Europäischer Gerichtshof Urteil vom 22.05.1980 – C-131/79

In der Rechtssache 131/79

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

REGINA

gegen

Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santiixo

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. Nr. 56 vom 4. April 1964, S. 850), und insbesondere von deren Artikel 9 Absatz 1

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten der Ersten Kammer A. O'Keeffe, in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, des Präsidenten der Zweiten Kammer A. Touffait, der Richter J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco und T. Koopmans,

Generalanwalt: J.-P. Warner

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

1. Nach der dritten Begründungserwägung der Richtlinie 64/221/EWG des Rates zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, sind in jedem Mitgliedstaat... den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten hinreichende Möglichkeiten einzuräumen, Rechtsbehelfe gegenüber Verwaltungsakten auf diesem Gebiet einzulegen.

Gemäß Artikel 8 der Richtlinie muß der Betroffene gegen jede ihn berührende Entscheidung die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.

Artikel 9 Absatz 1 bestimmt folgendes :

Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Diese Stelle muß eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.

Nach Artikel 9 Absatz 2 ist der Betroffene berechtigt, persönlich seine Verteidigung vor der zuständigen Stelle wahrzunehmen.

2. In England sind durch den Immigration Act aus dem Jahre 1971 die als non patriáis eingestuften Personen einer Überwachung unterworfen, die die Möglichkeit einer Ausweisung unter den nachstehend bestimmten Voraussetzungen einschließt:

gemäß Section 3 (5) dieses Gesetzes

a) wenn er (der Betroffene) lediglich eine beschränkte Einreise-und Aufenthaltserlaubnis besitzt und eine in der Erlaubnis enthaltene Bedingung nicht einhält oder über den in der Erlaubnis vorgesehenen Zeitraum hinaus im Lande verbleibt oder

b) wenn der Secretary of State seine Ausweisung aus Gründen des öffentlichen Interesses für geboten hält oder

c) wenn eine andere Person, deren Familie er angehört, ausgewiesen wird oder wurde;

gemäß Section 3 (6)

„... wenn er wegen einer mit Freiheitsstrafe bedrohten Straftat schuldig gesprochen wurde und das Gericht im Schuldspruch seine Ausweisung empfohlen hat...

Der Rechtsweg ist je nach den Umständen unterschiedlich ausgestaltet:

gegen eine auf Section 3 (5) gestützte Ausweisungsverfügung des Secretary of State kann bei einem Adjudicator Einspruch, gegen dessen Entscheidung wiederum Klage vor dem Immigration Appeal Tribunal erhoben werden;

gegen die von einem Gericht nach Section 3 (6) ausgesprochene Empfehlung der Ausweisung ist die Berufung zulässig; dagegen ist gegen die nachfolgende Ausweisungsverfügung weder ein Rechtsmittel gegeben, noch hat der Betroffene Anspruch darauf, vor Erlaß dieser Verfügung gehört zu werden.

3. Herr Santillo, ein italienischer Staatsangehöriger, arbeitet seit 1967 im Vereinigten Königreich. Er ist mit einer italienischen Staatsangehörigen verheiratet und hat zwei Kinder, die im Vereinigten Königreich geboren sind. Am 13. Dezember 1973 wurde er vom Central Criminal Court schuldig gesprochen der Unzucht (buggery) und Vergewaltigung, begangen am 18. Dezember 1972 an einer Prostituierten, sowie der Nötigung zur Unzucht und Nötigung mit Körperverletzung, begangen am 14. April 1973 gegenüber einer anderen Prostituierten. Am 21. Januar 1974 wurde er für die vier Straftaten zu einer Strafe von insgesamt acht Jahren Freiheitsentzug verurteilt. Gleichzeitig empfahl der Central Criminal Court nach dem Immigration Act seine Ausweisung.

Am 10. Oktober 1974 lehnte der Court of Appeal (Criminal Division) die Zulassung des von Herrn Santillo gegen die Verurteilung zu Freiheitsentzug und gegen die Empfehlung der Ausweisung eingelegten Rechtsmittel ab. Am 28. September 1978 erließ der Home Secretary gegen den Betroffenen eine Ausweisungsverfügung, die seine Abschiebung nach Verbüßung seiner Strafe vorsah. Nach Verbüßung seiner Freiheitsstrafe, von der ein Drittel wegen guter Führung erlassen wurde, hätte Herr Santillo am 3. April 1979 auf freien Fuß gesetzt werden müssen; er blieb jedoch aufgrund des Immigration Act weiterhin inhaftiert.

Am 10. April 1979 beantragte Herr Santillo vor dem Divisional Court der Queen's Bench Division des High Court of Justice im Wege der richterlichen Nachprüfung die Feststellung der Nichtigkeit der Ausweisungsverfügung mit der Begründung, diese viereinhalb Jahre nach der Empfehlung der Ausweisung durch den Central Criminal Court erlassene Verfügung verletze seine persönlichen Rechte, weil ihr Erlaß nicht mit Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 in Einklang stehe.

4. Der Divisional Court der Queen's Bench Division hat mit Beschluß vom 30. Juli 1979 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Gewährt Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 dem einzelnen vor den innerstaatlichen Gerichten der Mitgliedstaaten durchsetzbare Rechte, die die innerstaatlichen Gerichte schützen müssen?

2. a)wie ist der Ausdruck nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964 (Stellungnahme) auszulegen?b)Insbesondere: Kann eine beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen vom Gericht abgegebene Empfehlung der Ausweisung (Empfehlung) als eine solche Stellungnahme angesehen werden?

3. Falls die Frage 2 b) bejaht wird:

a) Muß eine Empfehlung voll begründet sein?

b) Unter welchen Umständen (falls überhaupt) schließt es der Zeitablauf zwischen der Abgabe einer Empfehlung und dem Erlaß der Ausweisungsverfügung aus, daß eine Empfehlung als eine Stellungnahme angesehen werden kann?

c) Bewirkt insbesondere der Zeitablauf, während dessen eine Gefängnisstrafe verbüßt wird, daß eine Empfehlung nicht mehr als eine Stellungnahme angesehen werden kann?

Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 10. August 1979 in der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Simon Brown, Barrister, und Frau G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, als Bevollmächtigte, die Partei Santillo, vertreten durch Louis Blom-Cooper, Q.C., und Alan Newman, Barrister, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Anthony McClellan als Bevollmächtigten, unterstützt von Stephen O'Malley, Barrister, haben nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichte schriftliche Erklärungen

1. Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Erste Frage

Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Auffassung, daß Artikel 9 Absatz 1 der hier interessierenden Richtlinie keine unmittelbare Wirkung zugesprochen werden könne.

Erstens fehle es dieser Bestimmung an Klarheit. In der Rechtssache 30/77 (Bouchereau, Slg. 1977, 1999) habe niemand, nicht einmal die Kommission, vorgetragen, daß das Ausweisungsverfahren, das einer von einem englischen Strafgericht ausgesprochenen Empfehlung nachfolge, gegen eine dem Vereinigten Königreich aufgrund von Artikel 9 Absatz 1 obliegende Verpflichtung verstoße. Aus dem Urteil in dieser Rechtssache gehe implizit hervor, daß eine solche Empfehlung der Ausweisung, außer als eine Maßnahme im Sinne von Artikel 3 der genannten Richtlinie, als eine Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 anzusehen sei. Wolle man bestreiten, daß diese These eindeutig richtig sei, so könne man unmöglich Artikel 9 Absatz 1 als eine klare und eindeutige Bestimmung ansehen.

Zweitens enthalte Artikel 9 Absatz 1 Voraussetzungen, die im Hinblick auf ihren Sinn und ihre Anwendung ungenau seien. So könnten, obwohl im Rahmen des britischen Verfahrens der höchstrichterlichen Überprüfung eigentlich nur die Gesetzmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung überprüft werde, bei der Überprüfung der Gesetzmäßigkeit Gründe herangezogen werden, die die Überprüfung der die Entscheidung tragenden Sachverhaltsfeststellungen einschlössen. Ebenso sei Dringlichkeit ein relativer Begriff.

Drittens lasse Artikel 9 Absatz 1 den Mitgliedstaaten einen echten Ermessensspielraum bei seiner Anwendung. Er könne auf verschiedene Weise angewandt werden und erscheine im Lichte dieser Zwecksetzung so konzipiert, daß die in ihm enthaltene allgemeine Garantie an die in den verschiedenen Mitgliedstaaten bestehenden unterschiedlichen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren angepaßt werden könne.

Zweite Frage

Eine Stellungnahme bestehe in der Meinungsäußerung eines unparteiischen Organs des Mitgliedstaats, das von dem zum Erlaß der Verwaltungsentscheidung befugten Exekutivorgan unabhängig sei, zu der Frage, ob eine solche Entscheidung im Hinblick auf die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit geboten sei, wobei diese Stelle, wie Artikel 9 vorsehe, eine zuständige Stelle des Aufnahmelandes sein müsse, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Teil b) der zweiten Frage müsse aus folgenden Gründen bejaht werden:

Eine Empfehlung stelle eine Meinungsäußerung zu der Frage dar, ob die Ausweisungsverfügung vom Exekutivorgan erlassen werden solle;

eine Empfehlung stelle eine Maßnahme im Sinne von Artikel 3 der Richtlinie dar (vgl. Urteil Bouchereau); deshalb könne eine solche Meinungsäußerung zulässigerweise nur auf Gründe der öffentlichen Ordnung und/oder Sicherheit und Gesundheit gestützt werden und müsse, was die beiden zuerst genannten Gründe anbetreffe, sich auf das persönliche Verhalten des betroffenen einzelnen beziehen;

ein Gericht, das in einem Strafverfahren eine solche Meinung äußere, sei ein unparteiisches, vom Ministerium unabhängiges Organ des Mitgliedstaats;

im Strafverfahren genieße die betroffene Person die von der Gesetzgebung von England und Wales vorgesehenen Rechte der Verteidigung und Unterstützung oder Vertretung.

Dritte Frage

Punkt a) sei zu verneinen. Denn:

Artikel 9 Absatz 1 fordere nicht ausdrücklich, daß eine Stellungnahme (und damit auch eine Empfehlung) ausreichend oder überhaupt mit Gründen zu versehen sei;

gegen eine Stellungnahme sei normalerweise keinerlei Rechtsbehelf gegeben.

Was Punkt b) anbetreffe, so könne der zwischen der Empfehlung und der Ausweisungsverfügung verstrichene Zeitraum es unter keinen Umständen rechtfertigen, diese Empfehlung nicht als eine Stellungnahme im Sinne der fraglichen Bestimmung anzusehen. Die Regierung des Vereinigten Königreichs ist der Auffassung, die allgemeine Zwecksetzung von Artikel 9 Absatz 1 bestehe darin, zu gewährleisten, daß zwei getrennte staatliche Organe jeden Fall überprüfen, es sei denn, ein Rechtsmittel ermögliche die Überprüfung der Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. Der genannte Artikel verlange nicht unbedingt, daß die Stellungnahme die Ausweisungsverfügung empfehle; um so weniger könne er dahin ausgelegt werden, daß er verlange, Stellungnahme und Verfügung müßten auf die gleichen Gründe gestützt sein. Lediglich die allgemeinsten Kriterien für die Bedeutung einer Veränderung der Umstände könnten und müßten vom Gerichtshof festgelegt werden; die korrekte Anwendung dieser Kriterien obliege dem innerstaatlichen Gericht. Zur Begründung dafür, daß eine vorher als rechtmäßig und wirksam anerkannte Stellungnahme unwirksam geworden sei, könne man sich vernünftigerweise nur auf eine grundlegende Veränderung der Umstände berufen, durch die eine völlig neue Tatsache in Erscheinung trete, die von dem befaßten Gericht vernünftigerweise nicht habe vorhergesehen werden können, die die frühere Empfehlung ihrer Tragweite beraube und es erforderlich mache, daß der betroffenen Person die Möglichkeit einer erneuten Klage gegen die Ausweisung eingeräumt werde.

In bezug auf Punkt c ist die Regierung des Vereinigten Königreichs der Auffassung, daß der während der Verbüßung einer Freiheitsstrafe verstrichene Zeitraum allein, unabhängig von irgendeiner Veränderung der Umstände, eine Empfehlung nicht unwirksam machen könne. Aus jeder Empfehlung gehe hervor, daß nach Auffassung des befaßten Gerichts die betreffende Person im Falle ihrer Freilassung und trotz der verstrichenen Zeit immer noch eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstelle.

2. Erklärungen der Partei Santillo

Erste Frage

Indem er vorschreibe, daß die Verwaltungsbehörden Maßnahmen nicht treffen dürfen, ehe sie die grundlegenden Regeln eines gerechten Verfahrens erfüllt haben, habe Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie zum Ziel, den Ermessensspielraum zu begrenzen, den die nationale Gesetzgebung allgemein den für die Einreise und Ausweisung von Gemeinschaftsangehörigen verantwortlichen Behörden einräume. Da die Ausweisung nur das Ergebnis eines Verfahrens sein könne, in dem die grundlegenden Regeln eines gerechten Verfahrens eingehalten würden, erfordere es der Grundsatz der Rechtssicherheit, daß der einzelne diese Verpflichtung zur Einhaltung der Verfahrensregeln geltend machen könne.

In der Rechtssache 38/75 (Rutili, Sig. 1975, 1219) habe der Gerichtshof entschieden, Artikel 6 der Richtlinie erfordere, daß der betreffende Staat dem Betroffenen zugleich mit der Bekanntgabe einer gegen ihn verhängten freiheitsbeschränkenden Maßnahme die Gründe hierfür genau und vollständig eröffnet, um ihm Gelegenheit zu geben, sich zweckentsprechend zu verteidigen. Aufgrund dessen sei der Gerichtshof zu der Auffassung gelangt, daß der Inhalt von Artikel 6 eindeutig sei und den Mitgliedstaaten eine allgemeine Verpflichtung auferlege. Die gleiche Überlegung gelte in analoger Weise für Artikel 9: Die Stellungnahme des zuständigen Organs erfordere eine klare und eindeutige Mitteilung ihrer Gründe, um den Betroffenen in die Lage zu versetzen, die nachfolgenden Maßnahmen der Verwaltungsbehörde wirksam anzufechten. Dieses Ergebnis werde bestätigt durch eine deduktive Auslegung der Richtlinie, deren vorletzte Begründungserwägung von der Voraussetzung ausgehe, daß die Bestimmungen der Artikel 6 bis 9 der Richtlinie unmittelbar anwendbar seien.

Zweite Frage

Die Befugnisse des befaßten Gerichts seien begrenzt. Es befinde darüber, in welchem Maße der Betroffene im Lichte seiner vorangegangenen Verurteilungen und der Schwere der Straftat eine potentielle Gefahr darstelle. Es würde und könne andere Faktoren, die sich auf persönliche Umstände des Betroffenen beziehen, nicht berücksichtigen. Es sei nicht eine wirklich zuständige Stelle im Sinne von Artikel 9 Absatz 1, denn Zuständigkeit setze die rechtliche Befugnis voraus, alle bedeutsamen Umstände aufzuklären. Eine Empfehlung der Ausweisung könne daher nicht wirklich als Stellungnahme angesehen werden.

Dritte Frage

Eine Stellungnahme sei die förmliche Kundgabe der tragenden Gründe und maßgeblichen rechtlichen Prinzipien einer Entscheidung durch ein Rechtsprechungsorgan. Bei Fehlen der Angabe der Gründe handele es sich eher schlicht um einen Antrag als um eine Stellungnahme. Aus der Sicht einer Person, der die Ausweisung drohe, stelle ein schlichter Antrag ohne Angabe der ihn tragenden Gründe im Hinblick auf die Ausübung von Rechtsbehelfen ein wertloses Dokument dar; der von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie gewährte Schutz würde damit hinfällig.

Nach Artikel 48 Absatz 3 des Vertrages müsse eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein; die Verwaltungsbehörden müßten sich vergewissern, daß die ausgewiesene Person durch ihr persönliches Verhalten eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstelle (vgl. Urteil Bouchereau). Daraus folge, daß eine Stellungnahme, die nicht von den gegenwärtigen Verhältnissen des Betroffenen ausgehe, nicht mehr rechtserheblich und damit keine Stellungnahme mehr sei. Dies gelte auch, wenn der Zeitablauf darauf zurückzuführen sei, daß die ausgewiesene Person eine Freiheitsstrafe für eine von ihr begangene Straftat verbüßt habe. Im vorliegenden Fall sei die Ausweisungsverfügung mehr als viereinhalb Jahre nach der Empfehlung der Ausweisung erlassen worden. Während dieses Zeitraumes könne die psychische Verfassung von Herrn Santillo grundlegende Änderungen erfahren haben, durch die jede gegenwärtige oder zukünftige Gefährdung der Gesellschaft ausgeschlossen würde. Hierzu bemerkt der Betroffene, daß er niemals Gelegenheit gehabt habe, Erklärungen zu den neuen Umständen abzugeben, auf die der Secretary of State die Ausweisungsverfügung gestützt habe.

3. Erklärungen der Kommission

Erste Frage

Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie solle es ermöglichen, daß die Lage des von einer Ausweisungsmaßnahme Betroffenen von einer gerichtlichen Instanz oder von einem anderen Organ, das von der zum Erlaß der Ausweisungsverfügung zuständigen Behörde verschieden sein müsse, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht untersucht werde.

Im Urteil Royer (Rechtssache 48/75, Slg. 1976, S. 497) habe der Gerichtshof für Recht erkannt:

1. Das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten, wird jedem, der unter den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt,... unmittelbar im Vertrag — namentlich in den Artikeln 48, 52 und 59 — oder, je nach Sachlage, in den zu seiner Durchfiihrung ergangenen Bestimmungen gewährt

4. Eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ist — außer im Falle nachweislicher Dringlichkeit — gegenüber einer vom Gemeinschaftsrecht geschützten Person nicht vollziehbar, bevor nicht der Betroffene die ihm in den Artikeln 8 und 9 der Richtlinie 64/221 garantierten Rechtsbehelfsverfahren auszuschöpfen in der Lage war.

Daraus gehe hervor, daß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie den einzelnen unmittelbar Rechte verleihe, die diese vor den staatlichen Gerichten geltend machen könnten und die diese Gerichte beachten müßten.

Zweite Frage

Der Ausdruck Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes bedeute, daß eine Verwaltungsbehörde des betreffenden Aufnahmelandes stets, wenn sie eine unter Artikel 9 fallende Entscheidung treffen wolle, unverzüglich die Stellungnahme einer unabhängigen Stelle im Hinblick. darauf einholen müsse, ob das persönliche Verhalten des Betroffenen die Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit rechtfertige, und daß dies eine Bedingung sei, die notwendigerweise vor dem Erlaß oder dem Nichterlaß der Entscheidung erfüllt sein müsse.

In der bereits genannten Rechtssache Bouchereau habe der Gerichtshof für Recht erkannt, daß der Ausdruck Maßnahme die Entscheidung eines Gerichts umfasse, das kraft Gesetzes in gewissen Fällen die Ausweisung eines Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats zu empfehlen habe, wenn diese Empfehlung eine notwendige Vorbedingung der Ausweisung darstelle. Nach Auffassung der Kommission kann eine solche Maßnahme nur getroffen werden, wenn die von der Richtlinie den Betroffenen gewährten verfahrensrechtlichen Garantien eingehalten worden sind.

Wenn die Verwaltungsbehörde bei einer zuständigen Stelle eine Stellungnahme einhole, welche eine Voraussetzung darstelle, die vor dem Erlaß einer die Freizügigkeit beeinträchtigenden Maßnahme erfüllt sein müsse, so könne die Abgabe der Stellungnahme durch die zuständige Stelle nicht als eine Maßnahme angesehen werden, da sie das letzte Element einer verfahrensrechtlichen Garantie darstelle, die zugunsten des Betroffenen im Hinblick auf die beabsichtigte Maßnahme bestehe. Wenn aber eine Empfehlung der Ausweisung durch ein Organ der Strafgerichtsbarkeit anläßlich einer Verurteilung eine Maßnahme darstelle, so müsse man zugestehen, daß diese nicht eine Stellungnahme darstellen könne, da letztere das abschließende Element einer verfahrensrechtlichen Garantie sei.

Dritte Frage

Wenn ein Gericht eine Empfehlung ausspreche oder eine Stellungnahme abgebe, die eine Maßnahme darstelle, so müsse diese Empfehlung oder Stellungnahme eine genaue und vollständige Aufzählung der Gründe enthalten, weshalb das persönliche Verhalten des Betroffenen eine tatsächliche, hinreichend schwere und gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung bedeute, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre und damit die Entscheidung rechtfertige. Jedesmal, wenn eine zuständige Stelle eine Stellungnahme abgebe, die nicht eine Maßnahme, sondern eine vor Erlaß einer Maßnahme zu erfüllende Voraussetzung darstelle, müsse auch diese Stellungnahme in Übereinstimmung mit den Artikeln 6 und 9 der Richtlinie genau und vollständig sein.

Wenn Artikel 9 Absatz 1 vorsehe, daß die Stellungnahme einer zuständigen Stelle eingeholt werden müsse, so habe das den Zweck, so weit wie möglich zu gewährleisten, daß die Ausweisungsverfügung in gerechter Weise getroffen werde. Der zwischen dem Zeitpunkt der Abgabe der Stellungnahme durch die zuständige Stelle und dem des Erlasses der Entscheidung verstrichene Zeitraum habe eindeutig eine nachteilige Auswirkung auf die Gerechtigkeit der Entscheidung. Insbesondere gelte das für ein System, das die Möglichkeit zur Abgabe von Erklärungen für den von einer Empfehlung der Ausweisung Betroffenen praktisch allein vor dem Ergehen der fraglichen Empfehlung oder Stellungnahme vorsehe, denn die Wirksamkeit dieser Erklärungen vermindere sich um so mehr, je länger sie zurücklägen.

Für den Fall, daß der Gerichtshof den Vorschlägen der Kommission zur Beantwortung der zweiten Frage in Punkt b nicht folge, sollte nach Auffassung der Kommission die dritte Frage in Punkt b dahin gehend beantwortet werden, daß dann, wenn eine Empfehlung eines Gerichts im Hinblick auf Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie als eine von einer zuständigen Stelle abgegebene Stellungnahme anzusehen sei, der zwischen der Empfehlung und der Entscheidung verstrichene Zeitraum für die Subsumtion unter den Begriff der Stellungnahme nicht erheblich sei, die genannte Stellungnahme aber unwirksam werden könne, wenn der verstrichene Zeitraum übermäßig groß sei.

Nach Meinung der Kommission sollte die dritte Frage in Punkt c dahingehend beantwortet werden, daß der während der Verbüßung einer Freiheitsstrafe verstrichene Zeitraum ebenfalls zur Wirkung haben könne, daß die Stellungnahme unwirksam werde.

In der Sitzung vom 6. Februar 1980 haben die Partei Santillo, vertreten durch Louis Blom-Cooper, Q.C., und Alan Newman, Barrister, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Simon Brown, Barrister, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Anthony McClellan als Bevollmächtigten und Stephen O'Malley, Barrister, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 27. Februar 1980 vorgetragen.

1 Mit Beschluß vom 30. Juli 1979, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 10. August 1979, hat der High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 des EWGVertrags mehrere Fragen insbesondere zur Auslegung von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. 1964, S. 850), im Hinblick auf die Ausübung seiner richterlichen Nachprüfungsbefugnis vorgelegt, nachdem ein im Vereinigten Königreich als Arbeitnehmer niedergelassener italienischer Staatsangehöriger die Feststellung der Nichtigkeit einer gegen ihn im Anschluß an eine strafgerichtliche Verurteilung ergangenen Ausweisungsverfügung beantragt hatte.

2 Aus den Akten und den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung geht hervor, daß das Vereinigte Königreich keine spezifischen Gesetzgebungsmaßnahmen zur Durchführung der Richtlinie 64/221 getroffen hat. Das im vorliegenden Fall anwendbare Recht, nämlich das Gesetz zur Regelung der Einwanderung (Immigration Act), stammt aus dem Jahre 1971. Es sieht vor, daß die als non patrials eingestuften Personen im Vereinigten Königreich einer Überwachung unterworfen sind, die die Möglichkeit einer Ausweisung unter den folgenden Voraussetzungen einschließt:

gemäß Section 3 (5) dieses Gesetzes

a) wenn er (der Betroffene) lediglich eine beschränkte Einreise- und Aufenthaltserlaubnis besitzt und eine in der Erlaubnis enthaltene Bedingung nicht einhält oder über den in der Erlaubnis vorgesehenen Zeitraum hinaus im Lande verbleibt oder

b) wenn der Secretary of State seine Ausweisung aus Gründen des öffentlichen Interesses für geboten hält oder

c) wenn eine andere Person, deren Familie er angehört, ausgewiesen wird oder wurde;

gemäß Section 3 (6)

... wenn er wegen einer mit Freiheitsstrafe bedrohten Straftat schuldig gesprochen wurde und das Gericht im Schuldspruch seine Ausweisung empfohlen hat...

Der Rechtsweg ist je nach den Umständen unterschiedlich ausgestaltet:

gegen eine auf Section 3 (5) gestützte Ausweisungsverfügung des Secretary of State kann bei einem Adjudicator Einspruch, gegen dessen Entscheidung wiederum Klage vor dem Immigration Appeal Tribunal erhoben werden;

gegen die von einem Gericht nach Section 3 (6) ausgesprochene Empfehlung der Ausweisung ist die Berufung zulässig; dagegen ist gegen die nachfolgende Ausweisungsverfügung weder ein Rechtsmittel gegeben, noch hat der Betroffene Anspruch darauf, vor Erlaß dieser Verfügung gehört zu werden.

3 Aus dem Vorlagebeschluß und den Akten ergibt sich, daß der Betroffene am 13. Dezember 1973 vom Central Criminal Court der Unzucht (buggery) und Vergewaltigung, begangen am 18. Dezember 1972 an einer Prostituierten, sowie der Nötigung zur Unzucht und Nötigung mit Körperverletzung, begangen am 14. April 1973 gegenüber einer anderen Prostituierten schuldig gesprochen wurde. Am 21. Januar 1974 wurde er für die vier Straftaten zu einer Strafe von insgesamt acht Jahren Freiheitsentzug verurteilt. Gleichzeitig empfahl der Central Criminal Court nach dem Immigration Act seine Ausweisung.

4 Am 10. Oktober 1974 lehnte der Court of Appeal (Criminal Division) die Zulassung des von Herrn Santillo gegen die Verurteilung zu Freiheitsentzug und gegen die Empfehlung der Ausweisung eingelegten Rechtsmittels ab. Am 28. September 1978 erließ der Home Secretary gegen den Betroffenen eine nach Verbüßung seiner Strafe vollstreckbare Ausweisungsverfügung. Nach Verbüßung seiner Freiheitsstrafe, von der ein Drittel wegen guter Führung erlassen wurde, hätte Herr Santillo am 3. April 1979 auf freien Fuß gesetzt werden müssen; er blieb jedoch aufgrund des Immigration Act weiterhin inhaftiert. Am 10. April 1979 beantragte der Betroffene vor dem High Court die Feststellung der Nichtigkeit der Ausweisungsverfügung mit der Begründung, diese viereinhalb Jahre nach der Empfehlung der Ausweisung durch den Central Criminal Court erlassene Verfügung verletze seine persönlichen Rechte, weil ihr Erlaß nicht mit Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 in Einklang stehe.

5 Artikel 48 EWG-Vertrag garantiert die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft. Diese schließt das Recht der Angehörigen der Mitgliedstaaten ein, vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben.

6 Nach ihrer dritten Begründungserwägung verfolgt die Richtlinie 64/221 unter anderem das Ziel, in jedem Mitgliedstaat... den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten hinreichende Möglichkeiten einzuräumen, Rechtsbehelfe gegenüber Verwaltungsakten auf dem Gebiet der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit einzulegen.

7 Gemäß Artikel 8 dieser Richtlinie muß der Betroffene gegen ihm gegenüber ergangene Maßnahmen die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen; sind keine Rechtsmittel gegeben, so muß der Betroffene gemäß Artikel 9 mindestens die Möglichkeit haben, sich vor einer anderen zuständigen Stelle als derjenigen, die für die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist, zu verteidigen.

8 Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie lautet wie folgt:

Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Diese Stelle muß eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.

9 Es steht fest, daß im englischen Recht der Rechtsweg gegen eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ausschließlich die Prüfung der Gesetzmäßigkeit dieser Entscheidung ermöglicht. Folglich kann die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ausschließlich gemäß Artikel 9 der Richtlinie erfolgen, der diese Fallgestaltung ausdrücklich vorsieht.

10 Unter diesen Umständen sah sich der High Court of England and Wales, Queen's Bench Division veranlaßt, folgende Fragen zur Vorabentscheidung zu stellen:

1. Gewährt Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 dem einzelnen vor den innerstaatlichen Gerichten der Mitgliedstaaten durchsetzbare Rechte, die die innerstaatlichen Gerichte schützen müssen?

2. a)Wie ist der Ausdruck nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964 (Stellungnahme) auszulegen?b)Insbesondere: Kann eine beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen abgegebene Empfehlung der Ausweisung (Empfehlung) als eine solche Stellungnahme angesehen werden?

3. Falls die Frage 2 b) bejaht wird:

a) Muß eine Empfehlung voll begründet sein?

b) Unter welchen Umständen (falls überhaupt) schließt es der Zeitablauf zwischen der Abgabe einer Empfehlung und dem Erlaß der Ausweisungsverfügung aus, daß eine Empfehlung als eine Stellungnahme angesehen werden kann?

c) Bewirkt insbesondere der Zeitablauf, während dessen eine Gefängnisstrafe verbüßt wird, daß eine Empfehlung nicht mehr als eine Stellungnahme angesehen werden kann?

11 Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie ist Teil eines Regelungszusammenhangs, der die Beachtung des Freizügigkeitsrechts der Angehörigen eines Mitgliedstaats und ihres Rechts zum Aufenthalt im Gebiet der anderen Mitgliedstaaten sichern soll. Die Artikel 3 und 4 der Richtlinie schränken die Gründe ein, die die Ausweisung oder die Verweigerung der Einreise des Arbeitnehmers rechtfertigen. Gemäß Artikel 6 sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der Entscheidung zugrunde liegen, dem Betroffenen bekanntzugeben, es sei denn, daß Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen. Artikel 7 bestimmt unter anderem, daß die Entscheidung über die Verweigerung oder Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis oder über eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet dem Betroffenen amtlich mitzuteilen ist. Artikel 8 gewährleistet dem Betroffenen die gleichen Rechtsbehelfe, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.

12 Artikel 9 enthält ergänzende Bestimmungen zu Artikel 8. Sie haben zum Ziel, den von den erwähnten Maßnahmen betroffenen Personen in den in Absatz 1 dieses Artikels umschriebenen drei Fällen eine verfahrensmäßige Mindestgarantie zu gewährleisten. Für den Fall, daß die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen, muß die in Artikel 9 Absatz 1 vorgesehene Stellungnahme der zuständigen Stelle eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme erlauben, ehe die Entscheidung endgültig getroffen wird. Außerdem muß sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen können.

13 Insgesamt handelt es sich hier um hinreichend bestimmte und konkrete Vorschriften, die so beschaffen sind, daß jeder Betroffene sich auf sie berufen kann, und die als solche von jedem Gericht angewandt werden können. Diese Feststellung rechtfertigt eine bejahende Antwort auf die erste von dem nationalen Gericht gestellte Frage.

14 Das in Artikel 9 Absatz 1 genannte Erfordernis, daß vor dem Erlaß einer Ausweisungsmaßnahme die Stellungnahme einer zuständigen Stelle einzuholen und dem Betroffenen Gelegenheit zu geben ist, sich vor dieser Stelle entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu verteidigen oder vertreten zu lassen, kann nur dann eine wirkliche Garantie darstellen, wenn alle für die Entscheidung der Verwaltungsbehörde zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der zuständigen Stelle zur Beurteilung unterbreitet werden, wenn deren Stellungnahme in einem hinreichend engen zeitlichen Zusammenhang mit der Ausweisungsverfügung steht, so daß die Gewähr gegeben ist, daß es keine neuen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte gibt, und wenn sowohl die Verwaltungsbehörde als auch der Betroffene Gelegenheit erhalten, die Gründe zu erfahren, welche die zuständige Stelle zu ihrer Stellungnahme veranlaßt haben, es sei denn, die Sicherheit des Staates betreffende Gründe im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie stehen dem entgegen.

15 Zu der Frage, welche Bedeutung der Ausdruck Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes habe und ob eine von einem Gericht beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen abgegebene Empfehlung der Ausweisung als eine solche Stellungnahme angesehen werden kann, ist zu bemerken, daß die Richtlinie die zuständige Stelle nicht näher bestimmt. Sie sieht eine von der Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle vor, läßt jedoch den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum hinsichtlich ihrer Ausgestaltung.

16 Es steht fest, daß die Gerichte in Strafsachen im Vereinigten Königreich von den für den Erlaß von Ausweisungsverfügungen zuständigen Verwaltungsbehörden unabhängig sind und daß der Betroffene das Recht hat, sich vor diesen Gerichten vertreten zu lassen und zu verteidigen.

17 Eine beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen nach britischem Recht vom Gericht abgegebene Empfehlung der Ausweisung kann daher eine Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 der Richtlinie darstellen, sofern die sonstigen Voraussetzungen von Artikel 9 gegeben sind. Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 27. Oktober 1977 (Rechtssache 30/77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999) betont hat, muß das Gericht dabei insbesondere Artikel 3 der Richtlinie Rechnung tragen, d. h., es muß berücksichtigen, daß die bloße Existenz einer strafrechtlichen Verurteilung Maßnahmen der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht ohne weiteres begründen kann.

18 Bezüglich des Zeitpunktes, zu dem die Stellungnahme der zuständigen Stelle abgegeben werden muß, ist zu bemerken, daß ein Zeitraum von mehreren Jahren zwischen der Empfehlung der Ausweisung und der Verfügung der Verwaltungsbehörde geeignet ist, der Empfehlung die Funktion der Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 zu nehmen. Denn es kommt darauf an, daß die mit der Anwesenheit des Ausländers verbundene Gefahr für die Allgemeinheit in dem Zeitpunkt beurteilt wird, in dem gegen ihn die Ausweisungsverfügung ergeht, da die für die Beurteilung maßgeblichen Faktoren, insbesondere das Verhalten des Betroffenen, sich im Laufe der Zeit ändern können.

19 Aufgrund dieser Erwägungen ist dem High Court of Justice auf die zweite und dritte Frage wie folgt zu antworten :

Die Richtlinie beläßt den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der zuständigen Stelle. Eine solche Stelle kann jede Behörde sein, die von der Verwaltungsbehörde unabhängig ist, welche für den Erlaß einer der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zuständig ist; diese Stelle muß so verfaßt sein, daß der Betroffene das Recht hat, sich vor ihr vertreten zu lassen und zu verteidigen.

Eine beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen nach britischem Recht vom Gericht abgegebene Empfehlung der Ausweisung kann eine Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 der Richtlinie darstellen, sofern die sonstigen Voraussetzungen von Artikel 9 gegeben sind. Das Gericht muß dabei insbesondere Artikel 3 der Richtlinie Rechnung tragen, d. h., es muß berücksichtigen, daß die bloße Existenz einer strafrechtlichen Verurteilung Maßnahmen der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht ohne weiteres begründen kann.

Die Stellungnahme der zuständigen Stelle muß in einem hinreichend engen zeitlichen Zusammenhang mit der Ausweisungsverfügung stehen, so daß die Gewähr gegeben ist, daß es keine neuen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte gibt; sowohl die Verwaltungsbehörde als auch der Betroffene müssen Gelegenheit erhalten, die Gründe zu erfahren, welche die zuständige Stelle zu ihrer Stellungnahme veranlaßt haben, es sei denn, die Sicherheit des Staates betreffende Gründe im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie stehen dem entgegen.

Ein Zeitraum von mehreren Jahren zwischen der Empfehlung der Ausweisung und der Verfügung der Verwaltungsbehörde ist geeignet, der Empfehlung die Funktion der Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 zu nehmen. Denn es kommt darauf an, daß die mit der Anwesenheit des Ausländers verbundene Gefahr für die Allgemeinheit in dem Zeitpunkt beurteilt wird, in dem gegen ihn die Ausweisungsverfügung ergeht, da die für die Beurteilung maßgeblichen Faktoren, insbesondere das Verhalten des Betroffenen, sich im Laufe der Zeit ändern können.

Kosten

20 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem einzelstaatlichen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court mit Beschluß vom 30. Juli 1979 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Artikel 9 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 legt den Mitgliedstaaten Verpflichtungen auf, auf die sich die einzelnen vor den innerstaatlichen Gerichten berufen können.

2. a)Die Richtlinie beläßt den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der zuständigen Stelle. Eine solche Stelle kann jede Behörde sein, die von der Verwaltungsbehörde unabhängig ist, welche für den Erlaß der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zuständig ist; diese Stelle muß so verfaßt sein, daß der Betroffene das Recht hat, sich vor ihr vertreten zu lassen und zu verteidigen.b)Eine beim Erlaß eines Urteils in Strafsachen nach britischem Recht vom Gericht abgegebene Empfehlung der Ausweisung kann eine Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 der Richtlinie darstellen, sofern die sonstigen Voraussetzungen von Artikel 9 gegeben sind. Das Gericht muß dabei insbesondere Artikel 3 der Richtlinie Rechnung tragen, d. h., es muß berücksichtigen, daß die bloße Existenz einer strafrechtlichen Verurteilung Maßnahmen der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht ohne weiteres begründen kann.

3. a)Die Stellungnahme der zuständigen Stelle muß in einem hinreichend engen zeitlichen Zusammenhang mit der Ausweisungsverfügung stehen, so daß die Gewähr gegeben ist, daß es keine neuen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte gibt; sowohl die Verwaltungsbehörde als auch der Betroffene müssen Gelegenheit erhalten, die Gründe zu erfahren, welche die zuständige Stelle zu ihrer Stellungnahme veranlaßt haben, es sei denn die Sicherheit des Staates betreffende Gründe im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie stehen dem entgegen.b)Ein Zeitraum von mehreren Jahren zwischen der Empfehlung der Ausweisung und der Verfügung der Verwaltungsbehörde ist geeignet, der Empfehlung die Funktion der Stellungnahme im Sinne von Artikel 9 zu nehmen. Denn es kommt darauf an, daß die mit der Anwesenheit des Ausländers verbundene Gefahr für die Allgemeinheit in dem Zeitpunkt beurteilt wird, in dem gegen ihn die Ausweisungsverfügung ergeht, da die für die Beurteilung maßgeblichen Faktoren, insbesondere das Verhalten des Betroffenen, sich im Laufe der Zeit ändern können.