Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.03.1979 – C-231/78

Schlussanträge des generalanwalts Henri Mayras

Vom 6. März 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die vorliegende Klage nach Artikel 169 des Vertrages stellt den geeigneten Rahmen dafür dar, die abstrakte Frage zu entscheiden, die Ihnen vom High Court, Queen's Bench Division, Commercial Court, London, vorgelegt worden ist. Es handelt sich um dié am 19. Mai 1978 unter der Nr. 118/78 eingetragene Rechtssache Meijer, zu der ich meine Schlußanträge am 22. November 1978 gestellt habe und die noch bei Ihnen anhängig ist. Der gegenwärtige Rechtsstreit führt die wahren Hauptdarsteller, das heißt die Kommission, die nach Artikel 155 des Vertrages damit betraut ist, über die Anwendung dieses Vertrages zu wachen, und die Regierung des Vereinigten Königreichs zusammen, die der Urheber der namentlich die Firma Meijer belastenden Maßnahmen ist.

Vor Eröffnung der mündlichen Verhandlung hat die französische Regierung beantragt, gemäß Artikel 93 der Verfahrensordnung zur Unterstützung der Anträge der Regierung des Vereinigten Königreichs als Streithelferin zugelassen zu werden. Mit Beschluß vom 15. Januar 1979 haben Sie diesem Antrag stattgegeben, worauf die französische Regierung Erklärungen eingereicht hat, die denjenigen ziemlich ähneln, welche sie in Erwiderung auf eine Klage der Kommission abgegeben hat, die unter Nr. 232/78 eingetragen wurde und auf die Feststellung gerichtet ist, daß die Französische Republik dadurch gegen die ihr aufgrund der Artikel 12 und 30 des Vertrages von Rom obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat, daß sie nach dem 1. Januar 1978 eine einzelstaatliche Regelung zur Beschränkung der Schaffleischeinfuhr aus dem Vereinigten Königreich weiterhin angewendet hat.

Ich möchte gleich zu Beginn den rein sachlichen Charakter dieses Beitritts unterstreichen. Denn man könnte annehmen, daß die französische Regierung, deren wirtschaftliche Interessen im Kartoffelsektor sich von denen der niederländischen Regierung nicht sehr unterscheiden, eher Erklärungen im Sinne der zuletzt genannten Regierung eingereicht hätte. Frankreich ist ebenfalls Großerzeuger von Kartoffeln, und wenn die Preise in Rotterdam nachgeben, tun sie es ebenso in Arras. Desgleichen ist es bedeutsam, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs in der zuvor genannten Rechtssache 232/78 nicht zur Unterstützung der Anträge der Kommission beigetreten ist, obwohl ihre Interessen in diesem Bereich in dieselbe Richtung weisen wie die von diesem Organ vertretene Ansicht. Es ist daher offensichtlich, daß die beiden Regierungen über die dem Artikel 60 der Beitrittsakte zu gebende Auslegung ohne Rücksicht auf ihre jeweiligen wirtschaftlichen Interessen dieselbe Ansicht vertreten.

Wie ich anläßlich der Rechtssache Meijer bereits sagte, legen die Schlußanträge, die ich in jener Sache vorgetragen habe, meine Stellungnahme zu dem vorliegenden Rechtsstreit schon weitgehend fest. Die Prüfung dieser neuen Rechtssache vermag mich nicht dazu zu veranlassen, meine Meinung hinsichtlich der Auslegung der fraglichen Bestimmungen der Beitrittsakte zu ändern. Die Kommission hat ohnehin darauf verzichtet, von ihrem Erwiderungsrecht Gebrauch zu machen, was eine Gegenerwiderung seitens des Vereinigten Königreichs unnötig machte. Da die Kommission jedoch auf die Beitrittsschrift der französischen Regierung hin neue Erklärungen eingereicht hat, meine ich, noch einige Anmerkungen machen zu müssen.

Die Kommission erinnert daran, daß sie sogleich im Monat Juli 1975 sämtliche Mitgliedstaaten schriftlich auf die sich aus dem Urteil Charmasson ergebenden Konsequenzen hingewiesen habe; ihr Standpunkt hinsichtlich des freien Verkehrs von Kartoffeln sei von sämtlichen neuen Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs akzeptiert worden. Wenn die Kommission also auch geglaubt hat, diese Konsequenzen ziehen zu müssen, und sich zwei neue Mitgliedstaaten ihrem Standpunkt angeschlossen haben, so ist dies doch nur ein Sachverhaltsumstand, der rechtlich gesehen meiner Ansicht nach keine Auswirkung auf die der Beitrittsakte zu gebende Auslegung hat.

Außerdem geht es bei der von der Kommission zitierten Rechtsprechung (EuGH 21. März 1974 — Irland/Rat, Slg. 1974, 285; EuGH 31. Oktober 1974, Centrafarm, Slg. 1974, 1147 und 1183; EuGH 16. März 1977, Kommission/Französische Republik, Slg. 1977, 515) entweder um Erzeugnisse, die einer Marktorganisation unterliegen, oder um Industrieerzeugnisse oder schließlich um Ausfuhrbeschränkungen eines ursprünglichen Mitgliedstaats.

Dafür räumt die Kommission nunmehr ausdrücklich ein, daß es nach der Beitrittsakte nicht eine einzige Übergangszeit, sondern vielmehr eine Gesamtheit von Übergangsmaßnahmen gibt, die die Anpassung der neuen Mitgliedstaaten an die in den Gemeinschaften geltenden Vorschriften erleichtern sollen. Sie bleibt jedoch dabei, daß Artikel 60 zur Zeit seiner Abfassung nicht als Übergangsmaßnahme angesehen worden sei. Ich vermag dieser Behauptung ebensowenig zu folgen wie der Bevollmächtigte des Vereinigten Königreichs: Artikel 60 steht im Vierten Teil der Akte, der den Titel Übergangsmaßnahmen trägt. Gemäß Absatz 1 dieses Artikels gelten die Regeln des Vertrages über den freien Verkehr für Erzeugnisse, die einer gemeinsamen Organisation unterliegen, erst vom 1. Februar 1973 an, und dies nur unter dem zusätzlichen Vorbehalt der Einführung von Ausgleichsbeträgen; man könnte nur dann von einer sofortigen Wirkung sprechen, wenn diese Anwendung bereits am 1. Januar 1973 stattgefunden hätte.

Zur Rechtfertigung ihrer Behauptung macht die Kommission schließlich geltend, die Worte bis zur Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation für diese Erzeugnisse seien überflüssig. Auch hier vermag ich mich diesem Standpunkt nicht anzuschließen: Die Verfasser der Beitrittsakte haben ihre Worte nach langen Verhandlungen sorgfältig abgewogen.

Die Kommission hat endlich, insbesondere in ihren mündlichen Erklärungen, den Versuch unternommen, das zu zerstreuen, was sie eine gewisse Anzahl von Mißverhältnissen nennt; von diesen gingen die Anmerkungen aus, die ich in den zuvor genannten Schlußanträgen hinsichtlich der fehlenden Parallelität gemacht hatte, welche ich zwischen der Ansicht, die die Kommission im gegenwärtigen Rechtsstreit vertritt, und der Haltung, die sie im Bereich ihrer legislatorischen Vorschläge bezogen hat, aufdekken zu können geglaubt hatte.

Ohne einen Streit verlängern zu wollen, der in den nunmehr erreichten Abschnitt nicht hinein gehört, scheinen mir diese Angaben die von mir entwickelte Argumentation nicht zu berühren, in der ich darzulegen versucht hatte, daß, wenn man gemeinschaftliche Übergangsmaßnahmen selbst nach der Errichtung einer endgültigen gemeinsamen Marktorganisation für notwendig erachtete, man bei dem Fehlen einer solchen Organisation nicht die bestehende einzelstaatliche Marktordnung rücksichtslos und ohne Übergang beseitigen kann. Denn wenn es auch möglich ist, daß man in bestimmten Ländern der Auffassung ist, selbst ohne gemeinsame Organisation laufe alles bestens und funktioniere der Markt gut, so kann doch in anderen Ländern mit Fug und Recht eine andere Vorstellung vertreten werden.

Was ich bei meiner Untersuchung der in Gang befindlichen Arbeiten zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Kartoffeln, Schaffleisch und Aethylalkohol landwirtschaftlichen Ursprungs sagen wollte, ist, daß eine gemeinsame Marktorganisation von den für diese landwirtschaftlichen Erzeugnisse verantwortlichen Gemeinschaftsstellen als wünschenswert erachtet wurde und daß man auf dieser Ebene nicht der Auffassung war, daß diese Bereiche im Hinblick auf die Verfolgung der in Artikel 39 des Vertrages festgelegten Ziele allein auf der Grundlage allgemeiner Vorschriften über den freien Warenverkehr zufriedenstellend funktionieren könnten. Ich habe mittlerweile erfahren, daß die Kommission ihren Vorschlag über eine endgültige gemeinsame Marktorganisation für Schaffleisch zurückgezogen hatte, aber das ändert nichts an der Sache.

Die Kommission hebt hervor, daß die Unterschiede in den Erzeugerpreisen bei Kartoffeln in sämtlichen Mitgliedstaaten beträchtlich zurückgegangen seien und daß die Abschaffung der im Vereinigten Königreich geltenden Beschränkungen für die Erzeuger dieses Landes keine solch dramatischen Auswirkungen haben würden. Wie aber der Bevollmächtigte des Vereinigten Königreichs sehr treffend bemerkte, war dies zu dem Zeitpunkt, als die Kommission ihre mit Gründen versehene Stellungnahme abgab, nicht so und ist es in keiner Weise gewährleistet, daß es stets so bleiben wird. Jedenfalls kann die Auslegung der Beitrittsakte ebensowenig von einer bestimmten wirtschaftlichen Lage wie von einem mit den Mitgliedstaaten vorgenommenen Schriftwechsel abhängen.

Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, daß die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen zum Zeitpunkt des Beitritts Bestandteil einer einzelstaatlichen Marktordnung waren. In Beantwortung einer ihr von Ihnen gestellten Frage hat die Kommission eingeräumt — wie sie es übrigens bereits in ihrer Klage getan hatte (S. 10 Nr. 20) —, daß es … sogar sein [mag], daß diese Beschränkungen zur Aufrechterhaltung der innerstaatlichen Marktordnung in ihrer gegenwärtigen Form erforderlich sind, da es wahrscheinlich ist, daß die Abschaffung der Einfuhrbeschränkungen die britische Regierung in Überschußzeiten zwingen würde, ihr Interventionssystem aufzugeben. Obwohl diese Antwort nicht einer gewissen Zweideutigkeit entbehrt, vermag sie die der Kommission obliegende Beweislast nicht umzukehren. Ich möchte hinzufügen, daß eine innerstaatliche Regelung, die darauf gerichtet wäre, die Kartoffelerzeuger im Vereinigten Königreich mit Hilfe von Mindestpreisen oder deficiency payments oder aber mehr oder weniger undurchsichtigen und unter mehr oder weniger regelwidrigen Umständen mitgeteilten Beihilfen unmittelbar zu unterstützen, vom Standpunkt der niederländischen Exporteure aus der gegenwärtigen Regelung kaum vorzuziehen ist.

Nur rein vorsorglich sei an die grundsätzlichen Argumente erinnert, die meiner Ansicht nach beweisen, daß die Verfasser des Artikels 9 der Akte zu den zum Beitritt führenden Verhandlungen absichtlich von der Fassung des Artikels 8 Absatz 7 des Vertrages von Rom abgewichen sind:

Ein Zeitraum von fünf Jahren (1. 1. 1973 bis 1. 1. 1978) wäre viel kürzer gewesen als die in den entsprechenden Bestimmungen des EWG-Vertrags vorgesehene Zwölfjahresfrist; zum Vergleich: für den Beitritt Spaniens soll gegenwärtig ein Zeitraum von zehn Jahren vorgesehen sein.

Die für die Fassung des Artikels 9 der Akte getroffene Wortwahl zwingt zu einer flexibleren Auslegung als die in Artikel 8 EWG-Vertrag verwendeten Begriffe. Wie der Bevollmächtigte der französischen Regierung durchblicken ließ, wird der vorliegende Rechtsstreit vielleicht dazu führen, daß in den Verhandlungen über die Erweiterung die Verfasser zumindest im Agrarsektor den Übergang von einem Abschnitt zum nächsten in viel deutlicherer Weise nicht vom automatischen Erreichen eines Zeitpunkts, sondern von der Feststellung abhängig machen werden, daß die für jeden Abschnitt im einzelnen festgelegten Ziele im wesentlichen erreicht und die übernommenen Verpflichtungen eingehalten worden sind, wobei zu erwarten ist, daß im Bedarfsfall systematisch auf Schutzklauseln zurückgegriffen wird oder bestimmte Handlungen sine die vertagt werden.

Das ganze System des Vierten Teils der Beitrittsakte ist auf eine Gesamtheit besonderer Übergangs-Maßnahmen gegründet. Natürlich soll das nicht bedeuten, daß die vom Vereinigten Königreich getroffenen Maßnahmen nach dieser Auslegung auf unbegrenzte Zeit beibehalten werden können. Das wäre nur der Fall, wenn bestimmte Mitgliedstaaten — gestützt auf eine Position der Stärke — darauf beharrten, lediglich eine gemeinsame Organisation zu wünschen, die keine gleichwertigen Sicherheiten für die Beschäftigung und Lebenshaltung der Erzeuger derjenigen Länder bietet, die über eine eigene Marktordnung verfügen. In diesem wie in anderen Bereichen müssen Kompromisse gefunden werden, und ich zweifle nicht daran, daß die politisch Verantwortlichen die notwendige Vorstellungskraft unter Beweis stellen werden.

Bis dahin ist es unvermeidbar, daß die Verschiedenheiten zwischen den ursprünglichen und den neuen Mitgliedstaaten andauern; diese Situation ist jedoch keine Folge der Beitrittsakte, sondern der Rechtsprechung in der Sache Charmasson.

Würde sich daraus auch ergeben, daß die ursprünglichen Mitgliedstaaten gegenüber Kartoffeln aus dem Vereinigten Königreich zulässigerweise Vergeltungsmaßnahmen treffen können?

Unter Gegenseitigkeitserwägungen ließe sich das damit rechtfertigen, daß die ursprünglichen gegenüber den neuen Mitgliedstaaten lediglich gleichwertige Verpflichtungen übernommen haben und daß der Zeitplan und die Einzelheiten der Abschaffung der mengenmäßigen Beschränkungen für alle gleich sein müssen.

Ich glaube jedoch nicht, daß es für die Zwecke des vorliegenden Rechtsstreits erforderlich ist, diese Frage zu vertiefen; sie bleibt höchst akademisch, denn es erscheint mir ausgeschlossen, daß die Erzeuger des Vereinigten Königreichs mit den niederländischen Erzeugern auf deren eigenem Gebiet in Wettbewerb treten können, und der Kartoffelkrieg wird zweifellos nicht stattfinden.

Aus den bereits dargelegten Gründen meine ich daher, daß Artikel 60 Absatz 2 der Beitrittsakte bis zur Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Kartoffeln weiterhin Wirkungen entfaltet, weil Artikel 9 der Akte nicht die Schaffung einer einheitlichen Übergangszeit bezweckt oder bewirkt, sondern lediglich bestimmte Ubergangsmaßnahmen vorsieht, die gemäß Artikel 9 Absatz 2 nur dann am Ende des Jahres 1977 ablaufen, wenn die in der Beitrittsakte vorgesehenen Zeitpunkte, Fristen und besonderen Bestimmungen nichts anderes vorsehen. Die Anwendbarkeit des Artikels 60 Absatz 2, der eine besondere Bestimmung im Sinne von Artikel 9 Absatz 2 dieser Akte darstellt, ist nicht bis zum 31. Dezember 1977 befristet.

Ich beantrage, die Klage abzuweisen und die Kosten einschließlich der Kosten des Beitritts der Kommission aufzuerlegen.