Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.09.1979 – C-141/78

Schlussanträge des Generalanwalts Gerhard Reischl

vom 11. September 1979

Herr Präsident,

meine Herren Richter,

Am 9. März 1977 ist im Vereinigten Königreich die Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977 erlassen worden. Diese zum Schutz bestimmter Fischarten ergangene, am 1. April 1977 in Kraft getretene Verordnung enthält Vorschriften über die Maschengröße von Fangnetzen, die für bestimmte Fischarten verwendet werden dürfen, und über den Umfang sogenannter Beifänge, nämlich von Fängen an sich geschützter Fische, die unbeabsichtigt beim Fang zugelassener Arten mit zugelassenen Netzen mitgegriffen werden.

Gegen diese Bestimmungen hat im Herbst 1977 die Cap Caval, ein französisches Schiff, verstoßen, das in englischen Hoheitsgewässern anscheinend vor allem den Fang von Langustinen betrieb. Weil es Netze benutzte, deren Maschen nicht den Normen entsprachen — an Bord befanden sich lediglich kleinmaschige Netze —, und weil die Grenzen für zulässige Beifänge überschritten worden waren — sie machten nach den Schätzungen des Kapitäns 61 % des Gesamtfanges aus, während nach der erwähnten britischen Verordnung nur 20 % zulässig sind —, wurde das Schiff am Rande eines Langustinenfanggebietes aufgebracht und der Eigentümer von einem britischen Gericht zu einer Geldstrafe verurteilt.

Dies veranlaßte die französische Regierung, nach deren Ansicht die britische Verordnung aus verschiedenen Gründen, auf die ich nachher zu sprechen kommen werde, mit dem Gemeinschaftsrecht nicht zu vereinbaren ist, ein Verfahren gemäß Artikel 170 des EWG-Vertrags gegen das Vereinigte Königreich einzuleiten.

Die Kommission gab der britischen Regierung gemäß Artikel 170 Absatz 3 Gelegenheit zur Stellungnahme zu den ihr gegenüber erhobenen Vorwürfen. Diese berief sich zur Rechtfertigung darauf, daß nach dem Urteil der Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer u. a., Urteil vom 14. Juli 1976, Slg. 1976, 1279) die Mitgliedstaaten zum Erlaß von, Maßnahmen zur Konservierung der Fischbestände durchaus berechtigt seien. Sie wies außerdem darauf hin, daß die Verordnung in Anwendung der Empfehlung Nr. 5 der im Rahmen des Nordostatlantik-Fischereiübereinkommens geschaffenen Kommission ergangen sei, also in Anwendung eines für die Mitgliedstaaten verbindlichen Aktes. Es handele sich somit nicht um eine einseitige Maßnahme im Sinne der Anlage VI zu der Haager Entschließung vom 3. November 1976, die wie folgt lautet:

Bis zum Beginn der Anwendung der gemeinschaftlichen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, die derzeit ausgearbeitet werden, treffen die Mitgliedstaaten keine einseitigen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände.

Sollte jedoch im Rahmen der internationalen Fischereikommission kein Einvernehmen für das Jahr 1977 erzielt werden und sollte es im Anschluß daran nicht möglich sein, unverzüglich autonome gemeinschaftliche Maßnahmen zu treffen, so könnten die Mitgliedstaaten vorsorglich in nichtdiskriminierender Weise geeignete Maßnahmen zum Schütze der Fischbestände in den Fischereizonen treffen, die an ihre Küste grenzen.

Vor Ergreifen dieser Maßnahmen bemüht sich der betreffende Mitgliedstaat, die Billigung der Kommission zu erhalten, die in allen Phasen dieser Verfahren zu konsultieren ist.

Etwaige Maßnahmen dieser Art präjudizieren nicht die Leitlinien, die zur Durchführung der gemeinschaftlichen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände festgelegt werden.

Bei dem von der britischen Regierung für richtig gehaltenen Verständnis dieser Entschließung habe also kein Anlaß bestanden, sich um die Billigung der Kommission zu bemühen. Nicht zuletzt müsse auch anerkannt werden, daß die getroffene Maßnahme nicht diskriminierend sei und daß sie vor allem auch als vernünftig gelten könne, passe sie sich doch dem Artikel 6 der Ratsverordnung Nr. 350/77 zur Festlegung bestimmter Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände (ABl. L 48 vom 19. Februar 1977, S. 28) an, in dem es heißt:

Die Beifänge von auf dem Meeresboden lebenden Fischarten, die nach den in Übereinstimmung mit der Empfehlung Nr. 5 der Kommission für die Fischerei im Nordostatlantik erlassenen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bei der Industriefischerei zulässig sind, werden vom 1. April 1977 an von 25 auf 20 v. H. verringert.

…

Demgegenüber äußerte die Kommission in einer begründeten Stellungnahme vom 22. März 1978 die Ansicht, in Wahrheit habe die britische Regierung, da sich die streitige Verordnung nicht auf eine Anwendung der erwähnten Empfehlung Nr. 5 beschränkt habe, sondern — unter Außerachtlassung des Fangzweckes — darüber hinausgegangen sei, nach der Haager Entschließung die Pflicht gehabt, sich um die Genehmigung der Kommission zu bemühen. Außerdem sei sie gemäß Artikel 3 der Ratsverordnung Nr. 101/76 (ABl. L 20 vom 28. 1. 1976, S. 19) verpflichtet gewesen, die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die von ihr geplante Maßnahme zu unterrichten. Da beides nicht geschehen sei, müsse festgestellt werden, daß das Vereinigte Königreich die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts mißachtet habe.

Daraufhin rief die französische Regierung den Gerichtshof an. Sie beantragte in ihrer Klageschrift, festzustellen, daß es sich bei der britischen Verordnung vom 9. März 1977 nicht um eine Maßnahme handele, die zu treffen die britische Regierung aufgrund des Nordostatlantik-Fischereiübereinkommens verpflichtet war, und außerdem festzustellen, daß die genannte Verordnung aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts rechtswidrig sei.

Die britische Regierung widersetzte sich im Gerichtsverfahren, dem die Kommission auf seiten der französischen Regierung als Streithelferin beigetreten ist, den soeben gekennzeichneten Wertungen. Sie hat aber, nachdem das Ersuchen des britischen Vertreters um Genehmigung der Verordnung bei der Anhörung durch die Kommission am 2. Februar 1978 erfolglos geblieben war — die Kommission bestand auf einer Anpassung an einen von ihr gemachten Vorschlag, der eine Begrenzung der Beifänge auf 40 o/o vorsieht —, die Kommission am 3. Juli 1978 offiziell um die Genehmigung zur Änderung der streitigen Verordnung gebeten. Diese Änderung erfolgte dann tatsächlich in der Fishing Nets (North-East Atlantic) (Variation) Order 1978 vom 7. Juli 1978 dergestalt, daß bei Langustinenfängen eine Begrenzung der Beifänge entfiel.

Zu diesem Streitfall nehme ich wie folgt Stellung:

1. Zunächst ist auf Bedenken einzugehen, die die britische Regierung zum Klageantrag, wie er in den Schriftsätzen formuliert war, vorgebracht hat.

Diese sind nicht unbegründet. In einem Verfahren wie dem vorliegenden kann es gemäß Artikel 170 und 171 des EWG-Vertrags nur zu der Feststellung kommen, daß ein Mitgliedstaat gegen Verpflichtungen aus dem Vertrag — womit das Gemeinschaftsrecht schlechthin gemeint ist — verstoßen hat. Nicht denkbar erscheint es mir demnach — und dies bezieht sich auf den zweiten Klagepunkt —, daß der Gerichtshof in einem solchen Verfahren eine nationale Norm für rechtswidrig erklärt. Diese Möglichkeit steht allenfalls nationalen Gerichten offen. Desgleichen erscheint es mir nicht vertretbar, Feststellungen zu Verpflichtungen aus dem Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen zu treffen, sei es dahingehend, daß sich daraus für die britische Regierung nicht die Notwendigkeit zum Erlaß der beanstandeten Verordnung ergeben habe, oder sei es dahingehend, daß die britische Maßnahme jedenfalls von diesem Übereinkommen nicht gedeckt sei. In einem Verfahren wie dem vorliegenden sind für den Gerichtshof Maßstab allein das Gemeinschaftsrecht oder Normen, auf die dieses verweist, sowie Vorschriften, die von der Gemeinschaft übernommen und damit auch für diese verbindlich geworden sind. Dazu gehört das genannte Übereinkommen nicht, wurde es doch von den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die Vertragspartner waren, zum Ende des Jahres 1977 beziehungsweise zum 7. Februar 1978 und 24. Februar 1978 mit der Begründung gekündigt, es sei an die neue Rechtslage — Ausdehnung der Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen — anzupassen und es müsse der Gemeinschaft als solcher Gelegenheit gegeben werden, sich unmittelbar daran zu beteiligen.

Offenbar hat dies auch die französische Regierung eingesehen. So erkläre ich es mir jedenfalls, daß in der mündlichen Verhandlung nur noch davon die Rede war, festzustellen, das Vereinigte Königreich habe dadurch gegen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen, daß es die Verordnung vom 9. März 1977 erlassen habe. Allein von diesem geänderten Antrag sollten wir daher ausgehen.

2. Vorgeworfen wird der britischen Regierung zweierlei:

a) Sie habe die fragliche Verordnung erlassen unter Mißachtung des im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Verfahrens, nämlich der bereits zitierten Anlage VI zu der Haager Entschließung vom 3. November 1976 sowie des Artikels 3 der Verordnung Nr. 101/76, wonach die Mitgliedstaaten die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission Uber alle von ihnen geplanten Änderungen an der gemäß Artikel 2 festgelegten Fischereiregelung unterrichten. Der gleichfalls von der französischen Regierung früher vertretene Standpunkt, es fehle, weil die Gemeinschaft von ihren Kompetenzen auf dem Gebiet der Erhaltung der Fischbestände Gebrauch gemacht habe, an jeglicher nationaler Regelungsbefugnis, wurde in der mündlichen Verhandlung offenbar nicht mehr aufrechterhalten, räumte doch die französische Regierung selbst ein, die getroffenen Gemeinschaftsmaßnahmen seien fragmentarisch und unvollständig, nämlich begrenzt auf bestimmte Zonen und Fischarten, der Rat habe also seine Kompetenzen — und zwar auch durch Erlaß der Verordnung Nr. 350/77 — noch nicht voll ausgeschöpft.

b) Zum anderen wird auch der Inhalt der britischen Verordnung beanstandet. So sei die Notwendigkeit ihres Erlasses, was die betroffenen Fischbestände angeht, nicht wissenschaftlich belegt, jedenfalls sei der für Beifänge festgesetzte Prozentsatz als exzessiv streng anzusehen. Überdies sei die Regelung diskriminierend, sie habe schädliche Auswirkungen auf die Ziele und das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse — wobei an die Preis- und Versorgungssituation gedacht wird; außerdem beeinträchtige sie die von der Kommission mit dritten Ländern zu führenden Verhandlungen über Abkommen betreffend Konservierungsmaßnahmen und Fischereirechte in den Hoheitsgewässern der Gemeinschaft.

Das Vereinigte Königreich verteidigte sich dagegen insbesondere — natürlich auch unter Zurückweisung der den Inhalt der Verordnung betreffenden Vorwürfe — mit der Ansicht, die Haager Entschließung und Artikel 3 der Verordnung Nr. 101/76 gälten nur für rein einseitige, aufgrund nationaler Initiative getroffene Maßnahmen, nicht aber für solche, die — wie im vorliegenden Fall — zur Durchführung internationaler Abmachungen getroffen würden.

Dem wiederum hält die französische Regierung entgegen, die britische Regierung könne sich auf das Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen deswegen nicht mehr berufen, weil sie es selbst zum Teil nicht mehr beachte. Daneben ist die französische Regierung auch der Meinung, die Haager Entschließung erfasse jedenfalls Vorgänge, bei denen es um mehr gehe als um eine einfache Umsetzung von Empfehlungen der Kommission des Nordostatlantik-Fischereiübereinkommens in nationales Recht.

3. Ehe ich auf diese Auseinandersetzung eingehe, halte ich es für angebracht, die bisherige einschlägige Rechtsprechung mit einigen auch für den vorliegenden Fall interessanten grundsätzlichen Feststellungen in Erinnerung zu bringen.

a) In erster Linie ist das Urteil vom 14. Juli 1976 zu den Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer) wichtig, in denen es um niederländische Vorschriften zur Erfüllung von Verpflichtungen aus dem Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen ging, nämlich um eine Regelung zur Ausführung einer Empfehlung über Zungen- und Schollenfischerei, zu der die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 des Übereinkommens verpflichtet waren. Mit der Begründung, daß die Gemeinschaft ihre Aufgaben auf dem Gebiete des Schutzes der Fischgründe und der Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres noch nicht in vollem Umfang wahrgenommen habe, stellte das Urteil einerseits fest, daß die Mitgliedstaaten — freilich nur während einer Übergangszeit — befugt seien, im Rahmen des erwähnten Übereinkommens Verpflichtungen zu übernehmen und deren Erfüllung sicherzustellen. Andererseits seien die Mitgliedstaaten aber auch bereits durch Gemeinschaftsverpflichtungen gebunden, namentlich durch die aus Artikel 5 des EWG-Vertrags. Dies bedeute konkret — weiter ging das Urteil nicht —, daß die Gemeinschaft bei der Ausführung ihrer Aufgaben aus Artikel 102 der Beitrittsakte, nach dem der Rat auf Vorschlag der Kommission spätestens ab dem sechsten Jahr nach dem Beitritt die Voraussetzungen für die Ausübung des Fischfangs im Hinblick auf den Schutz der Fischbestände und die Erhaltung der biologischen Schätze des Meeres festlegt, nicht behindert werden dürfe. Außerdem seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, etwaige Fangbeschränkungen so zu gestalten, daß die Auswirkungen auf das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse auf ein Mindestmaß beschränkt blieben.

b) Wichtig ist ferner das am 16. Februar 1978 in der Rechtssache 61/77 ergangene Urteil (Kommission/Irland, Slg. 1978, 417). In ihm findet sich ebenfalls die Feststellung, die Mitgliedstaaten könnten während der Übergangszeit des Artikels 102 der Beitrittsakte und solange die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit noch nicht voll in Anspruch genommen habe, angemessene Konservierungsmaßnahmen treffen. Auch in ihm wird aber betont, die Verpflichtungen zur Zusammenarbeit, die sich aus Artikel 5 des EWG-Vertrags ergäben, dürften nicht verletzt werden; zu Anlage VI zur Haager Entschließung wird ganz allgemein ausgeführt, die Mitgliedstaaten hätten danach die Möglichkeit, in Zusammenarbeit mit der Kommission angemessene Schutzmaßnahmen zu ergreifen.

c) Schließlich ist auch der erste Beschluß 61/77 R der vorgenannten Rechtssache von Interesse, der auf einen nach Artikel 83 der Verfahrensordnung gestützten Antrag am 22. Mai 1977 (Slg. 1977, 937) ergangen ist. In ihm wird die Notwendigkeit betont, die im Rahmen der Gemeinschaft unternommenen Anstrengungen zur Gestaltung einer gemeinsamen Fischereipolitik nicht zu gefährden und die Stellung der Gemeinschaft in internationalen Verhandlungen nicht zu beeinträchtigen. Daneben ist in bezug auf Anlage VI zur Haager Entschließung die Feststellung von Wert, dadurch sei ein Verfahren geschaffen worden, das eine einverständliche Ausarbeitung von Ersatzlösungen ermöglichen könnte.

4. Eindeutig im Mittelpunkt der streitigen Auseinandersetzung — der ich mich nunmehr zuwende — steht die Frage, welche Verpflichtungen sich für die Mitgliedstaaten aus Anlage VI zur Haager Entschließung ergeben — daß auf diese Weise rechtliche Verpflichtungen begründet wurden, wird auch von der britischen Regierung ohne weiteres anerkannt. Nach allem, was vorgetragen wurde, ist namentlich zu untersuchen, ob das in der Haager Entschließung vorgesehene Verfahren, das die britische Regierung zugestandenermaßen nicht eingehalten hat, auch zu beachten war, wenn staatliche Maßnahmen in Erfüllung von Verpflichtungen aus dem Nordostatlantik-Fischereiübereinkommen erlassen wurden.

Dazu stellt sich die Vorfrage, ob sich das Vereinigte Königreich überhaupt auf dieses Übereinkommen berufen kann. Die französische Regierung hält dies für zweifelhaft mit der Begründung, das Vereinigte Königreich habe das Übereinkommen seinerzeit nicht mehr uneingeschränkt angewandt, sondern sich teilweise von ihm losgesagt. Insoweit wird auf eine britische Note vom 27. Januar 1977 verwiesen, in der mitgeteilt wurde, die Empfehlung über Kontrollmaßnahmen — sie sieht vor, daß Verletzungen des Übereinkommens dem jeweiligen Heimatstaat notifiziert werden, der dann seine eigenen Staatsangehörigen verfolgt — werde wegen der Ausdehnung der Hoheitsgewässer auf 200 Seemeilen nicht mehr angewandt; Großbritannien werde vielmehr unmittelbar gegen französische Schiffe, die die Regeln des Übereinkommens mißachteten, vorgehen. Ich glaube aber, daß dieser Frage nicht weiter nachzugehen ist, daß also sowohl die Auslegung des Artikels 13 des Übereinkommens — hier wird davon gesprochen, daß tout État contractant prendra dans ses territoires et à l'égard de ses nationaux et de ses navires les mesures appropriées … — als auch diejenige des Revised Scheme of Joint Enforcement der North-East Atlantic Fisheries Commission, die internationale Kontrollen äußerhalb der Territorialgewässer betrifft, offenbleiben kann. Man kann nämlich — und damit nehme ich das Ergebnis meiner Überlegungen vorweg — davon ausgehen, daß selbst dann, wenn sich das Vereinigte Königreich noch auf die Verpflichtungen aus dem Fischereiübereinkommen berufen konnte — weil es nämlich, was wohl entscheidend sein dürfte, alle anderen Empfehlungen getreu befolgt hat —, dies doch in keinem Fall von der Einhaltung der in der Haager Entschließung niedergelegten Verfahrensregeln entbunden hat.

Dabei braucht im vorliegenden Fall auch nicht untersucht zu werden, wie es sich mit den Verpflichtungen aus der Haager Entschließung im Falle reiner Umsetzung von Empfehlungen der im Rahmen des Fischereiübereinkommens gebildeten Kommission in nationales Recht verhält, bei der eine nationale Ermessensausübung und nationale Wertungen keine Rolle spielen; hierzu läßt sich — auf diese Andeutung will ich mich beschränken — doch immerhin sagen, daß die Kommission gute Gründe dafür angeführt hat, auch in solchen Fällen eingeschaltet zu werden, etwa damit sichergestellt wird, daß kein wesentlicher Punkt übergangen wurde oder daß sich nicht unzulässige zusätzliche Elemente in der nationalen Regelung finden. Tatsächlich haben wir es hier offenbar nicht mit einem derartigen Fall reiner Übertragung von Fischereiempfehlungen in nationales Recht zu tun. Das ergibt sich eindeutig aus dem Verteidigungsvorbringen der britischen Regierung. Sie bezieht sich bekanntlich vor allem auf die Empfehlungen Nr. 2 und Nr. 5 der Fischereikommission. Offensichtlich ist aber, daß die Empfehlung Nr. 2 nur Vorschriften über die Maschenweite von Netzen zum Fang bestimmter Fischarten enthält, nicht dagegen eine Begrenzung der Beifänge. Deshalb mußte sich die britische Regierung für eine diesbezügliche Schlußfolgerung auf die Verpflichtung aus Artikel 13 des Übereinkommens, seine Anwendung zu sichern, berufen, nach der jeder Mitgliedstaat die zur wirksamen Durchsetzung angemessenen Maßnahmen bestimmt. Sie ist der Meinung, daß die von ihr geschaffene Regelung — Ausschluß des rechtfertigenden Hinweises darauf, daß engmaschige Netze nur zum Zwecke des Fangs bestimmter Fischarten mitgeführt wurden, wenn der Fang zu mehr als 20 % aus Fischen besteht, für die größere Netze vorgeschrieben sind — eindeutig als Maßnahme zur Erleichterung der Anwendung der Empfehlung Nr. 2 anzusehen sei. Was zum anderen die Empfehlung Nr. 5 angeht, so ist zwar sicher, daß sie Vorschriften über den Umfang zulässiger Beifänge enthält; sie beziehen sich aber ausschließlich auf den Fischfang für industrielle Zwecke, ebenso wie übrigens auch die Verordnung Nr. 350/77, die den in der Empfehlung Nr. 5 vorgesehenen Prozentsatz auf 20 % verringert hat. Hierzu mußte sich die britische Regierung zur Überwindung der deutlich gemachten Unterscheidung auf Sinn und Zweck der Empfehlung beziehen und geltend machen, daß ihre Anwendung ebenso sinnvoll sei bei Fängen, die für die menschliche Ernährung bestimmt sind. Demgegenüber ist aber nicht von der Hand zu weisen — die französische Regierung hat hierzu Zahlen über die in Betracht kommenden Beifänge genannt —, daß zu der von den Beifängen ausgehenden Gefährdung recht wohl eine andere Auffassung denkbar ist, wenn es um den Fischfang für die menschliche Ernährung geht. Demnach sowie angesichts der Tatsache, daß sich die britische Regierung für ihre Auslegung daneben auch auf Sinn und Geist der Gesamtheit der Fischereiempfehlungen — auch nicht einschlägiger —, wie sie sie versteht, beziehen mußte, kann sicher nicht von einer einfachen Umsetzung von Vorschriften aus dem Rahmen des Fischereiübereinkommens in nationales Recht gesprochen werden, vielmehr handelt es sich um eine Anwendung unter Inanspruchnahme eines Bewertungs- und Beurteilungsspielraums, von dem andere Mitgliedstaaten durchaus in anderer Weise Gebrauch machen können. Offenbar war auch die Praxis britischer Gerichte vor Erlaß der streitigen Verordnung in diesem Zusammenhang von Fall zu Fall recht unterschiedlich.

Dies vorausgeschickt, besteht für mich kein Zweifel daran, daß gerade auch derartige Vorgänge von der Anlage VI zu der Haager Entschließung erfaßt werden, also nicht nur rein nationale Maßnahmen, die ohne jeglichen Bezug auf internationale Verpflichtungen getroffen werden. In der Tat sprechen für eine derartige strenge Auslegung der Haager Entschließung mehrere Überlegungen. So kann schon auf die vorhin angeführte Rechtsprechung hingewiesen werden, die den Grundsatz gemeinschaftsfreundlichen Verhaltens der Mitgliedstaaten deutlich herausgehoben und damit das Erfordernis betont hat, in Zweifelsfällen dafür zu sorgen, daß die Gemeinschaftsbelange, wo immer es angezeigt erscheinen könnte, zur Geltung kommen. Daß dies bei Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände aus der Natur der Sache folgt, hat die Kommission unter Hinweis darauf klargemacht, daß viele Fischbestände, die wandern, gleichsam mehreren Mitgliedstaaten gemeinsam gehören und daß deshalb im Interesse der Wirksamkeit von Schutzmaßnahmen ein möglichst gemeinsames oder doch koordiniertes Handeln unter Einschaltung der Gemeinschaftsorgane, die bei der Anwendung der Haager Entschließung immer auch die anderen Mitgliedstaaten konsultieren, angezeigt erscheint. Hinweisen läßt sich ferner auch darauf, daß der Anlage VI zur Haager Entschließung der Grundsatz des Verbots einseitiger Maßnahmen vorangestellt ist. Dies zwingt zu der Annahme, daß für die Fälle ausnahmsweiser Durchbrechung die dabei geltenden und der Sicherung der Gemeinschaftsinteressen dienenden Vorschriften weit ausgelegt werden müssen. Sie sollten also überall zur Anwendung gelangen, wo auch nur eine gewisse Notwendigkeit dafür sichtbar wird, und dies ist zweifellos bei der Durchsetzung internationaler Verpflichtungen mit einem Beurteilungsspielraum der Fall, weil hier eine divergierende Anwendung die Gefahr mit sich bringt, daß die Ausarbeitung gemeinsamer Regeln erschwert und die notwendigen Verhandlungen mit dritten Ländern beeinträchtigt werden. Schließlich dürfte auch die Tatsache eine Rolle spielen, daß im November 1976 schon 23 Empfehlungen im Rahmen des Fischereiübereinkommens existierten, daß sie in der Anlage VI aber mit keinem Wort erwähnt wurden. Das berechtigt sicherlich zu der Schlußfolgerung, daß im Sinne dieser Anlage alles als einseitige Maßnahme angesehen werden muß, was nicht Gemeinschaftsmaßnahme ist. Daß demgegenüber auch aus der Begründung der Verordnung Nr. 350/77 kein anderes Ergebnis hergeleitet werden kann, ist meines Erachtens offensichtlich. Zwar ist hier davon die Rede, daß die Mitgliedstaaten in den Fischereizonen vor den Nordsee- und Nordatlantikküsten insbesondere aufgrund internationaler Verpflichtungen Bestandserhaltungsmaßnahmen anwenden. Ebenso nachdrücklich wird aber in der gleichen Begründung auch auf das in Anhang VI der Haager Entschließung verankerte Verfahren verwiesen.

Damit ist meines Erachtens klar, daß zu der jetzt streitigen englischen Verordnung, eben weil vor ihrem Erlaß die Kommission nicht eingeschaltet worden war — es gab keine Konsultierung und auch kein Bestreben, die Zustimmung der Kommission zu erhalten —, nur festgestellt werden kann, daß sie unter Verletzung des Gemeinschaftsrechts zustande kam und daß deshalb der Regierung des Vereinigten Königreichs mit Recht eine Verletzung ihrer Vertragsverpflichtungen vorgeworfen wird.

Auf die Frage, was im einzelnen gemäß der Anlage VI zu geschehen hat und insbesondere, ob diese Verpflichtung nichts anderes darstellt als eine Konkretisierung der sich aus Artikel 5 des EWG-Vertrags ergebenden Verpflichtungen, braucht danach eigentlich gar nicht mehr eingegangen zu werden. Ich will dazu aber, weil im Verfahren eingehend davon gesprochen worden ist, doch wenigstens in Kürze folgendes andeuten:

Ganz sicher handelt es sich um mehr als eine bloße Verpflichtung zur Unterrichtung der Kommission, die damit in den Stand versetzt wird, gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Da die Anlage VI offenbar den Sinn und Zweck hat, ein Mindestmaß an Koordinierung nationaler Maßnahmen, und zwar unter Umständen einer Vielzahl nationaler Maßnahmen, zu gewährleisten, und dies im Hinblick auf die noch ausstehende Ausarbeitung einer gemeinsamen Politik sowie die Beziehungen zu dritten Ländern, verlangt diese Regelung — wie in der Rechtsprechung schon betont wurde — ein Zusammenarbeit mit der Kommission, die eine echte Bereitschaft einschließt, für die Gemeinschaft akzeptable Lösungen zu suchen. Der konsultierende Staat muß also offen sein für Änderungen der von ihm vorgesehenen Maßnahmen und ist zweifellos daran gehindert, nach Ablehnung eines ersten Entwurfs durch die Kommission, diesen sogleich in Kraft zu setzen. Auch wenn die Anlage VI nicht das Erfordernis der Zustimmung der Kommission oder deren regelrechtes Vetorecht zum Ausdruck bringt, kann wohl doch mit der französischen Regierung gesagt werden, daß der Regelungsinhalt derartigen Rechtsfiguren sehr stark angenähert ist. Eine weitere Klärung dieser Problematik kann freilich eines Tages in einem Fall erfolgen, in dem es darauf wirklich entscheidend ankommt.

5. Vorgeworfen wurde der britischen Regierung daneben auch eine Verletzung des Artikels 3 der Verordnung Nr. 101/76, der die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über alle von ihnen geplanten Änderungen an der gemäß Artikel 2 festgelegten Fischereiregelung — also an einer nationalen Regelung für die Ausübung der Fischerei in den der Oberhoheit des jeweiligen Staates unterliegenden Meeresgewässern — zu unterrichten. Auch darauf braucht eigentlich angesichts des Ergebnisses, zu dem die bisherigen Untersuchungen geführt haben, nicht mehr eingegangen zu werden. Ich will aber nicht verhehlen, daß mir auch dieser Vorwurf berechtigt erscheint.

Dafür genügt es, daß die angeführten Bestimmungen ganz allgemein gefaßt sind. Weder der Wortlaut noch die Begründung der Verordnung liefern irgendwelche Anzeichen dafür, daß dabei nicht an Maßnahmen gedacht sein könnte, die der Erleichterung der Durchsetzung von Empfehlungen im Rahmen des Fischereiübereinkommens dienen. Offensichtlich ist auch, daß die Notifizierungspflicht in Artikel 3 der Verordung Nr. 101/76 auf Erwägungen zurückgeht, die denen zur Anlage VI zur Haager Entschließung entsprechen, und daß deshalb alle hierzu angestellten Überlegungen auch für den genannten Artikel 3 herangezogen werden können. Deshalb kann, da das Vereinigte Königreich die vorgesehene Unterrichtung erst nach Erlaß der streitigen Verordnung vorgenommen hat, tatsächlich auch von einem Verstoß gegen Artikel 3 der Verordnung Nr. 101/76 gesprochen werden, und dies mit Sicherheit in bezug auf den gesamten Inhalt der Verordnung, also nicht nur hinsichtlich ihres Artikels 6 Absatz 3, auf den die französische Regierung ursprünglich vor allem abgestellt hat.

6. Übrig bleiben danach nur noch die Vorwürfe, die sich auf den Inhalt der Verordnung beziehen. Auch diese Untersuchung erübrigt sich meines Erachtens nach allem, was ich schon ausgeführt habe. Will man die aufgeworfenen Fragen nicht völlig aussparen, so wäre dazu allenfalls in Kürze noch folgendes anzumerken:

a) Schwerlich läßt sich sagen, daß die Notwendigkeit einer Regelung von der Art der hier zur Debatte stehenden grundsätzlich nicht belegt ist. Dazu läßt sich immerhin anführen, daß es auch eine entsprechende französische Maßnahme (Verordnung vom 31. Dezember 1976) gab, wenn auch mit anderen Werten für Beifänge, nämlich einer Begrenzung auf 80 %. Außerdem kann auf einen Kommissionsvorschlag vom Januar 1978 verwiesen werden, in dem freilich ebenfalls eine andere Begrenzung der Beifänge (40 %) vorgesehen war.

b) Kein definitives Urteil dürfte möglich sein zu der Frage, ob die britische Maßnahme als exzessiv anzusehen ist. Dafür fehlt es an den notwendigen wissenschaftlichen Belegen. Nicht ausreichend ist es jedenfalls, dazu auf Artikel 6 der Verordnung Nr. 350/77 zu verweisen, geht es in ihm doch allein um Fischerei für Industriezwecke. Andererseits kann auch nicht einfach — und zwar gegen die britische Verordnung — auf den bereits erwähnten Kommissionsvorschlag Bezug genommen werden, dem die britische Regierung — wie sie betont — nicht zugestimmt hat und der — ursprünglich seien 20 % im Gespräch gewesen — nur einen Kompromiß ohne wissenschaftliche Basis darstelle. Insofern ist immerhin von Interesse, daß der sich auf eine Übergangsperiode beziehende Kommissionsvorschlag auch andere Maßnahmen — andere Maschengröße, Vorschriften und Fischgröße — vorsah, was es nicht angängig erscheinen läßt, daraus nur ein Element zum Vergleich mit der britischen Maßnahme, die keine Mindestgröße für Fische kennt, zu entnehmen, und daß auch der Kommissionsvorschlag für eine endgültige Lösung — wie unwidersprochen vorgetragen worden ist — insgesamt strenger sei als die streitige britische Verordnung.

c) In bezug auf die Beeinträchtigung der Verhandlungen mit dritten Ländern ist wichtig, daß die Kommission selbst erklärt hat, davon könne im Hinblick auf die britische Verordnung schwerlich gesprochen werden. Was aber eine Beeinträchtigung der Ziele und des Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse — Auswirkungen der britischen Maßnahme auf die Preis- und Versorgungslage — angeht, so wurden dazu keine weiteren Einzelheiten vorgetragen, die es erlauben würden, von einer Vertragsverletzung auch unter diesem Gesichtspunkt zu sprechen.

d) Zum Vorwurf der Diskriminierung schließlich, der angebracht sein soll, weil nicht berücksichtigt worden sei, daß französische Fischer aufgrund der französischen Regelung auch eine Mindestgröße der gefangenen Tiere zu beachten hätten — was für sie anders als für die britischen Fischer zwangsläufig zu einer Vergrößerung der Beifänge führe —, möchte ich mich auf die Bemerkung beschränken, daß es mir zweifelhaft erscheint, ob aus diesem Grunde tatsächlich einer nationalen, allgemein gültigen Regelung eine unzulässige Ungleichbehandlung nachgesagt werden kann. Von einer Vertiefung dieser Frage kann aber im gegenwärtigen Verfahren wohl abgesehen werden.

7. Lassen Sie mich nach alledem abschließend noch einmal festhalten, daß die von der französischen Regierung eingereichte Klage begründet ist. Dem zuletzt formulierten Klageantrag entsprechend ist also festzustellen, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs durch den einseitigen Erlaß der Fishing Nets (North-East Atlantic) Order 1977 gegen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat. Da die Klägerin erfolgreich ist, muß ihrem Antrag gemäß das Vereinigte Königreich auch zur Tragung der Kosten des Verfahrens verurteilt werden, wobei allerdings — weil es insoweit an einem Antrag fehlt — zu den durch die Streithilfe verursachten Kosten der Ausspruch genügt, daß sie gegeneinander aufgehoben werden.