Europäischer Gerichtshof Urteil vom 20.03.1979 – C-139/78

In der Rechtssache 139/78

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Sozialgericht Hildesheim in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

GIOVANNI COCCIOLI

gegen

BUNDESANSTALT FÜR ARBEIT

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. L 149, S. 2);

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und A. G. Mackenzie Stuart, der Richter A. M. Donner, P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Nach Artikel 69 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, (ABl. L 149, S. 2) behält ein vollarbeitsloser Arbeitnehmer, der in einem Mitgliedstaat einen Leistungsanspruch hat und sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, um dort eine Beschäftigung zu suchen, den Anspruch auf diese Leistungen während höchstens drei Monaten von dem Zeitpunkt an, von dem ab der Arbeitslose der Arbeitsverwaltung des Staates, den er verlassen hat, nicht mehr zur Verfügung stand. Artikel 69 Absatz 2 hat folgenden Wortlaut:

Der Arbeitslose hat weiterhin Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er vor Ablauf des Zeitraums, in dem er nach Absatz 1 Buchstabe c Anspruch auf Leistungen hat, in den zuständigen Staat zurückkehrt; er verliert jedoch jeden Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er nicht vor Ablauf dieses Zeitraums dorthin zurückkehrt. In Ausnahmefällen kann die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger diese Frist verlängern.

Herrn Coccioli, einem italienischen Staatsangehörigen mit Wohnsitz in Göttingen (Bundesrepublik Deutschland) war zuletzt Arbeitslosenhilfe ab 13. Dezember 1976 bewilligt worden. Sie wurde vom 13. Dezember 1976 bis 18. Dezember 1976 durch das Arbeitsamt Göttingen gezahlt. Am 15. Dezember 1976 erklärte Herr Coccioli, nach Italien zurückkehren zu wollen. Daraufhin stellte das Arbeitsamt am 17. Dezember 1976 die Bescheinigung nach Vordruck E 303 über die Aufrechterhaltung des Anspruchs auf Leistungen wegen Arbeitslosigkeit aus. Aus dieser Bescheinigung war ersichtlich, daß der Kläger einen Anspruch auf Leistungen für drei Monate, also vom 19. Dezember 1976 bis 18. März 1977, habe. Gleichzeitig erhielt der Kläger das Merkblatt E 303/5 in italienischer Sprache, in dem darauf hingewiesen wird, daß, falls der Arbeitslose länger als drei Monate außerhalb der Bundesrepublik Deutschland Arbeit suchen sollte, mit Ablauf dieser Frist die etwa noch bestehenden Ansprüche auf deutsche Leistungen bei Arbeitslosigkeit erlöschen würden. Das Arbeitsamt, das die Bescheinigung E 303 ausgestellt habe, könne Ausnahmen zulassen.

Im Laufe des Dezembers 1976 ist der Kläger zum Zwecke der Arbeitssuche nach Erchi in Italien zurückgekehrt. Dort bestand weder zu diesem Zeitpunkt noch in den darauffolgenden Wochen Aussicht auf Vermittlung einer Beschäftigung.

Am 16. März 1977 erkrankte der Kläger. Er war vom 16. März bis zum 14. Mai 1977 arbeitsunfähig.

Am 15. Mai 1977 kehrte der Kläger in die Bundesrepublik zurück und beantragte am 16. Mai 1977 beim Arbeitsamt Göttingen die Gewährung von Arbeitslosenhilfe. Er gab an, daß er wegen seiner Erkrankung nicht innerhalb der Dreimonatsfrist in die Bundesrepublik habe zurückkehren können. Das Arbeitsamt lehnte den Antrag ab. Nach seiner Ansicht war eine ausnahmsweise Verlängerung der Dreimonatsfrist nach Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 nicht möglich, weil das Verbleiben des Klägers in Italien mangels Aussicht auf Arbeitsvermittlung an dem Ort, an den er sich zum Zwecke der Arbeitssuche begeben hatte, schon längere Zeit vor dem Eintritt der Arbeitsunfähigkeit nicht mehr zum Zwecke der Arbeitssuche erforderlich gewesen sei. Während des anderweitig motivierten weiteren Verweilens des Klägers in Italien müsse dieser das Risiko tragen, durch unvorhersehbare Ereignisse an der rechtzeitigen Rückkehr in die Bundesrepublik gehindert zu werden.

Nach erfolglosem Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid des Arbeitsamtes erhob Herr Coccioli Klage zum Sozialgericht Hildesheim. Dieses hat durch Beschluß vom 8. Juni 1978 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist eine Fristverlängerung gemäß Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zulässig, wenn der Verlängerungsantrag erst nach Fristablauf gestellt wird?

2. Wenn dies bejaht wird:

Handelt die zuständige Arbeitsverwaltung im Rahmen ihres Ermessens, wenn sie einen Ausnahmefall zur Fristverlängerung verneint, weil

a) für den Arbeitslosen im anderen Mitgliedstaat, in dem er sich arbeitssuchend gemeldet hat, keine Aussicht auf Vermittlung bestand und

b) die fristgerechte Rückkehr infolge plötzlicher Erkrankung unmöglich war?

Der Vorlagebeschluß ist am 14. Juni 1978 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Bundesanstalt für Arbeit, Beklagte im Ausgangsverfahren, und die Kommission der EG schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes vorgelegte schriftliche Erklärungen

Zur ersten Frage führt die Beklagte im Ausgangsverfahren aus, eine Verlängerung der Frist setze nach allgemeinem Sprachgebrauch voraus, daß die Frist noch nicht abgelaufen sei. Es sei jedoch zweifelhaft, ob die Verfasser der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 dies hinsichtlich der Frist des Artikels 69 Absatz 1 Buchstabe c tatsächlich gewollt hätten. Erfahrungsgemäß gingen fast alle Verlängerungsanträge erst nach Ablauf der Dreimonatsfrist bei der Beklagten ein. Dies sei teilweise darauf zurückzuführen, daß die Antragsteller die Dauer der Postlaufzeit unterschätzten. Die Beklagte neige daher aus sozialen Gründen zu der Auffassung, daß eine Verlängerung der Dreimonatsfrist auch noch nach Ablauf der Frist bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen möglich sei.

Die Beklagte ist der Auffassung, die zweite Frage sei unzulässig. Sie beziehe sich nicht auf die Auslegung des Artikels 69 Absatz 2 der Verordnung, sondern auf die Ausübung des der Verwaltungsbehörde in dieser Vorschrift eingeräumten Ermessens, bezogen auf den vorliegenden Einzelfall. Die Frage, ob die Arbeitsverwaltung ermessensmißbräuchlich gehandelt habe, indem sie sich bei ihrer Entscheidung von gesetzwidrigen Erwägungen habe leiten lassen, könne nur anhand des konkreten Sachverhalts unter Würdigung aller Umstände geklärt werden. Artikel 177 des EWG-Vertrags räume dem Gerichtshof jedoch nicht die Befugnis ein, den dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalt unter eine Norm zu subsumieren.

Die Kommission stellt zunächst die Frage nach der Vereinbarkeit des Artikels 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 mit Artikel 51 des EWG-Vertrags. Sie führt aus, der in den zuständigen Mitgliedstaat zurückgekehrte Arbeitslose, der an sich alle Voraussetzungen für die weitere Gewährung von Leistungen nach den Rechtsvorschriften dieses Staates erfülle, werde durch Artikel 69 Absatz 2 als Sanktion für die Fristüberschreitung mit dem Entzug der allein nach den Rechtsvorschriften dieses Staates gegebenenfalls bestehenden weiteren Ansprüche bestraft.

Jedoch sehe auch das deutsche Arbeitsförderungsgesetz (AFG) Sanktionen vor. Nach § 120 AFG seien Leistungen bei Arbeitslosigkeit für sechs Wochentage zu versagen, wenn der Arbeitslose einer Aufforderung des Arbeitsamtes nicht nachkomme, sich zu melden. Die Überschreitung der Dreimonatsfrist gleiche der Verletzung der Meldepflicht. Offen bleibe danach nur die Frage, ob der völlige Entzug weiterer Ansprüche nach Artikel 69 Absatz 2 nicht unverhältnismäßig sei und um deswillen vom innerstaatlichen Recht nicht gestützt werde.

Nachdem die Kommission die Problematik des Artikels 69 Absatz 2 aufgezeigt hat, geht sie in ihren weiteren Erklärungen von der Vereinbarkeit dieser Regelung mit Artikel 51 des Vertrages aus.

Zur ersten Frage merkt die Kommission an, Artikel 69 Absatz 2 schweige über die Frage, ob die Fristverlängerung vor oder nach Fristablauf zu beantragen sei. Das lege die Annahme nahe, daß der Verlängerungsantrag sowohl vor wie nach Fristablauf gestellt werden könne. Der Antrag sei jedoch nur zulässig, wenn er so zeitig gestellt werde, wie es nach den Umständen des Einzelfalles vernünftigerweise erwartet werden könne.

Zur zweiten Frage führt die Kommission aus, Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 verpflichte die Arbeitsverwaltung auch bei Vorliegen eines Ausnahmefalles nicht zur Fristverlängerung. Die Verlängerung sei in das — pflichtgemäße — Ermessen der Behörde gestellt.

Die Frage des nationalen Gerichts ziele zu Recht nicht darauf, welches die Kriterien sachgerechter Ermessensausübung bei Anwendung von Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 seien, sondern darauf, ob das zuständige Arbeitsamt unter den besonderen Umständen des dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts die Grenzen seines Ermessens überschritten habe.

Für das Abstecken dieser Grenzen erschienen die nachstehenden Überlegungen nützlich:

Nach Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 genüge ein Ausnahmefall, um eine Fristverlängerung zu gewähren. Ausnahmefall könne jeder vom normalen, gewöhnlichen Verlauf der Ereignisse abweichende Verlauf sein. Dabei werde man jedoch fordern müssen, daß der Ausnahmecharakter des Falles außerhalb der Kontrolle und Verantwortung des betroffenen Arbeitslosen liege. Jeglicher Erkrankung, die die rechtzeitige Rückkehr des Arbeitslosen vom ärztlichen Standpunkt als unmöglich oder unerwünscht erscheinen lasse, genüge den Anforderungen des Ausnahmefalles im Sinne von Artikel 69 Absatz 2 Satz 2.

Im Anschluß hieran stelle sich die weitere Frage, ob das Risiko der Erkrankung von der Arbeitsverwaltung ermessensfehlerfrei dem betroffenen Arbeitslosen aufgebürdet werden dürfe, wenn am Orte der Arbeitssuche keine Aussicht auf Vermittlung einer Beschäftigung bestanden habe. Sinn und Zweck von Artikel 69 Absatz 1 der Verordnung sei die Fortgewährung der Leistungen zum Zwecke der Arbeitssuche in einem anderen Mitgliedstaat. Bestehe im Einzelfall keine Möglichkeit zur Arbeitsvermittlung im Staat der Arbeitssuche, so gehe die Weitergewährung der Leistungen an sich fehl. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift müsse von dem Arbeitssuchenden gefordert werden, daß er unverzüglich in den zuständigen Mitgliedstaat zurückkehre, sobald er die Erfolglosigkeit seiner Arbeitssuche erkenne.

Zusammenfassend ist die Kommission der Auffassung, daß die Vorlagefragen des Sozialgerichts Hildesheim etwa wie folgt beantwortet werden könnten:

1. Eine Fristverlängerung gemäß Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ist auch dann zulässig, wenn der Verlängerungsantrag erst nach Fristablauf gestellt wird. Voraussetzung für die Zulässigkeit der Antragstellung nach Fristablauf ist jedoch, daß der Antrag so zeitig gestellt wird, wie es nach den besonderen Umständen des Falles vernünftigerweise erwartet werden kann.

2. Die Arbeitsverwaltung überschreitet nicht die Grenzen pflichtgemäßer Ermessensausübung, wenn sie trotz plötzlicher Erkrankung des arbeitssuchenden Arbeitslosen das Vorliegen eines Ausnahmefalles zur Fristverlängerung gemäß Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 verneint, weil am Orte der Arbeitssuche keine Aussicht auf Vermittlung bestand, sofern dieser Umstand dem betroffenen Arbeitslosen bekannt war.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 30. Januar 1979 haben die Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch ihren Direktor M. Müller, und die Kommission, vertreten durch Herrn N. Koch als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

In der Sitzung hat die Beklagte des Ausgangsverfahrens insbesondere nähere Ausführungen zur Verwaltungspraxis der deutschen Behörden bei der Anwendung des Artikels 69 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 gemacht. Aus dieser Darstellung geht hervor, daß die deutschen Behörden auf eine vorausschauende Prüfung, ob die beabsichtigte Arbeitssuche auch Erfolg verspreche, verzichteten, denn zum Zeitpunkt der Erteilung der Bescheinigung E 303 sei nicht in jedem Einzelfall mit Sicherheit zu erkennen, ob der Aufenthalt in dem anderen Land zum Zwecke der Arbeitssuche in Anspruch genommen werden solle oder ob vielmehr die Gefahr eines Mißbrauchs bestehe. Erst bei der verspäteten Rückkehr nach Ablauf der Dreimonatsfrist, wenn der Antrag auf Verlängerung gestellt werde, werde geprüft, ob das Verbleiben im anderen Land durch eine Arbeitssuche gerechtfertigt gewesen sei. Die vorsichtige Haltung der deutschen Behörden bei der Gewährung von Fristverlängerungen erkläre sich namentlich dadurch, daß die Anträge auf Bescheinigungen nach dem Vordruck E 303 stark zugenommen hätten und daß sie immer vor Beginn der großen Ferien und in der Zeit vor Weihnachten gestellt würden.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 21. Februar 1979 vorgetragen.

1 Mit Beschluß vom 8. Juni 1978, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 14. Juni 1978, hat das Sozialgericht Hildesheim gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen zur Auslegung des Artikels 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. L 149, S. 2), vorgelegt.

2 Diese Fragen haben sich in einem Rechtsstreit zwischen dem Kläger im Ausgangsverfahren, einem italienischen Staatsangehörigen mit Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland, und der Bundesanstalt für Arbeit gestellt, in dem der Kläger erreichen möchte, daß ihm ausnahmsweise unter Verlängerung der in Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 vorgesehenen Dreimonatsfrist weiterhin Anspruch auf Arbeitslosenhilfe zuerkannt wird.

3 Die erste Frage des Sozialgerichts geht dahin, ob eine Fristverlängerung gemäß Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zulässig ist, wenn der Verlängerungsantrag erst nach Fristablauf gestellt wird; die zweite Frage geht dahin, ob die zuständige Arbeitsverwaltung bejahendenfalls im Rahmen ihres Ermessens handelt, wenn sie einen Ausnahmefall zur Fristverlängerung verneint, weil

a) für den Arbeitslosen im anderen Mitgliedstaat, in dem er sich arbeitssuchend gemeldet hat, keine Aussicht auf Vermittlung bestand und

b) die fristgerechte Rückkehr infolge plötzlicher Erkrankung unmöglich war?

Zur ersten Frage

4 Nach Artikel 69 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 kann sich ein vollarbeitsloser Arbeitnehmer, der die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats erfüllt, in einen oder mehrere andere Mitgliedstaaten begeben, um dort eine Beschäftigung zu suchen; er behält dabei den Leistungsanspruch während höchstens drei Monaten von dem Zeitpunkt an, von dem ab er der Arbeitsverwaltung des Staates, den er verlassen hat, nicht mehr zur Verfügung stand.

Artikel 69 Absatz 2 hat folgenden Wortlaut:

Der Arbeitslose hat weiterhin Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er vor Ablauf des Zeitraums, in dem er nach Absatz 1 Buchstabe c Anspruch auf Leistungen hat, in den zuständigen Staat zurückkehrt; er verliert jedoch jeden Anspruch auf Leistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates, wenn er nicht vor Ablauf dieses Zeitraums dorthin zurückkehrt. In Ausnahmefällen kann die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger diese Frist verlängern.

Nach Artikel 69 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 kann somit die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger in Ausnahmefällen die Dreimonatsfrist verlängern, von deren Beachtung der Fortbestand des Anspruchs auf die in dieser Bestimmung genannten Leistungen abhängt.

5 Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 bestimmt nicht, daß der Verlängerungsantrag vor Fristablauf gestellt werden muß. Zu den Ausnahmefällen, die eine Fristverlängerung rechtfertigen können, können solche gehören, in denen der Arbeitslose nicht nur an der fristgerechten Rückkehr in den zuständigen Staat, sondern auch an der Stellung eines Verlängerungsantrags vor Ablauf der vorgeschriebenen Frist gehindert ist.

6 Auf die erste Frage ist somit zu antworten, daß eine Verlängerung der in Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 genannten Frist auch dann zulässig ist, wenn der Verlängerungsantrag erst nach Fristablauf gestellt wird.

Zur zweiten Frage

7 Artikel 69 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71, der einem Arbeitnehmer das Recht einräumt, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Beschäftigung zu suchen, gewährt demjenigen, der hiervon Gebrauch macht, einen Vorteil gegenüber dem Arbeitnehmer, der im zuständigen Staat verbleibt, denn ersterer ist aufgrund des Artikels 69 während eines Zeitraums von drei Monaten von der Verpflichtung befreit, sich zur Verfügung der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates zu halten und sich ihrer Kontrolle zu unterwerfen — diese Verpflichtung ist das Gegenstück zur Gewährung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit —; er muß sich allerdings bei der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats, in den er sich begibt, melden.

8 Die Nachprüfung, ob der Arbeitnehmer von dem ihm in Artikel 69 der Verordnung Nr. 1408/71 eingeräumten Recht einen zweckentsprechenden Gebrauch gemacht hat, obliegt den zuständigen Behörden. Folglich ist es Sache der zuständigen Stellen oder Träger der Mitgliedstaaten, in jedem Einzelfall zu entscheiden, ob die in einem Antrag auf Verlängerung der in Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 genannten Frist angeführten Tatsachen einen Ausnahmefall begründen.

9 Auf die zweite Frage ist somit zu antworten, daß Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 die Befugnis der zuständigen Stellen oder Träger der Mitgliedstaaten nicht beschränkt, bei der Entscheidung über eine Verlängerung der in der Verordnung genannten Frist alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die sie für erheblich halten, einschließlich derer, die sich auf die persönliche Lage des Arbeitnehmers oder auf die Durchführung einer wirksamen Kontrolle beziehen.

Kosten

10 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien im Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Sozialgericht Hildesheim mit Beschluß vom 8. Juni 1978 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Eine Verlängerung der in Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 genannten Frist ist auch dann zulässig, wenn der Verlängerungsantrag erst nach Fristablauf gestellt wurde.

2. Artikel 69 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 beschränkt nicht die Befugnis der zuständigen Stellen oder Träger der Mitgliedstaaten, bei der Entscheidung über eine Verlängerung der in der Verordnung genannten Frist alle Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die sie für erheblich halten, einschließlich derer, die sich auf die persönliche Lage des Arbeitnehmers oder auf die Durchführung einer wirksamen Kontrolle beziehen.