Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.01.1979 – C-128/78

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 18. Januar 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Mit der auf Artikel 75 EWG-Vertrag gestützten Verordnung Nr. 543/69 wollte der Rat bestimmte Sozialvorschriften im Straßenverkehr, insbesondere die Arbeitsbedingungen des Fahrpersonals, im Interesse der Verkehrssicherheit angleichen.

Die Verordnung schrieb insbesondere vor, daß die Mitglieder des Fahrpersonals ein persönliches Kontrollbuch führen, um so die Einhaltung der Lenkzeiten sowie der täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten sicherzustellen.

Bereits bei der Verabschiedung dieser Verordnung war jedoch bekannt, daß ein mechanisches Kontrollgerät, der Fahrtenschreiber, in absehbarer Zukunft das persönliche Kontrollbuch ersetzen sollte.

Daher erließ der Rat auf Vorschlag der Kommission bereits am 20. Juli 1970 die Verordnung Nr. 1463/70, die grundsätzlich den Einbau und die Benutzung von bauartgenehmigten Fahrtenschreibern bei in den Mitgliedstaaten zugelassenen Fahrzeugen für die Beförderung von Reisenden oder Waren im Straßenverkehr vorschrieb.

Diese Verpflichtung bestand ab 1. Januar 1975 bei Fahrzeugen, die nach diesem Zeitpunkt erstmals zugelassen wurden, sowie bei solchen zur Beförderung gefährlicher Güter unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Erstzulassung.

Erst vom 1. Januar 1978 an waren die übrigen Fahrzeuge mit diesem Gerät auszurüsten.

Artikel 21 Absatz 1 der Verordnung bestimmte :

Die Mitgliedstaaten erlassen nach Anhörung der Kommission rechtzeitig die zur Durchführung dieser Verordnung notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.

Diese Vorschriften müssen sich unter anderem auf die Organisation, das Verfahren und die Mittel für die Überwachung sowie für die Ahndung im Falle von Zuwiderhandlungen erstrecken.

Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1463/70 wurden ein erstes Mal durch die Verordnung Nr. 1787/73 in gewisser Hinsicht abgemildert, um insbesondere den Umstand zu berücksichtigen, daß nach innerstaatlichen Rechtsvorschriften genehmigte Fahrtenschreiber bereits vor dem 1. Januar 1975 eingebaut worden waren.

Für die neuen Mitgliedstaaten, insbesondere das Vereinigte Königreich, sah die Beitrittsakte (Art. 133 ergänzt durch Anhang VII Nr. III Ziff. 4) vor, die Anwendung der Verordnung Nr. 1463/70 um ein Jahr — also bis zum 1. Januar 1976 — zu verschieben.

Nach Auffassung der Kommission hat das Vereinigte Königreich die sich aus den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts ergebenden Verpflichtungen betreffend die Benutzung von Fahrtenschreibern nicht vollständig erfüllt; zum einen habe es nicht das in Artikel 21 der Verordnung vorgesehene Anhörungsverfahren eingehalten, zum anderen habe es nur eine fakultative Regelung für die Benutzung dieser Kontrollgeräte bei innerstaatlichen und internationalen Transporten eingeführt.

Nach einem Schriftwechsel der Generaldirektion Verkehr der Kommission mit der Ständigen Vertretung des Vereinigten Königreichs vom 30. Januar und 21. Februar 1976 hat die Kommission daher am 25. Juni 1976 dem Ministerium für Auswärtige und Commonwealth-Angelegenheiten mitgeteilt, daß für die strikte Anwendung der Verordnung Nr. 1463/70 eine fakultative Regelung nicht ausreiche.

Ferner gab die Kommission der Regierung des Vereinigten Königreichs auf, ihren Entwurf einer innerstaatlichen Verordnung zu ändern, um ihn dem geltenden Gemeinschaftsrecht anzupassen.

Dieser Initiative blieb der gewünschte Erfolg versagt, denn die britische Regierung bestätigte eindeutig ihre Absicht, sich aus praktischen, wirtschaftlichen und sozialen Gründen nicht vollständig dem Gemeinschaftsrecht anzupassen.

Daher forderte die Kommission das Vereinigte Königreich mit begründeter Stellungnahme vom 13. Februar 1978 auf, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um der Verordnung Nr. 1463/70 nachzukommen. Da die britische Regierung am darauffolgenden 14. April mitteilte, daß sie nicht die Absicht habe, innerhalb der vorgeschriebenen Frist die von der Kommission geforderten Maßnahmen zu treffen, reichte diese beim Gerichtshof die vorliegende Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag wegen Verstoßes gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag ein.

Zu seiner Verteidigung stützt sich das Vereinigte Königreich im wesentlichen auf zwei Überlegungen.

In erster Linie bestreitet es, die Kommission nicht entsprechend Artikel 21 der Verordnung des Rates konsultiert zu haben. Bereits am 2. September 1975, also noch vor der obligatorischen Einführung der Fahrtenschreiber, habe es der Kommission ein Memorandum übermittelt. In ihm habe es die ernsten Hindernisse erwähnt, auf die die verbindliche Einführung dieser Geräte im innerstaatlichen Bereich stoße. Ferner habe der Ständige Vertreter Großbritanniens mit Schreiben vom 25. Februar 1976 der Generaldirektion Verkehr der Kommission sämtliche von seiner Regierung geplanten Maßnahmen mitgeteilt und darauf aufmerksam gemacht, daß mit der beabsichtigten innerstaatlichen Verordnung sowohl für den inländischen als auch für den internationalen Verkehr eine fakultative Regelung eingeführt werden sollte, um die Verwendung von Fahrtenschreibern zu gestatten, die dann das frühere persönliche Kontrollbuch ersetzen würden.

Für die Lieferung, Benutzung, Überwachung sowie die Aufbewahrung der Fahrtenschreiberaufzeichnungen wurden ins einzelne gehende Vorschriften erlassen, um so die Einhaltung der Fahr- und Ruhezeiten des Fahrpersonals zu gewährleisten. Diese Bestimmungen waren mit Strafvorschriften beschwert.

Genaue Vorschriften über Herstellung, Eichung und Plombierung des Geräts waren bereits verabschiedet.

Dieser Entwurf genügte offenkundig nicht den zwingenden Vorschriften der Verordnung Nr. 1463/70. Daher konnte die Kommission ihn nur zurückweisen, wobei sie jedoch in ihrer Antwort Ausführungen machte, die es der Regierung des Vereinigten Königreichs — wenn diese darauf eingegangen wäre — ermöglicht hätte, neue, nunmehr Artikel 21 der Verordnung des Rates genügende Vorschläge zu unterbreiten.

Die beklagte Partei räumt jedoch nicht nur ein, dies unterlassen zu haben, sondern auch zu dem Ergebnis gelangt zu sein, daß vorliegend die vom Rat festgesetzten Ziele im Vereinigten Königreich leichter mittels der von den britischen Behörden erlassenen Vorschriften erreicht würden.

Diese Argumentation ist meines Erachtens zurückzuweisen. Denn die Kommission vertritt nicht die Ansicht, das Vereinigte Königreich habe es völlig unterlassen, sie im Hinblick auf die Durchführung der Verordnung Nr. 1463/70 zu konsultieren. Sie meint vielmehr zu Recht, daß die Anhörung, die niemals die vollständige Anwendung der Verordnung, sondern nur Teilmaßnahmen mit wesentlichen Unterlassungen betraf, im Sinne von Artikel 21 nicht ordnungsgemäß gewesen sei. Diese Feststellung ergibt sich im übrigen eindeutig daraus, daß die beklagte Regierung eingeräumt hat, sich bewußt geweigert zu haben, diese Verordnung vollständig anzuwenden.

Daher halte ich den ersten von der Kommission erhobenen Vorwurf für erwiesen, so daß das Vereinigte Königreich schon deshalb zumindest teilweise gegen Verpflichtungen verstoßen hat, die ihm nach Rechtsvorschriften des Gemeinschaftsrechts oblagen, welche — wie es in Artikel 189 EWG-Vertrag heißt — in allen ihren Teilen verbindlich waren und unmittelbar in jedem Mitgliedstaat galten.

Zum Verstoß gegen die Verpflichtung, spätestens bis zum 1. Januar 1976 die Vorschriften der Verordnung Nr. 1463/70 zur Anwendung zu bringen, führt das Vereinigte Königreich aus, daß es die Ziele der gemeinsamen Straßenverkehrspolitik, insbesondere hinsichtlich der Verbesserung der Verkehrssicherheit und des sozialen Fortschritts der Arbeitnehmer, unterstützt habe, es erhebt jedoch zahlreiche Bedenken, die sich auf die tatsächlichen Folgen beziehen, welche die Verpflichtung zum Einbau von Fahrtenschreibern mit sich gebracht hätten.

Angesichts des offenen Widerstands des betroffenen Gewerbes, insbesondere des Fahrpersonals, habe eine ernsthafte Streikgefahr in einem wichtigen und empfindlichen Bereich der Volkswirtschaft nicht ausgeschlossen werden können.

Die Kosten für die Durchführung der Maßnahmen (hundert Millionen Pfund für den Einbau der Geräte — rund vierzig Millionen pro Jahr für laufende Unterhaltung) erschienen, verglichen mit den Vorteilen, die sich daraus ergäben, prohibitiv.

Da drittens internationale Transporte ausführende Fahrzeuge tatsächlich mit Fahrtenschreibern ausgerüstet sein müßten, erlitten die übrigen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft keinen Schaden dadurch, daß der Einbau dieser Geräte nach dem innerstaatlichen Recht bei Transporten innerhalb Großbritanniens nicht vorgeschrieben sei.

Keines dieser Argumente scheint mir durchschlagend.

Der Rechtsstreit betrifft, darauf sei erneut hingewiesen, die Anwendung einer Verordnung, die in allen ihren Teilen verbindlich ist und von einem bestimmten Tag — dem 1. Januar 1976 — an im Vereinigten Königreich zumindest bei gewissen Fahrzeugarten anwendbar war.

Schwierigkeiten interner Art, seien sie nun politischer, wirtschaftlicher, finanzieller oder sozialer Art, können gegenüber der Durchführung eines solchen Textes nicht mit Erfolg geltend gemacht werden.

Das ist Ihre ständige Rechtsprechung, die Sie erneut mit Urteil vom 11. April 1978 (Kommission/Italienische Republik, Rechtssache 100/77 — Slg. 1978, 879) bestätigt haben, in dem Sie insbesondere feststellten, daß die Beklagte, die die ihr vorgeworfenen Pflichtverletzungen nicht bestreitet, … sich nicht auf interne Schwierigkeiten oder Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts … berufen [kann], um die Nichteinhaltung der sich aus den Gemeinschaftsrichtlinien ergebenden Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen.

Diese Erwägungen müssen um so mehr für die Anwendung einer Verordnung gelten.

Die Behauptung des Vereinigten Königreichs, sein Verhalten habe den übrigen Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft keinen Schaden verursacht, läuft im Ergebnis darauf hinaus, daß sogar bei einer Verordnung ein Mitgliedstaat beurteilen dürfte, inwieweit er die sich für ihn aus dem Vertrag ergebenden Verpflichtungen zu erfüllen hat, und daß er von den sich hieraus ergebenden Pflichten entbunden wäre, wenn seine Haltung den Partnerstaaten oder der Gemeinschaft nicht schadet.

Artikel 189 EWG-Vertrag steht jedoch einer solchen Auslegung, die das gegenüber einem jeden Mitgliedstaat durchsetzbare System der verbindlichen Anwendung der Verordnungen insgesamt gefährden würde, eindeutig im Wege.

Ferner ist nichts weniger offensichtlich als das vom Vereinigten Königreich behauptete Fehlen jeglichen Schadens. Die Wettbewerbsbedingungen der Straßentransportunternehmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten werden notwendigerweise davon berührt, wenn es in einem dieser Staaten den Fuhrunternehmen durch die innerstaatliche Regelung erlaubt ist, sich den Kosten für den Einbau und die Benutzung von Fahrtenschreibern zu entziehen, auch wenn dies nur für innerstaatliche Transporte gilt.

Ferner ergibt sich aus der Antwort auf die vom Gerichtshof gestellte Frage, daß die berufsständischen Vertretungen in den sechs ursprünglichen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft grundsätzlich nicht dagegen waren, das anfänglich durch die Verordnung Nr. 543/69 vorgesehene persönliche Kontrollbuch durch den Fahrtenschreiber zu ersetzen. Sie haben nur noch verlangt, den Zeitpunkt für die obligatorische Benutzung dieser Geräte bei bestimmten Fahrzeugarten zu verschieben sowie bestimmte Fahrzeugarten von dieser Verpflichtung freizustellen.

Diese Wünsche sind schließlich teilweise dadurch berücksichtigt worden, daß der Rat ein letztes Mal mit seiner Verordnung Nr. 2828/77 die Verordnung Nr. 1463/70 abgemildert hat.

Was Dänemark anbelangt, so weist die Kommission darauf hin, daß dort keine ernsthaften Schwierigkeiten aufgetaucht seien, obschon die Regierung dieses Landes besonders auf die Verabschiedung dieser letzteren Verordnung hingewirkt habe.

In Irland hingegen habe der Widerstand der Fuhrunternehmer und ihres Personals die Regierung veranlaßt, die für die Anwendung der Verordnung Nr. 1463/70 auf innerstaatliche Transporte notwendigen Maßnahmen zu verschieben. Nach Intervention der Kommission aber habe die irische Regierung schließlich nachgegeben und sich bereit erklärt, die erforderliche Regelung zu erlassen und dabei einen von der Kommission gebilligten Terminplan einzuhalten.

Lediglich das Vereinigte Königreich hat also eine negative Haltung eingenommen und beibehalten, indem es sich weigerte, die Benutzung von Fahrtenschreibern vorzuschreiben. Es hat nicht nur seine Haltung der Kommission eindeutig mitgeteilt, sondern auch ohne Umschweife den betroffenen berufsständischen Vereinigungen seinen Willen bekanntgemacht, zumindest bei den innerstaatlichen Transporten die notwendigen Maßnahmen, insbesondere Rechtsvorschriften, nicht zu erlassen.

Dieselbe Haltung ist vor dem Parlament und dem Fernsehen bezogen worden.

Wir haben es also mit einer offenkundigen, mehrmals öffentlich zum Ausdruck gebrachten Weigerung eines Mitgliedstaats zu tun, die ihm rechtmäßig auferlegten Verpflichtungen — zumindest einen Teil davon — zu erfüllen.

Wenn die Kommission, wie sie es durfte, den Gerichtshof gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag mit einer Klage wegen Vertragsverstoßes befaßt hat, gestattet es der Vertrag, anders als die Regierung des Vereinigten Königreichs meint, meines Erachtens dem Gerichtshof nicht, dessen Mitgliedstaat ganz oder teilweise von seinen Verpflichtungen freizustellen, selbst nicht aus Billigkeitsgründen.

Eine derartige Freistellung widerspräche gerade dem Grundsatz, daß die Mitgliedstaaten gleich zu behandeln sind.

Im übrigen ergibt das Verteidigungsvorbringen der beklagten Regierung nicht, daß das Vereinigte Königreich ernsthafte Anstrengungen unternommen hätte, um seine Verpflichtungen zu erfüllen.

Daher schlage ich Ihnen vor festzustellen, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag, insbesondere gegen die Verpflichtung aus Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung in der geänderten Fassung, verstoßen hat, indem es sich weigerte, innerhalb der ihm gesetzten Frist bestimmte Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Durchführung der Verordnung des Rates Nr. 1463/70 über die Benutzung des Fahrtenschreibers im Straßengüterverkehr einschließlich der innerstaatlichen Transporte zu erlassen, und indem es die Anhörung der Kommission über die zu treffenden Maßnahmen unterließ.

Ferner schlage ich vor, der Regierung des Vereinigten Königreichs die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.