Europäischer Gerichtshof Urteil vom 31.01.1979 – C-114/78

In der Rechtssache 114/78

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Verwaltungsgericht Kassel in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

FIRMA YOSHIDA GmbH, Mainhausen (Bundesrepublik Deutschland),

gegen

INDUSTRIE- UND HANDELSKAMMER KASSEL

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2067/77 der Kommission über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen (ABl. L 242 vom 21. September 1977, S. 5)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung: des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und das Vorbringen der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist eine Tochtergesellschaft der Firma Yoshida Kogyo K.K. in Tokio. Sie produziert in ihrem Werk in Wenkbach-Marburg Reißverschlüsse, die sie aus Teilen zusammensetzt, die bzw. für die die Rohmaterialien aus Japan eingeführt werden. Die so hergestellten Reißverschlüsse verkauft sie sowohl auf dem deutschen Markt als auch an Drittländer.

Bei bestimmten Verkäufen benötigt sie, insbesondere um eine mengenmäßige Beschränkung bei Ausfuhren zu vermeiden, für ihre Produkte ein sog. Ursprungszeugnis, aus dem hervorgeht, daß diese deutschen Ursprungs sind oder ihren Ursprung in der Gemeinschaft haben. Während diese Zeugnisse bisher in Anwendung von Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung gewährt wurden, sofern der Wert der bei der Herstellung verwendeten Rohstoffe und Reißverschlußteile mit Ursprung in Japan oder einem anderen Drittland 40 % des Wertes des Rechnungspreises des Endprodukts nicht überschritt, lehnte die Beklagte des Ausgangsverfahrens die am 7. November 1977 beantragte Erteilung des Ursprungszeugnisses für Ausfuhren nach Belgien, Jugoslawien, Österreich und Polen mit Bescheid vom 17. November 1977 im Hinblick auf die Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 der Kommission ab. Den hiergegen mit Schreiben vom 18. November 1977 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte zurück.

Am 30. November 1977 erhob die Klägerin des Ausgangsverfahrens gegen diesen Bescheid Klage beim Verwaltungsgericht Kassel; dieses hat, nachdem es am 3. Februar 1978 einen Beschluß im Verfahren der einstweiligen Anordnung erlassen hat, das Verfahren mit Beschluß vom 27. April 1978 ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Verstößt die Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 2067/77 vom 20. September 1977 (ABl. L 242, S. 5, vom 21. September 1977) gegen Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68, Artikel 30, 110 EWGV sowie gegen andere Vorschriften oder Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere wesentliche Verfahrensgrundsätze, indem sie bei der Herstellung von Reißverschlüssen durch die Klägerin eine ursprungsbegründende Wirkung dann versagt, wenn aus einem Drittland (hier: Japan) stammende Schieber verwendet werden?

Die Verordnung Nr. 2067/77, deren Gültigkeit hiermit in Frage gestellt wird, stützt sich auf Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 1), der wie folgt lautet:

Eine Ware, an deren Herstellung zwei oder mehrere Länder beteiligt sind, hat ihren Ursprung in dem Land, in dem die letzte wesentliche und wirtschaftlich gerechtfertigte Be- oder Verarbeitung stattgefunden hat, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen worden ist und zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt hat oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt.

In der Begründung der Verordnung Nr. 2067/77 heißt es wie folgt:

Ein Reißverschluß besteht im wesentlichen aus zwei parallelen Bändern, der Reißverschlußkette, dem Schieber und den Endstücken. Das Zusammensetzen eines Reißverschlusses aus seinen Einzelteilen ist weder eine wesentliche Be- oder Verarbeitung noch führt es zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses oder stellt eine bedeutende Herstellungsstufe im Sinne des vorgenannten Artikels 5 dar.

Die Be- oder Verarbeitungsvorgänge, die zusammen als wesentlich angesehen werden können und die zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses führen oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellen, bestehen im Herstellen der Reißverschlußkette und ihrem Anbringen auf den Bändern und der Herstellung der Schieber durch Gießen oder Stanzen. Die Herstellung der Endstücke stellt keine wesentliche Be- oder Verarbeitung im Sinne von Artikel 5 dar.

Wegen des Fehlens einer Stellungnahme des Ausschusses für Ursprungsfragen war die Kommission nicht in der Lage, die in Aussicht genommenen Bestimmungen gemäß Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 zu erlassen. Unter Anwendung von Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b hat sie dem Rat einen Vorschlag vorgelegt, der die zu erlassenden Vorschriften enthält.

Der Rat hat innerhalb einer Frist von drei Monaten nach seiner Unterrichtung den Vorschlag nicht angenommen.

Aus diesen Gründen führt die Verordnung Nr. 2067/77 in der Spalte Be- oder Verarbeitungsvorgänge, die die Eigenschaft von Ursprungserzeugnissen verleihen, wenn nachstehende Voraussetzungen erfüllt sind folgendes an:

Montage einschließlich Anbringen der Reißverschlußkette auf den Bändern, begleitet von der Herstellung der Schieber und der Reißverschlußkette.

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Kassel vom 27. April 1978 ist am 11. Mai 1978 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch die Rechtsanwälte Ehle, Feldmann und Wiemann, zugelassen in Köln, die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch den Präsidenten der Industrie- und Handelskammer Kassel Biederbeck, Beistand: Hauptgeschäftsführer Vigener, die Kommission der EG, vertreten durch Herrn Beschel als Bevollmächtigten, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Herrn von Borries als Bevollmächtigten und die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch Herrn Maresca als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato Favara, Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Zusammenfassung der nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes eingereichten schriftlichen Erklärungen

A — Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens

Die Firma Yoshida (Deutschland) GmbH behandelt nacheinander die acht folgenden Punkte:

tatsächliche Verhältnisse;

allgemeine Bedeutung des Verfahrens;

Sinn der Ursprungsregeln;

formelle Rechtsmängel der Verordnung Nr. 2067/77;

Verletzung des Artikels 5 der Verordnung Nr. 802/68;

Verletzung der Artikel 30 und 34 des Vertrages ;

Verletzung des Artikels 110 des Vertrages ;

Ermessensmißbrauch.

1. Tatsächliche Verhältnisse

Die Firma Yoshida (Deutschland) sei eine der europäischen Tochtergesellschaften eines Unternehmens aus Tokio. Sie vertreibe Reißverschlüsse, die aus ihrer eigenen Produktion und von aus Japan importierten Teilen, u. a. den Schiebern, stammten. Diese Aufteilung der Fertigungsarbeiten sei in der Branche üblich. Die vertikale Integration der Gruppe Yoshida habe zur Lieferung der für Europa bestimmten Schieber zunächst aus Japan und sodann im Anschluß an den Erlaß der Verordnung Nr. 2067/77 aus Italien geführt, wo ein eigenes Unternehmen gegründet worden sei. Es würden drei Arten von Reißverschlüssen hergestellt (aus Metallzähnen, aus Kunststoffzähnen und aus Spiralen). Diese Industrie produziere je nach dem Verwendungszweck eine große Anzahl von Reißverschlußvarianten. Das deutsche Werk in Wenkbach beliefere hauptsächlich die Bundesrepublik, führe aber auch u. a. in die Ostblockstaaten aus.

Die Einfuhr von Reißverschlüssen unterliege aufgrund der Verordnung Nr. 646/75 (ABl. L 67 vom 14. März 1975, S. 21) einer gemeinschaftlichen Einfuhrüberwachung. Früher seien die Zeugnisse über den Ursprung in der Gemeinschaft für die von der Antragstellerin des Ausgangsverfahrens hergestellten Erzeugnisse anstandslos von der Industrie- und Handelskammer in Anwendung von Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 erteilt worden, wenn die Bestandteile japanischen Ursprungs 40 % des Preises des Endprodukts nicht überschritten hätten. In diesem wie in anderen Bereichen habe die Erteilung von Ursprungszeugnissen durch die zuständigen berufsständischen Organisationen — erforderlichenfalls nach Stellungnahme der Oberfinanzdirektionen — nicht zu Schwierigkeiten geführt. Diese Situation habe sich jedoch mit der Inkraftsetzung der Verordnung Nr. 2067/77 geändert. Anlaß der Verordnung sei — wie der Stellungnahme der Kommission in der parallelen Rechtssache 34/78 entnommen werden könne — die Zunahme der Einfuhr von Reißverschlüssen aus anderen Drittländern als Japan. Die Ausarbeitung dieser Verordnung habe Probleme mit sich gebracht, die weder dem Ursprungsausschuß noch dem Rat eine Beschlußfassung erlaubt und daher zur Verabschiedung einer Kommissionsverordnung gemäß Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe c der Verordnung Nr. 802/68 geführt hätten.

Der Erlaß dieser Regelung, der allein durch die Kommission erfolgt sei, habe die Klägerin des Ausgangsverfahrens beeinträchtigt, da sie alle Schieber von der Muttergesellschaft in Japan bezogen habe und die mit Hilfe dieser Schieber in Deutschland hergestellten Reißverschlüsse nicht mehr den Ursprung in der Gemeinschaft hätten erwerben können, selbst wenn sie zum großen Teil in dem deutschen Werk gefertigt worden seien. Die erlittene Beeinträchtigung liege nicht auf der Ebene der Einfuhren, sondern bei den Verkäufen auf dem deutschen Markt und auf dem Gemeinschaftsmarkt sowie bei der Ausfuhr nach Drittländern, wofür die Klägerin des Ausgangsverfahrens Beispiele anführt.

So sei es gekommen, daß die Beklagte des Ausgangsverfahrens aufgrund der Verordnung Nr. 2067/77 das Ursprungszeugnis im Hinblick auf die Ausfuhr bestimmter Reißverschlußarten nach Polen, Jugoslawien, Belgien und Österreich verweigert habe und der vorliegende Rechtsstreit sowie derjenige, der zu der Parallelsache 34/78 geführt habe, entstanden seien.

2. Allgemeine Bedeutung des Verfahrens

Zunächst einmal gehe es bei einem technischen Produkt wie den Reißverschlüssen in erster Linie um die Auslegung und Anwendung von Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68, und es handele sich weder darum, die Lösung aus dem in Agrarsachen ergangenen Urteil vom 26. Januar 1977 (Rechtssache 49/76, Kasein, Slg. 1977, 41) zu übernehmen, noch darum, die umstrittene Regelung als bloßen Anwendungsfall der Verordnung Nr. 802/68 zu betrachten.

Sodann sei die bearbeitende und verarbeitende europäische Exportindustrie, die auf dem Grundsatz der internationalen Arbeitsteilung aufbaue, an handelspolitisch neutralen Ursprungsregeln dringend interessiert. Restriktive Ursprungsregeln könnten nicht ohne Präzedenzwirkung bleiben und müßten sich auf den Außenhandel negativ auswirken.

Schließlich gehörten Ursprungsregeln, die den internationalen Handelsverkehr beschränken, zu den nichttarifären Handelshemmnissen. Derartige Handelshemmnisse seien aufgrund der Artikel III Absatz 1, VIII Absatz 1 c und XI Absatz 1 des GATT untersagt. Mit ihrem Abbau beschäftige sich ein besonderer Ausschuß im Rahmen der seit Jahren laufenden Tokio-Runde. Die Kommission, die den freien Welthandel befürworte, solle ihn nicht durch prohibitive Detailregelungen wieder unterlaufen.

3. Sinn der Ursprungsregeln

Die Ursprungsregeln dürften keinen handelspolitischen Schutzzweck haben; ihnen komme vielmehr eine Hilfsfunktion in dem Sinne zu, daß sie der einheitlichen Anwendung des GZT und der Gemeinschaftsmaßnahmen im Rahmen der Zollunion dienten. Sie müßten daher auf objektiven Kriterien beruhen, denn sie gehörten zu einer handelspolitisch neutralen Regierung.

Daher bestehe bei den aufgrund von Artikel 14 der Verordnung Nr. 802/68 erlassenen Durchführungsverordnungen zu Artikel 5 dieser Verordnung die Gefahr der Zersplitterung und der Inflexibilität. Sie dürften nur in Ausnahmefällen ergehen.

4. Formelle Rechtsmängel der Verordnung Nr. 2067/77

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens rügt in erster Linie die Unzuständigkeit der Kommission für den Erlaß der Verordnung Nr. 2067/77. Es sei nicht erforderlich im Sinne von Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 802/68 gewesen, besondere Maßnahmen zur Durchführung des Artikels 5 zu treffen, da die zuständigen Berufsorganisationen in der Lage seien, dessen Beachtung sicherzustellen. Die Ausführungen des Urteils Kaufhof (Rechtssache 29/75, Slg. 1976, 431) gälten hier erst recht, zumal die Kommission die Unterschiede in der Anwendung, auf die sie sich berufe, nicht nachgewiesen habe.

Zweitens beschuldigt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Kommission, Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe c der Verordnung Nr. 802/68 verletzt zu haben. Die Kommission habe zu beweisen, daß die von ihr endgültig erlassene Verordnung dem Vorschlag entspreche, den sie dem Rat vorgelegt habe.

Drittens wirft die Klägerin des Ausgangsverfahrens der Kommission vor, sie habe nicht selbst den Sachverhalt genügend und in sachneutraler Weise aufgeklärt und die erforderlichen Untersuchungen angestellt. Die Kommission, die sich auf einseitige Aussagen und möglicherweise fehlerhafte Stellungnahmen der Regierungsdienststellen der Mitgliedstaaten gestützt habe, hätte, bevor sie eine Entscheidung getroffen habe, aufgrund wiederholter Einladungen sich zumindest auch in einer Fabrikationsstätte der Unternehmen der Yoshida-Gruppe über den tatsächlichen Produktionsverlauf bei Reißverschlüssen informieren müssen.

Viertens rügt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Verletzung der Artikel 1 und 14 der Verordnung Nr. 802/68 und des Artikels 189 EWG-Vertrag. Die sprachlichen Fassungen wichen voneinander ab, denn der englische Text gehe, da er Spiralreißverschlüsse umfasse, weiter als die übrigen. Diese Unterschiede stünden einer einheitlichen Anwendung der fraglichen Regelung im Wege.

Fünftens wird der Kommission vorgeworfen, sie habe nicht begründet, weshalb auch die Schieber in der Gemeinschaft hergestellt werden müßten.

Aus all diesen Gründen ist nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens die fragliche Verordnung wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften für ungültig zu erklären.

5. Verletzung des Artikels 5 der Verordnung Nr. 802/68

Der Kommission, die an den durch die höherrangige Norm des Artikels 5 der Verordnung Nr. 802/68 gezogenen rechtlichen Rahmen gebunden sei, stehe bei der konkreten Anwendung dieser Vorschrift kein Ermessen zu (s. das bereits angeführte Urteil Kasein). Die vier Voraussetzungen zur Bestimmung des Ursprungs seien in Artikel 5 selbst aufgestellt. Dabei genüge es nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 26. Januar 1977 (Slg. 1977, 53, Randnummer 5 der Entscheidungsgründe) nicht, die Kriterien für die Bestimmung des Warenursprungs der tariflichen Einordnung der verarbeiteten Erzeugnisse zu entnehmen. Vielmehr müsse die Bestimmung des Warenursprungs auf einer objektiv und tatsächlich feststellbaren Unterscheidung zwischen den Ausgangserzeugnissen und dem aus der Verarbeitung hervorgegangenen Erzeugnis beruhen. Hierbei sei wesentlich auf die spezifischen Beschaffenheitsmerkmale eines jeden Erzeugnisses abzustellen.

Die im deutschen Werk der Klägerin des Ausgangsverfahrens durchgeführte Arbeit sei wirtschaftlich gerechtfertigt und nicht auf eine Umgehung der Bestimmung gerichtet. Als Beweis dafür genügten die Einrichtung des Unternehmens und die dadurch möglichen Arbeitsvorgänge. Wenn auch in dem bereits zitierten Kasein-Urteil nicht auf bestimmte Wertverhältnisse zwischen den Ausgangsprodukten und dem Enderzeugnis abgestellt werde, so könnten derartige Wertverhältnisse doch einen entscheidenden Indizwert für die Frage des Ursprungs des Enderzeugnisses insbesondere dann haben, wenn die letzte Be- oder Verarbeitung sich aus einem komplexen Produktionsablauf ergebe, der Investitionen aller Art erfordere; es handele sich hierbei um einen einheitlichen Vorgang, welcher der Kommission nicht klar geworden sei, da sie ihn künstlich in die einzelnen Stufen zersplittere. Der jeweilige Wortlaut ihrer aufeinander folgenden Verordnungsentwürfe zeige, daß die Kommission in Wahrheit habe erreichen wollen, daß alle Teile in der Gemeinschaft hergestellt würden. Selbst wenn die Schieber als Rohschieber eingeführt würden, zeigten die Art und Weise der Herstellung und Kontrolle der Reißverschlüsse wie auch ihr Gestehungspreis und die Komplexität der bei der Herstellung anfallenden Vorgänge, daß die Reißverschlüsse im Verhältnis zu den Schiebern ein neues, in der Gemeinschaft hergestelltes Erzeugnis mit eigenen und spezifischen Beschaffenheitsmerkmalen seien, gleichviel ob es sich um Metall- oder Kunststoffreißverschlüsse handele.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens vergleicht die umstrittene Verordnung mit solchen, welche die Kommission in anderen Bereichen (Rundfunk- und Fernsehempfangsgeräte, Magnettongeräte, bestimmte Textilerzeugnisse) erlassen hat, und stellt fest, daß die Kommission bei Reißverschlüssen einen besonders strengen Maßstab angelegt habe, sowohl was den Anteil des Wertes der Rohstoffe mit Ursprung in der Gemeinschaft als auch die Bedeutung der Bearbeitungsvorgänge angehe, denen die eingeführten Rohstoffe unterzogen würden.

Schließlich rügt die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die von ihr hergestellten Reißverschlüsse seien infolge der umstrittenen Verordnung ohne Ursprung, da man — bei einem Wertanteil des japanischen Schiebers von nur 3,1 bis 13 % an ihrem Gesamtwert — weder davon ausgehen könne, sie seien japanischen Ursprungs, noch den Ursprung in der Gemeinschaft annehmen könne. Dieses Problem sei auf anderen Gebieten (siehe die Verordnung Nr. 2632/70 über den Ursprung von Rundfunk- und Fernsehempfangsgeräten) geregelt worden, und das Fehlen jeglicher Regelung für Reißverschlüsse sei ein weiterer Grund für die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 2067/77.

6. Verletzung der Artikel 30 und 34 des Vertrages

Die Anwendung der umstrittenen Verordnung führe im innergemeinschaftlichen Warenverkehr zu mengenmäßigen Beschränkungen der Ein- und Ausfuhr oder zu Maßnahmen gleicher Wirkung. Dies werde zum Beispiel bei den Ausfuhren nach Italien und nach Belgien wegen des Bestehens von Einfuhrquoten oder der Möglichkeit von Schutzmaßnahmen gegenüber Waren angeblich japanischen Ursprungs deutlich.

7. Verletzung des Artikels 110 des Vertrages

Artikel 110 enthalte einen direkt anwendbaren fundamentalen handelspolitischen Grundsatz (Urteil 5/67, Beus, Slg. 1968, 147; Urteil 5/73, Balkan, Slg. 1973, 1113). Eine Maßnahme, durch die der freie Warenverkehr im Drittlandshandel beschränkt werde, sei wegen Verstoßes gegen Artikel 110 rechtswidrig. Drittländer (z. B. Polen, Jugoslawien und die Ostblockstaaten im allgemeinen) verlangten ein Ursprungszeugnis zum Nachweis des deutschen Ursprungs der Ware; die Erteilung dieses Zeugnisses werde jedoch aufgrund der Verordnung Nr. 2067/77 abgelehnt. Dies stelle eine Selbstschädigung der Gemeinschaft durch eine Verordnung der Kommission dar.

8. Ermessensmißbrauch

Billige man der Kommission ein Ermessen zu, so liege ein Ermessensmißbrauch vor, da die Kommission wegen mangelnder Kenntnis der Sachlage bei der Ausübung dieses Ermessens nicht sachgerecht gehandelt habe; dies ergebe sich aus dem zumindest zurückhaltenden Verhalten des Ausschusses für Ursprungsfragen, des Rates, der Industrie- und Handelskammern und des beratenden Ausschusses für Zollfragen.

Ein Ermessensmißbrauch oder vielmehr eine Ermessensüberschreitung liege darin, dem Ansinnen von ORGALIME nachgegeben zu haben, ein zusätzliches Handelshemmnis für von den Yoshida-Tochtergesellschaften im Gemeinsamen Markt hergestellte Reißverschlüsse zu schaffen. Die Indizien hierfür seien die Rolle von ORGALIME, das Fehlen einer ausreichenden Aufklärung der Sachlage, die abweichende Behandlung im Vergleich zu anderen vergleichbaren Bereichen und schon die Formulierung des Artikels 1 der umstrittenen Verordnung, in dem von Montage die Rede sei.

Ein Ermessensmißbrauch liege auch darin, daß die Kommission sprunghaft von ihrer bisherigen Praxis auf dem Gebiet der Ursprungsregeln abgewichen sei und rein fiktive Ursprungsregelungen geschaffen habe, die zur Folge hätten, daß bestimmten Waren überhaupt der Ursprung genommen werde.

Aus diesen Gründen ist die Frage des Verwaltungsgerichts Kassel nach Ansicht der Klägerin wie folgt zu beantworten :

Die Verordnung der Kommission Nr. 2067/77 vom 20. September 1977 über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen ist wegen Verstoßes gegen wesentliche Verfahrensvorschriften sowie wegen Verstoßes gegen die Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68, Artikel 30, 34 und 110 EWG-Vertrag unwirksam.

B — Erklärungen der Beklagten des Ausgangsverfahrens

Die Industrie- und Handelskammer Kassel, Beklagte des Ausgangsverfahrens, stellt die Sach- und Rechtslage dar und führt aus, sie würde gegen eine geltende EWG-Rechtsnorm verstoßen, wenn sie aufgrund dieses Sachverhalts weiterhin Ursprungszeugnisse für die Klägerin wie bisher — als die Verordnung noch nicht Gültigkeit erlangt gehabt habe — anstellen würde.

Zuvor habe die Beklagte gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 für die Klägerin Ursprungszeugnisse ausgestellt, solange der Drittlandsanteil von Vorerzeugnissen nicht den Wert von 40 % des Verkaufspreises für fertige Reißverschlüsse ab Werk überschritten habe. Bei diesem Kriterium von 40 % habe es sich indessen lediglich um ein Orientierungsdatum gehandelt. Grundsätzlich habe die Beklagte kein besonderes Kriterium für die Verweigerung der Ursprungszeugnisse darin gesehen, daß zur Herstellung von Reißverschlüssen lediglich (aus Japan) importierte Schieber verwendet worden seien. Die Herstellung von Metallschiebern stelle zwar eine wesentliche Fertigungsstufe dar; diesen Produktionsvorgang jedoch allein als eine wesentliche Herstellungsstufe für die Fertigung von Reißverschlüssen als ursprungsbegründend anzusehen, habe die Beklagte des Ausgangsverfahrens jedoch nicht für realistisch gehalten. Vielmehr habe sie es als wesentlich angesehen, daß in dem hervorragend ausgestatteten Betrieb der Klägerin in Wenkbach unter Einsatz von modernen Maschinen und zahlreichen Beschäftigten Metallzähne gestanzt worden seien und ihre Befestigung zusammen mit Endklammern auf Textilbändern erfolgt sei, die ihren Ursprung ebenfalls in der Europäischen Gemeinschaft gehabt hätten, und daß erst sehr viele Arbeitsgänge in diesem Werk der Klägerin zur vollständigen Herstellung von Metallreißverschlüssen geführt hätten.

In Anbetracht des sehr geringen Wertanteils des Schiebers gemessen am Endpreis eines Reißverschlusses seien bei der Industrie- und Handelskammer aufgrund der früheren Verordnung Nr. 802/68 (Artikel 5) keine Bedenken aufgekommen, EG-Ursprungszeugnisse zu erteilen, da die Be- und Verarbeitung in Deutschland in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen worden sowie wirtschaftlich gerechtfertigt gewesen sei und über eine letzte wesentliche Verarbeitung zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt habe. Die Industrie- und Handelskammer habe sich lediglich aufgrund der umstrittenen Verordnung gezwungen gesehen, neue Anträge der Firma Yoshida abzulehnen.

C — Erklärungen der Kommission

Die Kommission gibt eine kurzgefaßte Darstellung des Sachverhalts und des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht Kassel und verweist im übrigen auf ihren Schriftsatz in der parallelen Rechtssache 34/78.

Die rechtlichen Probleme des Falles lassen sich nach Ansicht der Kommission in folgenden Fragen zusammenfassen:

1. Ist die Kommissions-Verordnung Nr. 2067/77 rechtmäßig zustande gekommen?

2. Ist die Kommissions-Verordnung Nr. 2067/77 ihrem Inhalt nach rechtmäßig oder verstößt sie gegen Artikel 5 der Rats-Verordnung Nr. 862/68, Artikel 30 und 110 EWG-Vertrag sowie gegen andere Vorschriften und Grundsätze des Gemeinschaftsrechts?

Zur Beantwortung der ersten Frage erinnert die Kommission an den Verlauf des Verfahrens zum Erlaß der Verordnung Nr. 2067/77 und unterstreicht, sie sei tätig geworden, nachdem sie davon Kenntnis erhalten habe, daß bei der Beurteilung des Ursprungs von Reißverschlüssen auf der Grundlage von Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Auffassungen bestanden hätten. Daher sei die Erforderlichkeit zum Erlaß einer Verordnung gegeben gewesen. Dabei habe die Kommission die Verfahrensregelung des Artikels 14 der Verordnung Nr. 802/68 genauestens beachtet. Das im Verwaltungsverfahren übliche rechtliche Gehör sei den Betroffenen nicht eingeräumt worden, da es sich um ein Gesetzgebungsverfahren gehandelt habe; dieses sehe anders geartete Garantien, wie die Beteiligung nationaler Experten gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 802/68 vor. Tatsächlich habe dies die Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht daran gehindert, ihren Standpunkt bei der Kommission und den nationalen Regierungen vorzutragen, was sie auch selbst einräumt. In dieser Hinsicht könne daher von einer Verletzung fundamentaler Verfahrensgrundsätze keine Rede sein. Eine solche liege auch nicht in dem behaupteten unterschiedlichen Wortlaut und Sinngehalt der Regelung in den verschiedenen Gemeinschaftssprachen. Die nationalen Experten seien zu diesem Punkt gehört worden, und der allgemeine Sinn und Zweck der fraglichen Regelung könne aus allen sprachlichen Fassungen abgeleitet werden, einschließlich der englischen Fassung, bezüglich derer nicht nachgewiesen worden sei, daß sie zu einer von den anderen Fassungen verschiedenen Anwendung führen könne.

Zur Beantwortung der zweiten Frage unterscheidet die Kommission zwischen den verschiedenen vorgebrachten Rügen:

Im Zusammenhang mit der Rüge des Verstoßes gegen Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 erinnert die Kommission daran, daß sich für die Festlegung des Ursprungs nur dann eine Schwierigkeit ergebe, wenn sich der Herstellungsprozeß wegen der internationalen Arbeitsteilung auf mehrere Länder verteile. Für diesen Fall stelle Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 Kriterien allgemeiner Natur auf, deren praktische Anwendung in bestimmten Fällen zu unterschiedlichen Lösungen innerhalb der Gemeinschaft führen könne, vor allem dann, wenn diese Anwendung unabhängigen Körperschaften, nämlich den Industrie- und Handelskammern, obliege. Daher erlaube Artikel 14 der Verordnung Nr. 802/68 den Erlaß von Durchführungsvorschriften, deren Gültigkeit davon abhänge, daß sie innerhalb des von Artikel 5 festgelegten rechtlichen Rahmens blieben, d. h. an den in dieser Vorschrift genannten objektiven Kriterien ausgerichtet seien. Es komme daher nicht darauf an, ob eine andere Lösung denkbar sei, sondern darauf, ob die vom Gesetzgeber gewählte Lösung der in Artikel 5 enthaltenen Rechtsgrundlage entspreche. In dieser Hinsicht stelle sich allein die Frage, ob die beanstandete Verordnung eine sachlich zutreffende Konkretisierung des Begriffs der letzten wesentlichen Be- oder Verarbeitung enthalte. Nach Auffassung der Kommission ist dies der Fall; die Endmontage eines Reißverschlusses sei ein verhältnismäßig einfacher Vorgang, der im Rahmen des gesamten Herstellungsprozesses nicht von wesentlicher Bedeutung sei; da es sich außerdem bei der Herstellung der Stoffbänder um einen früheren Teil des Produktionsprozesses handele und die Herstellung der Endstücke ein wesentlicher Produktionsvorgang sei, sei lediglich noch die Herstellung des Schiebers und der Reißverschlußkette in Betracht zu ziehen. Hierbei sei zu berücksichtigen gewesen, daß einerseits in nicht unerheblichem Umfang die Herstellung der Reißverschlußkette — zumindest in ihrer endgültigen Form — gleichzeitig mit der Montage auf den Bändern erfolge und daß andererseits beide Vorgänge — Herstellung des Schiebers und Herstellung der Reißverschlußkette — in etwa gleichwertig seien, so daß die Festlegung auf einen der beiden Vorgänge diskriminierende Wirkungen für den Hersteller haben könne, der in seinem Produktionsverfahren den anderen Vorgang durchführe. Außerdem habe die Kommission erhebliche Zweifel, ob überhaupt von einer wesentlichen Be- oder Verarbeitung gesprochen werden könne, wenn lediglich einem der beiden Herstellungsvorgänge (in Verbindung mit der Endmontage) ursprungsbegründende Wirkung beigelegt würde. Diese Überlegungen hätten die Kommission veranlaßt, die beiden Herstellungsvorgänge in ihrer Gesamtheit — zusammen mit der Montage — als letzte wesentliche Verarbeitung zu qualifizieren und entsprechend normativ zu verankern.

Die Verordnung Nr. 2067/77 stelle, in dieser Weise begründet, keineswegs ein willkürliches Handelshemmnis dar, sondern stütze sich auf objektive Kriterien, wenn sie auch im Ergebnis nicht den wirtschaftlichen Interessen der Firma Yoshida entspreche. Die Gültigkeit der Verordnung könne nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß die Zugrundelegung anderer Kriterien (etwa der Wertanteile des Rechnungspreises) für dieses Unternehmen von größerem Nutzen wäre.

Zur Rüge des Verstoßes gegen Artikel 30 und 110 des Vertrages nimmt die Kommission Bezug auf ihren Schriftsatz in der Rechtssache 34/78. Sie stellt klar, daß die Frage der Direktwirkung von Artikel 110 dann keine Rolle spiele, wenn es um die Vereinbarkeit bestimmter Normen des Gemeinschaftsrechts mit anderen Normen des Gemeinschaftsrechts gehe; jedenfalls sei der durch diesen Artikel eingeräumte Handlungsspielraum durch den Erlaß der Verordnung Nr. 2067/77 nicht überschritten worden. Da Artikel 5 der Grundverordnung Nr. 802/68 rechtmäßig sei, könne eine den rechtlichen Gehalt dieser Vorschrift unberührt lassende Ausführungsbestimmung des sekundären Gemeinschaftsrechts nicht vertragswidrig sein. Die Artikel 30 und 110 des Vertrages schrieben zwar die Beachtung objektiver Kriterien auch beim Erlaß der Ausführungsregelung vor, die Kommission glaube jedoch dargelegt zu haben, daß solche Kriterien berücksichtigt worden seien.

Aus diesen Gründen schlägt die Kommission vor, dem Verwaltungsgericht Kassel wie folgt zu antworten :

1. Die in Artikel 1 der Verordnung vom 20. September 1977 getroffene Regelung, wonach für Reißverschlüsse ein Gemeinschaftsursprung nur dann begründet wird, wenn unter anderem auch der Schieber in der Gemeinschaft hergestellt wird, steht in Übereinstimmung mit Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 des Rates vom 27. Juni 1968.

2. Die Prüfung der dem Gerichtshof gestellten Frage hat keine Anhaltspunkte ergeben, die gegen die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 der Kommission sprechen würden.

D — Erklärungen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland

Nach Auffassung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist die Frage des Verwaltungsgerichts Kassel insoweit zu bejahen, als die Verordnung der Kommission den Wert der Teile und deren Be- oder Verarbeitung in der Gemeinschaft unberücksichtigt läßt.

Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 der Kommission vom 20. September 1977 über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen (ABl. L 242 vom 21. September 1977, S. 5) geht nach Auffassung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland über den in Artikel 5 der Verordnung des Rates Nr. 802/68 festgelegten Rahmen hinaus. Denn nach dieser Regelung komme es für den Ursprung von Reißverschlüssen nicht auf das Land der letzten wesentlichen und wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung, sondern auf die Herkunft der Schieber und der Reißverschlußkette an. Somit schließe die Verordnung für den Fall der Verwendung von in Drittländern (z. B. Japan) hergestellten Schiebern und Reißverschlußketten den Gemeinschaftsursprung von vornherein aus, ohne daß es darauf ankäme, ob in der Gemeinschaft weitere Verarbeitungsvorgänge zur Herstellung des Endprodukts erforderlich seien oder welchen Anteil die genannten Teile am Gesamtwert (Rechnungspreis) des Endproduktes besäßen.

Eine Regelung wie die von der Kommission getroffene wäre allenfalls vertretbar, wenn die aus Drittländern stammenden Teile generell einen sehr hohen Anteil am Gesamtwert des Endprodukts ausmachten und ihre Zusammensetzung einen einfachen Montagevorgang darstellen würde. Dies sei jedoch — soweit der Regierung der Bundesrepublik Deutschland bekannt — hinsichtlich der Schieber nicht der Fall.

Die deutsche Regierung vertritt die Auffassung, daß die Regelungen über die Bestimmung des Ursprungs handelspolitisch neutral getroffen werden sollten und nicht als Instrument der Handelspolitik eingesetzt werden dürften. Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 des Rates biete keine Grundlage für Maßnahmen mit einer solchen Zielrichtung. Im Widerspruch dazu besitze die von der Kommission erlassene Ursprungsregelung für Reißverschlüsse jedoch eine handelsbeschränkende Wirkung.

Nach Ansicht der Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist die Verordnung Nr. 2067/77 der Kommission auch nicht mit dem Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr, insbesondere bei der Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten (Artikel 30 und 34 EWG-Vertrag), vereinbar, das nicht nur von den Mitgliedstaaten, sondern auch von der Gemeinschaft selbst zu beachten sei. Denn die Verweigerung von Ursprungszeugnissen, mit denen der Gemeinschaftsursprung der Reißverschlüsse bescheinigt werde, auf der Grundlage dieser Verordnung führe mittelbar zu einer Beschränkung des innergemeinschaftlichen Handels mit diesen Erzeugnissen in allen Fällen, in denen der Nachweis des Gemeinschaftsursprungs relevant sei, wie z. B. im Falle von Schutzmaßnahmen nach Artikel 115 EWG-Vertrag.

Nach Auffassung der deutschen Regierung steht die Verordnung Nr. 2067/77 der Kommission auch nicht im Einklang mit Artikel 110 EWG-Vertrag, der die Gemeinschaft verpflichte, zur Beseitigung vorhandener und Vermeidung neuer Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr beizutragen und eine weltoffene Handelspolitik zu verfolgen.

Regelungen der Kommission im handelspolitischen Bereich, die den vom Rat gesteckten Rahmen überschreiten, verstoßen nach Ansicht der Regierung der Bundesrepublik Deutschland gegen Artikel 110 EWG-Vertrag. Im vorliegenden Fall sei die Kommission über die — handelspolitisch neutrale — Regelung des Rates in der Verordnung Nr. 802/68 hinausgegangen.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland schlägt daher vor, auf die Frage des Verwaltungsgerichts Kassel wie folgt zu antworten :

Die Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 der Kommission vom 20. September 1977 ist mit Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 des Rates sowie mit den Artikeln 30, 34 und 110 des EWG-Vertrags insoweit nicht vereinbar, als sie den Gemeinschaftsursprung von Reißverschlüssen für den Fall der Verwendung von aus Drittländern stammenden Schiebern und Reißverschlußketten ohne Rücksicht auf den Wert dieser Teile und deren Be- oder Verarbeitung in der Gemeinschaft ausschließt.

E — Erklärungen der Regierung der Italienischen Republik

Wie in der Rechtssache 34/78 führt die italienische Regierung aus, daß die Verordnung Nr. 2067/77 nicht darauf gerichtet sei, den Verkauf objektiv japanischer Waren in Europa zu unterbinden, sondern lediglich verhindern solle, daß eine objektiv japanische als europäische Ware ausgegeben werden könne.

Ihrer Ansicht nach verstößt diese Verordnung auch nicht gegen Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68.

Gemäß Artikel 5 sei für die Bestimmung des Ursprungs einer Ware auf das Land abzustellen, in dem eine wie folgt beschriebene Be- oder Verarbeitung stattgefunden habe:

a) Es müsse sich um eine Be- oder Verarbeitung handeln, die zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt habe;

b) es müsse sich um die letzte Be- oder Verarbeitung handeln;

c) es müsse sich um eine wesentliche Be- oder Verarbeitung handeln;

d) es müsse sich um eine wirtschaftlich gerechtfertigte Be- oder Verarbeitung handeln;

e) es müsse sich um eine Be- oder Verarbeitung handeln, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen worden sei.

Die Beurteilung durch die Organe der Gemeinschaften habe daher anhand von fünf Kriterien zu erfolgen, und durch die Verordnung Nr. 2067/77 sei eine Ausgestaltung einiger dieser Beurteilungskriterien erfolgt, indem man im einzelnen bestimmt habe, welches das neue Erzeugnis sei und was unter der letzten wesentlichen und wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung zu verstehen sei.

Die von der Kommission vorgenommene Beurteilung könne nicht Gegenstand einer gerichtlichen Nachprüfung sein. Jedenfalls sei diese Beurteilung im vorliegenden Fall völlig sachgerecht, da die Herstellung der Schieber der Arbeitsgang sei, dem die größte wirtschaftliche Bedeutung zukomme und der mit einer wichtigen Veränderung der Ausgangsstoffe verbunden sei.

Die italienische Regierung fügt dem hinzu, daß gegen die Yoshida K.K. ein Antidumpingverfahren eingeleitet worden sei. Dieses Verfahren habe unter unzureichenden Informationen über das Geschäftsgebaren der Y.K.K. gelitten und sei angesichts der von diesem Unternehmen angebotenen Garantien, und zwar in Form der Verpflichtung zu einer Erhöhung der Preise für Ausfuhren nach Europa und zur Festsetzung einer wertmäßigen Begrenzung für ihre Ausfuhren nach Italien, mit einer Abschlußbekanntmachung beendet worden. Durch die Verordnung Nr. 646/75 der Kommission sei eine Gemeinschaftsüberwachung eingeführt und durch die Verordnung Nr. 1268/77 bis Ende 1978 verlängert worden. Die Befürchtung, die Y.K.K. könnte diese Regelung durch die Einfuhr von Erzeugnissen unterlaufen, die in ihren in anderen Ländern des Fernen Ostens liegenden Fabriken hergestellt worden seien, habe die europäischen Hersteller veranlaßt, die Gemeinschaft zu ersuchen, die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen durch Vorschriften zur Durchführung der in Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 aufgestellten Grundsätze zu regeln. Daraus sei die Verordnung Nr. 2067/77 entstanden. Diese sei gültig, denn in diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, daß in allen auf diesem Gebiet ergangenen Verordnungen immer deutlich festgestellt werde, daß ein einfaches Zusammenfügen von Teilen einer Ware zu einer vollständigen Ware zur Verleihung der Eigenschaft von Ursprungswaren nicht ausreiche (siehe z. B. Artikel 3 Buchstabe f der Verordnung Nr. 3200/76).

Der bloße Zusammenbau oder das bloße Zusammenfügen werde auch in ständiger Rechtsprechnung nicht als wesentliche Be- oder Verarbeitung und daher nicht als Vorgang angesehen, der dem daraus hervorgegangenen Erzeugnis besondere Eigenschaften und eine spezifische Beschaffenheit verleihe, die es vor dieser Be- oder Verarbeitung nicht hatte (Urteil des Gerichtshofes vom 26. Januar 1977 in der Rechtssache 49/76). Im übrigen setze der Arbeitsgang des Zusammensetzens mehrere Einzelbestandteile voraus, daß diese Teile bereits fertig vorlägen; es handele sich somit schon vom Wortsinn her um einen vom Verarbeiten und vom Verleihen einer neuen Beschaffenheit verschiedenen Arbeitsgang.

Die italienische Regierung schlägt dem Gerichtshof daher vor, in der vorliegenden Rechtssache wie folgt zu erkennen :

Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 ist dahin gehend auszulegen, daß im Rahmen des Gemeinschaftsrechts ein Reißverschluß mit Metallkette oder Nylonspiralen seinen Ursprung in der Gemeinschaft beziehungsweise in einem Drittland hat, je nachdem, ob im Gebiet der Gemeinschaft beziehungsweise des Drittlands wenigstens die in der in diesem Artikel enthaltenen Übersicht, Spalte 3, genannten Arbeitsgänge ausgeführt worden sind; dabei ist im übrigen zu beachten, daß bei Reißverschlüssen mit Nylonspiralen der Arbeitsgang der Herstellung der Reißverschlußkette entfällt.

Die Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 ist materiell gültig, denn sie verstößt weder gegen Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 noch gegen die Artikel 30 und 110 EWG-Vertrag, sie ist vorschriftsmäßig und vernünftig begründet, und sie ist auch nicht wegen Ermessensmißbrauchs fehlerhaft.

III — Mündliche Verhandlung

Die mündliche Verhandlung hat am 15. November 1978 stattgefunden. Die Firma Yoshida und die Kommission haben ihr schriftliches Vorbringen näher ausgeführt und erläutert; sie haben ferner Fragen des Gerichtshofes beantwortet. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 13. Dezember 1978 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Kassel hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 27. April 1978, eingegangen bei der Kanzlei des Gerichtshofes am 11. Mai 1978, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 2067/77 der Kommission vom 20. September 1977 über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen (ABl. L 242 vom 21. September 1977, S. 5) vorgelegt.

2 Diese Frage ist in einem Rechtsstreit zwischen einer deutschen Tochtergesellschaft der japanischen Unternehmensgruppe Yoshida Kogyo K.K. und der Industrie- und Handelskammer Kassel aufgeworfen worden. Die Gesellschaft stellt in ihrem Werk in Wenkbach-Marburg Reißverschlüsse her; sie setzt diese aus Teilen zusammen, für welche die Rohmaterialien zum Teil aus Japan eingeführt werden und die, wie etwa die Schieber, teilweise in Japan hergestellt sind. Die Industrie- und Handelskammer Kassel hatte unter Berufung auf die Verordnung Nr. 2067/77 die Erteilung eines Zeugnisses über den Ursprung dieser Reißverschlüsse in Deutschland oder in der Gemeinschaft mit der Begründung abgelehnt, daß die bei der Herstellung der Reißverschlüsse verwendeten Schieber nicht im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland hergestellt seien.

3 Bis zum Inkrafttreten der genannten Verordnung waren diese Ursprungszeugnisse, die der Antragsteller benötigt, um bestimmte Vorteile in Anspruch nehmen zu können, die den Gemeinschaftserzeugnissen für die Ausfuhr in Drittländer vorbehalten sind, von der Beklagten anstandslos gemäß Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung (ABl. L 148 vom 28. Juni 1968, S. 1) erteilt worden. Das innerstaatliche Gericht hat daher folgende Frage gestellt:

Verstößt die Kommissionsverordnung (EWG) Nr. 2067/77 … gegen Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68, Artikel 30, 110 EWG-Vertrag sowie gegen andere Vorschriften oder Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere wesentliche Verfahrensgrundsätze, indem sie bei der Herstellung von Reißverschlüssen durch die Klägerin eine ursprungsbegründende Wirkung dann versagt, wenn aus einem Drittland (hier: Japan) stammende Schieber verwendet werden?

4 Zunächst ist zu prüfen, ob die Kommission mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 2067/77 die Befugnisse überschritten hat, die ihr der Rat zur Durchführung der Vorschriften seiner Verordnung Nr. 802/68 übertragen hat, genauer gesagt, ob die in der Verordnung der Kommission festgelegten besonderen Ursprungsmerkmale mit den objektiven Kriterien des Artikels 5 der Verordnung des Rates in Einklang stehen, welche die Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 2067/77 ist und auf der die beim Erlaß dieser Verordnung von der Kommission ausgeübten Befugnisse beruhen.

5 Nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 802/68 [hat] eine Ware, an deren Herstellung zwei oder mehrere Länder beteiligt sind, … ihren Ursprung in dem Land, in dem die letzte wesentliche und wirtschaftlich gerechtfertigte Be- oder Verarbeitung stattgefunden hat, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen worden ist und zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt hat oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt. Aus den Prozeßakten und insbesondere aus den Erklärungen der Beklagten im Ausgangsverfahren geht hervor, daß die Endmontage der Reißverschlüsse unbestreitbar einen wirtschaftlich gerechtfertigten Arbeitsgang darstellt, der in einem hervorragend ausgestatteten Betrieb … unter Einsatz von modernen Maschinen und zahlreichen Beschäftigten stattfindet. Es geht daher im wesentlichen um die Frage, ob die Grenzen, die der Ermessensbefugnis der Kommission zum Erlaß der Durchführungsvorschriften gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 802/68 auf diesem Gebiet gesetzt sind, nicht durch diejenigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 2067/77, überschritten werden, welche die Eigenschaft von Ursprungserzeugnissen des Landes verleihen, in dem die Montage einschließlich Anbringen der Reißverschlußkette auf den Bändern, begleitet von der Herstellung der Schieber und der Reißverschlußkette, stattgefunden hat.

6 Zur Beantwortung dieser Frage ist es erforderlich, die Umstände zu ermitteln, unter denen die Verordnung Nr. 2067/77 entstanden und ausgearbeitet worden ist; sodann ist die Verordnung unter Berücksichtigung der technischen Vorgänge bei der Herstellung von Reißverschlüssen auszulegen.

7 Nachdem die Kommission im Jahre 1975 festgestellt hatte, daß die Einfuhren von insbesondere aus Japan stammenden Reißverschlüssen in die Gemeinschaft im Laufe der letzten Jahre erheblich zugenommen hatten und daß diese Entwicklung den Herstellern gleichartiger Erzeugnisse in der Gemeinschaft zu schaden drohte, erließ sie am 13. März 1975 die Verordnung Nr. 646/75 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Einfuhrüberwachung für Reißverschlüsse (ABl. L 67 vom 14. März 1975, S. 21). Vorausgegangen war dem Erlaß dieser Verordnung die Einleitung eines Antidumping/Antisubventionsverfahrens betreffend die von der Firma Yoshida Kogyo, Tokio (Japan), ausgeführten Reißverschlüsse (ABl. C 51 vom 30. Juni 1973, S. 2) gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 459/68 des Rates vom 5. April 1968 über den Schutz gegen Praktiken und Dumping, Prämien oder Subventionen aus nicht zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gehörenden Ländern. Dieses Verfahren war mit Rücksicht auf die Entwicklung der Lage durch eine im Amtsblatt C 63 vom 1. Juni 1974, Seite 1, veröffentlichte Bekanntmachung abgeschlossen worden.

8 Gemäß Artikel 14 der Verordnung Nr. 802/68 unterbreitete die Kommission dem durch Artikel 12 der Verordnung Nr. 802/68 geschaffenen Ausschuß für Ursprungsfragen, in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt und der aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht, einen Entwurf der zu erlassenden Bestimmungen; dieser fand nicht die erforderliche qualifizierte Mehrheit. Die Kommission machte daraufhin von der Regelung des Artikels 14 Absatz 3 Buchstabe b Gebrauch und unterbreitete dem Rat einen Vorschlag, der unbeantwortet blieb. Da der Rat nach Ablauf der Frist von drei Monaten von seiner Befassung an keinen Beschluß gefaßt hatte, erließ die Kommission ordnungsgemäß nach Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe c die Verordnung Nr. 2067/77. In deren Artikel 1 heißt es, daß die unter die Nr. 98.02 des GZT fallenden Reißverschlüsse ihren Ursprung in dem Land haben, in dem folgende Herstellungsvorgänge stattgefunden haben: Montage einschließlich Anbringen der Reißverschlußkette auf den Bändern, begleitet von der Herstellung der Schieber und der Reißverschlußkette.

9 Es ist zu prüfen, ob diese Herstellungsvorgänge den Anforderungen des Artikels 5 der Verordnung Nr. 802/68 entsprechen und als letzte wesentliche Be- oder Verarbeitung angesehen werden können, die zur Herstellung der Reißverschlüsse geführt hat oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt. Hierbei handelt es sich um eine Frage technischer Art, die unter Berücksichtigung der Definition des Reißverschlusses und der verschiedenen zu seiner Herstellung führenden Arbeitsgänge zu untersuchen ist.

10 Das Wesensmerkmal des als Reißverschluß bezeichneten Endprodukts besteht darin, mit Hilfe eines Schiebers das Öffnen oder Schließen zweier flexibler Tragbänder mit zueinander auf Lückenteilung angeordneten Kuppelgliedern zu ermöglichen. Ausweislich der Prozeßakten umfaßt der Ablauf der Herstellung von Reißverschlüssen in dem Werk Wenkbach-Marburg hauptsächlich folgende Arbeitsgänge:

a) das Weben der Bänder und gegebenenfalls das Versehen der Bänder mit Kordel und ihr Einfärben;

b) das Stanzen der Metallzähne bzw. die Herstellung der Spiralen aus Nylonfaden;

c) das Anbringen der Metallzähne bzw. der Nylonspiralen auf den Bändern und das anschließende Zusammenfügen der Bänder;

d) das Anbringen der oberen und unteren Begrenzungsteile;

e) das Aufziehen der Schieber und gegebenenfalls deren Färben;

f) das Trocknen und Reinigen der Reißverschlüsse, die abschließend auf Länge geschnitten werden.

11 Sieht man sich diese einzelnen Arbeitsgänge genauer an, so ergibt sich, daß als letzte wesentliche Be- oder Verarbeitung der durch die Verbindung der Arbeitsgänge c, d, e und f gebildete Abschnitt angesehen werden muß, der zur Herstellung eines neuen, originären Erzeugnisses führt; dieses ist, anders als jedes einzelne der Ausgangsprodukte, ein wiederholt lösbares Verbindungselement, das dazu dient, Gegenstände, insbesondere Stoffteile, miteinander zu verbinden. Der Schieber ist lediglich ein Einzelbestandteil des Ganzen; sein Preis kann im übrigen keinen merklichen Einfluß auf den Endpreis eines Reißverschlusses haben; wenngleich er für das Endprodukt wesensbestimmend ist, erlangt er einen Nutzen doch erst dadurch, daß er einem aus aufeinander abgestimmen Teilen bestehenden Ganzen hinzugefügt wird.

12 Die Kommission war der Auffassung, hinter die letzte Bearbeitung bis auf den Vorgang der Herstellung des Schiebers zurückgehen und diese zu einer zwingenden Voraussetzung für die Erteilung des Ursprungszeugnisses machen zu sollen; damit hat sie auf einen Arbeitsgang abgestellt, der für die Zielsetzungen der Verordnung Nr. 802/68 nicht geeignet ist; denn diese verlangt eine objektive und sachliche Unterscheidung zwischen Ausgangserzeugnissen und Verarbeitungsprodukten, die im wesentlichen von deren spezifischen stofflichen Eigenschaften ausgeht. Die Forderung, daß nahezu jeder Bestandteil eines Erzeugnisses, selbst wenn er von geringem Wert und als solcher, d. h. solange er nicht einem Ganzen eingefügt ist, ohne Nutzen ist, seinen Ursprung in der Gemeinschaft haben muß, würde geradezu die Zielsetzung der Regelung über die Bestimmung des Warenursprungs verleugnen. Dadurch hat die Kommission somit ihre Befugnisse überschritten, die ihr nach Artikel 14 Absatz 3 dieser Verordnung zustanden.

13 Demnach ist die Ungültigkeit von Artikel 1 der Verordnung Nr. 2067/77 der Kommission vom 20. September 1977 über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen festzustellen, ohne daß geprüft zu werden braucht, ob die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2067/77 mit den Artikeln 30 und 110 EWG-Vertrag sowie mit anderen Vorschriften oder Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts oder mit wesentlichen Verfahrensgrundsätzen vereinbar sind.

Kosten

14 Die Auslagen der Kommission sowie der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und Italiens, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Kassel mit Beschluß vom 27. April 1978 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Artikel 1 der Verordnung Nr. 2067/77 der Kommission vom 20. September 1977 über die Bestimmung des Ursprungs von Reißverschlüssen (ABl. L 242 vom 21. September 1977, S. 5) ist ungültig.