jedoch im klaren darüber sein, daß die Gemeinschaftsregelung verletzt würde, wenn eine innerstaatliche Rechtsordnung den Begriff der Zuverlässigkeit deran erweiterte, daß die Bestimmung des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie ihres Inhalts entleert würde.

Die Frage, ob die innerstaatliche dänische Rechtsordnung es schlechthin — und zwar auch jeder Verwaltungsbehörde — untersage, einer im Besitz ihrer bürgerlichen Rechte befindlichen Person eine Genehmigung zu verweigern, sei eine der Zuständigkeit des Gerichtshofes entzogene innerstaatliche Rechtsfrage. Eine Ausnahme gelte nur hinsichtlich der bereits genannten Unvereinbarkeit einer übermäßigen Ausweitung des Begriffs der Zuverlässigkeit mit der Gemeinschaftsordnung.

Die italienische Regierung schlägt vor, die gestellten Fragen wie folgt zu beantworten :

Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 74/562 ist gültig und für die Verwalteten insofern bindend, als sie sich darauf berufen können. Er vermag jedoch eine mit ihm unvereinbare einzelstaatliche Bestimmung weder unmittelbar aufzuheben noch zu ersetzen.

Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a ist so auszulegen, daß die Voraussetzung der Zuverlässigkeit in der Regel nicht von der allgemeinen Stellung der die Zulassung zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers beantragenden Person beeinflußt wird und nicht von internen Bestimmungen eines Mitgliedstaati ihres Inhalts entleert werden darf.

Artikel 4 Absatz 1 findet keine Anwendung zugunsten einer Person, der die Ausübung des genannten Berufs nicht vor dem 1. Januar 1978 förmlich gestattet worden ist.

C — Erklärungen der niederländischen Regierung

Die niederländische Regierung bemerkt, das vorlegende Gericht unterscheide nicht deutlich zwischen den Fällen, in denen eine vorangegangene Strafverurteilung einen Grund für die Ablehnung einer beantragten Bewilligung oder Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde darstelle, und solchen Fällen, in denen der Richter dem Bürger aufgrund einer Straftat im Wege der zusätzlichen Bestrafung die Ausübung eines Berufes für eine gewisse Zeit untersage. Da die Kriterien einer verwaltungs- und die einer strafrichterlichen Entscheidung nicht die gleichen seien, könnten die tatsächlichen Entscheidungen ebenfalls unterschiedlich sein. Es könne vorkommen, daß einer Person, die eine bestimmte Straftat begangen habe, die Berufserlaubnis entzogen werde, weil sie der Voraussetzung der Zuverlässigkeit nicht mehr genüge, ohne daß dies jedoch den Strafrichter zu einem Verbot der Berufsausübung veranlasse. Das Gegenteil sei ebenso möglich.

Die niederländische Regierung bittet deshalb darum, die Tragweite des in der Richtlinie genannten Zuverlässigkeitserfordernisses zu begrenzen. Die Gemeinschaftsrichtlinien verfolgten den Zweck, die verwaltungsrechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung und die Ausübung eines Berufs oder für die Genehmigung und den Betrieb eines Unternehmens zu harmonisieren, beträfen jedoch nicht die einzelstaatlichen strafrechtlichen Bestimmungen, die als mögliche Sanktion für bestimmte Straftaten das Verbot der Ausübung desjenigen Berufs oder des Betriebs desjenigen Unternehmens vorsähen, in deren Bereich die Straftat begangen worden sei.

D — Erklärungen der Kommission

Nach Ansicht der Kommission kann kein Zweifel daran bestehen, daß die Richtlinie des Rates rechtmäßig ist und im Einklang mit den Bestimmungen des Artikels 75 EWG-Vertrag wirksam erlassen wurde. Im Hinblick auf die Frage, ob die Richtlinie unmittelbar anwendbar sei und infolgedessen zu den Gesichtspunkten gehöre, denen ein Gericht bei der Entscheidung eines ihm unterbreiteten Falls Rechnung tragen müsse, sei jede ihrer Bestimmungen einzeln zu würdigen.

Die Richtlinie des Rates sei auf den das Ausgangsverfahren betreffenden Fall anwendbar, da es sich dort um eine Genehmigung zum Betrieb eines Reisebusunternehmens, d. h. um eine für die Beförderung von mehr als neun Personen gültige Genehmigung handle und dies gemäß Artikel 1 eine in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallende Tätigkeit darstelle. Die tatsächliche Anwendung der verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie hänge indes von der Beantwortung der weiteren Fragen ab.

Der Rat gestatte es den Mitgliedstaaten bis auf weiteres, für natürliche Personen oder Unternehmen, die eine Personenkraftverkehrsgenehmigung beantragten, ein verhältnismäßig unbestimmtes Erfordernis der Zuverlässigkeit aufzustellen. Er habe den anfänglichen Vorschlag der Kommission, der die Zuverlässigkeitsvoraussetzung durch Bezugnahme auf strafrechtliche Sanktionen genau bestimmt und den Mitgliedstaaten lediglich die Aufgabe überlassen habe, die zu berücksichtigenden Verfehlungen zu benennen, abgeändert und in einer allgemeineren Weise bestimmte Voraussetzungen für die persönliche Führung festgelegt. Da die Mitgliedstaaten bei der näheren Ausgestaltung dieser Voraussetzungen völlig frei seien, könnten die Kriterien für die Führung weiterhin von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedlich sein. Die dritte Frage müsse deshalb verneint werden. Das bedeute jedoch nicht, daß das einzelstaatliche Gericht die Frage entscheiden dürfe, ohne den Bestimmungen der Richtlinie über die Zuverlässigkeit Rechnung zu tragen. Gemäß dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 51/76 (Slg. 1977, 113) obliege es dem einzelstaatlichen Gericht festzustellen, ob die einzelstaatlichen Bestimmungen den von der Richtlinie belassenen Beurteilungsspielraum überschritten.

Obwohl § 78 Absatz 2 des dänischen Strafgesetzbuches einen äußerst begrenzten Anwendungsbereich habe, ist die Kommission doch der Ansicht, daß er im konkreten Fall die die Zuverlässigkeit betreffende Bestimmung der Richtlinie in einwandfreier Weise durchführe. Die dänische Bestimmung lege eine (wenn auch sehr begrenzte) Zuverlässigkeitsvoraussetzung fest, und der den Mitgliedstaaten in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie belassene Beurteilungsspielraum scheine nicht überschritten zu sein.

Sei man hingegen der Ansicht, daß § 78 der die Zuverlässigkeit betreffenden Bestimmung der Richtlinie nicht genüge, dürfe daraus gleichwohl nicht gefolgert werden, daß das dänische Strafgesetzbuch durch diese Bestimmung der Richtlinie vom 1. Januar 1977 an abgeändert oder aufgehoben sei. Der Umfang, in dem Richtlinien und Entscheidungen für den einzelnen unmittelbare Verpflichtungen begründeten, sei eine Frage, die in der Lehre zu zahlreichen Kontroversen Anlaß gebe. Der Gerichtshof habe in seiner Rechtsprechung festgestellt, daß unmittelbar anwendbare Bestimmungen des Vertrages auch bestimmte Verpflichtungen für den einzelnen mit sich bringen könnten. Hingegen scheine es keine Urteile zu geben, in denen sich der Gerichtshof unzweideutig in gleicher Weise zur Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien und Entscheidungen auf den einzelnen geäußert habe.

Zur Frage 4 b meint die Kommission, Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie erfülle völlig seinen Zweck, gehe aber in seiner Formulierung über das unbedingt Notwendige hinaus. Um in den Genuß der dort vorgesehenen Befreiung zu kommen, müsse der Betroffene den Beruf des Reisebusunternehmers nämlich nicht notwendig zum Zeitpunkt der Durchführung der Richtlinie im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts ausüben oder über eine Anzahl von Jahren vor diesem Zeitpunkt ausgeübt haben. Nach dem Wortlaut der Bestimmung genüge es, daß er sich darauf berufe, vorher bereits — gegebenenfalls auch nur einmal — zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen oder grenzüberschreitenden Verkehr berechtigt gewesen zu sein. Aus alledem folge, daß die Übergangsbestimmung des Artikels 4 Absatz 1 der Richtlinie auf alle Personen, die den Beruf des Reisebusunternehmers vor dem 1. Januar 1978 ausübten oder ausgeübt hätten, anzuwenden sei.

Zur Frage 5 ist die Kommission der Ansicht, die einzelstaatlichen Behörden seien aufgrund von Artikel 5 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie gezwungen zu überprüfen, ob insbesondere die Voraussetzung der Zuverlässigkeit erfüllt sei. Diese Überprüfung müsse vom Zeitpunkt der Durchführung der Richtlinie im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts, d.h. spätestens vom 1. Januar 1977 an, vorgenommen werden. Die Überprüfung verpflichte die unter Artikel 4 fallenden Unternehmer allerdings nicht dazu nachzuweisen, daß sie — unter anderem — der Voraussetzung der Zuverlässigkeit genügen. Die Verweigerung der Erneuerung der Genehmigung sei ebenso wie die Rücknahme der Genehmigung nur zulässig, wenn die Behörden darlegten, daß die Betroffenen die genannte Voraussetzung nicht mehr erfüllten. Es folge somit, daß die Behörden aufgrund von Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie gehalten seien, zu überprüfen, ob die in der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen (insbesondere die Zuverlässigkeitsvoraussetzung) erfüllt seien, daß diese Überprüfung jedoch — wenn sie bezüglich der unter Artikel 4 fallenden Unternehmer vorgenommen werde — für diese nicht die Verpflichtung zum Erbringen besonderer Nachweise bedeute.

Nach allem schlägt die Kommission vor, die gestellten Fragen wie folgt zu beantworten :

Die Richtlinie 74/562/EWG des Rates vom 12. November 1974 über den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr ist rechtmäßig und gültig. Eine konkrete Auslegung und Würdigung der Rechtsnatur, des Aufbaus und des Wortlauts der verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie sind ausschlaggebend für die Entscheidung der Frage, ob die Bestimmungen in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und ihren Staatsangehörigen unmittelbare Wirkungen erzeugen können.

Ein Antrag auf Erneuerung einer Erlaubnis zum Betrieb eines Reisebusunternehmens fällt in den Anwendungsbereich der zuvor genannten Richtlinie des Rates.

Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 2 der genannten Richtlinie des Rates kann nicht als Abänderung oder Aufhebung des § 78 Absatz 2 und 3 des dänischen Strafgesetzbuches angesehen werden, aufgrund dessen die Aberkennung bestimmter Rechte nur dann vorgenommen werden kann, wenn die nachgewiesene(n) Straftat(en) eine naheliegende Gefahr des Mißbrauchs der Ausübung der beruflichen Tätigkeit durch den Betroffenen begründet (begründen).

Die Bestimmungen des § 78 Absatz 2 und 3 des dänischen Strafgesetzbuches genügen der Voraussetzung der Zuverlässigkeit, welche die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 2 Absatz 1 und 2 der genannten Richtlinie des Rates von ihren die Zulassung zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers beantragenden Bürgern zu fordern haben.

Artikel 4 Absatz 1 der genannten Richtlinie des Rates ist so auszulegen, daß Personen, die vor dem 1. Januar 1978 zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers berechtigt waren, davon befreit sind, nachzuweisen, daß sie der in Artikel 2 Absatz 1 a vorgesehenen Zuverlässigkeitsvoraussetzung genügen.

Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie des Rates ist so auszulegen, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, dafür Sorge zu tragen, daß die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a, b und c vorgesehenen Voraussetzungen von dem Zeitpunkt an, zu dem die Richtlinie im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts durchgeführt wird, erfüllt sind. Die bezüglich der unter Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie fallenden Reisebusunternehmer vorgenommene Überprüfung kann für diese allerdings keine Verpflichtung begründen nachzuweisen, daß sie — unter anderem — der Voraussetzung der Zuverlässigkeit genügen.

III. Mündliche Verhandlung

In der mündlichen Verhandlung vom 5. Oktober 1978 haben die dänische Regierung, vertreten durch Herrn P. Lachmann als Bevollmächtigten, und die Kommission der EG, vertreten durch Herrn B. Hoff-Nielsen als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Die Kommission hat vorgetragen, der vom Gerichtshof angewandte Grundsatz der praktischen Wirksamkeit (effet utile) könne als Argument zugunsten einer unmittelbaren Anwendung der Richtlinien auf Einzelpersonen angesehen werden. Gleichwohl stimme die Kommission mit der Ansicht der dänischen Regierung überein, daß Richtlinien und Entscheidungen nicht dazu geeignet seien, den Verwalteten unmittelbar Verpflichtungen aufzuerlegen bzw. ihre Rechte zu beschränken. Wie auch die dänische Regierung betont habe, sprächen entscheidende Gründe der Rechtssicherheit für eine Beschränkung dieser unmittelbaren Anwendbarkeit allein auf die Bestimmungen des Vertrages.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 25. Oktober 1978 vorgetragen.

Entscheidungsgründe§

1 Das Byret Kopenhagen stellt dem Gerichtshof mit Beschluß vom 10. Februar 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 24. Februar 1978, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Reihe von Fragen nach der Auslegung und Gültigkeit von Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 74/562/EWG des Rates vom 12. November 1974 über den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr (ABl. L 308, S. 23); seine Fragen beziehen sich insbesondere auf den in diesem Artikel enthaltenen Begriff der Zuverlässigkeit.

2/3 Die Fragen sind im Rahmen eines Rechtsstreits über die am 29. Dezember 1976 durch die zuständige dänische Behörde erfolgte Zurückweisung des Antrags eines Reisebusunternehmers auf Erneuerung seiner Beförderungsgenehmigung aufgeworfen worden. Diese Ablehnung wurde darauf gestützt, daß der Betroffene ausweislich seines Strafregisterauszugs wegen Diebstahls und Einbruchdiebstahls häufig vorbestraft war und die ihm vorgeworfenen Straftaten befürchten ließen, daß er seine Stellung als Personenkraftverkehrsunternehmer mißbrauchen würde.

4 Die zuständige dänische Behörde hat § 78 Absatz 2 des Strafgesetzbuches angewendet, wonach das auf die Begehung von Straftaten gestützte Verbot der Ausübung eines besonderer behördlicher Genehmigung oder Bewilligung bedürftigen Gewerbes nur dann ausgesprochen werden darf, wenn die Straftaten eine naheliegende Gefahr begründen, daß der Verurteilte die Stellung oder den Beruf, den er beizubehalten oder zu ergreifen wünscht, mißbrauchen wird.

5/7 In dem Bestreben, die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Verkehrs zu harmonisieren, hat der Rat am 12. November 1974 die Richtlinie 74/562/EWG über den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr erlassen. Artikel 2 dieser Richtlinie bestimmt:

1.Natürliche Personen oder Unternehmen, die den Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers ausüben wollen, müssena)zuverlässig sein,…

2.Bis eine Koordinierung erfolgt ist, legt jeder Mitgliedstaat die Anforderungen fest, denen der Antragsteller und gegebenenfalls die natürlichen Personen im Sinne von Absatz 1 hinsichtlich der Zuverlässigkeit entsprechen müssen.…

Artikel 6 Absatz 1 bestimmt, daß die Mitgliedstaaten nach Anhörung der Kommission die Richtlinie vor dem 1. Januar 1977 durchführen müssen.

8 Das Byret Kopenhagen hat dem Gerichtshof die folgenden Vorabentscheidungsfragen gestellt:

2. Erfaßt die Richtlinie des Rates vom 12. November 1974 eine Rechtssituation, wie sie hier vorliegt?

Zum ersten Teil der ersten Frage

9/10 Die Richtlinie des Rates ist gemäß Artikel 75 des Vertrages zur Durchführung einer gemeinsamen Verkehrspolitik erlassen worden. Das mit der Richtlinie verfolgte Ziel der Einführung gemeinsamer Regelungen für den Zugang zum Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr zum Zweck der Verbesserung der im Interesse der Benutzer, der Unternehmer und der gesamten Wirtschaft liegenden fachlichen Eignung der Verkehrsunternehmer entspricht unbestreitbar den Zielen dieses Artikels.

11 Der erste Teil der ersten Frage ist somit dahin gehend zu beantworten, daß eine Prüfung der Richtlinie nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.

Zur dritten Frage und zum ersten Teil der vierten Frage

12 Es empfiehlt sich, auf die dritte und den ersten Teil der vierten Frage vor einer Behandlung der übrigen Fragen einzugehen.

13/15 Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie bestimmt, daß — bis eine Koordinierung erfolgt ist — jeder Mitgliedstaat die Anforderungen festlegt, denen der Antragsteller hinsichtlich der Zuverlässigkeit entsprechen muß. Diese Bestimmung beläßt den Mitgliedstaaten einen großen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der von den Bewerbern für die Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers geforderten Zuverlässigkeit. Eine einzelstaatliche Bestimmung, nach der der Bewerber im Fall einer Strafverurteilung als nicht zuverlässig angesehen werden kann, wenn die Straftaten eine naheliegende Gefahr des Mißbrauchs der beruflichen Tätigkeit begründen, überschreitet den den Mitgliedstaaten belassenen Beurteilungsspielraum nicht.

16 Die dritte und der erste Teil der vierten Frage sind somit dahin gehend zu beantworten, daß eine gesetzliche Bestimmung von der Art des § 78 des dänischen Strafgesetzbuches als eine von dem betreffenden Staat in den Grenzen der Richtlinie gültig erlassene Bestimmung anzusehen ist.

Zum zweiten Teil der vierten Frage

17 Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie sieht vor, daß natürliche Personen und Unternehmen, die nachweisen, daß sie den Beruf des Personenkraftverkehrsunternehmers im innerstaatlichen und/oder grenzüberschreitenden Verkehr vor dem 1. Januar 1978 in einem Mitgliedstaat aufgrund einer innerstaatlichen Regelung ausüben durften, … davon befreit [sind] nachzuweisen, daß sie den jeweils entsprechenden Bestimmungen des Artikels 2 genügen.

18/21 Der zweite Teil der vierten Frage wirft das allgemeine Problem der Wirkungen einer aufgrund von Artikel 189 des Vertrages erlassenen Richtlinie auf. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof — insbesondere in seinem Urteil vom 1. Februar 1977 in der Rechtssache 51/76 (Nederlandse Ondernemingen — Slg. 1977, 113) — bereits gesagt, daß zwar nach Artikel 189 Verordnungen unmittelbar gelten und infolgedessen schon wegen ihrer Rechtsnatur unmittelbare Wirkungen erzeugen können, hieraus indessen nicht folgt, daß andere in diesem Artikel genannte Kategorien von Rechtsakten niemals ähnliche Wirkungen erzeugen könnten. Es wäre mit der Bindungswirkung, die der Richtlinie gemäß Artikel 189 zukommt, unvereinbar, wenn es den betroffenen Personen grundsätzlich verwehrt wäre, sich auf die von der Richtlinie begründeten Verpflichtungen zu berufen. Insbesondere dann, wenn die Gemeinschaftsorgane die Mitgliedstaaten im Wege der Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde sich die praktische Wirksamkeit eines solchen Rechtsaktes abschwächen, wenn die Bürger daran gehindert wären, sich im Prozeß darauf zu berufen, und wenn die einzelstaatlichen Gerichte ihn nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen dürften.

22 Es ist deshalb abschließend festzustellen, daß eine einzelstaatliche Behörde von einem Bewerber für die Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers, der nachweist, daß er diesen Beruf vor dem 1. Januar 1978 ausüben durfte, vorbehaltlich der Anwendung des Artikels 5 der Richtlinie selbst dann nicht den Nachweis, daß er der Zuverlässigkeitsvoraussetzung genüge, verlangen kann, wenn die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eine dem Artikel 4 der Richtlinie entsprechende Bestimmung nicht enthalten.

Zur fünften Frage

23/24 Nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie gewährleisten die Mitgliedstaaten jedoch, daß die zuständigen Behörden die Zulassung zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers zurücknehmen, wenn sie feststellen, daß die Voraussetzungen nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a, b oder c nicht mehr erfüllt sind, wobei sie jedoch gegebenenfalls eine ausreichende Frist für die Einstellung eines Nachfolgers gewähren müssen. Sind die Behörden der Ansicht, daß die Betroffenen die Zuverlässigkeitsvoraussetzung nicht mehr erfüllen, müssen sie ihnen somit die Erneuerung ihrer Beförderungsgenehmigung verweigern. Wird die Überprüfung bezüglich der unter Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie fallenden Unternehmer vorgenommen, darf sie für diese jedoch nicht die Verpflichtung zum Erbringen besonderer Nachweise mit sich bringen.

25 Die fünfte Frage ist somit dahin gehend zu beantworten, daß die Personen, die vor dem 1. Januar 1978 eine Genehmigung zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers erlangt hatten, zwar davon befreit sind, selbst nachzuweisen, daß sie der in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie aufgestellten Zuverlässigkeitsvoraussetzung genügen, daß die einzelstaatlichen Behörden jedoch gleichwohl befugt bleiben, in allen Fällen darüber zu wachen, daß die genannte Voraussetzung erfüllt ist.

26 Mit Rücksicht auf die erteilten Antworten braucht auf die weiteren Fragen nicht eingegangen zu werden.

Kosten

27 Die Auslagen der dänischen Regierung, der italienischen Regierung, der niederländischen Regierung und der Kommission der EG, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig.

28 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem einzelstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Byret Kopenhagen mit Beschluß vom 10. Februar 1978 vorgelegten Fragen für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Prüfung der Richtlinie 74/562/EWG des Rates vom 12. November 1974 hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.

2. Eine gesetzliche Bestimmung von der Art des § 78 des dänischen Strafgesetzbuches ist als eine von dem betreffenden Staat in den Grenzen der Richtlinie erlassene Bestimmung anzusehen.

3. Die Personen, die vor dem 1. Januar 1978 eine Genehmigung zur Ausübung des Berufs des Personenkraftverkehrsunternehmers erlangt hatten, sind zwar davon befreit, selbst nachzuweisen, daß sie der in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie aufgestellten Zuverlässigkeitsvoraussetzung genügen; die einzelstaatlichen Behörden bleiben jedoch gleichwohl befugt, in allen Fällen darüber zu wachen, daß die genannte Voraussetzung erfüllt ist.