Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.02.1980 – C-91/79

Schlußanträge des Generalanwalts Henri Mayras

vom 5. Februar 1980

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die vorliegenden von der Kommission gegen Italien erhobenen Vertragsverletzungsklagen sind insofern nicht ohne rechtliches Interesse, als sie Ihnen Gelegenheit geben, in Beantwortung der stillschweigend an Ihrer ständigen Rechtsprechung geübten Kritik eine Reihe von Grundsätzen, die Sie bereits in derartigen Verfahren aufgestellt haben, zu bekräftigen.

I —

Der diesen Klagen zugrunde liegende Sachverhalt ist einfach. Die Kommission wirft Italien vor, gegen seine Verpflichtungen aus den Richtlinien des Rates vom 22. November 1973 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Detergentien (73/404) und vom 24. November 1975 über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe (75/716) verstoßen zu haben.

Diese Richtlinien, die beide aufgrund des Artikels 100 EWG-Vertrag erlassen wurden, fügen sich sowohl in das Allgemeine Programm zur Beseitigung der technischen Hemmnisse im Warenverkehr, die sich aus Unterschieden in den Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ergeben, als auch in das Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Umweltschutz ein.

Zweck der Richtlinie 73/404 ist es, die im Recht der Mitgliedstaaten hinsichtlich der biologischen Abbaubarkeit der Detergentien bestehenden Unterschiede zu beseitigen, um insbesondere die Verunreinigung der Gewässer zu vermindern.

Die Richtlinie 75/716 zielt darauf ab, die einzelstaatlichen Bestimmungen über den Schwefelhöchstgehalt von flüssigen Brennstoffen, insbesondere der Gasöle, zu vereinheitlichen, um die Luftverunreinigung durch Schwefeldioxid zu verringern.

Nach Artikel 8 Absatz 1 dieser beiden Richtlinien setzen die Mitgliedstaaten die erforderlichen innerstaatlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften in Kraft, um den Richtlinien innerhalb einer bestimmten Frist nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen, und setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis; nach Absatz 2 sind sie gehalten, diesem Organ den Wortlaut der betreffenden Vorschriften mitzuteilen.

Die in der ersten Richtlinie über Detergentien gesetzte Frist beträgt 18 Monate; sie ist, da die Richtlinie am 27. November 1973 bekanntgegeben worden ist, am 27. Mai 1975 abgelaufen. Die in der Richtlinie über Schwefel gesetzte Frist beträgt 9 Monate; sie ist, da diese Richtlinie am 25. November 1975 bekanntgegeben worden ist, am 26. August 1976 abgelaufen.

Zu beiden Zeitpunkten hatte die Kommission seitens der Italienischen Republik keine der vorgeschriebenen Mitteilungen erhalten. Dennoch leitete sie den Verwaltungsabschnitt des Verfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag im Schwefelfall erst am 29. Oktober 1976 und im Detergentienfall erst am 23. November 1976 ein.

Die italienische Regierung antwortete in beiden Fällen, sie habe unter Berücksichtigung der Richtlinien Gesetzentwürfe vorbereitet, um erstere in internes Recht überzuleiten. Die Kommission erhielt jedoch weder den Text der etwa daraufhin erlassenen Gesetze noch eine andere Mitteilung, die ihr den Schluß erlaubt hätte, daß Italien tatsächlich die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hätte. Deshalb übersandte sie im Detergentienfall am 23. Dezember 1977 und im Schwefelfall am 23. Januar 1978 mit Gründen versehene Stellungnahmen gemäß Artikel 169 Absatz 1.

Im Detergentienfall ersuchte die Italienische Republik in ihrer Antwort um eine Verlängerung der ihr zur Durchführung der Richtlinie gesetzten Frist um zwei Monate. Dieser Aufschub wurde ihr gewährt. Sie teilte am 28. Februar weiter mit, daß der zur Überleitung der Richtlinie in italienisches Recht notwendige Gesetzentwurf dem Senat zur Prüfung vorliege. In der Folgezeit erhielt die Kommission keine Mitteilung mehr.

Dennoch wartete sie mit der Einleitung des gerichtlichen Abschnitts des Vertragsverletzungsverfahrens bis Juni 1979.

Im Schwefelfall beschränkte sich Italien nach Erhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme darauf, erst am 16. März 1979 den Wortlaut eines Gesetzentwurfes zu übersenden, durch den der Regierung die Befugnis übertragen werden sollte, die zur Überleitung einer Reihe von Richtlinien einschließlich der hier in Frage stehenden erforderlichen Rechtsvorschriften zu erlassen. Auch in diesem Fall erhielt die Kommission in der Folgezeit keine weitere Mitteilung.

Sie zeigte auch hier Verständnis und wartete mit der Erhebung der Klage beim Gerichtshof bis Juni 1979.

II —

Die italienische Regierung erhebt zu ihrer Verteidigung zunächst die Einrede der Unzulässigkeit, die sie aus dem Fehlen einer wirklichen Begründung der Vertragsverletzungsklagen und der ihnen vorausgegangenen Stellungnahme herleitet.

Was die Stellungnahme gemäß Artikel 169 Absatz 1 angeht, so folgt aus einem schon einige Zeit zurückliegenden Urteil, daß sie rechtlich ausreichend begründet [ist], wenn sie eine zusammenhängende Darstellung der Gründe enthält, die die Kommision zu der Überzeugung geführt haben, daß der betreffende Staat gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstoßen hat (Urteil vom 19. Dezember 1961, Rechtssache 7/61, Slg. 1961, 694) — oder aber gegen eine Verpflichtung aus einem zur Durchführung des Vertrages erlassenen Rechtsakt. Diese Lösung, so scheint mir, gilt auch für die vorliegenden beiden Rechtssachen.

In den vorliegenden Fällen beruht die Überzeugung der Kommission darauf, daß Italien es unterlassen hat, rechtzeitig die Maßnahmen zu ergreifen, die vorgeschrieben waren, um den Richtlinien nachzukommen, und die Kommission davon in Kenntnis zu setzen. In der Tat zeigt die bloße Lektüre der mit Gründen versehenen Stellungnahmen und sogar schon der ersten Schreiben der Kommission, daß diese Vorwürfe, die ihrem Wesen nach keine langen Ausführungen erforderlich machten, dort klar und deutlich dargelegt worden sind.

Die Beklagte wirft der Klägerin den im wesentlichen formellen Charakter dieser Beanstandungen vor, die in einer quasi mechanischen Feststellung einer Verzögerung der Durchführung der Richtlinien bestünden, ohne den konkreten Umständen, die nach Ansicht der Beklagten eine derartige Verzögerung rechtfertigten, Rechnung zu tragen. Die Kommission hätte alle politisch-wirtschaftlichen und politisch-administrativen Gesichtspunkte, die sie zur Erhebung ihrer Klagen veranlaßt hätten, darlegen müssen.

Diese Überlegung berücksichtigt nicht die in beiden Richtlinien enthaltenen Bestimmungen, durch die die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, alle Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um den Richtlinien nachzukommen, und die Kommission hiervon in Kenntnis zu setzen. Diese Verpflichtungen sind im übrigen nur eine Ausprägung der in Artikel 5 des Vertrages niedergelegten allgemeinen Mitwirkungspflicht, die den Staaten gegenüber der Gemeinschaft obliegt.

Sie scheinen mir zudem durch eine ernsthafte praktische Erwägung gerechtfertigt. Die Anzahl und die Vielschichtigkeit der Richtlinien würden es der Kommission ohne die Mitwirkung der Mitgliedstaaten bei dieser Aufgabe unmöglich machen, ihre Durchführung durch jeden Mitgliedstaat nachzuprüfen.

Um so weniger kann von der Kommission verlangt werden, vor Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens, während sie selbst schon von der mangelnden Übereinstimmung der Gesetze eines Mitgliedstaats mit einer Richtlinie überzeugt ist, zusätzlich zu prüfen, ob die Marktbürger in dem betreffenden Staat nicht bereits tatsächlich den Bestimmungen der Richtlinie nachkommen.

III —

Im Grunde gibt die Italienische Republik die Vertragsverletzung zu, führt jedoch zu ihrer Verteidigung eine Reihe von Argumenten an, von denen mehrere sich überschneiden. Sie ersucht Sie folglich, festzustellen, daß sie nur aufgrund von Umständen, die nicht auf mangelnder Sorgfalt beruhen, mit der Anpassung ihrer Gesetze an die Richtlinien 74/404 und 75/716 im Verzug ist, und die Gerichtskosten gegeneinander aufzuheben.

Offenkundig konnte sie während des gerichtlichen Verfahrens nicht anderes tun, als eine Vertragsverletzung, die sie während des gesamten Verwaltungsverfahrens eingeräumt hatte, zuzugeben. Der Schriftwechsel zwischen ihrer Ständigen Vertretung und der Kommission ebenso wie natürlich die Übermittlung von Gesetzentwürfen an das Parlament, die gerade bezweckten, diese regelwidrige Situation zu beenden, belegt dies übergenug.

a) Ich werde zunächst zwei Verteidigungsmittel der italienischen Regierung prüfen, deren Erheblichkeit im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens mir zumindest zweifelhaft erscheint.

Das erste Argument besagt, allein auf Artikel 100 gestützte Richtlinien könnten. nicht zur Regelung von Fragen des Umweltschutzes erlassen werden, da dieser in den Römischen Verträgen nicht vorgesehen sei. Die beklagte Regierung leitet daraus her, daß die in Frage stehenden Rechtsakte nur dem Namen nach Richtlinien seien, daß es sich in Wirklichkeit aber um internationale Übereinkommen handele.

Darauf genügt es zu antworten, daß — wie ich bereits ausgeführt habe — die beanstandeten Richtlinien nicht nur zum Zweck des Umweltschutzes erlassen wurden, sondern daß sie sich auch in das vom Rat am 28. Mai 1969 verabschiedete Programm zur Beseitigung der Hemmnisse im Warenverkehr, die sich aus Unterschieden in den Vorschriften der Mitgliedstaaten ergeben, einfügen. Die italienische Regierung hat dies übrigens ausdrücklich anerkannt, wofür insbesondere ihre an das Parlament gerichteten Begleitschreiben zu den Rechtsvorschriften, die es ihr ermöglichen sollten, ihren Verpflichtungen nachzukommen, Zeugnis ablegen.

Darüber hinaus möchte ich nur noch bemerken, daß Italien seine Überlegung nicht zu Ende geführt hat. Wenn es wirklich die Rechtsgültigkeit dieser Richtlinien bestreiten wollte, hätte es sie fristgemäß mit einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 des Vertrages anfechten müssen.Ebenso steht der Umstand, daß Italien das nach Artikel 2 Absatz 3 der Richtlinie 75/718 hier anwendbare Verfahren nicht eingehalten hat, der Berücksichtigung des Arguments entgegen, das es in der Rechtssache 92/79 aus dieser Richtlinie herleiten will. Diese Bestimmung soll das Inverkehrbringen von Gasölen mit einem das erlaubte Maximum übersteigenden Schwefelgehalt im Falle einer plötzlichen Veränderung der Rohölversorgung ausnahmsweise ermöglichen. In diesem Falle muß der betroffene Staat die Kommission unverzüglich davon unterrichten, die nach Konsultation der anderen Mitgliedstaaten binnen drei Monaten über die Dauer und die Modalitäten dieser Ausnahme entscheidet. Die Kommission hat jedoch niemals eine Mitteilung erhalten, daß Italien die Absicht hätte, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen.

Selbst wenn man annehmen wollte, daß die seit kurzer Zeit herrschende internationale Lage die Anwendung des Artikels 2 Absatz 3 gestattet hätte, sehe ich nicht, inwieweit dies die Unterlassung der Überleitung der Richtlinie durch die italienischen Behörden rechtfertigen könnte, eine Vertragsverletzung, die — wie ich bereits gesagt habe — seit dem 26. August 1976 gegeben ist.

Die Beklagte beruft sich weiter auf Ihre Rechtsprechung, nach der gewisse Bestimmungen von Richtlinien gegenüber einzelnen unmittelbare Wirkungen entfalten können. Sie macht jedoch nicht deutlich, welche Folgerungen sie daraus für die Feststellung einer Vertragsverletzung zieht.

Wie dem auch sei, ich erinnere insoweit daran, daß eine unmittelbare Wirkung, die einzelnen das Recht verleiht, sich vor Gericht auf die fraglichen Bestimmungen zu berufen, nur für diejenigen Bestimmungen von Richtlinien in Frage kommt, durch die den Mitgliedstaaten klare und eindeutige Verpflichtungen auferlegt werden und die zu ihrer Wirksamkeit keiner weiteren Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedürfen (insbes. Urteil vom 4. Dezember 1974, Rechtssache 41/74, Van Duyn /Home Office, Slg. 1974, 1337, 1348 f.). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall eindeutig nicht erfüllt, da die Kommission Italien gerade vorwirft, die zur Durchführung der Richtlinien notwendigen Maßnahmen nicht ergriffen zu haben.

In Wirklichkeit kommt, worauf Generalanwalt Reischl in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache 167/73 (Kommission /Französische Republik, Slg. 1974, 374, 376) hingewiesen hat, nach der Rechtsprechung... dem Umstand ebenfalls keine Bedeutung zu, daß die... Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts... unmittelbar anwendbar sind und entgegenstehendes nationales Recht kraft des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts verdrängen. Ein Verfahren nach Artikel 169 hat vielmehr unabhängig von solchen Erkenntnissen seine Berechtigung.

b) Italien hat zudem in seiner Klagebeantwortung und in der mündlichen Verhandlung drei Argumente vorgetragen, die hier zusammengefaßt werden können. Es geht davon aus, daß keine Bestimmung des Vertrages die Mitgliedstaaten verpflichte, Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um den Richtlinien nachzukommen. Artikel 189 bestimme lediglich, daß diese für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet würden, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich seien, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überließen. Diese Definition ziele somit auf ein praktisches Ergebnis ab : Sie setze keine Änderung von Rechtsnormen voraus.Das geltende italienische Recht gewährleiste jedoch bereits im wesentlichen die Verwirklichung der Ziele der fraglichen Richtlinien. So sehe das Gesetz Nr. 125 vom 3. März 1971 für die Detergentien eine biologische Abbaubarkeit von mindestens 80 % vor, während die Richtlinie 73/40490 % vorschreibe. Desgleichen seien die Angaben, die nach diesem Gesetz auf den Verpackungen und Etiketten angebracht werden müßten, den in der Richtlinie vorgeschriebenen ähnlich.

Zudem sei die Kommission nicht in der Lage, zu beweisen, daß die Marktbürger, die im übrigen wenig zahlreich und in der Mehrheit multinationale Unternehmen seien, nicht tatsächlich Erzeugnisse in den Verkehr brächten, die den Richtlinien entsprächen. Dies gelte insbesondere für den Schwefelhöchstgehalt der Mineralöle. Das decreto legge Nr. 1741 vom 2. November 1933 schweige zu dieser Frage. Es mache dagegen die Verarbeitung von Mineralölen von einer Konzession abhängig. Die Richtlinie 75/716 werde somit befolgt, wenn die Behörden bei der Erteilung jeder Konzession den Konzessionär auf die Verpflichtung, den in der Gemeinschaftsrichtlinie vorgeschriebenen Schwefelhöchstgehalt zu beachten, aufmerksam machten.

Ich stimme Italien darin zu, daß ein Mitgliedstaat seine Rechtsnormen nicht zu ändern brauchte, wenn diese den Bestimmungen einer Richtlinie bereits in allen Punkten entsprächen. In den beiden vorliegenden Rechtssachen räumt die italienische Regierung jedoch selbst ein, daß dies nicht der Fall sei, denn sie hat die notwendigen Schritte beim Parlament eingeleitet, um zu einer vollständigen Anpassung der italienischen Gesetze an die gegebenen Erfordernisse zu gelangen. Die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken, wäre sinnlos, wenn die Staaten sich darauf beschränken könnten, Gesetze beizubehalten, die, ohne die Richtlinien vollständig zu befolgen, eine ähnliche Ausrichtung haben wie diese. Ähnlichkeit und Gleichheit bedeuten nicht dasselbe.

Darüber hinaus begründet dasselbe Erfordernis — selbst wenn man davon ausgeht, daß die Marktbürger schon jetzt den fraglichen Richtlinien nachkommen — die Notwendigkeit, einen vollständigen, zusammenhängenden und in der gesamten Gemeinschaft gültigen rechtlichen Rahmen zu schaffen. Bei Annahme des Gegenteils würde den einzelstaatlichen Verwaltungen ein mit den zwingenden Grundsätzen der Rechtssicherheit unvereinbarer Beurteilungsspielraum verbleiben; letztlich würde geduldet, daß alle Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten ihre volle Wirkung nicht in gleicher Weise entfaltete.

c) Schließlich macht Italien, das die ihm vorgeworfene Verzögerung nicht leugnen kann — eine Verzögerung, die die Rechtsprechung des Gerichtshofes einer Verweigerung der Durchführung gleichstellt, um diese beiden Begriffe unter dem Oberbegriff der Vertragsverletzung zusammenzufassen —, Sie auf die vermeintlichen Schwächen dieser Ihrer Position aufmerksam. Daß Sie die Berufung der Mitgliedstaaten auf interne Schwierigkeiten nicht als Rechtfertigung der Nichteinhaltung der sich aus Gemeinschaftsrichtlinien ergebenden Verpflichtungen und Fristen akzeptieren, trägt nach Meinung der Italienischen Republik nicht der Tatsache Rechnung, daß die Mitgliedstaaten Bestandteil der Gemeinschaft sind. Sie könnten folglich von dieser nicht betrachtet werden wie fremde Rechtssubjekte, die ihr gegenüber lediglich Träger von Pflichten und Verantwortlichkeiten sind; für die Gemeinschaft könnten die nationalen politischen Gegebenheiten mit all ihren Wechselfällen nicht nur zufällige Erscheinungen ohne rechtliche Bedeutung sein.

Deshalb ersucht Sie die italienische Regierung, die Umstände, auf denen ihre Verspätung bei der Durchführung der fraglichen Richtlinien beruhe, nämlich die Kürze und die vorzeitige Beendigung der siebenten Legislaturperiode des Parlaments, zu würdigen. Auf diese Weise würden Sie sich angeblich der im Völkerrecht herrschenden Lehre anschließen, nach der bei der Beurteilung der internationalen Verantwortlichkeit eines Staates die tatsächlichen Umstände zu berücksichtigen seien, die zu der Verletzung seiner Verpflichtungen geführt hätten.

Diesem Versuch, Sie zur Änderung einer Rechtsprechung, deren Beständigkeit ein sicheres Zeichen für ihre Festigkeit ist, zu veranlassen, kann meines Erachtens kein Erfolg beschieden sein. Das italienische Vorbringen scheint mir insofern unbegründet, als es vorgibt, den besonderen Zweck des Vertragsverletzungsverfahrens zu ignorieren. Dieser besteht nicht darin, die Verantwortlichkeit eines Staates nach den Regeln des allgemeinen Völkerrechts zu bestimmen; ein die Verletzung feststellendes Urteil enthält, wie ich bereits in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 30/72 (Kommission/Italien, SIg. 1973, 173, 180) ausgeführt habe, keine Verurteilung, sondern nur die objektive Feststellung eines Zustandes. Zweck dieses Verfahrens ist es, die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen, die eine notwendige Voraussetzung dafür ist, dem freien Warenverkehr, der Grundlage der Gemeinschaft, einen konkreten Inhalt zu geben. Deshalb sind weder die Unterscheidung zwischen Verzögerung und Verweigerung noch die Berücksichtigung der eine Vertragsverletzung konkret erklärenden Gegebenheiten in einem Land mit der Eigentümlichkeit dieses Verfahrens vereinbar.

Hinsichtlich der Richtlinien des Rates vom 23. November 1973 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Detergentien (73/404) und vom 24. November 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schwefelgehalt bestimmter flüssiger Brennstoffe (75/716) kann ich deshalb nur beantragen:

festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstoßen hat, daß sie die zur Durchführung dieser Richtlinien notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht innerhalb der gesetzten Fristen erlassen hat, und ihr die Kosten aufzuerlegen.