Europäischer Gerichtshof Urteil vom 13.02.1979 – C-101/78

In der Rechtssache 101/78

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

GRANARIA BV, ROTTERDAM,

gegen

HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUCTEN, DEN HAAG,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung insbesondere der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67 vom 15. März 1976, S. 18), sowie des Artikels 215 Absatz 2 EWG-Vertrag

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Die Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Beklagte im Ausgangsverfahren, hat es mit Bescheiden vom 24. März und vom 8. September 1976 abgelehnt, der Firma Granaría, Klägerin im Ausgangsverfahren, Eiweißlizenzen für bestimmte pflanzliche Futtermittel zu erteilen, und zwar mit der Begründung, Granaría habe entgegen der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 15. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitze der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67 vom 15. März 1976, S. 18), keine Kaution gestellt.

2. Gegen diese Bescheide hat Granaría Anfechtungsklage zum College von Beroep voor het Bedrijfsleven erhoben und geltend gemacht, die Verordnung Nr. 563/76 sei ungültig; die Folgen der Aufhebung der Verordnung stellte sie in das Ermessen des Gerichts.

3. Das College van Beroep hat mit Beschluß vom 7. Dezember 1976 das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof ersucht, vorab über die Gültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 zu entscheiden.

Mit Urteil vom 5. Juli 1977 (Rechtssache 116/76, Slg. 1977, 1247) hat der Gerichtshof entschieden, daß die Verordnung ungültig ist.

4. Infolge dieses Urteils haben die Parteien am 8. September 1977 ergänzende Anträge gestellt. Granaría hat beantragt, das College van Beroep möge die angefochtenen Bescheide aufheben und die Hoofdproduktschap zum Ersatz des Schadens, den ihr diese Bescheide verursacht hätten, sowie der Verfahrenskosten verurteilen.

Diesen Antrag stützte Granaría darauf, daß die angefochtenen Bescheide auf der mit Urteil des Gerichtshofes vom 5. Juli 1977 für ungültig erklärten Verordnung Nr. 563/75 beruhten. Granaría schätzt den ihr entstandenen Schaden, der sich aus Finanzierungs-, Personal- und Verwaltungskosten sowie aus entgangenem Gewinn und Umsatzausfall zusammensetze, auf 604070 HFL.

Die Hoofdproduktschap gestand zu, daß den Klagen auf Aufhebung der angefochtenen Bescheide stattzugeben sei; sie bestritt aber ihre Haftung für den Granaría durch diese Bescheide zugefügten Schaden.

Sie bestritt auch die Höhe des Schadens, den Granaría erlitten haben wolle, gestand aber zu, daß dieser ein Schaden entstanden sei, beispielsweise die für die Stellung der Kaution gemäß Artikel 3 Absatz 2 und Artikel 11 der Verordnung Nr. 563/76 angefallenen Bankspesen.

5. In der Auffassung, daß der Rechtsstreit Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufwirft, hat das College van Beroep mit Beschluß vom 31. März 1978 eine Entscheidung ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Auslegungsfragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

I. 1.Ist die Verordnung Nr. 563/76 dahin gehend auszulegen, daß die Beklagte, solange die Verordnung nicht für ungültig erklärt worden war, gehalten war, einen Antrag auf Erteilung einer Eiweißlizenz, wie ihn die Klägerin stellte, abzulehnen,vor dem 1. April 1976: wenn der Antragsteller nicht die in Artikel 11 der Verordnung bezeichnete Kaution gestellt hatte,und ab dem 1. April 1976: wenn der Antragsteller nicht entweder eine Bescheinigung nach Artikel 6 der Verordnung vorgelegt oder eine Kaution nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung gestellt hatte?2.Bejahendenfalls: Sind der Vertrag und die ihm zugrunde liegenden Prinzipien dahin gehend auszulegen, daß die Beklagte dennoch befugt war, denjenigen, der eine Eiweißlizenz beantragt, von der Verpflichtung freizustellen, die in der Verordnung für die Zeit vor dem 1. April 1976 und für die Zeit ab dem 1. April 1976 festgelegten Voraussetzungen für die Erteilung einer Eiweißlizenz zu erfüllen?

II. Für den Fall, daß die erste Frage zu bejahen, die zweite Frage aber zu verneinen ist, stellen sich folgende Fragen :

3. Ist Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag dahin gehend auszulegen, daß die Gemeinschaft deswegen, weil sie die Verordnung erlassen hat und diese durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit dessen vorgenanntem Urteil aus den dort dargelegten und oben zitierten Gründen für ungültig erklärt worden ist, dem Geschädigten, hier der Klägerin, unmittelbar für den Schaden haftet, den dieser allein deswegen erlitten hat, weil die Verordnung, solange sie noch nicht durch den Gerichtshof für ungültig erklärt worden war, durch die hierzu befugte Stelle in voller Übereinstimmung mit ihrem Inhalt und Zweck angewendet worden ist?

4. Bejahendenfalls: Ist Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages dahin gehend auszulegen, daß ausschließlich die Gemeinschaft unmittelbar für den erlittenen Schaden haftet, oder auch — gesamtschuldnerisch oder anteilig — der Mitgliedstaat oder die von diesem bestimmte Stelle, welche die Verordnung ausgeführt und angewendet hat?

5. Ist Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages dahin gehend auszulegen, daß der Mitgliedstaat oder die von ihm bestimmte Stelle zum Rückgriff gegen die Gemeinschaft berechtigt ist, wenn der Mitgliedstaat oder die Stelle für den in sden beiden vorstehenden Fragen genannten Schaden voll oder anteilig unmittelbar haftet?

III. 6.Falls die Gemeinschaft für den unter II bezeichneten Schaden nicht ausschließlich haftet und das College deswegen über die etwaige Haftung und Schadensersatzpflicht der Beklagten zu befinden hat: Sind Artikel 215 Absatz 2 und die anderen Vorschriften des Vertrages dahin gehend auszulegen, daß das College bei seiner Entscheidung die in Artikel 215 Absatz 2 genannten Grundsätze anzuwenden hat, oder aber dahin gehend, daß es ausschließlich auf der Grundlage des niederländischen staatlichen Rechts zu urteilen hat?7.Falls das College bei seiner Entscheidung die in Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages genannten Grundsätze anzuwenden hat: Ist Artikel 215 Absatz 2 dahin gehend auszulegen, daß der ganze erlittene Schaden, soweit er vernünftigerweise vorhersehbar war, zu ersetzen ist?8.Folgt aus diesen Grundsätzen oder anderen Vorschriften des Vertrages, daß die Kosten rechtlicher Vertretung in einem Rechts streit der vorliegenden Art als Schaden anzusehen sind, für den der Geschädigte vollständigen Ersatz verlangen kann, oder aber, daß sie als Prozeßkosten zu betrachten sind, über die nach den geltenden staatlichen Rechtsvorschriften zu entscheiden ist?

6. Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß das College van Beroep unbeschadet der Frage, ob die von Granaría angegebenen Schadensbestandteile und die von ihr berechneten Beträge zutreffen, die von Granaría für die Berechnung des Schadens, der ihr durch die zwei angefochtenen Bescheide entstanden ist, angewandte Methode im Grundsatz für zulässig hält. Nach Auffassung des Gerichts mußte Granaría aufgrund der angefochtenen Bescheide — unabhängig von den übrigen angegebenen Kosten — jedenfalls zusätzliche Bankspesen für die Stellung der Kaution tragen. Ferner hatte sie, wie das College van Beroep annimmt, Auslagen in bezug auf den Rechtsstreit.

7. Der Vorlagebeschluß ist am 27. April 1978 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Die Klägerin im Ausgangsverfahren, die Regierung der Niederlande sowie Rat und Kommission der Europäischen Gemeinschaften haben gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen der Klägerin im Ausgangsverfahren

1. Zur ersten Vorabentscheidungsfrage trägt die Firma Granaría vor, die mit der Durchführung der Gemeinschaftsvorschriften betraute nationale Behörde könne grundsätzlich davon ausgehen, daß diese Vorschriften gültig seien, bis das zuständige Gericht anders entscheide. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gelte jedoch dann, wenn es sich um allgemeine Vorschriften handele, deren Durchführung den Mitgliedstaaten anvertraut sei; in einem solchen Fall müsse es den zuständigen nationalen Behörden wegen der allgemeinen Sorgfaltsund Rechtssicherheitsgrundsätze vernünftigerweise bereits vor der Entscheidung des Gerichts hierzu klar sein, daß eine Gemeinschaftsvorschrift ungültig sei und ihre Durchführung Artikel 5 des Vertrages widerspreche.

Dieser letztere Fall sei vorliegend gegeben. Die betroffenen niederländischen Geschäftskreise hätten die Beklagte im Ausgangsverfahren vor und unmittelbar nach Erlaß der Verordnung Nr. 563/76 darauf hingewiesen, daß diese ungültig sei. Durch die Mißachtung dieser Warnungen habe die Beklagte im Ausgangsverfahren die Gefahr übernommen, daß die Verordnung ungültig sei. Aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 116/76 (Granaría) ergebe sich, daß die Beklagte im Ausgangsverfahren insoweit einem Rechtsirrtum erlegen sei. Die Gefahr dieses Irrtums müsse sie tragen.

2. Die zweite Frage muß nach Ansicht der Firma Granaría verneint werden, da weder die Verordnung Nr. 563/76 noch allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts der Beklagten im Ausgangsverfahren das Recht gäben, von den in der Verordnung genannten Verpflichtungen Befreiung zu gewähren, da diese eine solche Ausnahme nicht vorsehe.

3. Zur dritten Frage merkt die Firma Granaría an, sie habe von der Gemeinschaft keinen Ersatz des Schadens verlangt, der ihr durch die Durchführung der endgültigen Verordnung entstanden sei. Vielmehr müsse die Beklagte im Ausgangsverfahren aufgrund nationalen Rechts für diesen Schaden aufkommen.

Die Firma Granaría geht davon aus, daß die Gemeinschaft nach Artikel 215 EWG-Vertrag nur für bestimmte Schäden des Geschädigten hafte, wenn dieser von ihr in einem förmlichen Verfahren Ersatz verlange.

Nach Auffassung der Firma Granaría hat der Gerichtshof die dritte Frage des College van Beroep im Grundsatz bereits mit Urteil vom 25. Mai 1978 (Verbundene Rechtssache 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL und andere/Rat und Kommission) verneint.

Weiter führt die Firma Granaría aus, im Ausgangsverfahren gehe es nicht in erster Linie um Schäden, die sich aufgrund der Durchführung der ungültigen Verordnung schließlich als Verteuerung der betroffenen Erzeugnisse ausgewirkt hätten, sondern vor allem um einen völlig anderen individuellen Schaden, den die Firma Granaría in keiner Weise an ihre Abnehmer habe weitergeben können, nämlich um Personal- und Verwaltungskosten. Dieser individuelle Schaden könne wegen seines außergewöhnlichen Umfangs nicht mit der Folge zum Risikobereich des Unternehmens gerechnet werden, daß er nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes im Rahmen von Artikel 215 EWG-Vertrag vom jeweiligen Unternehmen getragen werden müsse. Schließlich sei dieser individuelle Schaden im Ausgangsverfahren nach nationalem Recht, nicht nach Artikel 215 EWG-Vertrag zu bestimmen.

Im Lichte der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Artikel 215 EWG-Vertrag meint die Firma Granaría, sie könne grundsätzlich gemäß Artikel 215 EWG-Vertrag in einem eigenen Verfahren Ansprüche gegen die Gemeinschaft geltend machen.

4. Zur vierten Frage führt die Firma Granaría aus, der Geschädigte könne nur einmal Ersatz seines Schadens von der Gemeinschaft und/oder dem Mitgliedstaat erhalten. Er könne nach seiner Wahl Schadensersatz von der Gemeinschaft oder vom betroffenen Mitgliedstaat verlangen, wenn und soweit diese jeweils haftbar seien.

Ein Mitgliedstaat könne aber nicht nach Artikel 215 EWG-Vertrag, sondern ausschließlich aufgrund seines nationalen Rechts für den entstandenden Schaden haftbar sein. Von der Gemeinschaft könne Schadensersatz nur in einem eigenen Verfahren nach Artikel 215 EWG-Vertrag verlangt werden, nicht aber in einem Verfahren vor dem nationalen Gericht wie in dem vorliegenden Ausgangsverfahren.

Das führe dazu, daß die Beklagte als zuständige Behörde neben dem durch die angefochtenen Bescheide verursachten Schaden auch den Schaden ersetzen müsse, der sich aus der Ungültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 und ihrer Durchführung ergeben habe. Das nationale Gericht müsse den Umfang dieses europäischen Schadens nach nationalem Recht bestimmen.

5. Zur fünften Frage trägt die Firma Granaria vor, eine gesamtschuldnerische Haftung der Gemeinschaft und eines Mitgliedstaates könne dazu führen, daß der Schuldner, der den Geschädigten rechtmäßig entschädigt habe, nach allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vom anderen Schuldner für einen bestimmten Teil Rückgriff nehme oder ihn einklage.

6. Zur sechsten Frage vertritt die Firma Granaria die Auffassung, aus dem vorstehenden ergebe sich, daß sich die Haftung der Beklagten im Ausgangsverfahren für den europäischen und den nationalen, durch die Durchführung der endgültigen Verordnung und durch die angefochtenen Bescheide verursachten Schaden nach niederländischem Recht richte.

7. Die siebte Frage des College van Beroep sei nicht relevant.

Sei der Gerichtshof anderer Ansicht, so vertritt Granaria die Auffassung, daß eine zutreffende Auslegung von Artikel 215 EWG-Vertrag dazu führe, daß im Grundsatz der gesamte erlittene Schaden, soweit er vernünftigerweise vorhersehbar gewesen sei, für die Entschädigung in Betracht komme.

8. Zur achten Frage sei zu sagen, daß die Kosten für rechtliche Vertretung nach nationalem Recht beurteilt und als Schaden betrachtet werden müßten, den die geschädigte Partei grundsätzlich ersetzt verlangen könne, wenn und soweit solche Kosten vernünftigerweise vorhersehbar gewesen seien.

Sollte der Gerichtshof entscheiden, daß auf diese Frage Gemeinschaftsrecht anwendbar sei, so sei Granaria der Meinung, daß die Kosten für rechtliche Vertretung als erlittener Schaden zu betrachten seien, den die geschädigte Partei grundsätzlich ersetzt verlangen könne, wenn dieser Schaden vernünftigerweise vorhersehbar gewesen sei.

B — Erklärungen der niederländischen Regierung

1. Nach Auffassung der niederländischen Regierung haftet ausschließlich die Gemeinschaft für den der Firma Granaria dadurch entstandenen Schaden, daß die niederländische Behörde vor dem 1. April 1976 aufgrund von Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 563/76 nationale Maßnahmen getroffen habe. Die Auffassung, die mit der Durchführung der Verordnung betrauten nationalen Behörden müßten sich vor deren Einführung stets eine Meinung über deren rechtliche Gültigkeit bilden, widerspreche dem institutionellen Aufbau der Gemeinschaftsverträge und führe zu erheblichen praktischen Schwierigkeiten. Das ergebe sich aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 7. Februar 1973 (Rechtssache 39/72, Kommission/Italien, Slg. 1973, 101).

Sowohl die Gemeinschaft wie die Mitgliedstaaten, die eine später für ungültig erklärte Regelung durchführten, könnten nur für schadenersatzpflichtig erachtet werden, wenn sie ihre Befugnisse bei der Durchführung klar und in erheblichem Maße überschritten. Die niederländische Regierung verweist in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77 (HNL). Vorliegendenfalls sei hiervon keine Rede.

2. Weiter führt die niederländische Regierung aus, namentlich im ersten Glied der Absatzkette für die fraglichen Erzeugnisse, dem die Firma Granaria angehöre, seien die aufgrund der Verordnung Nr. 563/76 gestiegenen Kosten weitergegeben worden. Das müsse bei der Berechnung des Schadens berücksichtigt werden.

3. Die erste Frage sei zu bejahen. Vor dem 1. April 1976 sei es nämlich aus der Sicht der Verwaltung unmöglich gewesen, auf die Stellung einer Kaution zu verzichten.

Für die Zeit nach dem 1. April 1976 führt die niederländische Regierung aus, in den fraglichen Verordnungen finde sich kein Anhaltspunkt dafür, daß die Mitgliedstaaten unter Umständen davon absehen könnten, Eiweißlizenzen ausschließlich dann zu erteilen, wenn entweder die Kaution gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 563/76 gestellt oder ein Dokument nach Artikel 6 der Verordnung vorgelegt worden sei.

4. Ebenso sei die zweite Frage zu beantworten: In den fraglichen Verordnungen finde sich kein Anhaltspunkt dafür, daß die Mitgliedstaaten unter Umständen befugt seien, denjenigen, der eine Eiweißlizenz beantrage, von der Erfüllung der in der Verordnung genannten Voraussetzungen für die Erteilung einer Eiweißlizenz freizustellen.

C — Erklärungen des Rates

1. Nach Auffassung des Rates ist die erste Frage zu bejahen.

2. Die zweite Frage sei zu verneinen, weil die Verordnung Nr. 563/76 nicht vorsehe, daß die Mitgliedstaaten Ausnahmen zulassen könnten.

3. Die übrigen Vorabentscheidungsfragen könnten besser als in einem Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 EWG-Vertrag in einer direkten Klage gegen die Gemeinschaft oder ihre Organe aufgrund der Artikel 178 und 215 Absatz 2 EWG-Vertrag geklärt werden.

D — Erklärungen der Kommission

1. Nach Meinung der Kommission ist die erste Frage zu bejahen.

2. Die zweite Frage sei zu verneinen, da die Verordnung Nr. 563/76 den Mitgliedstaaten keine wirkliche Beurteilungsbefugnis einräume. Ein Mitgliedstaat, der die Gültigkeit einer Verordnung in Frage stellen wolle, müsse dies in dem im Vertrag hierfür vorgesehenen Klageverfahren tun.

3. a)Zur dritten Frage macht die Kommission geltend, nach dem Urteil des Gerichtshofes in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77 (HNL) hafte die Gemeinschaft im vorliegenden Fall nicht unmittelbar für den Schaden, den die Klägerin im Ausgangsverfahren erlitten haben wolle.

3. b)Im Rahmen ihrer Beantwortung der dritten Frage teilt die Kommission mit, wie das nationale Gericht ihrer Ansicht nach über die bei ihm anhängigen Klagen der Klägerin im Ausgangsverfahren entscheiden müsse. Zunächst müßten Klagen auf Ersatz außervertraglichen Schadens gegen nationale Behörden wegen Verletzung von Gemeinschaftsvorschriften, beispielsweise wegen Durchführung einer Verordnung, die in der Folge für ungültig erklärt worden sei, vor den nationalen Gerichten erhoben werden. Nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages sei der Gerichtshof ausschließlich für Schadenersatzklagen gegen die Gemeinschaft wegen der durch ihre Organe oder Bediensteten verursachten Schäden zuständig. Die nationalen Behörden seien nicht Teil dieser Organe, selbst wenn sie Gemeinschaftsverordnungen durchführten.Da die Verordnung Nr. 563/76 den nationalen Behörden nur eine rein formelle Beurteilungsbefugnis zuerkenne, sei es höchst unwahrscheinlich, daß es zu einer außervertraglichen Haftung der Mitgliedstaaten aufgrund ihres eigenen Verhaltens bei der Ausführung und Durchführung der Verordnung komme.Unbeschadet dieser materiellen Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, daß die mit der Aus- und Durchführung betrauten nationalen Behörden grundsätzlich unmittelbar und endgültig — also ohne die Möglichkeit, ihre Haftung auf die Gemeinschaft abzuwälzen — zum Ersatz der durch ihr eigenes Verhalten verursachten außervertraglichen Schäden verpflichtet seien. In allen Fällen, in denen die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen gewisse Befugnisse hätten, handelten sie in größerem Maße im Rahmen und kraft ihrer eigenen Souveränität denn als Vertreter der Gemeinschaft. Das habe der Gerichtshof hinsichtlich der Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten für Rechnung der Gemeinschaft bei der Erhebung der eigenen Einnahmen der Gemeinschaft getroffen hätten (vgl. EuGH 25. Oktober 1972 — Haegeman/Kommission, 96/71 — Slg. 1972, 1005, Randnrn. 5 bis 7 der Entscheidungsgründe) sowie hinsichtlich der außervertraglichen Haftung der Mitgliedstaaten bei der Durchführung einer gültigen Gemeinschaftsverordnung (vgl. EuGH 2. März 1978 — verbundene Rechtssache 12, 18 und 21/77, Debayser und andere/Kommission — Slg. 1978, 553) so entschieden. Es ergebe sich im übrigen auch aus Artikel 215 Absätze 2 und 3 des Vertrages, der nichts über eine solche mittelbare Haftung noch über eine Klage der Gemeinschaft gegen die Mitgliedstaaten oder umgekehrt enthalte.Anschließend geht die Kommission auf die Frage ein, ob es einen Einfluß auf ihre Schadenersatzpflicht haben könne, wenn ein Mitgliedstaat zum Ersatz des außervertraglichen Schadens verurteilt werde, der durch von ihm zur Durchführung einer Gemeinschaftsverordnung getroffene Maßnahmen verursacht worden sei. Diese Frage sei beispielsweise in dem Fall zu bejahen, in dem das Verhalten des mit der Durchführung der Verordnung betrauten Mitgliedstaats insbesondere im Hinblick auf die dem Mitgliedstaat in der Verordnung eingeräumten umfänglichen Beurteilungsbefugnisse und das Ausmaß seiner Rechtswidrigkeit derart sei, daß das Tätigwerden der Mitgliedstaaten den Kausalzusammenhang zwischen dem Schaden und der rechtswidrigen Handlung der Gemeinschaft unterbreche.

3. c)Anschließend äußert sich die Kommission zur Beseitigung der Folgen einer ungültigen Verordnung.Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (z. B. Urteil in der Rechtssache 96/71, Haegeman) seien Klagen auf Erstattung eines festen Betrags vor den nationalen Gerichten zu erheben. Die Erstattungsklagen zielten auf die Aufhebung eines zur unmittelbaren Durchführung der für ungültig erklärten Verordnung erlassenen Akts. Solche Akte, die eine unmittelbare Wirkung einer aufgehobenen Verordnung darstellten, fielen unter Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages, der den Gerichtshof ermächtige, diejenigen Wirkungen zu bezeichnen, die als fortgeltend zu betrachten seien. Das gleiche gelte, wenn der Gerichtshof eine Verordnung im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 177 des Vertrages für ungültig erkläre. Eine solche Beseitigung der Wirkungen einer Verordnung unterscheide sich vom Schadensersatz im Sinne des Artikels 215 Absatz 2 des Vertrages.Die Klage auf Erstattung einer Kaution und gegebenenfalls der Zinsen wie die Klage auf Freigabe einer Bankbürgschaft stellten Erstattungsklagen dar. Über sie habe das nationale Gericht nach nationalem Recht zu entscheiden. Das gelte unter anderem für Klagefristen. Ihm obliege auch die Entscheidung darüber, ob die Erstattung ganz oder teilweise versagt werden müsse, wenn das Unternehmen, das die Kaution gestellt oder die Bürgschaft beigebracht habe, die dadurch entstandenen Kosten teilweise auf seine Kunden abgewälzt habe. In diesem Zusammenhang könne das nationale Gericht jedoch dem Gerichtshof, der gemäß Artikel 174 Absatz 2 des Vertrages dafür zuständig sei, diejenigen Wirkungen einer nichtigen Verordnung zu bezeichnen, die nach Gemeinschaftsrecht als fortgeltend zu betrachten seien, eine Vorabentscheidungsfrage vorlegen.Weiter sei die Frage der völligen oder teilweisen Erstattung des Kaufpreises von Magermilchpulver mit der Frage nach der Gültigkeit oder der Aufrechterhaltung der privatrechtlichen Verträge verbunden, die infolge oder selbst zur Durchführung einer später für ungültig erklärten Verordnung geschlossen worden seien. Vorbehaltlich der Vorlage von Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof obliege es dem nationalen Gericht, nach nationalem Recht über die Fragen, ob und unter welchen Umständen ein solcher Vertrag ohne weiteres nichtig sei, über die Wirkungen einer solchen Nichtigkeit und schließlich über die Wahrscheinlichkeit dieser Wirkungen zu entscheiden, wenn sich beispielsweise herausstelle, daß das betroffene Unternehmen den erlittenen Schaden auf seine Kunden abgewälzt habe.Wenn das nationale Gericht den Kaufvertrag über das Milchpulver weder für nichtig erkläre noch auflöse und folglich auch weder die vollständige noch die teilweise Rückerstattung des Preises anordne, könne sich die Frage nach einer Entschädigung für die Aufrechterhaltung der fraglichen Verträge stellen. Es sei aber auch nicht auszuschließen, daß im Falle der Nichtigerklärung oder der Auflösung der Verträge, die möglicherweise mit einer Verpflichtung zur Rückerstattung des Preises verbunden sei, ein zusätzlicher Schaden nachgewiesen werde. Solche Schadensersatzklagen müßten nach den oben dargelegten Regeln gegen die Gemeinschaft oder die nationalen Behörden, gegebenenfalls gegen beide erhoben werden.Weiter hebt die Kommission hervor, wenn Unternehmen eine Eiweißlizenz beantragt hätten, dieser Antrag aber abgelehnt worden sei, weil sie keine Kaution gestellt und kein Milchpulver gekauft hätten, so gehe es nicht um die Erstattung einer bestimmten Summe, sondern um Schadensersatz.

3. d)Die oben entwickelte Auffassung wendet die Kommission nunmehr auf die Klagen der Klägerin im Ausgangsverfahren an.Die Klagen auf Freigabe der Kaution oder der Bankbürgschaften und auf Ersatz der damit verbundenen Verwaltungs- und Finanzierungskosten müßten vor dem nationalen Gericht gegen die nationalen Behörden erhoben werden.Die Klagen auf Nichtigerklärung oder Auflösung der Kaufverträge und — gegebenenfalls — die Klagen auf völlige oder teilweise Erstattung des Preises und auf Zahlung der damit verbundenen Kosten müßten ebenfalls vor dem nationalen Gericht gegen die nationalen Behörden erhoben werden.Die Klagen auf Schadensersatz im Falle der Aufrechterhaltung der Verträge und auf Ersatz der Folgeschäden, falls diese für nichtig erklärt oder aufgelöst würden, sowie die Klagen auf Ersatz der durch die Zurückweisung des Antrags auf Erteilung einer Eiweißlizenz mangels Stellung einer Kaution oder Abschlusses eines Kaufvertrages entstandenen Schäden müßten vor dem Gerichtshof gegen die Gemeinschaft und/oder vor dem nationalen Gericht gegen die nationalen Behörden erhoben werden. Ihnen könne jedoch im vorliegenden Fall nicht stattgegeben werden, weil nach Auffassung des Gerichtshofes einerseits keine außervertragliche Haftung der Gemeinschaft gegeben sei und wenigstens nach Auffassung der Kommission andererseits auch eine außervertragliche Haftung der nationalen Behörden nicht in Betracht komme.Die Kommission schlägt schließlich vor, dem College van Beroep mitzuteilen, daß die allgemeinen Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung es nicht gestatteten, den Erstattungsklagen der unmittelbaren Käufer von Magermilchpulver stattzugeben, wenn diese nicht nachwiesen, daß die entsprechenden Beträge und Kosten nicht auf spätere Erwerber abgewälzt worden seien. Hierzu verweist sie auf die in Artikel 2 der Verordnung Nr. 749/76 der Kommission vom 31. März 1976 über die Durchführungsbestimmungen zu Artikel 5 der Verordnung Nr. 563/76 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver (ABl. L 86 vom 1. April 1976, S. 50) eingeführte Regelung für die unter Artikel 5 der Verordnung Nr. 563/76 fallenden Verträge. Weiter müsse der Gerichtshof dem nationalen Gericht anzeigen, daß Klagen der Abnehmer der unmittelbaren Käufer auf den nachfolgenden Handelsstufen aus den vom Gerichtshof in Randnr. 6 der Entscheidungsgründe zum Urteil in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77 (HNL) zu den Schadensersatzklagen gegen die Gemeinschaft dargelegten Gründen nicht stattgegeben werden könne.

4. Zur vierten und fünften Vorabentscbeidungsfrage verweist die Kommission insbesondere auf ihre Erklärungen zur dritten Frage.

Sie fügt hinzu, aufgrund des institutionellen Aufbaus der Gemeinschaft könne nicht zugestanden werden, daß in Fällen, in denen die Gemeinschaften und ein Mitgliedstaat oder eine nationale Behörde nebeneinander hafteten, eine Gesamtschuld zwischen Gemeinschaft und nationalen Behörden bestehe.

Die Anwendung der von der Kommission vorgeschlagenen Regeln könne im vorliegenden Fall kaum zu Schwierigkeiten führen, weil ihrer Ansicht nach unmöglich angenommen werden könne, daß sich die Mitgliedstaaten oder die betroffenen nationalen Behörden wegen der Durchführung der für ungültig erklärten Verordnung Nr. 563/76 schadensersatzpflichtig gemacht hätten, wie dies auch für die Schadensersatzpflicht der Gemeinschaft gelte.

5. Hinsichtlich der sechsten und siebten Vorabentscheidungsfrage verweist die Kommission ebenfalls auf ihre Erklärungen zu den vorhergehenden Fragen.

Sie fügt insbesondere hinzu, daß die Haftung der nationalen Behörden nach dem einschlägigen nationalen Recht zu beurteilen sei. Die für diese Entscheidung zuständigen nationalen Gerichte sähen sich trotzdem häufig veranlaßt, vorab die Ansicht des Gerichtshofes zur Auslegung oder zur Gültigkeit der fraglichen Gemeinschaftsbestimmungen einzuholen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Handlungen nationaler Behörden sei es häufig von Bedeutung, die genaue Tragweite von Gemeinschaftsbestimmungen zu kennen, deren Durchführung Anlaß zu der festgestellten Unregelmäßigkeit gegeben habe. Das nationale Gericht könne bei der Feststellung, daß die vom nationalen Recht festgelegten Haftungsvoraussetzungen gegeben seien, auch ein Interesse daran haben, den Umfang zu kennen, in dem die Gemeinschaft den Schaden zu ersetzen habe.

6. Die achte Frage schließlich ist nach Auffassung der Kommission vom nationalen Gericht nach den nationalen Bestimmungen zu entscheiden.

III — Mündliche Verhandlung

1. In der Sitzung vom 30. November 1978 haben die Klägerin im Ausgangsverfahren, vertreten durch Rechtsanwalt B. H. ter Kuile, die Beklagte im Ausgangsverfahren, vertreten durch Herrn A. W. P. Helmstrijd, der Rat, vertreten durch das Mitglied seines Juristischen Dienstes A. Brautigam als Bevollmächtigten, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater J. H. J. Bourgeois als Bevollmächtigten, Beistand': Professor W. van Gerven, mündliche Erklärungen abgegeben.

2. Die Firma Granaria hat zur vierten Frage insbesondere geltend gemacht, ein Gesamtschuldverhältnis von Mitgliedstaat und Gemeinschaft sei nur denkbar, wenn die Schadensersatzpflicht auf der gleichen Rechtsordnung, beruhe. Diese Rechtsordnung könne nur die gemeinschaftliche sein. Eine Haftung nach nationalem Recht und nach Gemeinschaftsrecht, zwei getrennten Rechtsordnungen, könne nicht gesamtschuldnerisch sein.

Zur fünften Frage hat die Firma Granaria bemerkt, ein klageweiser Rückgriff erscheine beim Zusammentreffen von Ersatzpflichten auf der Grundlage ein und derselben Rechtsordnung grundsätzlich möglich, nicht aber auf der Grundlage zweier unterschiedlicher Rechtsordnungen.

Zur sechsten Frage hat die Firma Granaria ihre schriftlichen Erklärungen dahin ergänzt, daß sich das nationale Gericht zwar bei der Verurteilung eines Mitgliedstaats zum Schadensersatz auf Gemeinschaftsrecht stützen könne, daß es jedoch nicht auf der Grundlage von Artikel 215 entscheiden könne, weil diese Bestimmung ausschließlich die Haftung der Gemeinschaft und deren Folgen betreffe.

3. Die Hoofdproduktschap hat sich hinsichtlich der beiden ersten Fragen den Erklärungen von Rat und Kommission angeschlossen; die übrigen Fragen seien irrelevant.

4. Der Rat hat sich hinsichtlich der dritten bis achten Frage, zu denen er keine schriftlichen Erklärungen abgegeben hat, den Erklärungen der niederländischen Regierung und der Kommission angeschlossen.

5. Der Gerichtshof hat die Kommission aufgefordert, Informationen zu den Folgerungen, die in den Mitgliedstaaten aus seinen Urteilen vom 5. Juli 1977 (Rechtssachen 114/76, Bela-Mühle/Grows-Farm; 116/76, Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten; 119 und 120/76, Ölmühle Hamburg AG/Hauptzollamt Hamburg-Waltershof und Kurt A. Becher/Hauptzollamt Bremen-Nord, Slg. 1977, S. 1211, 1247 bzw. 1269) und vom 25. Mai 1978 (verbundene Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL/Rat und Kommission, Slg. 1978, 1209) gezogen worden sind, insbesondere zu den Verfahren vorzulegen, die zwecks Rückerstattung der kraft der Regelung der Verordnung Nr. 563/76 gezahlten Beträge anhängig gemacht worden sind.

Die Kommission hat geantwortet, von der vorliegenden Rechtssache abgesehen seien nur in der Bundesrepublik Verfahren angestrengt worden; dort seien fünf Erstattungsklagen anhängig. Sie beträfen Bescheide der Verwaltung, mit denen Anträge auf Erstattung der Kaution mit der Begründung abgelehnt worden seien, die betroffenen Importeure hätten die Belastung auf ihre Käufer abwälzen können, und solche, mit denen Anträge auf Erteilung einer Eiweißlizenz zurückgewiesen worden seien. Bei der deutschen Verwaltung seien ungefähr 2000 Widersprüche eingelegt worden; diese Verfahren seien bis zur Entscheidung über die vorgenannten fünf Prozesse ausgesetzt.

Außerdem sei in der Bundesrepublik bei der Verwaltung ein Antrag auf Erstattung des Unterschiedsbetrags in Höhe von 2,9. Millionen DM zwischen dem Einkaufspreis von Magermilchpulver und dem üblichen Wert der eingeführten Futtermittel gestellt worden. Die nationale Verwaltung habe diesen Antrag zurückgewiesen; die Kommission rechne mit baldiger Klageerhebung.

In Belgien habe die Verwaltung zwei Anträge auf Erstattung der Kaution zurückgewiesen.

In Dänemark sei bei der Verwaltung kein Antrag auf Erstattung der Kaution eingereicht worden.

In Frankreich habe die Nichterstattung der Kaution zu Protesten geführt.

In Irland sei ein Antrag auf Erstattung der Kaution mit der Begründung zurückgewiesen worden, der fragliche Importeur habe die Belastung auf seine Kunden abgewälzt.

In Italien sei ein Erstattungsantrag eingereicht worden; dieser beziehe sich auf eine Kaution, die wegen des Fehlens bestimmter Formalitäten noch nicht für verfallen erklärt worden sei.

In den Niederlanden habe die Verwaltung Schreiben empfangen, nach denen der Staat für die aus der für ungültig erklärten Verordnung entstandenen Schäden ersatzpflichtig sei. Dabei sei es geblieben.

Das Vereinigte Königreich habe im Gegensatz zu den anderen Mitgliedstaaten die verfallenen Kautionen erstattet.

6. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 23. Januar 1979 vorgetragen.

1 Mit Beschluß vom 31. März 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 27. April 1978, hat das College van Beroep voor het Bedrijfsleven gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag mehrere Fragen zur Auslegung von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere auf dem Gebiet der Schadensersatzpflicht aufgrund für ungültig erklärter normativer Handlungen, vorgelegt.

2 Diese Fragen haben sich in einem Rechtsstreit zwischen einer Einfuhrfirma für Futtermittel, der Klägerin im Ausgangsverfahren, und der zuständigen niederländischen Behörde, der Beklagten im Ausgangsverfahren, über die Pflicht zum Ersatz des Schadens gestellt, den die Klägerin aufgrund eines Bescheides der Beklagten nach der Verordnung Nr. 563/76 des Rates vom 5. März 1976 über die Verpflichtung zum Ankauf von Magermilchpulver im Besitz der Interventionsstellen, das zur Verwendung in Futtermitteln bestimmt ist (ABl. L 67 vom 15. März 1976, S. 18) — diese Verordnung wurde mit Urteil des Gerichtshofes vom 5. Juli 1977 (Rechtssache 116/76, Granaria/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Slg. 1977, 1247) für ungültig erklärt —, erlitten haben will.

Zur ersten Frage

3 Die erste Frage geht im wesentlichen dahin, ob die zuständige nationale Behörde, solange die Verordnung Nr. 563/76 nicht für ungültig erklärt worden war, gehalten war, einen Antrag auf Erteilung einer Eiweißlizenz nach dieser Verordnung abzulehnen, wenn der Antragsteller nicht die dort genannten Voraussetzungen erfüllte.

4 Jede gemäß dem Vertrag in Kraft gesetzte Verordnung muß als rechtswirksam gelten, solange ein zuständiges Gericht sie nicht für ungültig erklärt hat. Diese Vermutung ergibt sich einerseits aus den Artikeln 173, 173 und 184 des Vertrages, wonach es dem Gerichtshof allein zusteht, über die Rechtmäßigkeit von Verordnungen zu befinden und, falls er eine solche Verordnung für nichtig erklärt, die Tragweite der Nichtigkeitserklärung zu bestimmen, andererseits aus Artikel 177, wonach der Gerichtshof abschließend über die Gültigkeit von Verordnungen zu entscheiden hat, wenn diese vor einem nationalen Gericht in Frage gestellt wird.

5 Aus dem im Vertrag zugrunde gelegten System der Gesetzgebung und Rechtsprechung ergibt sich somit, daß im Hinblick auf die Wahrung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in der Gemeinschaft zwar den einzelnen eine Möglichkeit eröffnet wird, die Gültigkeit von Verordnungen vor Gericht in Frage zu stellen, daß dieser Grundsatz aber ebenfalls für alle dem Gemeinschaftsrecht unterstehenden Personen und Stellen die Verpflichtung mit sich bringt, die volle Wirksamkeit von Verordnungen insoweit anzuerkennen, als diese nicht von einem zuständigen Gericht für ungültig erklärt worden sind.

6 Auf die erste Frage ist somit zu antworten, daß die mit der Durchführung der Verordnung Nr. 563/76 vom 15. März 1976 betrauten nationalen Behörden, solange diese Verordnung nicht gemäß dem Vertrag für ungültig erklärt worden war, gehalten waren, einen Antrag auf Erteilung einer Eiweißlizenz nach dieser Verordnung abzulehnen, wenn der Antragsteller nicht die darin genannten Voraussetzungen erfüllte.

Zur zweiten Frage

7 Die zweite Frage geht im wesentlichen dahin, ob die zuständigen nationalen Behörden nach dem Vertrag und den ihm zugrunde liegenden Prinzipien befugt waren, einen Antragsteller von den in der Verordnung Nr. 563/76 vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Eiweißlizenz freizustellen.

8 Diese Frage kann nur verneint werden, da die Verordnung keine ausdrückliche Bestimmung enthält, die eine Annahme von diesen Voraussetzungen zuließe, und da kein übergeordneter Grundsatz des Gemeinschaftsrechts herangezogen werden kann, der es den nationalen Behörden erlaubt, die Verordnung in anderem Sinne auszulegen.

Zur dritten Frage

9 Die dritte Frage geht im wesentlichen dahin, ob Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages in dem Sinne auszulegen ist, daß die Gemeinschaft deswegen, weil sie die Verordnung Nr. 573/76 erlassen hat, Geschädigten unmittelbar für Schäden haftet, die diese allein aufgrund der Durchführung der Verordnung durch die nationalen Behörden erlitten haben wollen.

10 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 25. Mai 1978 (in den verbundenen Rechtssachen 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL und andere/Rat und Kommission, Slg. 1978, 1209) ausgesprochen, daß die Ungültigkeit der Verordnung Nr. 563/76 nicht genügt, um die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages auszulösen. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidung sieht der Gerichtshof von einer Beantwortung der gestellten Frage ab, zumal eine Frage zur Anwendung von Artikel 215 Absatz 2 nicht im Rahmen eines Verfahrens nach Artikel 177 EWG-Vertrag behandelt werden kann.

Zur vierten und fünften Frage

11 Die vierte und fünfte Frage sind, da sie für den Fall der Bejahung der dritten Frage gestellt wurden, gegenstandslos.

Zur sechsten Frage

12 Die sechste Frage geht im wesentlichen dahin, ob das nationale Gericht, wenn es über eine Schadensersatzpflicht der nationalen Stelle zu befinden hat, Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages oder ausschließlich nationales niederländisches Recht anzuwenden hat.

13 Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages betrifft nur die Haftung der Gemeinschaft für Schäden, die ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursacht haben, nicht aber die Haftung der Mitgliedstaaten und ihrer Bediensteten.

14 Die Entscheidung über die Haftung der Gemeinschaft nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages fällt gemäß Artikel 178 ausschließlich in die Zuständigkeit des Gerichtshofes, nicht in die nationaler Gerichte. Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag erfaßt nicht den Ersatz derjenigen Schäden durch eine nationale Stelle, die Stellen oder Bedienstete der Mitgliedstaaten einzelnen entweder aufgrund einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts oder anläßlich der Durchführung von Gemeinschaftsrecht durch ein gegen nationales Recht verstoßendes Tun oder Unterlassen zugefügt haben; diese Frage haben die nationalen Gerichte nach dem nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedstaats zu klären.

Zur siebten und achten Frage

15 Diese Fragen betreffen eine mögliche Anwendung des Artikels 215 Absatz 2 des Vertrages durch das nationale Gericht.

16 Nach den obigen Ausführungen fällt diese Anwendung in die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofes, nicht in die nationaler Gerichte. Diese Fragen sind somit gegenstandslos.

Kosten

17 Die Auslagen der Regierung der Niederlande sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Beschluß vom 31. März 1978 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Solange die Verordnung Nr. 563/76 vom 15. März 1976 nicht gemäß dem Vertrag für ungültig erklärt worden war, waren die mit ihrer Durchführung betrauten nationalen Behörden gehalten, die Erteilung einer Eiweißlizenz nach dieser Verordnung abzulehnen, wenn der Antragsteller nicht die darin genannten Voraussetzungen erfüllte.

2. Mangels einer ausdrücklichen Ausnahmeregelung konnten die nationalen Behörden keine Befreiungen von den in der Verordnung vorgeschriebenen Voraussetzungen gewähren.

3. Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag erfaßt nicht den Ersatz derjenigen Schäden durch eine nationale Stelle, die Stellen oder Bedienstete der Mitgliedstaaten einzelnen entweder aufgrund einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts oder anläßlich der Durchführung von Gemeinschaftsrecht durch ein gegen nationales Recht verstoßendes Tun oder Unterlassen zugefügt haben; diese Frage haben die nationalen Gerichte nach dem nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedstaates zu klären.