Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.12.1978 – C-14/78

In der Rechtssache 14/78

DENKAVIT COMMERCIALE SRL UND DENKAVIT NEDERLAND BV, vertreten durch die Rechtsanwälte G. M. Ubertazzi und F. Capelli, Zustellungsbevollmächtigter: Rechtsanwalt L. Schütz, 83, boulevard Grand-Duchesse Charlotte, Luxemburg,

Klägerinnen,

gegen

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN, vertreten durch Herrn A. Prozzillo als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter: Herr M. Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg, Luxemburg,

Beklagte,

wegen Schadensersatz gemäß Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. J. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: H. Mayras

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt und das Vorbringen der Parteien im schriftlichen Verfahren lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I. Sachverhalt und Verfahren

1. Die Richtlinie 74/63 des Rates vom 17. Dezember 1973 (ABl. 1974, L 38, S. 31) legt Höchstgehalte an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln fest: Solche Stoffe und Erzeugnisse sind in Futtermitteln nur unter den im Anhang zu der Richtlinie genannten Voraussetzungen zulässig (Art. 3). Die Futtermittel, die diesen Vorschriften entsprechen, dürfen in bezug auf das Vorhandensein von unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen keinen anderen Verkehrsbeschränkungen mehr unterliegen (Art. 7). Die Richtlinie räumt in Artikel 5 den Mitgliedstaaten jedoch die Möglichkeit ein, bei Bedrohung der tierischen oder menschlichen Gesundheit durch ein im Anhang nicht aufgeführtes Erzeugnis mittels einer sofort zu treffenden Maßnahme dessen Vorhandensein in Futtermitteln zu untersagen oder Höchstgehalte festzusetzen. Macht der betreffende Mitgliedstaat von dieser Möglichkeit Gebrauch, muß er den Inhalt der von ihm getroffenen Maßnahme sowie die Gründe hierfür unverzüglich den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission mitteilen. Artikel 5 Absatz 2 bestimmt außerdem folgendes: Nach dem Verfahren des Artikels 10 wird sofort entschieden, ob der Anhang zu ändern ist. Solange der Rat oder die Kommission keine Entscheidung getroffen hat, kann der Mitgliedstaat die getroffenen Maßnahmen aufrechterhalten. Das Verfahren des Artikels 10 sieht eine Entscheidung der Kommission nach Anhörung des Ständigen Futtermittelausschusses vor. Ist jedoch keine Stellungnahme des Ausschusses ergangen oder wünscht die Kommission Maßnahmen zu treffen, die dieser Stellungnahme nicht entsprechen, so muß sie den Rat anrufen, der mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von 15 Tagen keine Maßnahme beschlossen, so trifft die Kommission die vorgeschlagenen Maßnahmen und sieht sofort deren Anwendung vor, es sei denn, der Rat hat sich mit einfacher Mehrheit gegen die genannten Maßnahmen ausgesprochen.

2. Am 7. September 1976 machte die italienische Regierung von der in Artikel 5 der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch und untersagte mit Eilerlaß (biglietto urgente) des Gesundheitsministers den Verkehr mit Futtermitteln, welche Milchpulver oder Molke mit einem Nitratgehalt über 30 bzw. 50 ppm (mg/kg) enthielten. Dieses Verbot hatte zur Folge, daß im September 1976 eine von der Firma Denkavit BV für die Firma Tedeschi bestimmte Futtermittellieferung an der italienischen Grenze festgehalten wurde, und führte zu einem Rechtsstreit vor der Pretura Lodi sowie einer Vorabentscheidungsvorlage nach Artikel 177 des Vertrages (Carlo Tedeschi/Denkavit Commerciale srl, 5/77 — Slg. 1977, 1555).

3. In seinem am 5. Oktober 1977 erlassenen Urteil hat der Gerichtshof die Gültigkeit des Artikels 5 der genannten Richtlinie anerkannt und im Hinblick auf das Verbot des Verkehrs mit Erzeugnissen, die den durch die einzelstaatliche vorläufige Maßnahme festgelegten Kriterien nicht entsprachen, erklärt, daß [dieses Verkehrsverbot] für Erzeugnisse aus den anderen Mitgliedstaaten … die Form eines Einfuhrverbots annehmen [kann]. Im Hinblick auf das in Artikel 10 der Richtlinie vorgesehene Verfahren, das den Gemeinschaftsbehörden eine Kontrolle darüber gestatten soll, in welcher Weise die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit des Artikels 5 Gebrauch gemacht haben, stellt das Urteil fest, Artikel 10 sei nicht so abgefaßt, daß er zu einer unbegrenzten Verlängerung der als vorläufig erlassenen (einzelstaatlichen) Maßnahme führe, und sei somit nicht rechtswidrig: Zwar verhindere der letzte Satz des Artikels 10 nicht nur dann, daß die Kommission ihren eigenen Vorschlag in Kraft setze, wenn der Rat ihn zurückweise, sondern auch dann, wenn dieser keine andere Lösung finde; die Kommission bleibe jedoch weiterhin berechtigt, nach dem Verfahren des Absatzes 4 erster Unterabsatz des Artikels 10 andere, ihr geeignet erscheinende Maßnahmen zu treffen (Randn. 51 bis 56 der Entscheidungsgründe).

4. In der Zwischenzeit war die italienische vorläufige Maßnahme gemäß Artikel 10 der Richtlinie zunächst dem durch Beschluß 70/372/EWG des Rates vom 20. Juli 1970 (ABl. L 170, S. 1) eingesetzten Ständigen Futtermittelausschuß, sodann dem durch Beschluß 76/791/EWG vom 24. September 1976 (ABl. L 279, S. 35) eingesetzten Wissenschaftlichen Futtermittelausschuß zwecks Abgabe von Stellungnahmen zu den wissenschaftlichen und technischen Problemen der Tierernährung und -gesundheit im allgemeinen sowie der für unerwünscht gehaltenen Zusatzstoffe, Stoffe und Erzeugnisse in Futtermitteln im besonderen unterbreitet worden (Art. 2). Diese Anhörungen hatten jedoch zum Zeitpunkt der Einreichung der vorliegenden Klage weder zu einer Entscheidung der Kommission noch des Rates darüber geführt, ob die Nitrate in die von der Richtlinie 74/63 vorgesehene Liste der unerwünschten Erzeugnisse aufgenommen werden sollten.

5. Als die Denkavit Commerciale — die Klägerin zu 1 im gegenwärtigen Rechtsstreit — am 9. November 1977 erneut versuchte, aus den Niederlanden stammende Futtermittel, deren Kaliumnitratgehalt höher als gemäß der italienischen Maßnahme zulässig war, nach Italien einzuführen, wurde die Ware an der Grenze festgehalten. Die Klägerin zu 1, nach deren Ansicht die Kommission aufgrund des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 5/77 vom 5. Oktober 1977 gehalten war, die italienische Regierung zur Rücknahme der am 7. September 1976 getroffenen vorläufigen Maßnahme zu verpflichten, forderte die Kommission mit Schreiben vom 23. November 1977 (Anlage 12 zur Klage) unter Androhung von Schadensersatzforderungen auf, innerhalb einer Frist von zwei Monaten die in Artikel 10 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen und in der Zwischenzeit der italienischen Regierung aufzuerlegen, die angegriffene vorläufige Maßnahme rückgängig zu machen.

Nachdem eine zufriedenstelle^nde Reaktion ausgeblieben war, reichte die Klägerin zu 1 zusammen mit ihrer Lieferantin, der Firma Denkavit Nederland BV (Klägerin zu 2), am 3. Februar 1978 eine auf Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag gegründete Klage gegen die Kommission ein.

Die Kommission traf unterdessen am 30. März 1978 (d. h. nach Klageerhebung) eine Entscheidung, mit der sie die italienische Regierung verpflichtete, die umstrittene vorläufige Maßnahme zurückzunehmen.

6. Der Gerichtshof hat nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, ohne vorherige Beweisaufnahme in die mündliche Verhandlung einzutreten.

II. Anträge der Parteien

Die Klägerinnen beantragen,

1. festzustellen, daß sich die Kommission rechtswidrig verhalten hat, indem sie es unterlassen hat, gegenüber dem italienischen Staat eine zur Rückgängigmachung des Eilerlasses vom 7. September 1976 bezüglich Kälberfuttermittel verpflichtende Maßnahme zu ergreifen; die Feststellung dieser Rechtswidrigkeit wird in erster Linie für die Zeit vom 7. Oktober 1976 an (dem 30. und letztmöglichen Tag für das in Art. 10 der Richtlinie 74/63 vorgesehene Dringlichkeitsverfahren), hilfsweise vom5. November 1977 an (dem 30. und letztmöglichen Tag für das gleiche Verfahren vom Zeitpunkt des Erlasses des Urteils in der Rechtssache 5/77 an) beantragt;

2. die Kommission in jedem Fall anzuweisen — dies auch, um eine Zunahme der Schäden zu vermeiden —, auf der Grundlage der Artikel 5 und 10 der Richtlinie 74/63 sofort eine auf die Wiederherstellung des durch den Eilerlaß vom 7. September 1976 behinderten freien Verkehrs mit Kälberfutter nach Italien zu treffen;

3. die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, vertreten durch die Kommission der EWG, zu verurteilen, den Klägerinnen als Entschädigung Beträge zu zahlen, deren Höhe im Laufe des Verfahrens noch zu bestimmen sein wird und die sich

a) für die Denkavit Commerciale srl aus den Mehraufwendungen für die Bezahlung aller ihrer Futtermitteleinfuhren nach Italien (pro t 2500 LIT) von dem Zeitpunkt an ergeben, den der Gerichtshof gemäß Ziffer I als Stichtag für die Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Kommission bestimmt,

b) für die Denkavit Nederland BV aus den Aufwendungen für den Transport der an der italienischen Grenze abgewiesenen und in die Niederlande zurückbeförderten Waren sowie für die durchgeführten ergänzenden Untersuchungen ergeben;

4. die Kosten des Rechtsstreits der Kommission aufzuerlegen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen;

den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

III. Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

Zur Zulässigkeit

Nach Ansicht der Beklagten ist die Klage unzulässig, weil sie nicht gegen ein Handeln oder Unterlassen eines Gemeinschaftsorgans, sondern gegen eine Handlung eines Mitgliedstaats gerichtet sei. Die Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes vom 2. März 1978(Debayser, verb. Rechtssachen und 12, 18 und 21/77 — Slg. 1978, 553).

In ihrer Erwiderung berufen sich die Klägerinnen für die Zulässigkeit ihrer Klage auf eben dieses Debayser-Urteil sowie auf das Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache Tedeschi/Denkavit Commerciale (oben bereits zitiert). Wenn der Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Oktober 1977, welches ebenfalls italienische Maßnahmen hinsichtlich des Nitratgehalts in Milch- oder Molkepulver zum Gegenstand gehabt habe, das Verhalten des italienischen Staates für unzulässig erklärt hätte, so hätten die geschädigten Unternehmen von diesem ohne Schwierigkeiten den Ersatz des erlittenen Schadens verlangen können; da aber der Gerichtshof entschieden habe, daß die italienische Maßnahme gerechtfertigt gewesen sei, könne der italienische Staat nicht haftbar gemacht werden.

Daraus folge, daß im vorliegenden Fall in Anwendung des Artikels 5 Absatz 2 der Richtlinie 74/63 und in Übereinstimmung mit dem System dieser Richtlinie die gesamte Haftung zu Lasten der Kommission gehe.

In ihrer Gegenerwiderung bemerkt die Kommission, daß man sich möglicherweise in einem Bereich befinde, in dem es — mit Ausnahme der Verletzung eines höherrangigen Rechtsgrundsatzes, die vorliegend nicht gegeben sei — subjektive Rechte einzelner nicht gebe.

Zur Begründetheit

A — Beurteilung des Verhaltens der Kommission

In ihrer Klage tragen die Klägerinnen vor, die Kommission hafte:

1. in erster Linie, weil sie es unterlassen habe, innerhalb einer Frist von 30 Tagen ab Befassung mit dem Eilerlaß (biglietto urgente) vom 7. September 1976 das in den Artikeln 5 und 10 der Richtlinie 74/63 vorgesehene Verfahren in der Weise abzuschließen, daß es der italienischen Regierung verboten wurde, die streitige Maßnahme aufrechtzuerhalten ;

2. hilfsweise, weil sie dieses Verbot nicht wenigstens innerhalb einer Frist von 30 Tagen ab Erlaß des Urteils des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache 5/77 (Tedeschi/Denkavit, bereits zitiert) verfügt habe.

In der Klagebeantwortung entgegnet die Kommission, die von den Klägerinnen geltend gemachte Frist gebe es nicht. Zwar seien die in Artikel 10 der Richtlinie 74/63 vorgesehenen Fristen zweifellos kurz, sie fänden jedoch erst dann Anwendung, wenn die Kommission dem Ständigen Futtermittelausschuß einen Entwurf für die zu treffenden Maßnahmen unterbreitet habe. Bei Eintritt einer unvorhergesehenen Situation sei es nicht immer möglich, sofort eine Entscheidung zu treffen; vielmehr müsse — wie im vorliegenden Fall — oft in eine eingehende Prüfung eingetreten werden. Tatsächlich sei es notwendig erschienen, zu empirischen Untersuchungen überzugehen, nachdem sich auf das Schrifttum beschränkte Forschungen als unzureichend erwiesen hätten, um im Ständigen Futtermittelausschuß zu einer Lösung zu gelangen. Für solche Aufgaben habe die Kommission mit Beschluß vom 24. September 1976 (ABl. L 279, S. 35) einen Wissenschaftlichen Futtermittelausschuß eingesetzt, welcher erst im April 1978 eine endgültige Stellungnahme abgegeben habe. Das Zögern der Kommission habe seinen Grund in ihrer Sorge um den Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren auch um den Preis einer Behinderung des freien Verkehrs mit dem Erzeugnis.

In der Erwiderung tragen die Klägerinnen vor, die Artikel 6 und 9 der Richtlinie 74/63 sähen ein Verfahren vor, mit dessen Hilfe eine durch die Weiterentwicklung des wissenschaftlichen Erkenntnisstandes veranlaßte Änderung oder Anpassung des Anhangs zu der Richtlinie ermöglicht werden solle; es sei jedoch offensichtlich, daß im vorliegenden Fall eine ganz andere Situation gegeben sei. Hier handele es sich nämlich um das Verhalten der Kommission im Rahmen der Anwendung des in den Artikeln 5 und 10 der Richtlinie 74/63 vorgesehenen Dringlichkeitsverfahrens, wo von einer äußerst kurzen, von den Klägerinnen auf 30 Tage bemessenen Frist die Rede sei. Zum anderen habe der Gerichtshof in Randnummer 50 der Entscheidungsgründe des Tedeschi-Urteils ausdrücklich eingeräumt, daß die Entscheidung der Kommission in dem genannten Verfahren sofort erfolgen müsse, da dieses Dringlichkeitsverfahren eine Wiederherstellung der einheitlichen Behandlung eines bestimmten Erzeugnisses innerhalb des Gemeinsamen Marktes binnen kürzest möglicher Frist bezwecke. Folglich müsse ein Mitgliedstaat, der um eine Änderung des Anhangs zu der Richtlinie in Gestalt der Einführung eines neuen Stoffes bitte, die wissenschaftlichen Rechtfertigungen für die von ihm zuvor erlassene beschränkende Maßnahme gleich zu Anfang selbst liefern. Im übrigen seien die von der Beklagten geltend gemachten Gesichtspunkte des Schutzes der Volksgesundheit nicht durchschlagend. Da die Richtlinie 74/63 den Schutz der Volksgesundheit nicht nur in Italien, sondern in sämtlichen Mitgliedstaaten bezwecke, müsse sich die Kommission eher mit der Prüfung der Frage befassen, ob es triftige Gründe gebe, die italienische Bitte um Änderung des Anhangs für die gesamte Gemeinschaft als begründet anzusehen, weil ein Stoff, der dem italienischen Verbraucher schaden könne, ebenso den Verbrauchern der anderen Mitgliedstaaten schaden könne. Die Kommission könne sich nicht auf ihre Ermessensbefugnisse berufen, da keinerlei Möglichkeit bestanden habe, eine die italienische Maßnahme aufrechterhaltende Entscheidung zu treffen. Die geduldeten Höchstgehalte müßten nämlich je nach den Tieren, für deren Ernährung die betreffenden Erzeugnisse bestimmt seien, unterschiedlich sein, und gerade aus Anhang I zur Klagebeantwortung der Kommission ergebe sich, daß für Kälberfutter keinerlei Gehaltsbeschränkungen notwendig gewesen seien.

In ihrer Gegenerwiderung antwortet die Kommission, die Argumentation der Klägerin trage in keiner Weise den Meinungsverschiedenheiten Rechnung, die unter Sachverständigen auftreten könnten. Um aus der Sackgasse herauszufinden, habe die Kommission zunächst zu einer Ausweitung des vollständigen oder teilweisen Verbots der Verwendung von Nitraten auf die gesamte Gemeinschaft tendiert. Sie sei dabei der Auffassung gewesen, die Sorge um die Volksgesundheit müsse im Zweifel den Vorrang genießen, und ein Ubermaß an Schutz sei einem Mangel vorzuziehen. Da diese Überlegung von mehreren Mitgliedstaaten, welche die Aufnahme eingehender wissenschaftlicher Studien in diesem Bereich verlangt hätten, nicht geteilt worden sei, habe es die Kommission vorgezogen, die Situation zu belassen, wie sie gewesen sei. In der Erwägung, daß diese Situation nicht auf unbestimmte Zeit andauern könne, habe die Kommission nach Zusammenstellung einer Reihe wissenschaftlicher Tatsachen eine Entscheidung erlassen, die klargestellt habe, daß eine Änderung des Anhangs zu der Richtlinie 74/63 nicht erforderlich sei und daß folglich die von der italienischen Regierung ergriffenen Maßnahmen innerhalb des auf die Notifizierung von der betreffenden Entscheidung folgenden Monats aufzuheben seien.

Im Hinblick auf die Reichweite ihrer Ermessensbefugnisse bemerkt die Kommission schließlich, der Wissenschaftliche Ausschuß habe seine Tätigkeit erst am 19. April 1978 abgeschlossen; es sei deshalb unzutreffend, daß die Kommission seit April 1977 von der Unzulässigkeit jedweder Beschränkung des Nitratgehalts in Kälberfutter überzeugt gewesen sei.

B — Schadensersatz

Anordnung

Die Klägerinnen sind der Ansicht, sie könnten im Rahmen einer Haftungsklage verlangen, daß der Gerichtshof die Kommission zwecks Vermeidung einer Zunahme der Schäden anweise, Italien aufzuerlegen, umgehend eine auf die Wiederherstellung des freien Verkehrs mit dem betreffenden Erzeugnis gerichtete Maßnahme zu treffen.

Ersatz

Die Klägerinnen machen geltend, der ihnen entstandene Schaden ergebe sich hinsichtlich der Denkavit Commerciale (Käuferin) daraus, daß die von dieser eingeführten Futtermittel aufgrund der Notwendigkeit, die verfügten Nitratgehalte zu beachten, teurer seien, als wenn das angegriffene Verbot nicht bestünde. Hinsichtlich der Denkavit Nederland (der Verkäuferin) ergebe sich der Schaden aus den Kosten für den Transport der an der italienischen Grenze festgehaltenen Waren. Beide Klägerinnen behalten sich vor, diese Schäden im Laufe des Verfahrens noch zu belegen.

Die Kommission entgegnet, eine wirtschaftliche Beeinträchtigung könne nur dann Ersatzansprüche auslösen, wenn sie unrechtmäßig sei, d. h., wenn sie sich aus einem rechtswidrigen Verhalten oder zumindest einer Verletzung eines höherrangigen Rechtsgrundsatzes ergebe. Dies sei nicht der Fall, da die von der italienischen Regierung angeordneten Maßnahmen wirksam seien und da die Verpflichtung zu ihrer Aufhebung nur ex nunc gelte. Schließlich sei auch gar kein Schaden entstanden, denn die beiden Denkavit-Gesellschaften (Verkäuferin bzw. Käuferin der Waren) stellten eine wirtschaftliche Einheit dar.

In ihrer Erwiderung bemerken die Klägerinnen, im vorliegenden Fall handele es sich nicht um eine Haftung aufgrund einer normativen Tätigkeit, sondern aufgrund des Versäumnisses, eine Entscheidung zu erlassen. Zur Debatte stehe die Untätigkeit der Kommission, die zur Folge gehabt habe, daß die Richtlinie 74/63 in Italien in anderer Weise als in den übrigen Mitgliedstaaten angewendet worden sei. Auf die Behauptung der Kommission bezüglich der wirtschaftlichen Einheit zwischen Denkavit Commerciale srl und Denkavit BV erwidern die Klägerinnen wie folgt: Die Denkavit Nederland BV sei gezwungen, für die Herstellung ihrer Futtermittel eine Molkenpulverart mit einem beschränkten Nitratgehalt zu einem höheren Preis zu beschaffen. Die Erhöhung der Rohstoffkosten ziehe eine Erhöhung des Verkaufspreises nach sich. Die Denkavit Commerciale srl müsse nach dem Erwerb der Enderzeugnisse zu diesem erhöhten Preis die Ware ihrerseits zu einem durch den Wettbewerb auf dem freien Markt bestimmten Preis absetzen. Daher könne man, auch wenn man davon ausgehe, daß die Geschäfte innerhalb einer wirtschaftlichen Einheit getätigt worden seien, nicht den finanziellen Verlust leugnen, der sich daraus ergebe, daß der Erhöhung der Kosten keine entsprechende Erhöhung der Gewinne gegenüberstehe. In Zahlen belaufe sich der Schaden auf 15000 HFL (6 Mio LIT) pro Monat. Den von der Denkavit Nederland BV aufgrund ihrer Aufwendungen für Transportkosten und Futtermitteluntersuchungen erlittenen Schaden beziffern die Klägerinnen auf 50000 HFL (20 Mio LIT) sowie 1,5 Millionen LIT pro Monat. Da den Klägerinnen wegen des Fehlens einer Entscheidung der Kommission jedoch ständig ein weiterer Schaden entstehe, sei eine Errechnung der Gesamtsumme nicht möglich.

In der Gegenerwiderung stellt die Kommission fest, daß keine der von den Klägerinnen in ihrer Erwiderung bezeichneten Bestimmungen Ausdruck eines höherrangigen Rechtsgrundsatzes sei, dessen Verletzung eine Schadensersatzklage rechtfertigen könne. Des weiteren sei die Ansicht der Klägerinnen, die Tätigkeit der Kommission in dem vorliegenden Bereich sei administrativer Natur, fehlerhaft, da die Änderung einer Richtlinie eine normgebende Tätigkeit darstelle — auch wenn der Ermessensspielraum des Normgebers mehr oder weniger groß sei.

Hinsichtlich der Schadenshöhe meint die Kommission, die Klägerinnen hätten keine ausreichenden Berechnungsgrundlagen vorgetragen.

Die Parteien haben in der öffentlichen Sitzung vom 10. Oktober 1978 mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung am 8. November 1978 vorgetragen.

1 Die Klägerinnen streben mit ihrer am 13. Februar 1978 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangenen Klage gemäß ihren Anträgen auf der Grundlage des Artikels 215 des Vertrages an, daß 1. die Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Kommission festgestellt werde, die es, unterlassen habe, gegenüber dem italienischen Staat eine auf die Rückgängigmachung des biglietto urgente vom 7. September 1976 (mit dem die italienischen Behörden einen Höchstgehalt an Nitraten in bestimmten Futtermitteln festgesetzt sowie den Vertrieb und die Einfuhr dieser Bedingung nicht entsprechender Futtermittel untersagt hätten) gerichtete Maßnahme zu ergreifen; 2. die Kommission angewiesen werde, umgehend eine derartige Maßnahme zu ergreifen; 3. die Kommission verurteilt werde, den Klägerinnen der Höhe nach noch zu bestimmende Beträge zum Ausgleich des Schadens zu zahlen, den diese infolge der Unterlassung oder des Verzugs der Kommission, in der beschriebenen Weise tätig zu werden, erlitten hätten; sie beantragen ferner, die Kommission in die Kosten des Verfahrens zu verurteilen.

2 Der erste Klageantrag stellt kein eigentliches Ziel der Klage, sondern die rechtliche Grundlage für eine gegebenenfalls zu sprechende Entscheidung über die beiden anderen Anträge dar. Seine Prüfung überlagert sich deshalb mit der Prüfung dieser weiteren Anträge.

3/4 Was den zweiten Klageantrag betrifft, so hat die Kommission in der nach Klageerhebung erlassenen, auf die Richtlinie 74/63 des Rates vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (ABl. 1974, L 38, S. 31) gestützten Entscheidung vom 30. Mai 1978 (ABl. L 159, S. 45) festgestellt, daß kein Anlaß bestehe, Höchstgehalte für Nitrate in Futtermitteln festzusetzen (Art. 1), und die Italienische Republik angewiesen, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Entscheidung innerhalb eines Monats nach Notifizierung nachzukommen (Art. 2); dies brachte für die Regierung dieses Mitgliedstaats die Verpflichtung mit sich, das streitige biglietto urgente innerhalb der festgesetzten Frist aufzuheben. Damit ist die Klage hinsichtlich dieses Punktes erledigt.

5/6 In ihrem dritten Punkt zielt die Klage auf den Ersatz des Schadens, den die Klägerinnen aufgrund des Umstandes erlitten zu haben behaupten, daß die Futtermittellieferungen der Denkavit Nederland (der Klägerin zu 2) an ihre italienische Niederlassung Denkavit Commerciale (die Klägerin zu 1) — insbesondere eine am 9. November 1977 an der italienischen Grenze angekommene Lieferung von 12 t — an dieser Grenze festgehalten worden seien, weil sie einen höheren Kaliumnitratgehalt als den nach dem biglietto urgente des italienischen Gesundheitsministers vom 7. September 1976 zulässigen aufgewiesen hätten. Nach Ansicht der Klägerinnen hat sich die Kommission dadurch, daß sie es nach dem 7. Oktober 1976 (einen Monat nach Erlaß des biglietto urgente) oder jedenfalls nach dem 5. November 1977 (einen Monat nach Erlaß des Urteils des Gerichtshofes vom 5. 10. 1977 in der Rechtssache 5/77, Tedeschi/Denkavit — Slg. 1977, 1555) unterlassen hat, die italienische Regierung zur Aufhebung der angegriffenen Maßnahme zu verpflichten, in einer ihre Haftung gemäß Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages auslösenden Weise verhalten.

7/8 Zwischen dem Zeitpunkt der italienischen Maßnahme (dem 7. 9. 1976) und demjenigen, zu dem die Kommission die Entscheidung über die Verpflichtung der betroffenen Regierung zu deren Rücknahme getroffen hat (dem 31. 5. 1978), sind fast 21 Monate verstrichen. Daher ist mit Rücksicht darauf, daß die streitige Maßnahme eine Behinderung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellte, zu prüfen, ob die Kommission durch ein unrechtmäßiges Verhalten dazu beigetragen hat, diese Behinderung ungerechtfertigterweise aufrechtzuerhalten, und ob damit ihre Haftung ausgelöst worden ist.

9 Als die angegriffene Maßnahme von der italienischen Regierung verfügt wurde (am 7. 9. 1976) war es rechtlich nicht geklärt, ob die juristische Grundlage in der Richtlinie 70/524 des Rates vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in Futtermitteln (ABl. 1970, L 270, S. 1) zu sehen war (in welchem Fall die Maßnahme — vorbehaltlich einer Prüfung ihrer Rechtsmäßigkeit — endgültiger Art gewesen wäre) oder in der Richtlinie 74/63 des Rates vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln (in welchem Fall die Maßnahme im Rahmen der den Mitgliedstaaten in Art. 5 der Richtlinie eingeräumten Dringlichkeitsbefugnisse lediglich vorläufiger Art gewesen wäre und nur so lange gegolten hätte, bis die Kommission gemäß dem in Art. 10 der Richtlinie vorgesehenen Verfahren beschlossen hätte, ob die Liste der unerwünschten Stoffe und Erzeugnisse durch Eintragung der Nitrate zu vervollständigen sei).

10 Diese Unklarheit wurde erst durch das zuvor zitierte, auf ein Vorabentscheidungsersuchen hin erlassene Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1977 beseitigt, in dem festgestellt wurde, daß die italienische Maßnahme in den Anwendungsbereich der Richtlinie 74/63 fällt. Aus diesem Grund konnte man von der Kommission billigerweise erst von diesem Zeitpunkt an verlangen, daß sie das Verfahren des Artikels 10 der Richtlinie in Gang setze.

11/12 Gemäß Artikel 5 der Richtlinie 74/63 wird — falls ein Mitgliedstaat eine den freien Warenverkehr behindernde vorläufige Maßnahme trifft und sich hierfür darauf beruft, daß in Futtermitteln festgestellte, von ihm als unerwünscht erachtete Stoffe und Erzeugnisse, deren zulässiger Gehalt von der Richtlinie noch nicht geregelt ist, der tierischen oder menschlichen Gesundheit abträglich seien — nach dem Verfahren des Artikels 10 der Richtlinie sofort entschieden, ob der Anhang zu der Richtlinie zu vervollständigen oder zu ändern ist oder nicht. In der Zwischenzeit kann der Mitgliedstaat die getroffenen Maßnahmen vorläufig aufrechterhalten.

13/14 Artikel 10 der Richtlinie 74/63 bestimmt, daß die Entscheidung über die Eintragung oder Nichteintragung des fraglichen Stoffes in die Liste der unerwünschten Erzeugnisse von der Kommission getroffen wird, falls sie in dieser Hinsicht mit der zuvor ergangenen Stellungnahme des sogenannten Ständigen Futtermittelausschusses (nachfolgend Ständiger Ausschuß genannt) übereinstimmt. Will die Kommission hingegen von dieser Stellungnahme abweichen, so muß sie sich darauf beschränken, einen Vorschlag an den Rat zu richten, dem nunmehr die Entscheidung obliegt. Die Kommission erlangt — wenigstens teilweise — ihre Entscheidungsfreiheit nur zurück, wenn sich der Rat nicht innerhalb einer Frist von 15 Tagen äußert.

15 Der Ständige Ausschuß wurde schon am 7. September 1976 mit der Angelegenheit befaßt. Bereits in dieser ersten Zusammenkunft beschloß er, daß das Problem der möglichen Schädlichkeit von Nitraten in der Tiernahrung einem Wissenschaftlichen Futtermittelausschuß, dessen Gründung er wünschte, zu unterbreiten sei.

16 Bereits am 24. September 1976 setzte die Kommission den Wissenschaftlichen Ausschuß ein. Er trat im Laufe der Jahre 1976 bis 1978 neunmal zusammen, bevor er, wie sich aus seinen Protokollen vom 8. Dezember 1977 und vom 19. April 1978 ergibt, in der Lage war, eine endgültige Stellungnahme auszuarbeiten. Diese sprach sich für die Unschädlichkeit des Vorkommens von Nitraten in Futtermitteln aus.

17/19 Der Ständige Ausschuß stellte seinerseits am 27. Februar 1978 in einem Protokoll fest, daß acht Delegationen … einer Änderung des Anhangs zu der Richtlinie 70/63 [widersprechen]. Er fügte hinzu, daß [sich] daher … die Dienststellen der Kommission bemühen [werden], eine zufriedenstellende Lösung zu finden; er unterließ es somit, eine eindeutige Stellung zu beziehen. Eine Stellungnahme, die sich mit hinreichender Deutlichkeit gegen die Aufnahme der Nitrate in den Anhang zu der Richtlinie 74/63 ausspricht, erscheint erst in den verbundenen Protokollen des Ständigen Ausschusses vom 3. und 11. Mai 1978. Sogleich danach, nämlich am 30. Mai 1978, traf die Kommission eine Entscheidung, die der Auffassung des Ständigen Ausschusses und des Wissenschaftlichen Ausschusses entsprach.

20 Unter diesen Umständen kann der Kommission kein Vorwurf daraus gemacht werden, daß sie eine Entscheidung in einem so komplexen Bereich wie dem vorliegenden (Stoffe in Futtermitteln, die sich unter dem Gesichtspunkt der menschlichen oder tierischen Gesundheit als unerwünscht erweisen könnten) so lange aufgeschoben hat, bis sie vollständig unterrichtet war.

21 Die Klägerinnen machen weiterhin geltend, das eingeschlagene langwierige Verfahren sei unnütz gewesen, da von Anfang an Klarheit darüber bestanden habe, daß das Vorkommen von Kaliumnitraten unbedenklich sei.

22/24 Diese Behauptung wird zum einen durch die Weigerung des Wissenschaftlichen Ausschusses widerlegt, sich vor der Durchführung von Experimenten zu äußern, zum anderen dadurch, daß die Kommission einen Entwurf vorbereitet hatte, der den Kaliumnitratgehalt zumindest in bestimmten Futtermitteln beschränkte. Im übrigen übersehen die Klägerinnen, daß die Verantwortung der Kommission in diesem Bereich einen anderen Rang hat als die eines Unternehmers, der — in der dem Urteil vom 5. Oktober 1977 zugrunde liegenden Rechtssache 5/77 (bereits zitiert) — eingeräumt hatte, daß das zuvor als Industrieabfall angesehene Molkepulver mit hohem Nitratgehalt den Futtermitteln nicht zum Zweck der Qualitätsverbesserung, sondern mit Rücksicht auf die durch diese Maßnahme ermöglichten Einsparungen beigemischt worden war. Die in der ganzen Gemeinschaft bestehende Gewißheit, daß die Gemeinschaftsorgane aufmerksam darüber wachen, daß der freie Warenverkehr keine schädlichen Auswirkungen auf die menschliche oder tierische Gesundheit hat, wirkt sich im Sinne einer Förderung gerade dieses freien Verkehrs aus.

25 Nach allem war das Verhalten der Kommission nicht dazu geeignet, ihre Haftung auszulösen; die Klage ist daher abzuweisen.

Kosten

26/27 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerinnen mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens.