Europäischer Gerichtshof Urteil vom 27.09.1979 – C-230/78

In der Rechtssache 230/78

betreffend das dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vom Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Dritte Kammer) in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

S.P.A. ERIDANIA — ZUCCHERIFICI NAZIONALI, Genua,

S.P.A. SOCIETÀ ITALIANA PER L'INDUSTRIA DEGLI ZUCCHERI, Rom,

gegen

MINISTER FÜR LANDWIRTSCHAFT UND FORSTEN,

MINISTER FÜR INDUSTRIE, HANDEL UND HANDWERK,

S.P.A. ZUCCHERIFICI MERIDIONALI

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit sowie über die Auslegung von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die Zuteilung und die Änderung der Grundquoten für Zucker (ABl. L 359, S. 18)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mirwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten J. Mertens de Wilmars und Mackenzie Stuart, der Richter P. Pescatore, M. Serensen, A. O'Keeffe und T. Koopmans,

Generalanwalt: J.-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

a) Verordnungsrechtlicher Rahmen

Die Grundverordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker, die Verordnung Nr. 3330/74 teilt die von den Herstellern erzeugten Zuckermengen in drei Gruppen ein (s. Artikel 23 ff.). Jeder Mitgliedstaat setzt für jedes seiner Zuckerunternehmen innerhalb der ihm durch die Verordnung zugewiesenen Grundmenge nach Maßgabe der Produktion dieser Unternehmen während der Wirtschaftsjahre 1968/69 bis 1972/73 eine jährliche Grundquote, die sogenannte A-Quote, fest und weist sie dem Unternehmen zu.

Artikel 24 der Verordnung Nr. 3330/74 schreibt vor, daß die Mitgliedstaaten jedem Unternehmen, das im Zuckerwirtschaftsjahr 1974/75 seine Grundquote ausgenutzt hat, eine Grundquote zuweisen. Der Artikel bestimmt, wie diese Grundquoten zu ermitteln sind, und fügt in seinem Absatz 3 hinzu, daß der Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels und etwaige Abweichungen von den darin enthaltenen Bestimmungen festlegt. Diese Quotenregeln gelten vom 1. Juli 1975 bis zum 30. Juni 1980.

Aufgrund dieses Artikels 24 Absatz 3 erließ der Rat die Verordnung Nr. 3331/74 die in ihrem Artikel 2 Absatz 1 den Mitgliedstaaten die Herabsetzung der Grundquoten ihrer Herstellungsunternehmen gestattet; diese Herabsetzung darf für die gesamte Zeit vom 1. Juli 1975 bis zum 30. Juni 1980 5 % der ursprünglichen Grundquote nicht überschreiten.

Absatz 2 dieses Artikels bestimmt:

Die Italienische Republik kann abweichend von Artikel 24 Absatz 2 Unterabsätze 1, 2 und 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 und abweichend von dem vorstehenden Absatz 1 die Grundquote der in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Unternehmen auf der Grundlage der Pläne für die Umstrukturierung des Zukkerrüben- und des Zuckersektors in dem zu ihrer Durchführung erforderlichen Maß anpassen. Diese Pläne werden der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorgelegt.

b) Sachverhalt

Mit Decreto vom 28. Februar 1976 (Gazzetta Ufficiale Nr. 74 vom 20. März 1976), das zwei frühere Decreti abänderte, wurden den in Italien ansässigen Zuckerunternehmen nach Artikel 24 der Grundverordnung Nr. 3330/74 Grundquoten für Zucker zugeteilt. Durch Artikel 2 dieses Decreto wurden die Quoten gemäß der in Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3331/74 vorgesehenen Abweichung vom Wirtschaftsjahr 1976/77 an geändert.

Am 20. Februar 1976 legte die S.p.A. Zuccherifici Meridionali (im folgenden: die Zuccherifici Meridionali) einen Umstrukturierungsplan zur Förderung der Zuckerrübenherstellung und der Zukkererzeugung vor. Dieser Plan wurde mit Decreto Interministeriale vom 13. Dezember 1976 gebilligt. Er entsprach der in Italien festgestellten allgemeinen Tendenz, die Zuckerrübenerzeugung auf den Süden zu verlagern. Der Plan war Gegenstand eines Briefwechsels zwischen der Regierung der Italienischen Republik und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften.

Sodann wurde mit dem gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 erlassenen Decreto Interministeriale vom 7. Dezember 1977 (Gazzetta Ufficiale Nr. 341 vom 15. Dezember 1977) die der Zuccherifici Meridionali zugewiesene Produktionsquote um 60000 Doppelzentner erhöht. Mit demselben Decreto wurden die Grundquoten, die vier anderen, im Norden des Landes gelegenen Zuckerunternehmen zugewiesen worden waren, vom Wirtschaftsjahr 1978/79 an herabgesetzt.

So wurde die Quote der Eridania Zuccherifici Nazionali S.p.A. (im folgenden: Eridania) um 31049 Doppelzentner und die der Società Italiana per l'industria degli zuccheri (im folgenden: die Società Italiana) um 18550 Doppelzentner herabgesetzt.

Letztlich wurde mit dem Decreto vom 7. Dezember 1977, das die einzige Ausübung der Italien durch Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 eingeräumten Befugnis darstellte, die der Zuccherifici Meridionali zugeteilte Produktionsquote — durch eine Herabsetzung der den vier anderen Unternehmen bereits zugewiesenen Menge um in jedem Fall weniger als 1 % — um 27 % erhöht.

Eridania und die Società Italiana beantragten die Aufhebung des Decreto Ministeriale vom 7. Dezember 1977, das die im Decreto Ministeriale vom 28. Februar 1976 genannten Zuckergrundquoten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 abgeändert hatte.

Das Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Dritte Kammer) hat mit Beschluß vom 3. Juli 1978 das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof ersucht, über die Gültigkeit und gegebenenfalls die Auslegung von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 durch Beantwortung der folgenden Fragen vorab zu entscheiden:

In bezug auf die Gültigkeit:

1. Ist bei dem Verfahren zur Verabschiedung der in Rede stehenden Norm die in Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 des Vertrages vorgeschriebene vorherige Anhörung der Versammlung zu Unrecht unterblieben?

2. Ist die sich aus Artikel 190 des Vertrages ergebende Pflicht zur Begründung, insbesondere zur ausreichenden Begründung, erfüllt worden?

3. Verstößt der Umstand, daß die fragliche Befugnis nur gegenüber der italienischen Verarbeitungsindustrie besteht, gegen das in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages im Hinblick auf die gemeinsamen Marktorganisationen aufgestellte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern der Gemeinschaft?

4. Ist davon auszugehen, daß das mit der Entfaltung einer wirtschaftlichen Tätigkeit durch Privatpersonen verknüpfte Recht der Unternehmen, die sogenannten Grundquoten zu erzeugen, durch die Ausübung einer Ermessensbefugnis verletzt wird, die sowohl in bezug auf die Voraussetzungen für ihre Ausübung als auch hinsichtlich der Auswirkungen auf diese Quoten sehr weit ist, so daß sich daraus, falls die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit als Bestandteil der auch von der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechte garantiert wird, die Ungültigkeit der in Rede stehenden Vorschrift ergibt?

In bezug auf die Auslegung:

5. Lassen sich der Verordnung Nr. 3331/74 oder jedenfalls der Gemeinschaftsrechtsordnung besondere Kriterien entnehmen, die die italienischen Staatsorgane bei der Beurteilung der Frage zu beachten haben, ob die Pläne für die Umstrukturierung, die sie aufstellen oder unterstützen wollen, den in der Verordnung genannten Plänen (so wie sie in Artikel 2 Absatz 2 knapp, ohne nähere Angaben bezeichnet sind) entsprechen?

6. Sind in diesem Fall der Befugnis, die Grundquoten der Unternehmen der Verarbeitungsindustrie anzupassen, nur die Grenzen gesetzt, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, die vorerwähnten Pläne durchzuführen, oder sind noch andere Grenzen erkennbar (wie etwa diejenigen, die aus dem Schutz des Rechts der Unternehmen auf Ausübung ihrer Tätigkeit resultieren oder aber aus der Unantastbarkeit derjenigen Quoten, die in den vorhergehenden Wirtschaftsjahren vollständig ausgenutzt wurden, so daß die Grundquoten vielleicht nur insoweit als unter die Reduzierungsbefugnis fallend angesehen werden, als sie nicht durch die Erzeugung der einzelnen Unternehmen gedeckt waren, usw.)?

7. Ist die unmittelbare Geltung der Verordnung in der italienischen Rechtsordnung (Artikel 189 Absatz 2 des Vertrages) vereinbar mit einer Regelung, die zu deren Durchführung erlassen wird?

Der Vorlagebeschluß ist am 16. Oktober 1978 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Eridania, vertreten durch die Rechtsanwälte Mauro De André und Antonio Sorrentino, die Società Italiana, vertreten durch die Rechtsanwälte Antonio und Frederico Sorrentino, die Regierung der Italienischen Republik, vetreten durch ihren Botschafter Adolfo Maresca als Bevollmächtigten, unterstützt durch den Avvocato dello Stato Ivo Maria Braguglia, die Zuccherifici Meridionali, vertreten durch die Rechtsanwälte Vincenzo Marone, Pietro Cattaneo, Giorgio Pinotti und Giuseppe Guarino, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Daniel Vignes Direktor im Juristischen Dienst des Rates, als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Cesare Maestripieri als Bevollmächtigten, unterstützt durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jacques Delmoly, haben nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Er hat jedoch den Rat und die Kommission um schriftliche Beantwortung einiger Fragen gebeten.

II — Zusammenfassung der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen

a) Erklärungen der Klägerinnen des Ausgangsverfahrens

Zur ersten Frage bemerken Eridania und die Società Italiana, die Verordnung Nr. 3331/74 sei aufgrund von Artikel 24 Absatz 3 der Grundverordnung Nr. 3330/74 erlassen worden.

Artikel 2 der Verordnung Nr. 3331/74 ermächtigte Italien jedoch nicht nur, die Quoten, auf die die einzelnen Unternehmen Anspruch hätten, um 5 %, sondern auch, sie in unbeschränkter Höhe herabzusetzen. Eine derartige Bestimmung berühre bereits die Definition der gemeinsamen Marktorganisation; auf sie müsse also zweifellos das Verfahren des Artikels 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 des Vertrages angewandt werden, der einen Vorschlag der Kommission, die Stellungnahme der Versammlung und einen mit qualifizierter Mehrheit gefaßten Beschluß des Rates vorsehe.

Zwar schreibe Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74, aufgrund dessen die umstrittene Bestimmung erlassen worden sei, nicht ausdrücklich eine Stellungnahme der Versammlung vor; das Erfordernis der Stellungnahme ergebe sich aber unmittelbar aus Artikel 43 des Vertrages, der sicherlich im vorliegenden Fall anwendbar sei, da er formell einen höheren Rang und materiell einen allgemeinen Inhalt habe.

Eine andere Ansicht impliziere die Rechtswidrigkeit des Artikels 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74, der weder von der Bestimmung des Vertrages abweichen könne noch wesentliche Abweichungen von der Grundverordnung festlegen dürfe, die nicht nach dem für den Erlaß von Grundverordnungen allgemein bestimmten Verfahren ergangen seien.

Sofern das Europäische Parlament angehört worden sei, sei diese Anhörung nur hinsichtlich des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3331/74 erfolgt. Insoweit habe das Parlament verlangt, den Handlungsspielraum zu verringern, den der ursprüngliche Vorschlag der Kommission den Mitgliedstaaten dadurch eingeräumt habe, daß er ihnen eine Herabsetzung der Quoten um höchstens 10 % erlaubt habe. Der Rat habe diesem Verlangen entsprochen, indem er das Maximum von 10 % im endgültigen Verordnungstext auf 5 % verringert habe; er habe jedoch auch den Absatz 2 in Artikel 2 eingefügt, der der italienischen Verwaltung einen sehr viel größeren Handlungsspielraum einräume.

Wegen der wesentlichen Bedeutung dieses Absatzes 2 sei es nicht nur in politischer Hinsicht zweckmäßig, sondern auch rechtlich gesehen erforderlich, diese Bestimmung der Versammlung zur erneuten Stellungnahme vorzulegen.

Zur zweiten Frage tragen Eridania und die Società Italiana vor, die Begründung der Verordnung Nr. 3331/74 (zweiter Satz der dritten Begründungserwägung) stelle eine zumindest tautologische Art und Weise dar, die fragliche Bestimmung zu begründen.

Es seien nicht nur keine Gründe zur Rechtfertigung einer so schwerwiegenden Abweichung von dem Quotensystem angegeben, sondern es werde auch nichts über die besonderen Merkmale der Umstrukturierungsvorhaben, über die Kriterien, nach denen die Kommission ihre Stellungnahme abgeben solle, oder über die Grenzen gesagt, in denen diese Vorhaben zu einer Herabsetzung der den einzelnen Unternehmen gewährten Quoten führen sollten.

Die dritte Frage sei zu bejahen. Aufgrund eines Vergleichs zwischen dem in Artikel 24 Absätze 1 und 2 (Unterabsätze 1 und 2) der Verordnung Nr. 3330/74 und Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3331/74 in allgemeiner Form geregelten Quotensystem einerseits und den Bestimmungen des Artikels 24 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 und des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 andererseits machen die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens geltend, die italienischen Hersteller unterlägen sehr viel weiter gehenden Herabsetzungsbefugnissen als die Hersteller der anderen Länder. Somit verletzten die umstrittenen Bestimmungen das in Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 7 des Vertrages aufgestellte Diskriminierungsverbot.

In bezug auf die vierte Frage vertreten Eridania und die Società Italiana die Ansicht, Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 sei wegen Verstosses gegen Grundrechte, insbesondere gegen das der freien Ausübung privater Wirtschaftstätigkeiten, rechtswidrig. Selbstverständlich sei einzuräumen, daß auf dem Gebiet der Rechte wirtschaftlicher Art die durch die Grundrechte gebotene Garantie nicht absolut sei, da sie mit dem öffentlichen Interesse abgestimmt werden müsse, das ihren Inhalt einschränken könne. Doch werde mit der Übertragung sehr weitreichender Befugnisse zur Herabsetzung der Grundquoten der Zuckerunternehmen auf die Mitgliedstaaten, ohne die Grenzen, Voraussetzungen und Kriterien für diese Eingriffe festzulegen, nicht im voraus eine Angleichung zwischen dem öffentlichen Interesse und den Individualrechten durch eine Rechtsvorschrift vorgenommen, sondern diese im Gegenteil vollständig in das Ermessen der Verwaltung gestellt.

Im Hinblick auf die fünfte, sechste und siebte Frage bemerken Eridania und die Società Italiana, anhand der umstrittenen Bestimmung könnten weder Kriterien noch Grenzen für eine Umschreibung der der Italienischen Republik zugewiesenen Befugnis zur Herabsetzung der Quoten festgestellt werden.

Die Frage, ob die italienische Verwaltung in diesem Bereich unmittelbar einschreiten dürfe oder ob vor ihrem Einschreiten innerstaatliche Rechtsvorschriften ergehen müßten, sei eine Frage nach der Auslegung der italienischen Verfassungsbestimmungen.

b) Erklärungen der Regierung der Italienischen Republik

Zur ersten Frage bemerkt die Regierung der Italienischen Republik, die Kommission habe in ihrem Verordnungsvorschlag eine Manövriermasse von 10 % vorgesehen gehabt. Nach diesem Vorschlag habe die Änderung der Quoten nur erfolgen können, wenn dadurch die Struktur der Zuckerwirtschaft der betroffenen Gebiete verbessert wird.

Tatsächlich sei die Möglichkeit einer Herabsetzung der Quoten, um den Erfordernissen der Umstrukturierung der Wirtschaft einer bestimmten Region auf dem Gebiet des Zuckers Rechnung zu tragen, bereits in dem Vorschlag vorgesehen gewesen, der dem Parlament zur Stellungnahme vorgelegt worden sei.

Auch wenn das Parlament den Grundsatz einer Manövriermasse gebilligt habe, so habe es doch Zweifel hinsichtlich der Spanne von 10 % geäußert. Der Rat, der diese Spanne auf 5 % verringert habe, habe im übrigen, was Italien angehe, der im Vorschlag der Kommission enthaltenen vorerwähnten Bedingung zugestimmt.

Rechtsgrundlage für den Erlaß der umstrittenen Bestimmung sei Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 gewesen, der keine obligatorische Stellungnahme des Parlaments vorsehe. Es sei auch keine Stellungnahme erbeten worden, als der Rat — auf der Rechtsgrundlage des genannten Artikels 24 Absatz 3 — die Verordnung Nr. 258/78 vom 13. Februar 1978 (ABl. 1978, L 45) erlassen habe, durch die er die Französische Republik ermächtige, abweichend von den Bestimmungen des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3330/74 und des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3331/74 die Quoten herabzusetzen.

Folglich bestehe im Hinblick auf das Verabschiedungsverfahren kein Zweifel an der Gültigkeit der fraglichen Bestimmung.

In bezug auf die zweite Frage vertritt die italienische Regierung die Auffassung, die der Italienischen Republik durch Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 eingeräumte zusätzliche Befugnis sei in Anbetracht ihrer besonderen Lage auf diesem Sektor (dritte Begründungserwägung) hinreichend begründet. Einzelheiten über diese besondere Lage fänden sich nämlich in der vierzehnten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3330/74. Diese Begründungserwägung könne die in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3331/74 enthaltene Begründung ergänzen.

Was die dritte Frage betreffe, so ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß eine unterschiedliche Behandlung dann gerechtfertigt sei, wenn die zu regelnden Sachverhalte objektiv unterschiedlich seien. Wende man diesen Grundsatz auf den Sektor der italienischen Industrie im Vergleich zur Zuckerindustrie der anderen Mitgliedsländer an, müsse man zu der Ansicht gelangen, daß die in der Frage geäußerten Zweifel keineswegs begründet seien. In Wirklichkeit habe der italienische Zukkersektor schon bei Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation durch eigene Maßnahmen zur Überwindung der festgestellten klimatischen und strukturellen Schwierigkeiten eine Sonderstellung im Rahmen der Gemeinschaft erlangt. Diese Unterschiede in der Behandlung seien kein Selbstzweck, sondern stellten Instrumente dafür dar, den italienischen Zuckersektor auf das Gemeinschaftsniveau anzuheben.

Die vierte Frage ist nach Ansicht der italienischen Regierung zu verneinen.

Zunächst ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73, Nold/Kommission, Slg. 1974, 491), daß die Grundrechte im Hinblick auf die soziale Funktion der geschützten Güter und Tätigkeiten zu beurteilen seien, weshalb sie nach Maßgabe des öffentlichen Interesses und der von der Gemeinschaft angestrebten Ziele des Gemeinwohls bestimmten Einschränkungen unterliegen könnten.

Die italienische Regierung verweist außerdem auf die vorstehend zusammengefaßten Erklärungen und bemerkt, die Befugnis zur Änderung der Quoten und das von den Zuckerunternehmen geltend gemachte Grundrecht auf freie wirtschaftliche Betätigung seien vollständig miteinander vereinbar.

Darüber hinaus ziele das System der Produktionsquoten im wesentlichen darauf ab, die Zuckerindustrie in der Gemeinschaft zu schützen (vgl. elfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3330/74). Deshalb könne es sehr zweifelhaft sein, ob eine Verringerung des durch die Zuweisung der Quoten an die einzelnen Unternehmen gewährten Schutzes als eine Form des Verstoßes gegen das Recht auf freie Wirtschaftsbetätigung anzusehen sei. Auch was die über die Grundquote hinausgehende Produktion angehe, sei diesem Recht durchaus nicht sein Inhalt genommen; diese Überschußproduktion werde lediglich anderen Bedingungen unterworfen.

Die fünfte Frage gehe dahin, ob es eine gemeinschaftsrechtliche Definition des in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 verwendeten Begriffes Pläne für die Umstrukturierung gebe.

Der Begriff der Umstrukturierungspläne sei ein Fachausdruck, der im Gemeinschaftsrecht wie auch im innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten gleichermaßen anwendbar sei. Diese Pläne seien dadurch gekennzeichnet, daß sie sowohl den landwirtschaftlichen als auch den industriellen Aspekt der Strukturprobleme berücksichtigen müßten.

In bezug auf die sechste Frage vertritt die italienische Regierung die Ansicht, die fragliche Vorschrift lasse keinen Zweifel daran, daß die einzige Grenze für die Italien zugewiesene Befugnis quantitativer Art sei (in dem … erforderlichen Maß). Im übrigen bestehe die Zielsetzung des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 darin, Umstrukturierungen zu ermöglichen, die infolge der Anwendung moderner Produktionsmethoden zur Senkung der Zuckerproduktionskosten beitrügen. Eine etwaige Grenze, die in der Unantastbarkeit der in den vorangegangenen Wirtschaftsjahren vollständig ausgenutzten Quoten liege, stehe also im Widerspruch zu dieser Zielsetzung.

Zur letzten Frage sei zu bemerken, daß die Gemeinschaftsnorm sicherlich nationale Durchführungsbestimmungen für die konkrete Ausübung der mit ihr eingeräumten Befugnis verlange.

Die Frage, ob diese Durchführungsbestimmungen durch Gesetz oder durch Verwaltungsmaßnahme zu erlassen seien, sei eine Frage des innerstaatlichen Rechts und nicht des Gemeinschaftsrechts.

c) Erklärungen der Zuccherifici Meridionali

Die Zuccherifici Meridionali bemerkt, die Fragen nach der Gültigkeit seien nicht berechtigt. Zur ersten Frage sei festzustellen, daß Artikel 43 nicht anwendbar sei, da er nur für die Vorschläge gelte, die die Kommission binnen zwei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrages habe erarbeiten müssen.

Falls Artikel 43 als anwendbar zu betrachten sei, ergebe sich aus Artikel 149 des Vertrages, daß die vom Rat vorgenommenen Änderungen des Vorschlags der Kommission — unabhängig von ihrer Tragweite — nicht zum Zwecke ihrer Prüfung zur Versammlung zurückzukehren brauchten.

Tatsächlich stehe der von der Kommission vorgelegte Verordnungsvorschlag völlig im Einklang mir der Regelung, die dann vom Rat beschlossen worden sei.

Die vom vorlegenden Gericht in der zweiten Frage geäußerten Zweifel im Hinblick auf die Begründung der Verordnung Nr. 3331/74 seien nicht berechtigt.

Die Zuccherifici Meridionali verweist auf die dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3331/74 und auf die vierzehnte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3330/74. Angesichts dieser Begründungen könne man nicht behaupten, daß der Rat nicht die Merkmale angegeben habe, die die Lage Italiens kennzeichneten.

Die Begründungspflicht müsse im Zusammenhang mit der späteren Aufgabe der Durchführung der Verordnungsvorschriften auf nationaler Ebene, die in die Zuständigkeit der nationalen Behörden falle, voll erfüllt werden. In den gleichen Zusammenhang gehörten auch die Erläuterungen, um die in der fünften und sechsten Vorabentscheidungsfrage gebeten werde.

Zur dritten Frage bemerkt die Zuccherifici Meridionali, die unterschiedliche normative Behandlung, die Italien vorbehalten sei, rechtfertige sich gerade durch die absolute Besonderheit der Lage dieses Landes.

Bei der Prüfung der vierten Frage trägt die Zuccherifici Meridionali vor, die gemeinsame Marktorganisation führe nicht zu einer Einschränkung der privaten Wirtschaftsinitiative, sondern im Gegenteil zu einem Schutz derselben.

Außerdem stellten die Produktionsquoten keine unbedingte und unantastbare Grenze für die freie Ausübung der Unternehmenstätigkeit dar; ihr Geltungsbereich sei auf das Gebiet der Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten beschränkt.

Die siebte und letzte Frage stehe außerhalb der Gemeinschaftsrechtsordnung. Sie sei daher als unzulässig zu betrachten.

d) Erklärungen des Rates

Zur ersten Frage bemerkt der Rat, die Verordnung Nr. 3331/74 sei eine Verordnung der zweiten Generation, das heiße ein Rechtsakt, der keine Anhörung des Parlaments verlange. Sie sei nicht aufgrund von Artikel 43 des Vertrages ergangen, sondern aufgrund von Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74. In diesem Artikel sei eine Anhörung des Parlaments nicht erwähnt.

In seiner Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes hebt der Rat hervor, daß sämtliche Bestimmungen der Verordnung Nr. 3331/74 den Charakter von Durchführungsmaßnahmen hätten. Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung füge sich vollkommen in den Rahmen der Durchführung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3330/74 ein, dessen Ziel es sei, die Quoten derjenigen Unternehmen herabzusetzen, die ihre Quoten in den Jahren 1968 bis 1975 nicht ausgenutzt hätten.

Der Vorwurf, daß das Parlament nicht gehört worden sei, sei auch in tatsächlicher Hinsicht unberechtigt. Der Rat habe den Vorschlag der Kommission dreimal, nämlich am 21. und 22. Oktober, 18. und 20. November und 10. Dezember 1974, geprüft, bevor er ihn am 19. Dezember gebilligt habe. Bereits am 21. und 22. Oktober habe er namentlich das, was Artikel 2 der künftigen Verordnung Nr. 3331/74 haben werden sollen, und speziell das italienische Problem erörtert.

Das Parlament habe den Vorschlag der Kommission zweimal, nämlich am 14. November und 9. Dezember, erörtert.

In der Präambel der Entschließung vom 9. Dezember (ABL. 1974, C 155, S. 45) heiße es, das Parlament habe erkannt, daß in Anbetracht der derzeitigen schweren Sorgen der Landwirschaft die neuen Beschlüsse des Rates in der ihm bekannt gewordenen Form im Rahmen der von der Kommission unterbreiteten Vorschläge geprüft werden müssen.

Die hier vom Parlament erwähnten Beschlüsse enthielten gerade die Zielvorstellungen, die der Rat am 21. und 22. Oktober erarbeitet habe, insbesondere diejenigen, nach denen es der Italienischen Republik habe erlaubt werden sollen, die Grundquoten ihrer Zuckerunternehmen anzupassen, sofern dies im Rahmen einer Umstrukturierung ihres Zukkersektors geschehe.

Im Hinblick auf die zweite Frage macht der Rat geltend, der allgemeine Charakter eines Rechtssetzungsaktes erlaube es seinem Urheber nicht, zur Begründung dieses Aktes auf alle Einzelheiten seiner Entstehungsursachen einzugehen, auch weil es der besonderen Druchführungsentscheidung überlassen bleibe, deren Zweckmäßigkeit ausführlicher darzulegen.

Die fragliche Bestimmung stehe in einem dreifachen Zusammenhang. Erstens sei das Quotensystem aufrechtzuerhalten gewesen. Zweitens habe eine Anpassung der Quoten vorgesehen werden müssen, um das System nicht allzu starr werden zu lassen und nicht jede Wettbewerbsfreiheit daraus zu entfernen; von daher erkläre sich Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3331/74. Drittens habe es sich als notwendig erwiesen, für Italien eine geschmeidigere Regelung zu erlassen. Die Zuckerindustrie dieses Mitgliedstaates habe aus dem Quotensystem großen Nutzen gezogen. Doch scheine ein Status quo dieser Industrie wirtschaftlich nicht gerechtfertigt, soweit er bestehenden Zuckerunternehmen, von denen einige veraltet seien, einen Standortvorteil garantiere und soweit er den Zukkerrübenbau in ungeeigneten Gebieten auf Kosten solcher Gebiete aufrechterhalte, die sich eher für die Zuckererzeugung eigneten. Es sei also erforderlich, die Industrie durch eine Modernisierung der Unternehmen und durch die Verlagerung des Zuckerrübenanbaus auf hierfür besser geeignete Gebiete umzustrukturieren. Zu diesem Zweck habe für Italien eine über das Normale (5 %) hinausgehende Quotenverringerung ermöglicht werden sollen; von daher erkläre sich Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74.

Dieser dreifache Normzusammenhang finde sich nacheinander in der Begründung der Verordnungen Nr. 3330/74 und Nr. 3331/74 (elfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3330/74, dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3331/74) wieder.

Der Rat verweist außerdem auf die vierzehnte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3330/74, die im Zusammenhang mit der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3331/74 zu lesen sei. Der Gerichtshof habe in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß die Begründung einer Verordnungsmaßnahme, die Teil einer Gesamtheit sei, im Rahmen dieser Gesamtheit zu beurteilen sei.

Zur dritten Frage trägt der Rat vor, die Möglichkeit, die Quoten nur zu Lasten bestimmter, in Italien gelegener Zuckerunternehmen herabzusetzen sei aus objektiven Gründen gerechtfertigt, nämlich wegen der objektiven Notwendigkeit, diesen Sektor in Italien umzustrukturieren. Während die übrigen Mitgliedstaaten ihre Grundquoten voll ausgenutzt hätten, hätten die italienischen Zuckerunternehmen dies in den Jahren 1968 bis 1975 nur zu durchschnittlichen 90 % getan. Dies sei der Grund für die fragliche Bestimmung. Es sei aber unmöglich gewesen, eine Verminderung der Quoten der italienischen Defizitunternehmen allein aufgrund ihrer Leistungen vorzunehmen. Der Rat habe es vorgezogen, diese Verminderung an die Umstrukturierung des italienischen Zuckerrübenanbaus und der italienischen Zuckerindustrie zu knüpfen, in der Erwägung, daß dies das einzige Mittel sei, um objektive Verhältnisse zu erreichen.

Schließlich unterliege die Herabsetzung der Quoten einem gemeinschaftsrechtlichen Kontrollverfahren, das dazu führe, daß jede Gefahr einer Willkür bei der Entscheidung verhindert werde. Zunächst sei die der Italienischen Republik zustehende Befugnis im vorliegenden Fall durch die Bedingung eingeschränkt, daß die Maßnahmen für die Durchführung der Umstrukturierungspläne unbedingt erforderlich sein müßten. Die Befugnis sei außerdem zeitlich begrenzt. Nach dem 1. Juli 1978 könne es keine vorherige Anhörung der Kommission und somit auch keine etwaige Herabsetzung mehr geben.

Außerdem könne die Kommission Erklärungen abgeben oder Änderungen vorschlagen.

Darüber hinaus könne sie nach Artikel 37 der Verordnung Nr. 3330/74 die Frage im Verwaltungsausschuß zur Sprache bringen.

Schließlich sei zwar Artikel 8 der Verordnung Nr. 3331/74, der hinsichtlich derjenigen Verminderungen ein eingehenderes Kontrollverfahren vorsehe, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung vornehmen könnten, nicht ausdrücklich auf die nach Artikel 2 Absatz 2 vorzunehmenden Verminderungen für anwendbar erklärt worden; dies ändere aber nichts daran, daß das im Vertrag (Artikel 169) festgelegte Verfahren zur Kontrolle der Durchführung des abgeleiteten Rechts durch die Mitgliedstaaten nach wie vor anwendbar sei.

Die vierte Frage gehe dahin, ob die umstrittene Bestimmung dadurch, daß sie die Zuckerunternehmen der Möglichkeit einer uneingeschränkten Herabsetzung ihrer Quote aussetze, gegen ein Grundrecht verstoße.

Nach Ansicht des Rates besteht eine solche, keinen Einschränkungen unterworfene Ermessensbefugnis in Wirklichkeit nicht (s. Antwort auf die dritte Frage).

Außerdem schließe eine Herabsetzung der Grundquote für das betreffende Unternehmen nicht das Verbot ein, die der Herabsetzung entsprechende Zuckermenge zu erzeugen. Im Gegenteil, eine solche Herabsetzung habe die Übertragung dieses Teils der Grundquote auf die B-Quote zur Folge, die jedem Unternehmen nach Artikel 25 der Verordnung Nr. 3330/74 zustehe.

Zur fünften und sechsten Frage bemerkt der Rat, bei einer etwaigen Verminderung der Grundquote nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 müßten stets die allgemeinen Vorschriften des Vertrages und insbesondere die Bestimmungen über die Landwirtschaft beachtet werden.

Bei der Beantwortung der siebten Frage müßten zwei Rechtsbegriffe auseinander gehalten werden, nämlich der Begriff der unmittelbaren Geltung und der der unmittelbaren Wirkung, die sich decken könnten, aber nicht müßten (Rechtssache 51/76, Slg. 1977, 126, Randnr. 21 der Entscheidungsgründe).

Es sei also zulässig, daß eine Verordnung außer Bestimmungen mit unmittelbarer Wirkung auch solche Bestimmungen enthalte, die noch Durchführungsmaßnahmen erforderten, bevor sie derartige Wirkungen entfalten könnten.

e) Erklärungen der Kommission

Zur ersten Frage bemerkt die Kommission, die Verordnung Nr. 3331/74 habe ihre Rechtsgrundlage in Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74. Infolgedessen sei eine Anhörung der Versammlung nicht mehr erforderlich.

In bezug auf die zweite Frage trägt die Kommission vor, Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 werde in Satz 2 der dritten Begründungserwägung dieser Verordnung begründet. Diese Begründung müsse im Rahmen der dritten Begründungserwägung, als Ganzes betrachtet, ausgelegt werden.

Bei der Erörterung der dritten Frage macht die Kommission geltend, auf dem Agrarsektor stehe die Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung in einem besonderen Zusammenhang. Dies gelte für die Vergleichbarkeit der fraglichen Sachverhalte und für die in Artikel 39 des Vertrages aufgeführten Belange der Agrarpolitik, die Regelungen rechtfertigen könnten, welche anscheinend diskriminierend seien.

Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 solle Italien Umstrukturierungen im Zuckerrübenanbau und in der Zuckerindustrie durch Verlagerungen vom Norden des Landes auf den Süden ermöglichen. Diese Vorgänge gehörten in den Rahmen einer Politik der regionalen Entwicklung und des industriellen Wiederaufschwungs auch auf nationaler Ebene. Eine solche Politik mache es für Italien legitim, die Grundquoten mit größeren Unterschieden zwischen den einzelnen Zuckerunternehmen abzuändern als in den anderen Mitgliedstaaten.

Nach Ansicht der Kommission setzt die vierte Frage, so wie sie formuliert sei, voraus, daß ein tatsächliches wohlerworbens Recht darauf bestehe, während der gesamten Geltungsdauer des Quotensystems — das heiße in den Zuckerwirtschaftsjahren 1975/76 bis 1979/80 — eine unantastbare Zuckermenge zu erzeugen, der die Garantie des Interventionspreises voll zugute komme. Der Gemeinschaftsgesetzgeber habe sich aber nicht für fünf Jahre so streng binden wollen.

Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 entspreche also im Falle Italiens der Notwendigkeit, die Zuteilung der Quoten nach Maßgabe der als gerechtfertigt anerkannten wirschaftspolitischen Belange anzupassen.

Zur fünften und sechsten Frage trägt die Kommission zunächst vor, die in der Verordnung Nr. 3331/74 vorgesehenen unterschiedlichen Abänderungsfälle müßten von den Mitgliedstaaten sämtlich unter Beachtung der Interessen der Zukkerrüben- und Zuckerrohrerzeuger geregelt werden (vgl. fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3331/74).

Ein zweites Kriterium des Gemeinschaftsrechts liege in der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der am Ende des ersten Satzes der fraglichen Bestimmung Ausdruck gefunden habe (in dem zu ihrer Durchführung erforderlichen Maß).

In ihrer Antwort auf eine Frage des Gerichtshofes trägt die Kommission vor, die in den Artikeln 7 und 8 der Verordnung Nr. 3331/74 enthaltenen Bestimmungen zur Durchführung von Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung gelten nicht entsprechend für die Anwendung der übrigen Absätze dieses Artikels.

Was Artikel 2 der Verordnung Nr. 3331/74 angeht, so sieht die Kommission wesentliche Unterschiede zwischen der Regelung des Absatzes 1 und der der Absätze 2 und 3.

Nach ihrer Auffassung gilt die in Absatz 1 vorgesehene Abweichung für die gesamte Gemeinschaft; sie unterliege genauen und strengen Kriterien und werde nach einem Verfahren angewandt, das eine Intervention der Kommission ermögliche, der — wie sich aus Artikel 8 Absatz 3 der fraglichen Verordnung ergebe — Zwangsbefugnisse übertragen seien.

Die in den Absätzen 2 und 3 vorgesehenen Abweichungen hätten dagegen einen geographischen Geltungsbereich, der auf zwei bestimmte Gebiete der Gemeinschaft beschränkt sei.

Der Rat habe der Besonderheit dieser beiden Gebiete Rechnung tragen wollen und die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermächtigt, Umstrukturierungspläne aufzustellen, auf die das Verfahren des Artikels 8 der Verordnung Nr. 3331/74 nicht anwendbar sei.

Die Kommission folgert daraus, daß die Verordnung Nr. 3331/74 sowohl für den Fall des Artikels 2 Absatz 1 als auch für die Fälle des Artikels 2 Absätze 2 und 3 eine spezifische Regelung enthalte. Sie meint deshalb, daß die Methode der Analogie hier nicht angewandt werden könne.

Zur siebten Frage bemerkt die Kommission, Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 sehe ausdrücklich Durchführungsmaßnahmen auf nationaler Ebene vor. Die unmittelbare Anwendbarkeit dieser Bestimmung könne daher nicht durch eine nationale Maßnahme behindert werden, die nur bezwecke, der Bestimmung einen konkreten Inhalt zu geben.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 6. Juni 1979 haben Eridania, vertreten durch die Rechtsanwälte Antonio Sorrentino und Mauro De André, die Società Italiana, vertreten durch die Rechtsanwälte Antonio und Frederico Sorrentino, die Regierung der Italienischen Republik, vertreten durch den Avvocato dello Stato Ivo Maria Braguglia, die Zuccherifici Meridionali, vertreten durch Rechtsanwalt Giuseppe Guarino, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Daniel Vignes, unterstützt durch Fräulein Cristina Giorgi, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Cesare Maestripieri, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 28. Juni 1979 vorgetragen.

1 Das Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 3. Juli 1978, beim Gerichtshof eingegangen am 16. Oktober 1978, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Reihe von Fragen nach der Gültigkeit und der Auslegung der Verordnung Nr. 3331/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die Zuteilung und die Änderung der Grundquoten für Zucker (ABl. L 359, S. 18) vorgelegt.

2 Diese Fragen sind im Rahmen eines Verfahrens aufgeworfen worden, das von der Gesellschaft Eridania Zuccherifici nazionali eingeleitet wurde und das auf die Aufhebung eines vom italienischen Minister für Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem Minister für Industrie, Handel und Handwerk erlassenen Decreto über die Änderung der Grundquoten für Zukker gemäß Artikel 2 Absatz 2 der vorerwähnten Verordnung Nr. 3331/74 gerichtet ist.

3 Zur Begründung ihrer Klage hat Eridania geltend gemacht, das angefochtene Decreto sei aus verschiedenen Gründen rechtswidrig, unter anderem wegen Rechtswidrigkeit des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74, der die Rechtsgrundlage des Decreto darstelle, sowie wegen fehlerhafter Anwendung dieser Bestimmung durch die italienischen Minister.

4 Das Tribunale Amministrativo hat dem Gerichtshof im Hinblick auf die Lösung der ihm vorgelegten gemeinschaftsrechtlichen Problem sieben Fragen gestellt. Vier davon betreffen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 3331/74 und insbesondere ihres Artikels 2 Absatz 2, während sich die übrigen auf die Auslegung dieser Bestimmung beziehen.

Zur Gültigkeit

Die erste Frage (Anhörung des Europäischen Parlaments)

5 Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob bei dem Verfahren zur Verabschiedung von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 die in Artikel 43 Absatz 2 des Vertrages vorgeschriebene vorherige Anhörung der Versammlung zu Unrecht unterblieben ist.

6 Artikel 24 der Verordnung Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. L 359, S. 1) befaßt sich mit der Zuweisung der Grundquoten an die Unternehmen für die Zukkerwirtschaftsjahre 1975/76 bis 1979/80. Nach diesem Artikel nehmen die Mitgliedstaaten die genannte Zuweisung im Rahmen einer für jeden Mitgliedstaat festgesetzten Grundmenge anhand bestimmter Kriterien vor, die insbesondere auf der Bezugsproduktion des betreffenden Unternehmens beruhen, das heißt auf seiner durchschnittlichen jährlichen Zuckererzeugung während der Zuckerwirtschaftsjahre 1968/1969 bis 1972/1973, auf die ein Koeffizient angewandt wird. Der Artikel führt jedoch auch einige Fälle an, in denen andere Kriterien zu berücksichtigen sind. Außerdem sieht Artikel 24 in Absatz 3 vor, daß der Rat… auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit die Grundregeln für die Anwendung dieses Artikels und etwaige Abweichungen von den darin enthaltenen Bestimmungen fest[egt]. Es ist zu bemerken, daß die Versammlung im Laufe der Ausarbeitung der Grundverordnung Nr. 3330/74 zu dem Entwurf der vorerwähnten Bestimmungen angehört wurde.

7 Die Verordnung Nr. 3331/74 wurde aufgrund von Artikel 24 Absatz 3 der Grundverordnung nach dem darin vorgeschriebenen Verfahren erlassen; dieses Verfahren weicht von dem ab, das in Artikel 43 des Vertrages vorgesehen ist. Es ist jedoch — wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 25/70 (Köster, Slg. 1970, 1161) ausgeführt hat — nicht zu fordern, daß der Rat alle Einzelheiten der Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik nach dem Verfahren des Artikels 43 regelt. Dieser Vorschrift ist Genüge getan, wenn die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie nach diesem Verfahren festgelegt worden sind. Dagegen können die Durchführungsbestimmungen zu den Grundverordnungen vom Rat nach einem von Artikel 43 abweichenden Verfahren erlassen werden.

8 Der Rat konnte somit eine Durchführungsverordnung nach dem Verfahren des Artikels 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3330/74 erlassen, die die Grundverordnung für den Zuckersektor darstellt. Diese Schlußfolgerung wird nicht bereits dadurch widerlegt, daß Artikel 24 Absatz 3 den Rat nicht nur ermächtigt, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, sondern auch, Abweichungen von den Bestimmungen der Grundverordnung festzulegen. Denn dieser Begriff ist in dem Zusammenhang, in dem er steht, so zu verstehen, daß er sich notwendigerweise auf solche Abweichungen bezieht, die sich in das in der Grundverordnung vorgesehene allgemeine System der Quotenzuteilung einfügen und die die wesentlichen Grundzüge dieses Systems nicht antasten.

9 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts läuft also darauf hinaus, ob nicht im vorliegenden Fall die aufgrund des erwähnten Artikels 24 Absatz 3 erlassenen Bestimmungen der Verordnung Nr. 3331/74 und insbesondere ihr Artikel 2 Absatz 2 über den Vollzug der Prinzipien der Grundverordnung hinausgehen.

10 Die insoweit vom Tribunale Amministrativo geäußerten Zweifel rühren insbesondere von den in Artikel 2 der Verordnung Nr. 3331/74 enthaltenen Abweichungen her. Nach Absatz 1 dieses Artikels können die Mitgliedstaaten die gemäß Artikel 24 der Verordnung Nr. 3330/74 festgesetzten Grundquoten um höchstens 5 % herabsetzen. Nach Absatz 2 kann die Italienische Republik diese Quoten auf der Grundlage der Pläne für die Umstrukturierung des Zuckerrüben- und des Zuckersektors in dem zu ihrer Durchführung erforderlichen Maß anpassen.

11 Der Befugnis der Italienischen Republik, die Quoten gemäß Artikel 2 Absatz 2 anzupassen, sind zwar keine genauen quantitativen Grenzen gesetzt worden; ihre Ausübung ist aber von der Existenz eines Umstrukturierungsplanes — der, wie der letzte Satz dieser Bestimmung klarstellt, der Kommission vor dem 1. Juli 1978 zur Stellungnahme vorzulegen ist — abhängig und darf nicht über das hinausgehen, was zur Durchführung dieses Planes erforderlich ist. Die Ausübung der genannten Befugnis unterliegt demnach ganz bestimmten Grenzen.

12 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die in Rede stehende Befugnis einem Anliegen entspricht, das bereits in der Grundverordnung zum Ausdruck gekommen ist. Diese ermächtigt die Italienische Republik, den Zuckerrüben- und Zuckererzeugern vorübergehend Anspassungsbeihilfen zu gewähren, und begründet diese Ausnahmeregelung mit der besonderen Lage Italiens, wo die Erzeugung dieser Produkte aus klimatischen Gründen und, was insbesondere die Zuckerrübenerzeugung anbelange, aufgrund der Schwierigkeiten bei der Anwendung moderner Produktionsverfahren benachteiligt sei.

13 Die in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 genannte Befugnis liegt also im Rahmen einer von der Grundverordnung anerkannten Zielsetzung. Sie findet ihre Grenzen in den mit dieser Zielsetzung verbundenen Anforderungen, wie sie von der Italienischen Republik in den der Kommission vorgelegten Umstrukturierungsplänen aufgestellt werden. Sonach geht die in Rede stehende Befugnis nicht über den Vollzug der Prinzipien der Grundverordnung hinaus.

Die zweite Frage (mangelnde Begründung)

14 Mit seiner zweiten Frage möchte das Tribunale Amministrativo vom Gerichtshof wissen, ob der Rat bei Erlaß der Verordnung Nr. 3331/74 die in Artikel 190 des Vertrages aufgestellte Begründungspflicht erfüllt hat und insbesondere ob die gegebene Begründung ausreichend ist.

15 Der Rat hat in den Gründen der Verordnung Nr. 3331/74 lediglich die der Italienischen Republik verliehene Befugnis zur Sprache gebracht, in Anbetracht ihrer besonderen Lage auf diesem Sektor die Grundquoten auf der Grundlage von Umstrukturierungsvorhaben zu ändern. Worin die Besonderheit dieser Lage besteht, wird nicht in den Gründen dieser Verordnung, sondern in denen der Grundverordnung, die bereits erwähnt worden sind, erklärt.

16 Angesichts der engen Verbindung zwischen der Grundverordnung und der zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnung ist diese Art der Begründung der für die gemeinsame Marktorganisation für Zucker in Italien geltenden besonderen Modalitäten als zulässig anzusehen. Sie gibt den zuständigen Behörden und betroffenen Unternehmen gegenüber das Anliegen, das den Rat zur Festsetzung dieser Modalitäten bewogen hat, sowie die Ziele, die mit den Umstrukturierungsplänen verfolgt werden sollen, mit hinreichender Deutlichkeit an.

Die dritte Frage (Diskriminierung)

17 Die dritte Frage geht von der Feststellung aus, daß nur für die italienischen Erzeuger — neben der für die Unternehmen aller Mitgliedstaaten vorgesehenen etwaigen Herabsetzung der Grundquoten um 5 % — die Gefahr einer weiteren Einschränkung ihrer Tätigkeit aufgrund von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung 3331/74 besteht. Das Tribunale Amministrativo möchte wissen, ob nicht der Umstand, daß nur die italienische Industrie der Gefahr einer solchen Herabsetzung ausgesetzt ist, gegen das in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages aufgestellte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern der Gemeinschaft verstößt.

18 Eine Diskriminierung im Sinne von Artikel 40 des Vertrages kann nicht vorliegen, wenn die unterschiedliche Behandlung der Unternehmen der unterschiedlichen Lage entspricht, in der sich diese Unternehmen befinden. Nun steht fest, daß die Lage auf dem Zuckerrüben- und Zuckersektor in Italien erheblich von der Lage in den anderen Mitgliedstaaten abweicht. Die besondere Lage Italiens, auf die in der Präambel der Verordnungen Nr. 3330/74 und Nr. 3331/74 hingewiesen wird, hat zu Sondermaßnahmen geführt, durch die die Wirtschaftsstruktur des Zuckerrüben- und des Zuckersektors in Italien im ganzen verbessert werden soll. Im Vergleich zu den Unternehmen der übrigen Mitgliedstaaten genießen die italienischen Unternehmen in bestimmter Hinsicht eine Vorzugsbehandlung, zum Beispiel was die Beihilfsregelung angeht; in anderer Hinsicht erleiden einige von ihnen die Nachteile der besonderen Lage Italiens, wie es in bezug auf die Herabsetzung der Grundquoten bestimmter Unternehmen zugunsten einer Erhöhung dieser Quoten anderer Unternehmen auf der Grundlage der Umstrukturierungsvorhaben der Fall ist.

19 Derartige Unterschiede in der Behandlung sind also durch objektive, sich aus der jeweiligen Wirtschaftslage ergebende Unterschiede begründet und können nicht als Diskriminierungen angesehen werden.

Die vierte Frage (Grundrechte)

20 Die vierte Frage beruht auf der Vorstellung, daß die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit garantiert sein müsse, weil sie zu den Grundrechten gehöre, von deren Schutz auch das Gemeinschaftsrecht ausgehe. Diese Garantie erstrecke sich auf das Recht der Unternehmen, die ihren Grundquoten entsprechenden Zuckermengen zu erzeugen, da dieses mit der Entfaltung einer wirtschaftlichen Tätigkeit verknüpft sei. Aufgrund dieser Überlegungen hat das Tribunale Amministrativo die Frage aufgeworfen, ob die Befugnis zur Anpassung der Grundquoten gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit der betreffenden Unternehmen beeinträchtigt und damit eines ihrer Grundrechte verletzt.

21 Für die Antwort auf diese Frage muß das Wesen der mit den Gemeinschaftsbestimungen eingeführten Grundquoten untersucht werden. Die Quoten bezeichnen die Zuckermengen, für die die Unternehmen die den Erzeugern im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation geleisteten Preis- und Absatzgarantien genießen. Sie schränken die Wirtschaftstätigkeit der betreffenden Unternehmen nicht ein, sondern setzen die Produktionsmengen fest, für deren Absatz die Sonderregelung gilt, die die gemeinsame Marktorganisation für Zucker zum Schutze und zur Förderung der Zuckererzeugung in der Gemeinschaft errichtet hat. Diese Marktorganisation ist je nach den Wirtschaftsfaktoren, die die Marktentwicklung beeinflußen, und je nach der allgemeinen Ausrichtung der gemeinsamen Agrarpolitik in hohem Maße variabel.

22 Hieraus folgt, daß sich ein Unternehmen nicht auf ein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorteils berufen kann, der sich für dieses Unternehmen aus der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation ergibt und der ihm zu einem bestimmten Zeitpunkt zugute gekommen ist. Die Beschneidung eines solchen Vorteils kann daher nicht als Verletzung eines Grundrechts betrachtet werden.

23 Auf die ersten vier Fragen ist sonach zu antworten, daß ihre Prüfung nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 3331/74 und insbesondere ihres Artikels 2 Absatz 2 beeinträchtigen könnte.

Zur Auslegung

Die fünfte Frage (Umstrukturierungspläne)

24 Mit seiner fünften Frage möchte das Tribunale Amministrativo wissen, ob die Verordnung Nr. 3331/74 oder das Gemeinschaftsrecht allgemein besondere Kriterien für die Beurteilung des Begriffes Pläne für die Umstrukturierung enthält.

25 Zunächst ist zu bemerken, daß die Umstrukturierungspläne zur gemeinsamen Marktorganisation für Zucker gehören und sich daher in den Gesamtrahmen der gemeinsamen Agrarpolitik einfügen, deren Ziele in Artikel 39 Absatz 1 des Vertrages aufgeführt sind. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt, daß bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt, sowie die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen, zu berücksichtigen sind. Die Praxis der Gemeinschaftsorgane, etwa im Zusammenhang mit der Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages, läßt erkennen, daß die Umstrukturierungspläne eine übliche und angemessene Methode für die Durchführung dieser stufenweisen Anpassungen darstellen. In Anbetracht der bekannten großen Unterschiede zwischen den verschiedenen landwirtschaftlichen Gebieten Italiens ist der in der Verordnung Nr. 3331/74 verwendete Begriff der Pläne für die Umstrukturierung im Lichte dieser Überlegungen zu untersuchen.

26 Ferner ergibt sich aus den gesamten, das Quotensystem betreffenden Bestimmungen der Verordnungen Nr. 3330/74 und Nr. 3331/74 zum einen, daß ein Umstrukturierungsplan darauf abzielt, den Zucker- und Zuckerrübensektor in Italien dergestalt an die Erfordernisse der gemeinsamen Marktorganisation anzupassen, daß künftig keine Sonderregeln für diesen Sektor in Italien mehr notwendig sind, und zum anderen, daß ein Umstrukturierungsplan so beschaffen sein muß, daß er den zuständigen italienischen Behörden sowie der Kommission die Beurteilung der Frage ermöglicht, welche Änderungen der Grundquoten der Zuckerunternehmen im Hinblick auf dieses Ziel erforderlich sind.

27 Aufgrund all dieser Umstände läßt sich feststellen, daß der Begriff der Pläne für die Umstrukturierung sowohl auf einen umfassenden Anpassungsplan für den gesamten Zuckersektor als auch auf einen Anpassungsplan auf rein regionaler Ebene anwendbar ist, selbst wenn dieser letztere, aus der Sicht einer stufenweisen Anpassung der Zuckerrübenerzeugung in einem bestimmten Gebiet, zu Anfang nur ein einziges Zuckerunternehmen betrifft.

28 Somit ist auf die fünfte Frage zu antworten, daß der Begriff des Umstrukturierungsplanes im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 durch die Ziele dieses Planes, das Mißverhältnis zwischen verschiedenen landwirtschaftlichen Gebieten zu beseitigen und den Zucker- und Zuckerrübensektor in Italien an die Erfordernisse der gemeinsamen Marktorganisation anzupassen, sowie durch seine Wirkung, den zuständigen Behörden eine Umverteilung der Grundquoten zwischen mehreren Unternehmen zu ermöglichen, bestimmt wird.

Die sechste Frage (Ermessensbefugnis)

29 Mit seiner sechsten Frage möchte das Tribunale Amministrativo wissen, ob der Befugnis, die Grundquoten der Unternehmen anzupassen, nur die Grenzen gesetzt sind, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, die Umstrukturierungspläne durchzuführen, oder ob noch andere Grenzen bestehen.

30 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß das Quotensystem Bestandteil der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker ist, die — wie es in der Grundverordnung heißt — zum Ziel hat, den Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeugern der Gemeinschaft die Beibehaltung ihrer Beschäftigung und ihres Lebensstandards zu gewährleisten. Verschiedene Bestimmungen der Verordnung Nr. 3331/74, wie Artikel 3 und Artikel 4 Absatz 2, liegt ebenfalls das Bestreben zugrunde, die Interessen dieser Erzeuger zu schützen. In der Präambel dieser Verordnung wird die Notwendigkeit hervorgehoben, zu verhindern, daß sich die Änderungen der Grundquoten nachteilig auf die genannten Interessen auswirken.

31 Die Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, die jeder mit der Anwendung von Gemeinschaftsverordnungen betrauten Behörde obliegt, führt dazu, daß die für die Änderung der Grundquoten zuständigen Behörden verpflichtet sind, den Schutz der Interessen der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeuger mit anderen berechtigten Interessen, die beeinträchtigt werden könnten, in Einklang zu bringen. In Artikel 39 des Vertrages, der die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik aufführt, kommt nicht nur der Wille zum Ausdruck, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, sondern auch der, die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern, die Märkte zu stabilisieren, die Versorgung sicherzustellen und für angemessene Preise für die Verbraucher Sorge zu tragen.

32 Auf die sechste Frage ist folglich zu antworten, daß die in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 genannte Befugnis zur Anpassung der Grundquoten nicht nur durch die Erfordernisse der Umstrukturierungspläne, sondern auch durch die Zielsetzungen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, insbesondere durch das Ziel, die Interessen der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeuger zu schützen, sowie durch die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts eingeschränkt wird.

Die siebte Frage (unmittelbare Geltung)

33 Mit der siebten Frage wird das Problem aufgeworfen, ob die unmittelbare Geltung der Verordnung Nr. 3331/74 in der italienischen Rechtsordnung gemäß Artikel 189 des Vertrages mit Bestimmungen vereinbar ist, die von den italienischen Stellen zur Durchführung dieser Verordnung erlassen werden.

34 Die unmittelbare Geltung einer Verordnung ist kein Hindernis dafür, daß im Text dieser Verordnung ein Gemeinschaftsorgan oder ein Mitgliedstaat zum Erlaß von Durchführungsmaßnahmen ermächtigt wird. Im letztgenannten Fall bestimmen sich die Modalitäten der Ausübung dieser Befugnis nach dem öffentlichen Recht des betreffenden Mitgliedstaats. Die unmittelbare Geltung des Rechtsakts, der den Mitgliedstaat zum Erlaß der fraglichen nationalen Maßnahmen ermächtigt, bewirkt jedoch, daß die nationalen Gerichte die Übereinstimmung dieser Maßnahmen mit dem Inhalt der Gemeinschaftsverordnung überprüfen können.

35 Sonach ist auf die siebte Frage zu antworten, daß keine Unvereinbarkeit zwischen der unmittelbaren Geltung einer Gemeinschaftsverordnung und der Ausübung der einem Mitgliedstaat eingeräumten Befugnis besteht, Durchführungsmaßnahmen aufgrund dieser Verordnung zu erlassen.

Kosten

36 Die Auslagen des Rates, der Kommission und der Regierung der Italienischen Republik, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Dritte Kammer) mit Beschluß vom 3. Juli 1978 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 3331/74 und insbesondere ihres Artikels 2 Absatz 2 beeinträchtigen könnte.

2. Der Begriff des Umstrukturierungsplanes im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 wird durch die Ziele dieses Planes, das Mißverhältnis zwischen verschiedenen landwirtschaftlichen Gebieten zu beseitigen und den Zucker- und Zuckerrübensektor in Italien an die Erfordernisse der gemeinsamen Marktorganisation anzupassen, sowie durch seine Wirkung, den zuständigen Behörden eine Umverteilung der Grundquoten zwischen mehreren Unternehmen zu ermöglichen, bestimmt.

3. Die in Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3331/74 genannte Befugnis zur Anpassung der Grundquoten wird nicht nur durch die Erfordernisse der Umstrukturierungspläne, sondern auch durch die Zielsetzungen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, insbesondere durch das Ziel, die Interessen der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeuger zu schützen, sowie durch die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts eingeschränkt.

4. Es besteht keine Unvereinbarkeit zwischen der unmittelbaren Geltung einer Gemeinschaftsverordnung und der Ausübung der einem Mitgliedstaat eingeräumten Befugnis, Durchführungsmaßnahmen aufgrund dieser Verordnung zu erlassen.