Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 25.01.1979 – C-138/78

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

vom 25. Januar 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit der mit Verordnung Nr. 1079/77 des Rates eingeführten Mitverantwortungsabgabe für Milch, deren Anwendung durch Verordnung Nr. 1822/77 der Kommission im einzelnen geregelt worden ist.

Es handelt sich in Wirklichkeit um einen Musterprozeß. Im Ausgangsverfahren geht es nämlich um die ganz geringe Summe von DM 37,31, die eine Ankaufstelle in Lübeck als Mitverantwortungsabgabe vom Preis für mehr als 4 Tonnen Milch, die der Vater des Klägers im Ausgangsverfahren geliefert hatte, einbehalten und an das Hauptzollamt Hamburg-Jonas abgeführt hat.

Nach Zurückweisung seines Einspruchs gegen die Abgabenerhebung hat der Kläger im Ausgangsverfahren das Finanzgericht Hamburg angerufen und geltend gemacht, die Erhebung der Mitverantwortungsabgabe finde keine rechtliche Grundlage in den Vorschriften des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Obwohl er diese Auffassung nicht teilt, hält es der Vierte Senat des Finanzgerichts namentlich wegen des Umstandes, daß die etwa 500000 Mitglieder des Deutschen Bauernverbands die Berechtigung zur Erhebung der Abgabe bestreiten, für angezeigt, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Sind die Verordnungen (EWG) Nr. 1079/77 des Rates vom 17. Mai 1977 und Nr. 1822/77 der Kommission vom 5. August 1977 über die Erhebung einer Mitverantwortungsabgabe/Milch deshalb ungültig, weil der EWG-Vertrag keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der genannten Verordnungen enthält?

2. Für den Fall der Verneinung der Frage zu 1.: Verstößt die Erhebung der Mitverantwortungsabgabe/Milch bei den Milcherzeugern deshalb gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Abs. 3 EWG-Vertrag, weil der Abgabesatz in Rechnungseinheiten festgesetzt ist und die Umrechung der in Rechnungseinheiten ausgedrückten Abgabesätze in nationale Währungen nach den sogenannten grünen Umrechnungskursen — im Ausgangsfall VO (EWG) Nr. 878/77 des Rates vom 26. April 1977 — im Verhältnis zu den jeweiligen tatsächlichen Währungssituationen der Mitgliedstaaten zu ungleichen Belastungen führen kann?

3. Welche Folgen ergeben sich für die Anwendung der genannten Verordnungen, wenn die Frage zu 2. bejaht wird?

Die Prüfung dieser Fragen, insbesondere der ersten, macht es erforderlich, die Lage des gemeinsamen Marktes für Milch und Milcherzeugnisse darzustellen.

Diese Lage wird beherrscht durch einen strukturellen Überschuß, dessen Gründe dem Gerichtshof wohlbekannt sind und der seit langen Jahren besteht.

Auf der einen Seite ist die Milchproduktion — vor allem wegen höherer Erträge — ständig gestiegen.

Auf der anderen Seite ist der Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen konstant geblieben oder sogar leicht zurückgegangen.

Unter diesen Umständen sind die Überschußlieferungen an die Molkereien, das heißt diejenigen Milchmengen, die nicht zum gemeinschaftlichen Marktpreis abgesetzt werden können, von 1975 bis 1977 um 4 Punkte gestiegen.

Parallel dazu sind die Vorräte eingelagerter Butter auf 260000 Tonnen angewachsen, und die Interventionsbestände an Magermilchpulver haben sogar die Marke von einer Million Tonnen überschritten.

Obwohl zwischen 1973 und 1977 punktuelle Maßnahme ergriffen wurden, mit denen diese Überschüsse teilweise aufgesogen und der Markt stabilisiert werden sollte, Maßnahmen, deren Wirkung sich als sehr begrenzt erwies, zwangen das auf dem Markt lastende Überangebot und die damit verbundenen sehr hohen Kosten (fast drei Millionen Rechnungseinheiten) zu radikaleren Maßnahmen.

So kam es nach der Ablehnung eines Vorschlags zur Einführung einer Erzeugerabgabe im Milchsektor durch den Rat im Jahre 1974 zu der Idee, eine Mitverantwortungsabgabe zu schaffen, die die Milcherzeuger in spezifischer Weise treffen sollte. Es handelte sich um eine längerfristige Maßnahme als beispielsweise die mit der Verordnung Nr. 563/76 auferlegte Ankaufsverpflichtung für Magermilchpulver, die mit Urteil des Gerichtshofes vom 5. Juli 1977 für ungültig erklärt wurde.

Schließlich wurde mit der auf befürwortende Stellungnahme des Europäischen Parlaments erlassenen Verordnung Nr. 1079/77 des Rates die Mitverantwortungsabgabe für einen Zeitraum eingeführt, der bis zum Ende des Milchwirtschaftsjahres 1979/80 reicht und verlängert werden kann.

Das mit dieser Verordnung geschaffene System wird durch folgende drei Merkmale charakterisiert:

Da ist zunächst die allgemeine Erstrekkung auf alle Milcherzeuger und alle Mengen Milch, die an einen milchbeoder -verarbeitenden Betrieb geliefert oder unmittelbar in Form anderer Milcherzeugnisse verkauft werden.

Von diesem Grundsatz gibt es nur drei Ausnahmen, die mir alle sehr beschränkt und vollkommen gerechtfertigt erscheinen.

Die erste betrifft die Milcherzeugung in Berggebieten. Nach der zweiten sind die Milchmengen von der Erhebung der Abgaben ausgenommen, die von einem Erzeuger an einen anderen Erzeuger verkauft werden, sofern letzterer sie selbst unmittelbar als Konsummilch vermarktet und die zugekaufte Milchmenge insgesamt drei Tonnen jährlich nicht übersteigt. Und schließlich sind auch die ganz kleinen Erzeuger in den Gebieten, in denen die den verarbeitenden Betrieben von diesen Erzeugern im Laufe des Jahres 1976 durchschnittlich gelieferte Menge unter 10 kg je Tag und Erzeuger lag, von der Abgabe befreit.

Das zweite Merkmal der Mitverantwortungsabgabe liegt in dem mäßigen Abgabensatz. Er sollte ursprünglich mindestens 1,5 %, höchstens aber 4 % des Richtpreises betragen und wurde für den Zeitraum vom 16. September 1977 bis 30. April 1978 auf den niedrigsten Satz festgesetzt. Später hat der Rat mit Verordnung Nr. 1001/78 diese Untergrenze beseitigt, und die Abgabe wurde auf nur noch 0,5 % des Richtpreises herabgesetzt.

Der dritte wichtige Punkt dieser Regelung besteht darin, daß der Gesamtertrag der Abgabe nicht einer besonderen Verwendung zugeführt wird, was dem Grundsatz der Gesamtdeckung widerspräche, daß vielmehr ein Programm der Maßnahmen in Verbindung mit der Abgabe ergeht, das die Kommission nach Artikel 4 der Grundverordnung dem Rat vorzuschlagen hat. Dieses Programm wird im Rahmen des seit 1964 bestehenden Beratenden Ausschuß für Milch und Milcherzeugnisse ausgearbeitet und auch in einer sogenannten Mitverantwortungsgruppe diskutiert, in der Milcherzeuger wie Milchverarbeiter vertreten sind.

Die Liste der bisher in diesem Rahmen getroffenen Maßnahmen ist tatsächlich allerdings sehr bescheiden. Die Maßnahmen betreffen:

zum einen die Ausweitung des bereits bestehenden Systems der Abgabe von Milch an Schulen durch Erhöhung der Beteiligung der Gemeinschaft und der Zahl der betroffenen Erzeugnisse (Verordnungen Nrn. 1080/77 und 1039/78),

zum anderen die Vermehrung der Möglichkeiten des Absatzes von Butter zu herabgesetzten Preisen zur Herstellung von Speiseeis und von Butterreinfett für den unmittelbaren Verbrauch (Verordnungen Nrn. 2379/77 und 649/78),

und schließlich Werbe- und Absatzkampagnen und die Erforschung von Milcherzeugnissen sowohl innerhalb wie außerhalb der Gemeinschaft sowie bestimmte Maßnahmen zur Verbesserung der Milchqualität in den Mitgliedstaaten.

Die Kommission versichert jedoch, daß weitere Schritte zur Zeit geprüft würden und in Zukunft unternommen werden könnten.

Nach Auffassung des Klägers des Ausgangsverfahrens besteht keine feste Verbindung zwischen diesen verschiedenen Maßnahmen und der Abgabe, deren Aufkommen nicht zur Stützung des betroffenen Marktes verwendet werde und im übrigen unter Berücksichtigung des äußerst bescheidenen Abgabensatzes (0,5 %) ganz unzureichend sei, um die Absatzschwierigkeiten auszugleichen und ein Strukturgleichgewicht herzustellen.

In Wirklichkeit handele es sich bei der Abgabe um eine Fiskalabgabe zu Lasten der Gesamtheit der Milcherzeuger und nicht um eine Interventionsmaßnahme mit dem Ziel der Stabilisierung des betroffenen Marktes.

Als zur Finanzierung der Gemeinschaft bestimmte Abgabe könne die Mitverantwortungsabgabe nicht auf Artikel 201 EWG-Vertrag gestützt werden, auch sei das entsprechende Verfahren nicht eingehalten worden.

Die Mitverantwortungsabgabe könne auch nicht nach Artikel 43 EWG-Vertrag beschlossen werden, weil diese Vorschrift dem Rat zwar das Recht zum Erlaß der in Artikel 40 Absatz 3 vorgesehenen Maßnahmen einräume, jedoch nicht die Einführung von Abgaben zu Lasten der Erzeuger eines bestimmten Agrarsektors erlaube. Und endlich gehöre die Mitverantwortungsabgabe nicht zu den zur Stabilisierung der Agrarmärkte bestimmten Interventionsmaßnahmen. Eine solche Qualifizierung entspreche nicht der Realität.

Dieser Auffassung kann meines Erachtens nicht beigetreten werden.

1. Die angegriffene Verordnung stützt sich auf Artikel 43 EWG-Vertrag, der — hinsichtlich des Verfahrens — die Einzelheiten der Erarbeitung der gemeinsamen Agrarpolitik festlegt.

Was das materielle Recht angeht, legt Artikel 40 Absatz 2 und 3 die Befugnisse der Gemeinschaft fest. So bestimmt Absatz 3 namentlich, daß eine gemeinsame Agrarmarktorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann, sich jedoch auf die Verfolgung dieser Ziele zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern und Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat.

Zu den Zielen des Artikels 39 gehört nach dessen Absatz 1 Buchstabe c auch die Stabilisierung der Märkte.

Die Organe der Gemeinschaft müssen allerdings die verschiedenen Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, die für sich betrachtet widersprüchlich erscheinen können, untereinander abstimmen und gegebenenfalls dem einen oder anderen von ihnen zeitweise den Vorrang einräumen, den die wirtschaftliche Situation, in der die Organe ihre Entscheidungen erlassen, erzwingt.

Die Organe der Gemeinschaft verfügen in diesem Zusammenhang über einen besonders weiten Ermessensspielraum und können unabhängig von den in Artikel 40 Absatz 3 genannten klassischen Interventionsmaßnahmen auch außergewöhnliche Entscheidungen treffen und insbesondere eine Abgabe zu Lasten der Erzeuger des Überschüsse produzierenden Sektors selbst einführen, was mit der Verordnung Nr. 1079/77 geschehen ist, ohne dabei den Erzeugern aus anderen Agrarsektoren Lasten aufzuerlegen, wie dies die Verordnung Nr. 563/76 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver getan hat, mit welcher die erheblichen Vorräte dieses Erzeugnisses begrenzt werden sollten.

Die Mitverantwortungsabgabe zielt also auf eine präventive Stabilisierung des Marktes für Milcherzeugnisse.

Der Rat und die Kommission halten die Abgabe für ein wirksames Mittel zur Erreichung dieses Ziels, weil es namentlich die Produktion bremse und insofern als ein negatives Preiselement angesehen werden müsse und also tatsächlich einer Herabsetzung des Interventionspreises entspreche.

Unter diesen Umständen stellt sich die Frage, ob eine einfache Herabsetzung des Milchpreises nicht insofern vorzuziehen gewesen wäre, als dies es wegen des direkten Niederschlags beim Verbrauch ermöglicht hätte, das Ziel der Marktstabilisierung mit dem Ziel des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe e (Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen) in Übereinstimmung zu bringen. Der Rat hat diese Frage nicht ausdrücklich beantwortet; die Kommission hat ihrerseits eine schriftliche Antwort gegeben, die in technischer Hinsicht zwar zweideutig, hinsichtlich des Ergebnisses aber klar ist: Die Verminderung der Einnahmen auf seiten der Milcherzeuger als Folge der Mitverantwortungsabgabe bringt — im Gegensatz zu einer Senkung der Interventionspreise — dem Verbraucher keinen Nutzen, da dieser weiter die gleichen Preise zu bezahlen hat.

Diese Antwort bestätigt eine wirtschaftspolitische Entscheidung, die mir unter gewissen Aspekten bedauerlich erscheint. Meine Überlegungen betreffen jedoch nur die Frage der Zweckmäßigkeit, und die rechtliche Gültigkeit der angegriffenen Verordnung kann meines Erachtens davon nicht berührt werden.

Ich will mit der Kommission einräumen, daß die Herabsetzung des garantierten Milchpreises auf ein weniger hohes Niveau sich in der Mehrzahl der Fälle nur mittelbar und gewiß nicht entscheidend auf den Erzeugerpreis auswirken würde, und ohne Zweifel weniger noch bei Verarbeitungserzeugnissen. Umgekehrt jedoch belastet die Abgabe die gesamte Milchproduktion unmittelbar.

Der behauptete Vorteil der größeren Geschmeidigkeit des Instruments scheint mir auf den ersten Blick kaum auf der Hand zu liegen. Zwar erlaubt es das geschaffene System, bequemer als bei einer Politik der Verminderung des Interventionspreises gewisse Ausnahmen und Differenzierungen vorzusehen. Es wäre aber nicht ausgeschlossen, daß eine solche Verminderung mit spezifischen Hilfsmaßnahmen für die Erzeuger in Berggebieten und sogenannten benachteiligten Zonen einhergehen könnte.

Jedoch trifft es zu, daß das System der Mitverantwortungsabgabe insofern ein geschmeidigeres Instrument ist als eine unmittelbare Einwirkung auf den Milchpreis, als es eine zeitlich besser gestaffelte Anpassung ermöglichen oder eine Berücksichtigung besonders großer Überschüsse im Laufe bestimmter Jahreszeiten, insbesondere während der Sommermonate, ermöglichen könnte.

Dazu müßte allerdings der Abgabensatz nicht nur hinreichend hoch festgesetzt werden, was bisher nicht der Fall gewesen ist, sondern er müßte auch zeitlich der Entwicklung der dem betroffenen Agrarsektor eigenen wirtschaftlichen Situation angepaßt werden, was der Rat bisher nicht tun zu können geglaubt hat.

Wie unvollkommen das mit der Verordnung Nr. 1079/77 geschaffene System jedoch auch unbestreitbar sein mag, der Charakter eines Preisregelungsmechanismusses kann ihm nur schwerlich abgesprochen werden.

Entscheidend scheint mir in dieser Hinsicht der Umstand, daß die Erzeuger selbst die Last der Abgabe tragen und so dazu beitragen, das Problem der Überschüsse zu mildern — ich sage nicht: zu lösen. So gesehen liegt die rechtliche Basis für die Mitverantwortungsabgabe sehr wohl in Artikel 43 EWG-Vertrag, und es braucht nicht auf andere Vorschriften wie den Artikel 201 oder den Artikel 235 zurückgegriffen zu werden.

Die letztgenannte Vorschrift ist von vornherein deswegen auszuschließen, weil sie nur dann zum Zuge kommen kann, wenn man sich außerhalb des Rahmens jeder bereits existierenden Ermächtigung befindet. Wir haben aber gerade festgestellt, daß Artikel 43 im vorliegenden Fall gerade eine solche Ermächtigung für den Rat darstellt.

2. Was den Artikel 201 EWG-Vertrag angeht, so betrifft er bekanntlich die Schaffung eigener Mittel der Gemeinschaft, insbesondere durch Einnahmen aus dem Gemeinsamen Zolltarif.

Das Verfahren zur Schaffung solcher eigenen Mittel sieht vor, daß der Rat nach Anhörung der Versammlung einstimmig Bestimmungen festlegen und den Mitgliedstaaten zur Annahme gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften empfehlen kann. Artikel 201 ist also die Rechtsgrundlage für Einnahmen, die ohne jegliche Unterscheidung zur Dekkung der Gesamtheit der Haushaltsausgaben bestimmt sind.

Dieser Artikel schließt jedoch nicht aus, daß der Rat im Rahmen spezifischer Regelungen, insbesondere auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik, die Befugnis zur Schaffung von Einnahmen besitzt, die wegen ihres unmittelbaren Zusammenhangs mit Maßnahmen, die sich auf den Ausgaben für den betroffenen Sektor auswirken, deren Gewicht mindern.

Für den vorliegenden Fall geht dies aus der Antwort des Rates vom 22. September 1978 auf eine schriftliche parlamentarische Anfrage zur Mitverantwortungsabgabe hervor, deren Erhebung die finanzielle Beteiligung der Milcherzeuger an der Deckung bestimmter Ausgaben der Gemeinschaft bedeutet.

Der Rat erinnert in diesem Zusammenhang daran, daß mit der Verordnung Nr. 1079/77 angestrebt wird, ein besseres Verhältnis zwischen Erzeugung und Marktbedarf herzustellen und die hier auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen zu berücksichtigen. Ferner sei aus den Begründungserwägungen ersichtlich, daß die Abgabe Teil einer Reihe miteinander verbundener Maßnahmen sei, die darauf abzielten, den Markt zu stabilisieren und das bestehende Interventionssystem zu ergänzen.

Daraus folgert der Rat, die Abgabe sei nicht als eine Steuer anzusehen und dementsprechend sei Artikel 43 EWG-Vertrag als ausreichende Rechtsgrundlage erschienen, so daß Artikel 201 nicht herangezogen zu werden brauche.

Die Kommission hat in ihrer Antwort vom 12. Oktober 1978 auf eine gleichlautende parlamentarische Anfrage desselben Abgeordneten die gleiche Auffassung vertreten und betont, in Verbindung mit der Mitverantwortungsabgabe seien in Artikel 4 der Verordnung besondere Maßnahmen zur Erweiterung der Märkte und zur Erforschung neuer Absatzmöglichkeiten vorgesehen. Die Kommission hat weiter darauf hingewiesen, daß im Rahmen der zur Regulierung der Agrarmärkte bestimmten Interventionen bereits gewisse Einnahmen zu finden seien, die keine Eigenmittel darstellten, für deren Schaffung auf das Verfahren des Artikels 201 zurückgegriffen werden müsse. Als Beispiele nennt sie die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik gestellten und der Gemeinschaft verfallenen Kautionen, Sicherheiten oder Garantien.

Ich teile diese Auffassung und bin der Meinung, daß Artikel 201 auf die Mitverantwortungsabgabe nicht anwendbar ist.

3. Ich muß mich nun der zweiten Frage des Finanzgerichts Hamburg zuwenden.

Wie wir gesehen haben, zieht dieses Gericht die Gültigkeit der Erhebung der Mitverantwortungsabgabe mit der Begründung in Zweifel, dieses System könnte, weil der Abgabesatz in Rechnungseinheiten festgesetzt ist und die Umrechnung in nationale Währungen nach den sogenannten grünen Umrechnungskursen erfolgt, im Verhältnis zu den jeweiligen tatsächlichen Währungssituationen der Mitgliedstaaten zu ungleichen Belastungen führen.

Wäre damit nicht der Grundsatz der Nichtdiskriminierung zwischen den Erzeugern der verschiedenen Mitgliedstaaten verletzt?

Der Rat und die Kommission sind der Auffassung, daß gerade umgekehrt die Anpassung der Abgabe an die tatsächlichen Wechselkurse der Währungen der Mitgliedstaaten unvereinbar wäre mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung.

Die Kommission beruft sich in ihren schriftlichen Erklärungen auf eine Rechtsgrundlage, gegen die meines Erachtens nichts eingewendet werden kann. Es handelt sich um die Verordnung Nr. 878/77 des Rates hinsichtlich der von der Landwirtschaft anzuwendenden Umrechnungskurse. Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung lautet:

Sind bei Maßnahmen aufgrund der Rechtsakte über die gemeinsame Agrarpolitik … die in Artikel 2 genannten Währungen in einer anderen Währung oder in Rechnungseinheiten auszudrükken, so entspricht abweichend von Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 129 der Umrechnungskurs dem repräsentativen Kurs dieser Währung.

Wie ich bereits gesagt habe, gehört die Schaffung der Mitverantwortungsabgabe zu den Rechtsakten über die gemeinsame Agrarpolitik und ist als ein Bestandteil des Preis- und Interventionssystems für Milcherzeugnisse zu betrachten.

Deshalb ist es logisch, daß der Betrag der Abgabe in jedem Mitgliedstaat auf der Grundlage des repräsentativen Kurses festgesetzt wird. Müßte, wie der Kläger des Ausgangsverfahrens behauptet, der Betrag der Abgabe auf der Grundlage der tatsächlichen Wechselkurse festgesetzt werden, so würde sich gerade daraus eine Diskriminierung ergeben, weil die Erzeuger in den Mitgliedstaaten mit höher bewerteter Währung einen unberechtigten Vorteil gegenüber den Erzeugern in den Ländern mit niedriger bewerteter Währung eingeräumt bekämen.

Die angebliche Ungleichbehandlung besteht also nur der Form nach. In der Wirklichkeit lassen sich nur durch den Rückgriff auf die grünen Umrechnungskurse Diskriminierungen zwischen Erzeugern vermeiden.

Ich neige deshalb dazu, die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu verneinen.

Unter diesen Umständen halte ich die dritte Vorlagefrage für gegenstandslos.

Abschließend schlage ich vor, für Recht zu erkennen, daß die Prüfung der dem Gerichtshof vom Finanzgericht Hamburg vorgelegten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1079/77 des Rates über eine Mitverantwortungsabgabe im Sektor Milch und Milcherzeugnisse oder der Verordnung Nr. 1822/77 der Kommission über die Durchführungsbestimmungen zur Erhebung dieser Mitverantwortungsabgabe beeinträchtigen könnte.