Europäischer Gerichtshof Urteil vom 05.04.1979 – C-148/78

In der Rechtssache 148/78

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der Pretura Penale Mailand in dem vor diesem Gericht anhängigen Strafverfahren gegen

TULLIO RATTI, wohnhaft in Mailand,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung zweier Richtlinien des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, erstens (Richtlinie 73/173/EWG vom 4. Juni 1973, ABl. L 189, S. 7) für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Zubereitungen gefährlicher Stoffe (Lösemittel) und zweitens (Richtlinie 77/728/EWG vom 7. November 1977, ABl. L 303, S. 23) für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Anstrichmitteln, Lacken, Druckfarben, Klebstoffen und dergleichen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars als amtierender Präsident, des Kammerpräsidenten Mackenzie Stuart, der Richter P. Pescatore, M. Sørensen, A. O'Keeffe, G. Bosco und A. Touffait,

Generalanwalt: G. Reischl Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Firma Silvam aus Senago (Mailand), deren gesetzlicher Vertreter Herr Ratti ist, ist aufgrund Beschlusses ihres Verwaltungsrates dazu übergegangen, bei der Verpackung ihrer Erzeugnisse auf deren Behältern die in der Richtlinie 73/173/EWG des Rates vom 4. Juni 1973 vorgesehene Kennzeichnung anzubringen. Sie hat außerdem. beschlossen, die Richtlinie 77/728/EWG des Rates vom 7. November 1977 auf ihre Lacke anzuwenden.

Diese beiden Richtlinien sind jedoch noch nicht in die italienische Rechtsordnung rezipiert worden. In Italien gilt noch immer das Gesetz Nr. 245 vom 5. März 1963 (Gazzetta Ufficiale S. 1451), das sich sowohl auf Lösemittel als auch auf Lacke bezieht.

Das Gesetz Nr. 245 ist strenger (es schreibt in jedem Fall die Angabe der in dem Lösemittel oder dem Lack enthaltenen Menge an Benzol, Toluol und Xylol vor) und gleichzeitig weniger streng (es schreibt nicht die Angabe sämtlicher Bestandteile vor, die für giftig, ätzend, brandfördernd, leicht entzündlich oder für einen Reizstoff gehalten werden) als die beiden vorerwähnten Richtlinien, was Schwierigkeiten sowohl für die in Italien hergestellten als auch für die eingeführten Erzeugnisse mit sich bringt.

Herr Ratti wird vor der Fünften Strafkammer der Pretura Mailand wegen Nichteinhaltung des Gesetzes Nr. 245 strafrechtlich verfolgt.

Da die Pretura Mailand der Ansicht war, daß der Rechtsstreit Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufwerfe, hat sie dem Gerichtshof folgende Vorabentscheidungsfragen vorgelegt:

a) Stellen die Richtlinie 73/173 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 4. Juni 1973 und insbesondere ihr Artikel 8 unmittelbar geltende Vorschriften dar, die den einzelnen subjektive Rechte verleihen, welche von den staatlichen Gerichten zu schützen sind?

b) Dürfen ungeachtet des erwähnten Artikels in den nationalen Rechtsvorschriften Verpflichtungen und Beschränkungen auferlegt werden, die genauer und detaillierter oder jedenfalls anders sind als die in der Richtlinie genannten, und ist dies in Anbetracht der in den nationalen Rechtsvorschriften aufgestellten Verpflichtung, auf den Behältern Hinweise anzubringen, die in der Richtlinie nicht verlangt werden, gegebenenfalls als Hindernis für den freien Warenverkehr und den Handel mit den dieser Richtlinie (d. h. der Richtlinie für Lösemittel) unterliegenden Erzeugnissen anzusehen, weil damit unmittelbare Auswirkungen auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes verbunden sind?

c) Ist insbesondere die. aufgrund von Artikel 8 des Gesetzes Nr. 245 vom 5. März 1963 bestehende Verpflichtung, auf dem feilgebotenen Behälter das Vorhandensein von Benzol, Toluol und Xylol in dem Lösemittel oder, dem sonstigen Erzeugnis mit der genauen Bezeichnung des Gesamtprozentsatzes und — gesondert davon — des Prozentsatzes an Benzol anzugeben, entweder wegen des obligatorischen Charakters der Angaben (deren Nichteinhaltung Strafsanktionen auslöst) oder wegen der für die Erfüllung dieser Verpflichtung vorgeschriebenen Modalitäten unvereinbar mit der erwähnten Richtlinie, auch wenn man den allgemeinen Grundgedanken berücksichtigt, auf dem diese Richtlinie zu beruhen scheint?

d) Stellen jedenfalls die erwähnten nationalen Vorschriften, die unterschiedslos auf sämtliche auf dem Binnenmarkt vorhandenen Erzeugnisse Anwendung finden, eine Behinderung, ein Verbot oder eine Beschränkung des Handels und des freien Warenverkehrs in bezug auf diese Erzeugnisse dar, auch wenn sie erlassen worden sind, um einen besseren Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher dieser Erzeugnisse zu gewährleisten (zweifellos ist die wissenschaftliche Literatur umfangreich, die — zumindest seit den 60er Jahren — die Gefährlichkeit von Stoffen wie Benzol, Toluol und Xylol besonders für diejenigen Arbeitnehmer betont hat, die häufig gezwungen sind, Lösemittel mit sehr hohen Prozentsätzen dieser Stoffe zu benutzen, ohne davon überhaupt Kenntnis zu haben, aber nicht allein für diese, da jeder Verbraucher, der einen Lack mit derartigen Stoffen verwendet, schwerwiegenden Gefahren für seine Gesundheit ausgesetzt sein kann) ?

e) Gelten die Richtlinie 77/728 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 7. November 1977 und insbesondere ihr Artikel 9 unmittelbar und direkt in bezug auf die den Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie an auferlegten Unterlassungspflichten und für den Fall, daß der einzelne, der sich auf ein berechtigtes Vertrauen gestützt hat, den Bestimmungen der Richtlinie vor dem Ablauf der dem Mitgliedstaat gewährten Anpassungsfrist nachgekommen ist?

Der Vorlagebeschluß vom 8. Mai 1978 ist am 21. Juni 1978 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens, der Rat und die Kommission haben nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Erklärungen im Sinne von Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG

A — Erklärungen des Angeklagten des Ausgangsverfahrens

Herr Ratti bemerkt zunächst, daß die italienischen Rechtsvorschriften Strafsanktionen vorsehen, die in eklatantem Widerspruch zu der Gemeinschaftsregelung sowohl über die Lösemittel als auch über die Lacke stehen, und untersucht daher, was er als die Hauptfrage bezeichnet, nämlich die Wirkung, die die beiden genannten Richtlinien in der Rechtsordnung des einzelnen Mitgliedstaats haben können.

Für die Antwort auf diese Frage bezieht er sich in erster Linie auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes (u.a. EuGH 4. Dezember 1974 — Van Duyn, 41/74 — Slg. 1974, 1337, und EuGH 1. Februar 1977 — Verbond van Nederlandse Ondernemingen — Slg. 1977, 113). Hiernach habe eine Richtlinie unmittelbare Wirkung, wenn sie so detaillierte und vollständige Verpflichtungen auferlege, daß dem Mitgliedstaat kein Ermessensspielraum gelassen werde.

Er versucht sodann nachzuweisen, daß die beiden Richtlinien unmittelbare Wirkung haben. Artikel 8 der Richtlinie über Lösemittel — so trägt er vor — erlege genaue und detaillierte Verpflichtungen auf, die die Mitgliedstaaten nur so, wie sie seien, übernehmen könnten. So seien die Größe, die Farbe, die Form und der Platz des Kennzeichnungsschildes im einzelnen bestimmt. Die gleiche Feststellung gelte für Artikel 9 der Richtlinie über Lacke.

In dem letztgenannten Fall stelle sich aber das Problem der Frist. Die Mitgliedstaaten verfügten nämlich über eine Frist von 24 Monaten, um diese Richtlinie durchzuführen, die erst von November 1979 an hätte angewandt werden dürfen. Es lasse sich also die Ansicht vertreten, daß das Gesetz Nr. 245 zur Zeit der fraglichen Ereignisse noch für die Lacke gegolten habe. Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens meint jedoch, man müsse prüfen, aus welchen Gründen der Gemeinschaftsgesetzgeber eine solche Frist gesetzt habe. Diese rechtfertige sich allein aus einfachen wirtschaftlichen Überlegungen: Absatz der bestehenden Vorräte, Notwendigkeit neuer Analysen, neue Kennzeichnungsschilder usw. Sie könne daher nur für Verpflichtungen zu einem Tun gelten. Die Gründe für die Frist bestünden dagegen nicht in bezug auf die Verpflichtung aus Artikel 9 der Richtlinie, die eine Verpflichtung zu einem Unterlassen sei und keine Frist erfordere, zumal die auf den Kennzeichnungsschildern zu verwendenden Ausdrücke und Symbole aufgrund des Decreto ministeriale vom 17. Dezember 1977 (Gazzetta Ufficiale, suppl. Nr. 30 vom 31. Januar 1978) bereits Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung seien.

Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens weist darüber hinaus auf die Absurdität einer Situation hin, in der der Erzeuger eines Mitgliedstaats, in dem die Richtlinie bereits rezipiert ist, sein gemäß dieser Richtlinie gekennzeichnetes Erzeugnis nicht in einen anderen Mitgliedstaat ausführen kann, weil dieser Staat der Richtlinie noch nicht nachgekommen ist. Dies stelle eine Verletzung der Grundprinzipien des freien Warenverkehrs im Rahmen der Gemeinschaft dar.

Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens trägt schließlich vor, wenn seine Ansicht nicht die richtige Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen [wiedergibt], dies zwangsläufig zu der Annahme führen muß, daß die zweijährige Frist, die eingeräumt worden ist, um die Richtlinie durchzuführen, keine Frist zur Durchführung ist, sondern eine Frist, vor deren Ablauf die Durchführung der Richtlinie nicht möglich ist oder untersagt werden kann.

B — Erklärungen des Rates

In der Einleitung seines Schriftsatzes betont der Rat die Besonderheit der Gesetzgebungstechnik, die sehr häufig bei den Richtlinien zur Angleichung von Rechtsvorschriften angewandt werde, und vor allem die Bedeutung der Frist, innerhalb deren die Mitgliedstaaten diesen Richtlinien nachkommen müßten. In dieser Hinsicht bemerkt der Rat, daß erst mit Ablauf dieser Frist die Einheitlichkeit der für die fraglichen Erzeugnisse geltenden technischen Normen aufgrund der Richtlinie notwendigerweise im gesamten Gemeinsamen Markt erreicht sein muß.

Der Rat faßt die vorgelegten fünf Fragen in zwei Hauptfragen zusammen:

1. Voraussetzungen, unter denen die in Rede stehenden Richtlinien unmittelbare Wirkungen entfalten können

Der Rat ist der Ansicht, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes in diesem Punkt ausreichend klar sei. Er hebt lediglich einen gewissen falschen Sprachgebrauch in dem Vorlagebeschluß hervor; dort spreche die Pretura Mailand von „unmittelbarer Geltung, während die Rechtsprechung des Gerichtshofes den Begriff der unmittelbaren Wirkungen entwickelt habe. Nach Auffassung des Rates hat der Gerichtshof nur entschieden, daß in bestimmten Fällen in denen die dem Mitgliedstaat durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung vollständig, das heißt, weder bedingt noch vom Ablauf einer Frist abhängig ist, sich die einzelnen auf die unmittelbaren Wirkungen des Rechtsakts berufen könnten.

In bezug auf das Wesen der in Frage stehenden Verpflichtungen bemerkt der Rat, die Verpflichtung, das Inverkehrbringen den Richtlinienvorschriften nicht entsprechender Erzeugnisse zu verbieten, sei natürlich eine Handlungspflicht; das gleiche müsse daher für die Verpflichtung gelten, das Inverkehrbringen den Richtlinienvorschriften entsprechender Erzeugnisse zu gestatten, denn der Mitgliedstaat müsse, um diese Verpflichtung zu erfüllen, sein eigenes innerstaatliches Recht ändern.

2. Zeitpunkt, von dem an sich diese Wirkungen entfalten

Der Rat führt als erstes Argument dafür, daß die unmittelbare Wirkung nicht offensichtlich sei, an, daß der Mitgliedstaat im Hinblick auf den Zeitpunkt, zu dem er — im Rahmen der gewährten Frist — der Richtlinie nachkommt, über einen Ermessensspielraum verfügt.

Der Rat fährt fort, daß der Gerichtshof, auch wenn er unter bestimmten Umständen gewissen Richtlinienbestimmungen unmittelbare Wirkung zuerkenne, den einzelnen doch nicht das Recht einräumen könnte, sich auf eine Verpflichtung, die einem Mitgliedstaat durch eine Richtlinie auferlegt ist, zu berufen, bevor die Kommission oder die anderen Mitgliedstaaten sich gemäß Artikel 169 oder Artikel 170 des Vertrages hierauf berufen können. Vor dem Ablauf der Frist könne es keinen Verstoß gegen die Richtlinie geben.

Was schließlich die Ausführungen in der bei der Pretura Mailand eingereichten Verteidigungsschrift (Nr. 2.3.4.) angeht, so leugnet der Rat nicht, daß der Umstand, daß die fraglichen Richtlinien sämtliche Mitgliedstaaten beträfen, unter Umständen Einfluß auf die Auslegung dieser Richtlinien habe, zu der sich der Gerichtshof veranlaßt sehen könne. Doch habe nach seiner Kenntnis der Gerichtshof diesen Umstand bisher noch nicht als ein Kriterium für die Anerkennung einer unmittelbaren Wirkung betrachtet. Jedenfalls folge daraus nicht, daß die dem Mitgliedstaat zur Erfüllung einer bestimmten Richtlinie gewährte Frist hinfällig werde. Der Rat vertritt unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (EuGH 6. Oktober 1970 — Franz Grad, 9/70 — Slg. 1970, 825) die Ansicht, daß ein Verbot, das in einem an die Mitgliedstaaten gerichteten Rechtsakt enthalten ist, erst von dem Zeitpunkt an, zu dem das gemeinsame System im gesamten Gemeinsamen Markt anzuwenden ist, wirksam wird, wenn das angestrebte Ziel darin besteht, die Anwendung dieses gemeinsamen Systems sicherzustellen. Ziel der beiden in Rede stehenden Richtlinien sei es aber gerade, diese Anwendung — spätestens bei Ablauf der Frist — sicherzustellen.

Der Rat ist daher der Auffassung, daß die Frage e zu verneinen sei, da Artikel 9 der Richtlinie 77/728 vor dem Ablauf der in Artikel 12 festgesetzten Frist keine unmittelbare Wirkung erzeugen könne, und daß diese Antwort auch für die Richtlinie 73/173 gilt.

C — Erklärungen der Kommission

Die Kommission schildert zunächst den Sachverhalt und stellt fest, daß das italienische Gesetz Nr. 245 Anforderungen enthalte, die gleichzeitig strenger und weniger streng seien als die der beiden Richtlinien. Sie untersucht sodann die fünf vorgelegten Fragen.

Erste Frage

Die Kommission betont den falschen Sprachgebrauch der Pretura: Der Ausdruck unmittelbar geltend dürfe in bezug auf Richtlinien nicht gebraucht werden, bei denen nur der vom Gerichtshof entwickelte Begriff der unmittelbaren Wirkungen verwendet werden könne. Die Kommission erinnert an die drei Kriterien, die gegeben sein müßten, damit eine Richtlinienbestimmung unmittelbare Wirkungen entfalten könne: eine klare und genaue Verpflichtung, die keiner Bedingung unterworfen sei und dem Mitgliedstaat keinen Ermessensspielraum lasse. Nachdem die Kommission die einzelnen Artikel der Richtlinie 73/173/EWG untersucht hat, meint [sie], daß die Artikel 2, 4, 5, 6 … sowie Artikel 8 in Verbindung mit diesen Bestimmungen unmittelbare Wirkungen entfalten und folglich vor dem zuständigen nationalen Gericht geltend gemacht werden können.

Zweite Frage

Aus der Antwort auf die erste Frage ergebe sich, daß ein Mitgliedstaat in seinen nationalen Rechtsvorschriften keine härteren Anforderungen als in der Richtlinie vorgesehen stellen darf; dies gelte sowohl für die unmittelbar auf den Binnenmarkt in den Verkehr gebrachten als auch für die eingeführten Erzeugnisse. Bei den letztgenannten Erzeugnissen besteht außerdem kein Zweifel, daß die Aufstellung anderer Anforderungen als der in den Richtlinien genannten einen Verstoß gegen den in Artikel 30 des Vertrages niedergelegten Grundsatz des freien Warenverkehrs darstellen würde.

Dritte Frage

Der Kommission scheint es klar, daß Artikel 8 des italienischen Gesetzes Nr. 245, in jedem Fall die Angabe des Vorhandenseins und des Prozentsatzes von Toluol, Xylol und Benzol vorschreibe, andere Verpflichtungen auferlege, als sie in der Richtlinie vorgesehen seien.

Vierte Frage

Die Kommission ist der Ansicht, daß die Bestimmungen des italienischen Gesetzes Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstellen. Man könne sich auch nicht auf Artikel 36 des Vertrages berufen, um Abweichungen von einer Harmonisierungsmaßnahme in einem bestimmten Sektor zuzulassen. Die einzige Möglichkeit bestehe darin, vorläufig und unter der Kontrolle der Kommission die Schutzklausel des Artikels 9 der Richtlinie in Anspruch zu nehmen.

Fünfte Frage

Die Kommission bemerkt zunächst, den Artikeln 3, 5, 6, 7 und 9 der Richtlinie 77/728/EWG sei unmittelbare Wirkung zuzuerkennen. Sie meint jedoch, um das Problem der Frist zu lösen, müsse der Zeitpunkt [bestimmt werden], in dem die Verpflichtung des Mitgliedstaats aus einer Richtlinie entsteht. Vor dem Ablauf der in Artikel 12 der Richtlinie festgesetzten Frist von 24 Monaten könne man sich nämlich eine Verpflichtung des Mitgliedstaats nicht vorstellen. In diesem Fall sei, wie aus der Rechtssprechung des Gerichtshofes (vorerwähnte Rechtssache 9/70, Franz Grad) hervorgehe, auch keine Berufung auf Artikel 191 des Vertrages möglich.

Die Kommission setzt ihre Argumentation mit dem Hinweis auf eine allgemeine Auslegungsregel fort: Da die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie ein relativ außergewöhnlicher Fall ist, könne sie nicht extensiv ausgelegt werden. Dies werde auch durch Artikel 189 des Vertrages bestätigt.

Zu dem Vorbringen der Verteidigung im Ausgangsverfahren, wonach Artikel 9 eine Unterlassungspflicht darstellt, bemerkt die Kommission, dieser Artikel sei nur eine deskriptive Zusammenfassung der Richtlinie und müsse daher als eine Norm betrachtet werden, die eine positive Verpflichtung zum Erlaß der erforderlichen innerstaatlichen Anpassungsvorschriften auferlege. Diese Verpflichtung könne erst mit dem Ablauf der Frist von 24 Monaten entstehen.

Die Erwägungen des vorlegenden Gerichts, das auf ein etwaiges berechtigtes Vertrauen des einzelnen verweist, der den Bestimmungen der Richtlinie vor dem Fristablauf nachgekommen ist, hält die Kommission nicht für erheblich, da die Verpflichtung nicht den einzelnen, sondern den Staaten auferlegt worden sei. Nur wenn der Staat untätig bleibe, könnten die einzelnen Ansprüche diesem gegenüber erheben.

Nach Auffassung der Kommission kann Artikel 30 auch nicht auf die eingeführten Erzeugnisse angewandt werden, denn hier stelle sich das Problem der Aufeinanderfolge zweier einschlägiger nationaler Regelungen, bei dem der Kernpunkt die Bestimmung des letzten Zeitpunkts sei, zu dem diese Aufeinanderfolge stattfinden müsse. Die Kommission meint, daß die frühere Regelung bis zum Ablauf der dem Mitgliedstaat zur Änderung seiner Rechtsvorschriften gewährten Frist gültig bleibe.

Die Kommission schlägt abschließend vor, die Fragen der Pretura Mailand wie folgt zu beantworten:

a) Die Artikel 2, 4, 5 und 6 der Richtlinie 73/173 des Rates sowie Artikel 8 in Verbindung mit diesen Bestimmungen erzeugen unmittelbare Wirkungen.

b) In den innerstaatlichen Rechtsvorschriften dürfen keine genaueren und detaillierten oder jedenfalls keine anderen Verpflichtungen und Beschränkungen als die in der vorerwähnten Richtlinie genannten auferlegt werden; bei den aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnissen stellen diese Verpflichtungen außerdem ein Hindernis für den freien Warenverkehr dar.

c) Die in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats aufgestellte Verpflichtung, auf dem Behälter eines Lösemittels das Vorhandensein von Benzol, Toluol und Xylol mit der genauen Bezeichnung des Gesamtprozentsatzes und — gesondert davon — des Prozentsatzes an Benzol anzugeben, ist mit der vorerwähnten Richtlinie unvereinbar.

d) Die Zielsetzung, einen besseren Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher der fraglichen Erzeugnisse zu gewährleisten, gestattet es den Mitgliedstaaten nicht, andere Anforderungen zu stellen, als in der genannten Richtlinie vorgesehen ist.

e) Die Artikel 3, 5, 6 und 7 der Richtlinie 77/728 des Rates sowie Artikel 9 in Verbindung mit diesen Bestimmungen erzeugen unmittelbare Wirkungen; diese Wirkungen beginnen mit Ablauf der in Artikel 12 festgesetzten Frist, das heißt mit dem 9. November 1979.

III — Mündliche Verhandlungen

Herr Ratti, der Angeklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt De Falco, der Rat, vertreten durch seinen Rechtsberater Fornasier, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater Alessi, haben in der Sitzung vom 25. Januar 1979 mündliche Ausführungen gemacht.

Herr Ratti hat auf eine Frage des Gerichtshofes geantwortet, es sei praktisch unmöglich, die Erzeugnisse der Firma Silvam zu exportieren, wenn auf den Behältern die nach dem italienischen Recht vorgeschriebenen Kennzeichnungsschilder angebracht würden.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 20. Februar 1979 vorgetragen.

1 Die Pretura Penale Mailand stellt dem Gerichtshof mit Beschluß vom 8. Mai 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 21. Juni 1978, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag mehrere Vorabentscheidungsfragen nach der Auslegung zweier Richtlinien des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, erstens (Richtlinie 73/173/EWG vom 4. Juni 1973, ABl. L 189, S. 7) für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Zubereitungen gefährlicher Stoffe (Lösemittel) und zweitens (Richtlinie 77/728/EWG vom 7. November 1977, ABl. L 303, S. 23) für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Anstrichmitteln, Lacken, Druckfarben, Klebstoffen und dergleichen.

2 Diese Fragen sind in einem Strafverfahren gegen den Leiter eines Unternehmens zur Herstellung von Lösemitteln und Lacken aufgeworfen worden, dem zur Last gelegt wird, bestimmten Vorschriften des italienischen Gesetzes Nr. 245 vom 5. März 1963 (Gazzetta ufficiale der Italienischen Republik vom 21. März 1963, S. 1451) zuwidergehandelt zu haben; nach diesen Vorschriften sind die Hersteller von Erzeugnissen, die Benzol, Toluol und Xylol enthalten, verpflichtet, auf den Behältern dieser Erzeugnisse eine Kennzeichnung anzubringen, die außer dem Vorhandensein der genannten Stoffe deren Gesamtprozentsatz und — gesondert davon — den Prozentsatz an Benzol angibt.

3 Zur Zeit der fraglichen Ereignisse hätten diese Rechtsvorschriften, soweit sie Lösemittel betreffen, in Erfüllung der Richtlinie 73/173 vom 4. Juni 1973 angepaßt sein müssen, deren Bestimmungen die Mitgliedstaaten bis zum 8. Dezember 1974 in ihre innerstaatliche Rechtsordnung übernehmen mußten — eine Verpflichtung, der die italienische Regierung nicht nachgekommen ist.

4 Diese Anpassung hätte zur Aufhebung derjenigen Bestimmung des italienischen Gesetzes, deren Verletzung dem Angeklagten des Ausgangsverfahrens vorgeworfen wird, und somit zu einer Änderung der Voraussetzungen für die Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Strafsanktionen geführt.

5 Was die Verpackung und Kennzeichnung der Lacke angeht, so hatte der Rat zur Zeit der fraglichen Ereignisse die Richtlinie 77/728 vom 7. November 1977 erlassen; den Mitgliedstaaten ist aber nach Artikel 12 dieser Richtlinie für das Inkraftsetzen der erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um der Richtlinie nachzukommen, eine Frist eingeräumt worden, die erst am 9. November 1979 abläuft.

6 Die Übernahme der Bestimmungen dieser Richtlinie in die innerstaatliche italienische Rechtsordnung hätte ebenfalls zur Aufhebung derjenigen Vorschriften des italienischen Gesetzes führen müssen, deren Nichteinhaltung Grund für die strafrechtliche Verfolgung des Angeklagten ist.

7 Der Angeklagte ist hinsichtlich der Verpakkung und Kennzeichnung der Lösemittel und der Lacke seines Unternehmens den Bestimmungen der Richtlinie 73/173 (Lösemittel), die die italienische Regierung nicht in ihre innerstaatliche Rechtsordnung übernommen hat, und den Bestimmungen der Richtlinie 77/728 (Lacke), die die Mitgliedstaaten bis zum 9. November 1979 durchgeführt haben müssen, nachgekommen.

8 Die Antwort auf die gestellten Fragen, von denen die ersten vier die Richtlinie 73/173 und die fünfte die Richtlinie 77/728 betreffen, soll dem vorlegenden Gericht die Entscheidung darüber ermöglichen, ob unter den gegebenen Umständen die in dem italienischen Gesetz Nr. 245 für den Fall der Verletzung seiner Bestimmungen vorgesehenen Strafen verhängt werden dürfen.

A — Zur Auslegung der Richtlinie 73/173

9 Diese Richtlinie wurde aufgrund des Artikels 100 des Vertrages und der durch die Richtlinie vom 21. Mai 1973 (ABl. L 167 vom 25. Juni 1973, S. 1) geänderten Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1967 über gefährliche Stoffe (ABl. Nr. 196 vom 16. August 1967, S. 1) erlassen, um die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Zubereitungen gefährlicher Stoffe (Lösemittel) sicherzustellen.

10 Der Erlaß dieser Richtlinie hat sich deshalb als notwendig erwiesen, weil in den Mitgliedstaaten Regelungen für gefährliche Stoffe und Zubereitungen bestehen, die vor allem in der Kennzeichnung, in der Verpackung und in der Einstufung nach dem Gefährlichkeitsgrad dieser Erzeugnisse größere Unterschiede aufweisen.

11 Diese Unterschiede stellten ein Hindernis für den Handel und den freien Warenverkehr dar und wirkten sich unmittelbar auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes für gefährliche Zubereitungen, wie Lösemittel, aus, die sowohl in der Industrie, in der Landwirtschaft und im Handwerk als auch in den Haushaltungen häufig verwendet werden.

12 Um diese Unterschiede zu beseitigen, hat die Richtlinie eine bestimmte Anzahl von Vorschriften aufgestellt, die sich ausdrücklich auf die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung der gesamten Erzeugnisse beziehen (Art. 2 Abs. 1, 2 und 3, Art. 4, 5 und 6).

13 Was Artikel 8 angeht, auf den das vorlegende Gericht besonders abhebt und dem zufolge die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von gefährlichen Zubereitungen, die den in der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen entsprechen, wegen der Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung weder verbieten noch beschränken oder behindern dürfen, so stellt er zwar eine allgemeine Verpflichtung auf, er hat jedoch keine eigenständige Bedeutung, da er nur die notwendige Ergänzung der in den vorerwähnten Artikeln enthaltenen materiellen Bestimmungen im Hinblick auf den freien Verkehr der betreffenden Erzeugnisse darstellt.

14 Die Mitgliedstaaten mußten die Richtlinie 73/173 gemäß ihrem Artikel 11binnen achtzehn Monaten nach ihrer Bekanntgabe in Kraft setzen.

15 Die Bekanntgabe erfolgte am 8. Juni 1973 gegenüber sämtlichen Mitgliedstaaten.

16 Die Frist von achtzehn Monaten lief am 8. Dezember 1974 ab, und im Zeitpunkt der fraglichen Ereignisse waren die Bestimmungen der Richtlinie in der innerstaatlichen italienischen Rechtsordnung noch nicht in Kraft gesetzt.

17 Unter diesen Umständen hat das vorlegende Gericht festgestellt, daß ein offensichtlicher Widerspruch zwischen dem Gemeinschaftsrecht und dem internen italienischen Recht besteht, und es hat sich gefragt, welche dieser beiden Regelungen Vorrang haben muß. Das Gericht hat daher als erstes folgende Frage vorgelegt:

Stellen die Richtlinie 73/173 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 4. Juni 1973 und insbesondere ihr Artikel 8 unmittelbar geltende Vorschriften dar, die den einzelnen subjektive Rechte verleihen, welche von den staatlichen Gerichten zu schützen sind?

18 Diese Frage wirft das allgemeine Problem der Rechtsnatur der Bestimmungen einer aufgrund von Artikel 189 des Vertrages erlassenen Richtlinie auf.

19 In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung — zuletzt in seinem Urteil vom 1. Februar 1977 in der Rechtssache 51/76 (Nederlandse Odernemingen, Slg. 1977, 113, 126 f.) — ausgeführt, daß zwar nach Artikel 189 Verordnungen unmittelbar gelten und infolgedessen schon wegen ihrer Rechtsnatur unmittelbare Wirkungen erzeugen können, daß hieraus indessen nicht folgt, daß andere in diesem Artikel genannte Kategorien von Rechtsakten niemals ähnliche Wirkungen erzeugen könnten.

20 Mit der den Richtlinien durch Artikel 189 zuerkannten verbindlichen Wirkung wäre es unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, daß sich betroffene Personen auf die durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können.

21 Insbesondere in den Fällen, in denen etwa die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die praktische Wirksamkeit einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die einzelnen sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten.

22 Daher kann ein Mitgliedstaat, der die in der Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht fristgemäß erlassen hat, den einzelnen nicht entgegenhalten, daß er — der Staat — die aus dieser Richtlinie erwachsenen

23 Verpflichtungen nicht erfüllt hat. Hieraus folgt, daß das nationale Gericht, bei dem ein Rechtsbürger, der den Vorschriften einer Richtlinie nachgekommen ist, die Nichtanwendung einer mit dieser noch nicht in die innerstaatliche Rechtsordnung des säumigen Staates übernommenen Richtlinie unvereinbaren nationalen Bestimmung beantragt hat, diesem Antrag stattgeben muß, sofern die in Frage stehende Verpflichtung unbedingt und hinreichend genau ist.

24 Sonach ist auf die erste Frage zu antworten, daß ein Mitgliedstaat nach dem Ablauf der zur Durchführung einer Richtlinie gesetzten Frist sein dieser Richtlinie noch nicht angepaßtes innerstaatliches Recht — auch wenn es Strafsanktionen vorsieht — nicht auf eine Person anwenden kann, die den Vorschriften der Richtlinie nachgekommen ist.

25 Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, ob der Staat, an den die Richtlinie gerichtet ist, bei der Übernahme der Richtlinienbestimmungen in seine innerstaatliche Rechtsordnung Verpflichtungen und Beschränkungen …, die genauer und detaillierter oder jedenfalls anders sind, auferlegen darf, vor allem indem er die Anbringung von Hinweisen auf den Behältern vorschreibt, die in der Richtlinie nicht verlangt werden.

26 Aus Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 8 der Richtlinie 73/173 folgt, daß nur solche Lösemittel in den Verkehr gebracht werden dürfen, die den Vorschriften dieser Richtlinie und ihrer Anlage entsprechen, und daß die Mitgliedstaaten nicht befugt sind, parallel zu der in dieser Richtlinie für die Einfuhr vorgesehenen Regelung eine abweichende Regelung für den Binnenmarkt aufrechtzuerhalten.

27 Aus dem System der Richtlinie 73/173 ergibt sich somit, daß ein Mitgliedstaat in bezug auf die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Lösemitteln keine einschränkenderen oder auch nur detaillierteren und jedenfalls keine anderen Voraussetzungen als die in dieser Richtlinie genannten in seine nationalen Rechtsvorschriften aufnehmen darf und daß dieses Verbot der Auferlegung nicht vorgesehener Beschränkungen sowohl für die unmittelbar auf dem Binnenmarkt in den Verkehr gebrachten als auch für die einge führten Erzeugnisse gilt.

28 In diesem Sinne ist die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten.

29 Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die aufgrund von Artikel 8 des Gesetzes Nr. 245 vom 5. März 1963 bestehende Verpflichtung, auf dem feilgebotenen Behälter das Vorhandensein von Benzol, Toluol und Xylol mit der genauen Bezeichnung des Gesamtprozentsatzes und — gesondert davon — des Prozentsatzes an Benzol anzugeben, unter Umständen mit der erwähnten Richtlinie unvereinbar ist.

30 Artikel 8 des italienischen Gesetzes Nr. 245 vom 5. März 1963 stellt die Verpflichtung auf, dann, wenn [die] Lösemittel … Benzol, Toluol oder Xylol enthalten, auf den feilgebotenen Behältern eine Kennzeichnung anzubringen, die das Vorhandensein dieser Stoffe in dem Lösemittel …, deren Gesamtprozentsatz und — gesondert davon — den Prozentsatz an Benzol angibt.

31 Andererseits bestimmt Artikel 5 der Richtlinie 73/173, daß in allen Fällen auf der Verpackung — deutlich lesbar und unverwischbar — das Vorhandensein als giftig eingestufter Stoffe im Sinne von Artikel 2, wie Benzol, und, jedoch nur in bestimmten Fällen, die als gesundheitsschädlich eingestuften Stoffe, wie Toluol und Xylol in einer Konzentration von über 5 %, anzugeben sind.

32 Eine Angabe des Prozentsatzes dieser Stoffe — gesondert oder insgesamt — ist dagegen nicht vorgeschrieben.

33 Dem vorlegenden Gericht ist demnach zu antworten, daß die Richtlinie 73/173 dahin auszulegen ist, daß sie keine nationalen Bestimmungen zuläßt, nach denen über die Bestandteile der betreffenden Erzeugnisse auf deren Behältern weitergehende Angaben zu machen sind, als in dieser Richtlinie vorgesehen ist.

34 Die vierte. Frage lautet wie folgt:

Stellen jedenfalls die erwähnten nationalen Vorschriften, die unterschiedslos auf sämtliche auf dem Binnenmarkt vorhandenen Erzeugnisse Anwendung finden, eine Behinderung, ein Verbot oder eine Beschränkung des Handels und des freien Warenverkehrs in bezug auf diese Erzeugnisse dar, auch wenn sie erlassen worden sind, um einen besseren Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Verbraucher dieser Erzeugnisse zu gewährleisten?

35 Diese Frage bezieht sich auf Artikel 36 des Vertrages, der Ausnahmen von dem Grundsatz des freien Warenverkehrs zuläßt, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren gerechtfertigt sind.

36 Wenn Gemeinschaftsrichtlinien gemäß Artikel 100 des Vertrages die Harmonisierung von Maßnahmen anordnen, die erforderlich sind, um den Schutz der Gesundheit von Menschen und Tieren zu gewährleisten, und sie außerdem Gemeinschaftsverfahren zur Kontrolle der Einhaltung dieser Maßnahmen vorsehen, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, da die Durchführung der geeigneten Kontrollen und der Erlaß von Schutzmaßnahmen dann nach Maßgabe der Harmonisierungsrichtlinie zu erfolgen haben.

37 Nach der Richtlinie 73/173 kann ein Mitgliedstaat, wenn er feststellt, daß eine gefährliche Zubereitung, obwohl die Vorschriften dieser Richtlinie eingehalten sind, eine Gefahr für die Gesundheit oder Sicherheit bildet, vorläufig und unter der Kontrolle der Kommission eine Schutzklausel im Sinne von Artikel 9 der Richtlinie nach dem in diesem Artikel vorgesehenen Verfahren und in der dort vorgeschriebenen Form anwenden.

38 Hieraus folgt, daß über die Richtlinie 73/173 hinausgehende nationale Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar sind, wenn sie nach dem in Artikel 9 dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahren und in der dort vorgeschriebenen Form erlassen worden sind.

B — Zur Auslegung der Richtlinie 77/728

39 Mit der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 77/728 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 7. November 1977 und insbesondere ihr Artikel 9 unmittelbar und direkt in bezug auf die den Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie an auferlegten Unterlassungspflichten und für den Fall [gelten], daß der einzelne, der sich auf ein berechtigtes Vertrauen gestützt hat, den Bestimmungen der Richtlinie vor dem Ablauf der dem Mitgliedstaat gewährten Anpassungsfrist nachgekommen ist.

40 Diese Richtlinie hat einen ähnlichen Gegenstand wie die Richtlinie 73/173, denn sie sieht eine gleichartige Regelung für diejenigen gefährlichen Zubereitungen vor, die als Anstrichmittel, Lacke, Druckfarben, Klebstoffe und dergleichen verwendet werden sollen.

41 Nach Artikel 12 dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten die Richtlinie binnen vierundzwanzig Monaten nach ihrer Bekanntgabe, die am 9. November 1977 erfolgt ist, in Kraft setzen.

42 Diese Frist ist somit noch nicht abgelaufen, und die Mitgliedstaaten haben noch bis zum 9. November 1979 Zeit, um die Vorschriften der Richtlinie 77/728 in ihre innerstaatliche Rechtsordnungzu übernehmen.

43 Hieraus ergibt sich, daß die Richtlinie und insbesondere ihr Artikel 9 aus den für die Antwort auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts angeführten Gründen erst am Ende des festgesetzten Zeitraums und nur für den Fall, daß der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht erfüllt hat, die in bezug auf die erste Frage beschriebenen Wirkungen haben können.

44 Solange dieser Endtermin nicht erreicht ist, dürfen die Mitgliedstaaten die Materie frei regeln.

45 Hat ein Mitgliedstaat die Vorschriften einer Richtlinie vor dem Ende des in dieser Richtlinie festgesetzten Zeitraums in seine innerstaatliche Rechtsordnung übernommen, so kann sich dieser Umstand nicht gegenüber den anderen Mitgliedstaaten auswirken.

46 Da schließlich die Richtlinien ihrem Wesen nach nur den Mitgliedstaaten Verpflichtungen auferlegen, kann sich der einzelne vor dem Ablauf der für ihre Durchführung vorgesehenen Frist nicht auf den Grundsatz des berechtigten Vertrauens berufen.

47 Somit ist auf die fünfte Frage zu antworten, daß die Richtlinie 77/728 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 7. November 1977 und insbesondere ihr Artikel 9 gegenüber dem einzelnen, der den Vorschriften dieser Richtlinie vor dem Ablauf der dem Mitgliedstaat gewährten Anpassungsfrist nachgekommen ist, keine Wirkung erzeugen können, die von den nationalen Gerichten zu berücksichtigen wäre.

Kosten

48 Die Auslagen des Rates und der Kommission, die Erklärungen beim Gerichts hof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig.

49 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Bestandteil des vor dem innerstaatlichen Gericht anhängigen Strafverfahrens. Die Kostenentscheidung obliegt daher diesem Gericht.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der Pretura Penale Mailand mit Beschluß vom 8. Mai 1978 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Ein Mitgliedstaat kann nach dem Ablauf der zur Durchführung einer Richtlinie gesetzten Frist sein dieser Richtlinie noch nicht angepaßtes innerstaatliches Recht — auch wenn es Strafsanktionen vorsieht — nicht auf eine Person anwenden, die den Vorschriften der Richtlinie nachgekommen ist.

2. Aus dem System der Richtlinie 73/173 ergibt sich, daß ein Mitgliedstaat in bezug auf die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von Lösemitteln keine einschränkenderen oder auch nur detaillierteren und jedenfalls keine anderen Voraussetzungen als die in dieser Richtlinie genannten in seine nationalen Rechtsvorschriften aufnehmen darf und daß dieses Verbot der Auferlegung nicht vorgesehener Beschränkungen sowohl für die unmittelbar auf dem Binnenmarkt in den Verkehr gebrachten als auch für die eingeführten Erzeugnisse gilt.

3. Die Richtlinie 73/173 ist dahin auszulegen, daß sie keine nationalen Bestimmungen zuläßt, nach denen über die Bestandteile der betreffenden Erzeugnisse auf deren Behältern weitergehende Angaben zu machen sind, als in dieser Richtlinie vorgesehen ist.

4. Über die Richtlinie 73/173 hinausgehende nationale Bestimmungen sind mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie nach dem in Artikel 9 dieser Richtlinie vorgesehenen Verfahren und in der dort vorgeschriebenen Form erlassen worden sind.

5. Die Richtlinie 77/728 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 7. November 1977 und insbesondere ihr Artikel 9 können gegenüber dem einzelnen, der den Vorschriften dieser Richtlinie vor dem Ablauf der dem Mitgliedstaat gewährten Anpassungsfrist nachgekommen ist, keine Wirkung erzeugen, die von den nationalen Gerichten zu berücksichtigen wäre.