Europäischer Gerichtshof Urteil vom 26.06.1980 – C-808/79

In der Rechtssache 808/79

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Präsidenten des Tribunale Lucca im Rahmen eines Verfahrens über einen Antrag auf Kraftloserklärung und Ersatz eines Namenspapiers, gestellt von der

Firma Fratelli Pardini S.P.A.,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung und die Gültigkeit von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 25, S. 10)

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten, A. O'Keeffe und A. Touffait, der Richter J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans und O. Due,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Der Antragstellerin im Ausgangsverfahren, der Mühle Fratelli Pardini S.p.A., wurden nach ihren Angaben am 22. August 1979 eine Reihe von auf den Namen des Berechtigten lautenden Ausfuhrlizenzen für Mehl und Grieß gestohlen, die von der zuständigen italienischen Stelle erteilt worden waren. Unter den gestohlenen Lizenzen sollen sich zum einen Lizenzen zur Ausfuhr von Mehl als Nahrungsmittelhilfe der EWG und zum anderen eine Ausfuhrlizenz mit Vorausfestsetzung der Erstattung in Höhe von 180 ECU je Tonne für 12500 t Hartweizengrieß befunden haben, welche die Antragstellerin im Ausgangsverfahren zu erzeugen und auszuführen beabsichtigt habe. Die letztgenannte Lizenz sei am 14. Juni 1979 erteilt worden und bis zum 31. Oktober 1979 gültig gewesen.

Die Firma Pardini wandte sich zunächst an das italienische Außenhandelsministerium, um die Genehmigung zur Vornahme dieser Ausfuhren auf der Grundlage neuer Lizenzen zu erhalten. Das Ministerium stellte neue Lizenzen für die Ausfuhren im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe aus, erteilte jedoch keine neue Lizenz für die Ausfuhr der besagten 12500 t Hartweizengrieß.

2. Daraufhin richtete die Firma Pardini am 19. November 1979 an den Präsidenten des Tribunale Lucca einen Antrag auf Kraftloserklärung eines Namenspapiers, um die Kraftloserklärung und den Ersatz der gestohlenen Lizenz zu erreichen.

3. Der Präsident des Tribunale Lucca hält zwar eine Kraftloserklärung nach dem im italienischen Zivilgesetzbuch vorgesehenen Verfahren für möglich, hat aber das Verfahren gleichwohl ausgesetzt und dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist Artikel 17 Absatz 7 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 dahin auszulegen, daß ein Exporteur, dem eine in der gesamten Gemeinschaft gültige, die Vorausfestsetzung von Erstattungen enthaltende Ausfuhrlizenz gestohlen worden ist, nicht mehr die Erteilung einer neuen Lizenz oder eines von einer staatlichen Behörde ausgestellten gleichwertigen Dokuments beantragen kann, das ihn dazu berechtigt, die Ausfuhren vor oder nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der gestohlenen Lizenz vorzunehmen, so daß ihn der Verlust der gesamten aufgrund dieser Lizenz im voraus festgesetzten Erstattungen trifft?

2. Im Fall der Bejahung der vorstehenden Frage: Ist Artikel 17 Absatz 7 der genannten Verordnung (EWG) Nr. 193/75, der einen Händler, dem ohne eigenes Verschulden eine Ausfuhrlizenz gestohlen worden ist, mit einer äußerst schweren Sanktion belegt, unter Berücksichtigung des Umstands, daß es sich bei der angegriffenen Verordnung um eine Verordnung der Kommission und nicht um eine solche des Ministerrates der EWG handelt, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofes vereinbar?

4. In Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) heißt es:

Für alle Einfuhren... in die Gemeinschaft sowie für alle Ausfuhren... aus der Gemeinschaft ist die Vorlage einer Einfuhr- bzw. Ausfuhrlizenz erforderlich, die von den Mitgliedstaaten jedem Antragsteller unabhängig vom Ort seiner Niederlassung in der Gemeinschaft erteilt wird. Wird die Abschöpfung oder die Erstattung im voraus festgesetzt, so wird die Vorausfestsetzung in der Lizenz vorgenommen, die als Beleg für die Vorausfestsetzung dient.

...

Die Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz gilt in der gesamten Gemeinschaft. Die Erteilung dieser Lizenz hängt von der Stellung einer Kaution ab, die die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Einfuhr oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen; die Kaution verfällt ganz oder teilweise, wenn die Ein- bzw.

Ausfuhr innerhalb dieser Frist nicht oder nur teilweise erfolgt ist.

Artikel 9 Absatz 3 der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 25, S. 10) sieht folgendes vor:

Die Lizenzen werden in mindestens zwei Exemplaren erteilt, von denen das erste, das als Exemplar für den Inhaber bezeichnet wird und die Nummer 1 trägt, unverzüglich dem Antragsteller ausgehändigt wird und das zweite, das als Exemplar für die erteilende Stelle bezeichnet wird und die Nummer 2 trägt, bei der erteilenden Stelle verbleibt.

Das Exemplar Nummer 1 wird der Stelle vorgelegt, bei der

a) im Fall einer Einfuhrlizenz oder Vorausfestsetzungsbescheinigung über die Abschöpfung die Einfuhrzollförmlichkeiten,

b) im Falle einer Ausfuhrlizenz oder Vorausfestsetzungsbescheinigung über die Erstattung die Zollförmlichkeiten

— fürdie Ausfuhr aus der Gemeinschaft

...

erfüllt werden.

Nach Abschreibung und Bestätigung durch die vorgenannte Stelle wird das Exemplar Nummer 1 dem Beteiligten zurückgegeben.

Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt:

Die Freistellung der Kaution hängt ab:

a) bei der Einfuhr vom Nachweis der Erfüllung der in Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2 Buchstabe a genannten Zollförmlichkeiten für das betreffende Erzeugnis;

b) bei der Ausfuhr vom Nachweis der Erfüllung der in Artikel 9 Absatz 3 Unterabsatz 2 Buchstabe b genannten Zollförmlichkeiten für das betreffende Erzeugnis; bei Ausfuhren aus der Gemeinschaft... außerdem von dem Nachweis, daß das Erzeugnis innerhalb von 45 Tagen nach Erfüllung der Ausfuhrzollförmlichkeiten — mit Ausnahme von Fällen höherer Gewalt — das geographische Gebiet der Gemeinschaft... verlassen, beziehungsweise seine Bestimmung... erreicht hat.

Der in der vorliegenden Rechtssache strittige Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 hat folgenden Wortlaut:

Bei Verlust einer Lizenz oder Teillizenz können die erteilenden Stellen dem Beteiligten ausnahmsweise eine Zweitschrift erteilen, die die gleichen Eintragungen und Vermerke enthält wie die Urschrift und auf jedem Exemplar deutlich sichtbar den Vermerk Duplikat trägt.

Die Zweitschrift berechtigt nicht zur Einfuhr oder Ausfuhr.

In Artikel 20 Absatz 1 dieser Verordnung heißt es:

„Kann die Einfuhr oder Ausfuhr infolge höherer Gewalt während der Gültigkeitsdauer der Lizenz nicht durchgeführt werden, so entscheidet die zuständige Stelle des Mitgliedstaats, in dem die Lizenz erteilt worden ist, auf Antrag des Lizenzinhabers, daß entweder die Verpflichtung zur Einfuhr oder Ausfuhr erlischt und die Kaution freigestellt wird oder daß die Gültigkeitsdauer der Lizenz um den Zeitraum verlängert wird, der infolge des geltend gemachten Umstands erforderlich ist. Diese Verlängerung ist auch nach Ablauf der ursprünglichen Gültigkeitsdauer möglich.

...

5. Die Verordnung Nr. 2727/75 sieht eine Abschöpfung bei der Einfuhr (Artikel 13) und die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr (Artikel 16) vor; diese Erstattungen dienen dem Ausgleich des Unterschieds zwischen den Preisen in der Gemeinschaft und den im allgemeinen niedrigeren Weltmarktpreisen.

Der zu erhebende Abschöpfungsbetrag und der zu gewährende Erstattungsbetrag sind jeweils die am Tag der Einfuhr und am Tag der Ausfuhr geltenden Beträge (Artikel 15 Absatz 1 und 16 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2727/75).

Jedoch werden der Abschöpfungs- und der Erstattungsbetrag, die am Tage der Vorlage des Antrags auf Erteilung einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz gelten und nach Maßgabe des im Monat der Einfuhr oder Ausfuhr gültigen Schwellenpreises zu berichtigen sind, aufgrund eines bei Beantragung der Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz zu stellenden Antrags auf ein Einfuhr- oder Ausfuhrgeschäft angewandt, das während der Gültigkeitsdauer dieser Lizenz durchgeführt werden soll (Artikel 15 Absatz 1 und 16 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2727/75). Ferner kann die Erstattung im Wege der Ausschreibung festgesetzt werden (Artikel 5 der Verordnung Nr. 2746/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Getreide und über die Kriterien für die Festsetzung des Erstattungsbetrags, ABl. L 281, S. 78).

In der Regel wird die Erstattung gewährt, wenn nachgewiesen ist, daß das Erzeugnis, für das die Ausfuhrförmlichkeiten erfüllt worden sind, aus der Gemeinschaft ausgeführt worden ist (Artikel 8 der Verordnung Nr. 2746/75; Artikel 4 der Verordnung Nr. 192/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 über Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. L 25, S. 1). Die Ausfuhrerstattung wird nur auf schriftlichen Antrag des Beteiligten bei der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats gezahlt, in dessen Hoheitsgebiet die Ausfuhrmöglichkeiten erfüllt worden sind; die Unterlagen für die Zahlung der Erstattung sind, außer bei höherer Gewalt, innerhalb einer Frist von 6 Monaten nach dem Tage der Erfüllung der Ausfuhrmöglichkeiten einzureichen (Artikel 13 der Verordnung Nr. 192/75).

6. Der Vorlagebeschluß des Präsidenten des Tribunale Lucca ist am 3. Dezember 1979 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften haben die Antragstellerin im Ausgangsverfahren, die Mühle Fratelli Pardini, vertreten durch Rechtsanwälte G. M. Ubertazzi und F. Capelli, Mailand, und die Kommission, vertreten durch ihren Rechtsberater R. Wain-'wright, Beistand: G. Berardis vom Juristischen Dienst der Kommission, schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, das mündliche Verfahren ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

A —

1. Die Firma Pardini macht geltend, Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 beziehe sich ausschließlich auf einen Marktteilnehmer, der nach dem Verlust der Lizenz den sich aus dieser ergebenden Verpflichtungen nicht nachkommen wolle, gleichwohl aber die Freigabe der Kaution verlange. Dagegen werde der Fall des Unternehmers, der das Geschäft ungeachtet des Verlustes der Lizenz durchführen wolle, nur in Artikel 20 der Verordnung und auch dort nur allgemein behandelt; eine besondere Regelung dieses Falls fehle.

Diese Auffassung werde durch den Umstand bestätigt, daß die sich aus dem Verlust oder der Entwendung einer Lizenz ergebenden Unannehmlichkeiten leicht vermieden werden könnten.

Wie sich nämlich aus Artikel 3 der Verordnung Nr. 193/75 ergebe, könne im Fall des Verlustes einer auf den Namen des Berechtigten lautenden Lizenz niemand ohne vorheriges Tätigwerden des Lizenzinhabers und ohne ausdrückliche Genehmigung der ausstellenden Stelle von dem Dokument Gebrauch machen oder die mit ihm verbundenen Rechte an Dritte übertragen.

Somit habe ein drittes Unternehmen, das ein betrügerisches Geschäft beabsichtige, im vorliegenden Fall nur die Möglichkeit, die Lizenz unter Angabe des vom Lizenzinhaber gestellten Übertragungsantrags und der Bestätigung der Rechtsübertragung durch die ausstellende Stelle zu fälschen. Bereits in den Artikeln 15 und 16 der Verordnung sei vorgesehen, wie einer derartigen Situation zu begegnen sei.

Die Firma Pardini hält es für unwahrscheinlich, daß der Lizenzinhaber zweimal von der Lizenz Gebrauch mache. Hierzu müsse er nämlich auf der Grundlage der wahrheitswidrig als gestohlen gemeldeten Urschrift der Lizenz eine erste Ausfuhr von einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft als Italien aus vornehmen und dabei bei der zuständigen Stelle dieses Staats die Zahlung der Erstattungen beantragen; sodann müsse er, nachdem er in Italien die Erteilung einer neuen Lizenz als Ersatz der gestohlenen Lizenz beantragt habe, eine zweite Ausfuhr, und zwar von Italien aus, auf der Grundlage der neuen Lizenz vornehmen und dabei bei der italienischen Stelle erneut die Zahlung der Erstattungen beantragen. Er müsse also den Diebstahl der Lizenz anzeigen, wodurch er die Einleitung eines Strafverfahrens auslöse, und sofort danach zwei auf seinen Namen lautende Anträge auf Zahlung der Erstattungen bei zwei zuständigen Stellen einreichen, obwohl die Gewißheit bestehe, daß eine Routineüberprüfung der Register zur Aufdeckung des Betrugs genügen würde.

Wie die Firma Pardini hervorhebt, habe die Kommission eingeräumt, bisher sei es nicht zu einem Fall doppelter Verwendung einer als verloren oder gestohlen gemeldeten Lizenz gekommen.

Nach ihren Angaben läßt sich zudem bereits jetzt feststellen, daß von der ihr entwendeten Lizenz kein Gebrauch gemacht worden sei und daß es hierzu auch nicht mehr kommen könne, da die Lizenz mit Ablauf des 31. Oktober 1979 ungültig geworden sei.

2. Jedenfalls werde der Fall eines Diebstahls von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 nicht erfaßt. Wie insbesondere die Prüfung der Artikel 1256, 1257, 1780, 2016 und 2724 Absatz 3 des italienischen Zivilgesetzbuches, von Artikel 89 der legge cambiaria (Gesetz über den Geldumtausch), Gazzetta Ufficiale Nr. 292 vom 19. Dezember 1933, und von Artikel 69 der legge sull'assegno (Scheckgesetz), Gazzetta Ufficiale Nr. 300 vom 29. Dezember 1933, ergebe, unterscheide das italienische Recht zwischen Verlust, Entwendung, einschließlich Diebstahl, und Zerstörung; insoweit stimme das italienische Recht mit den Rechten der anderen Mitgliedstaaten und darüber hinaus mit deren römischrechtlichen Quellen überein.

Nach Ansicht der Firma Pardini kann die Bedeutung des Begriffs Verlust in Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 nicht auf den Tatbestand des Diebstahls erstreckt werden. Seinem Wortsinn nach bedeute verlieren das zufällige Abhandenkommen, auch wenn das Wort in der Umgangssprache gelegentlich in einem allgemeineren Sinn verwendet werde.

Außerdem müsse Artikel 17 Absatz 7 als Sondervorschrift restriktiv ausgelegt werden. Alle Rechtsordnungen sähen die Reproduktion von Urkunden vor und räumten ihren Abschriften im wesentlichen die gleiche Wirkung wie den Urschriften ein, auch wenn bereits das Wesen bestimmter Dokumente deren Reproduzierbarkeit beschränke oder es ausschließe, daß die Abschriften die gleiche Wirkung wie die Urschriften hätten. Die Firma Pardini verweist insoweit auf Artikel 212 der italienischen Zivilprozeßordnung sowie auf Artikel 162 der Strafprozeßordnung und Artikel 86 der legge cambiaria. In diesem Zusammenhang komme den in Artikel 17 Absatz 7 vorgesehenen Beschränkungen der Wirkungen der Zweitschrift die Bedeutung einer Ausnahme oder abweichenden Regelung zu. Dieser Ausnahmecharakter werde durch das Wesen des in Artikel 17 genannten Dokuments nicht widerlegt. Denn das Recht des Marktteilnehmers der Gemeinschaft werde mit Sicherheit nicht durch die Urkunden verkörpert, auf die sich Artikel 17 beziehe. Diese Urkunden seien reine Legitimationspapiere; somit gebe es keinen der Urkunde innewohnenden Grund, die normalen Wirkungen einer Zweitschrift dieser Urkunde zu beschränken.

Daß unter dem Verlust einer Urkunde deren zufälliges Abhandenkommen zu verstehen sei, ergebe sich schließlich im Wege des Umkehrschlusses auch daraus, daß eine andere Auslegung schwerlich in Betracht komme, weil eine eventuelle Angabe, die Urkunde sei entwendet worden, nur dann als glaubhaft angesehen werden könne, wenn ihr eine ordnungsgemäße Diebstahlsanzeige vorausgegangen sei.

3. Zur Gültigkeit der umstrittenen Bestimmung führt die Firma Pardini einleitend aus, in den Vorschriften über die Ausfuhrerstattungen werde zwischen dem Verwaltungsakt, durch den die Genehmigung erteilt werde, und der Urkunde, durch die diese Genehmigung verkörpert werde, nämlich der Lizenz, unterschieden. Die Grundzüge des Lizenzsystems seien durch Rechtsakte des Rates geregelt; die Zuständigkeit für den Erlaß der Durchführungsmaßnahmen hingegen, zu denen unter anderem die Regelung der Gültigkeit und der Form der Lizenzen gehöre, habe der Rat der Kommission übertragen.

Es sei ausgeschlossen, daß sich die Durchführungsmodalitäten auch auf die Festlegung der Tatbestände erstrecken könnten, die zum Erlöschen der grundlegenden Rechte der Exporteure führten. Insoweit sei es bezeichnend, daß man es für erforderlich gehalten habe, die Übertragung der Zuständigkeit zur Regelung der Gültigkeitsdauer der Lizenzen auf die Kommission in den Ratsverordnungen ausdrücklich vorzusehen.

Diese Beschränkung der der Kommission vom Rat übertragenen Befugnisse könne nicht durch Bestimmungen über das Dokument, das dem Nachweis des Rechts zur Ausfuhr diene, oder, mit anderen Worten, durch Bestimmungen über Ausfuhrpapiere oder -lizenzen aufgehoben werden.

4. Die Firma Pardini prüft sodann die Vereinbarkeit von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Da jeder Hinweis auf die Ziele von Artikel 17 Absatz 7 fehle, könne man nur die beiden Zielsetzungen heranziehen, die die Kommission in anderen Rechtssachen vor dem Gerichtshof genannt habe: den Grundsatz der guten Verwaltung und den Grundsatz der Verhinderung von Mißbräuchen.

Nach Auffassung der Firma Pardini erfordert es die gute Verwaltung eines Systems von Legitimationspapieren, die sicherstellen sollten, daß ihre Inhaber alle Bedingungen für die Erteilung des Rechts zur Ausfuhr erfüllten, nicht, daß die Personen, die die Urkunde verloren hätten oder denen sie gestohlen worden sei, dieses Recht verlören. Dies zeige schon die nicht nur auf dem Gebiet der Legitimationspapiere, sondern auch auf dem der Wertpapiere bestehende Übereinstimmung zwischen den Rechten der Mitgliedstaaten.

Im Hinblick auf das Ziel der Verhinderung einer zweifachen Verwendung einer Lizenz sei es unverhältnismäßig, an den Verlust und/oder den Diebstahl der Lizenz das Erlöschen des Anspruchs auf die mit der Ausfuhrlizenz verbundenen Erstattungen zu knüpfen. Die Gefahr eines vorschriftswidrigen Verhaltens müsse nämlich anhand der Zahl der Fälle abgeschätzt werden, in denen es tatsächlich zu Mißbräuchen gekommen sei; noch nie sei jedoch von ein und derselben Lizenz zweimal Gebrauch gemacht worden, und selbst wenn es zu derartigen Fällen gekommen sein sollte, sei ihre Zahl unbedeutend. Das Fehlen derartiger Fälle zeige, daß die in den innerstaatlichen Regelungen vorgesehenen Abschreckungsmittel zur Verhinderung von Mißbräuchen völlig ausreichten. Unterstelle man einmal, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber kein Vertrauen zu den die Fälle einer doppelten Verwendung einer Lizenz betreffenden innerstaatlichen Regelungen gehabt habe und daher neue Mittel zu ihrer Verhinderung habe schaffen wollen, so verlange es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, daß die Privatpersonen hierdurch so wenig wie möglich belastet würden.

Das Ziel der Verhinderung einer doppelten Verwendung der Lizenz hätte nach Ansicht der Firma Pardini durch für die Marktteilnehmer in der Gemeinschaft weniger kostspielige Mittel erreicht werden können, etwa indem man von demjenigen, der die Erteilung einer Zweitschrift der verlorenen oder gestohlenen Lizenz beantrage, eine Kaution in Höhe der Erstattung verlange. Diese Lösung sei jedoch allenfalls für den Fall angemessen, daß ein Unternehmen die Lizenz infolge grober Fahrlässigkeit verloren habe.

Schließlich hänge der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eng mit dem Diskriminierungsverbot zusammen. Wenn Artikel 17 Absatz 7 jedoch der Verhinderung von Mißbräuchen dienen solle, so stelle diese Vorschrift in ihrer Auslegung durch die Kommission selbst eine Quelle für Mißbräuche zugunsten des Marktteilnehmers dar, der seinen sich aus der Lizenz ergebenden Verpflichtungen nicht nachkommen wolle. Nur zu leicht könne ein solcher Unternehmer nämlich die Lizenz als gestohlen melden und sich sodann auf Artikel 17 Absatz 7 berufen, um die Freigabe seiner Kaution zu verlangen.

Abschließend führt die Firma Pardini aus, wenn Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 im Sinne der Kommission auszulegen sei, so führe diese Bestimmung zu einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die um so schwerer wiege, als sie von der Kommission unter Mißachtung der Verordnungen des Rates begonnen worden sei.

B —

1 Die Kommission trägt vor, die in Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 vorgesehene Zweitschrift stelle ein Beweismittel für die tatsächliche Durchführung eines Geschäfts dar und sichere dem Betroffenen lediglich die Freigabe der Kaution in Höhe der bereits ein- oder ausgeführten Mengen. Dagegen könnten ihr die übrigen mit der Urschrift verbundenen Wirkungen nicht zukommen. Insbesondere berechtigten die Zweitschriften nach Artikel 17 Absatz 7 Unterabsatz 2 nicht zur Einfuhr oder Ausfuhr.

2. Der Verlust der Lizenz mache die Ein- oder Ausfuhr einer bestimmten Ware nicht unmöglich: Könne die ursprüngliche Lizenz nicht mehr vorgelegt werden, so könne der Marktteilnehmer jederzeit eine neue Lizenz beantragen, die ihm in der Regel auch erteilt werde. Diese erlaube ihm genau wie die Urschrift der Lizenz die Vornahme der Ein- oder Ausfuhr, nachdem er zuvor eine neue Kaution gestellt habe. Die Abschöpfung oder Erstattung richte sich in diesem Fall allerdings nach dem am Tag der Vornahme des Geschäfts geltenden Betrag, soweit nicht eine neue Vorausfestsetzung für einen neuen Zeitraum erfolge.

3. In theoretischer und dogmatischer Hinsicht bestehe zwar ein Unterschied zwischen Verlust und Diebstahl, doch erscheine diese Betrachtungsweise bei Berücksichtigung des Zwecks der betreffenden Vorschrift unangemessen. Folge man nämlich der Auffassung, daß der Begriff Verlust in der betreffenden Vorschrift Diebstahl nicht umfasse, so würden alle Verluste zu Diebstählen erklärt. Gegenüber dieser Behauptung sei der Hinweis auf die strafrechtlichen Folgen des Diebstahls als Abschreckungsmittel nutzlos, da ja kein Dritter, sondern der Unternehmer selbst von der Lizenz Gebrauch mache.

4. Der Kommission zufolge würde die Ausstellung einer Zweitschrift als Ersatz der Urschrift eine praktisch unkontrollierbare Quelle für Betrügereien darstellen, und zwar ungeachtet der Fälle von Fälschungen einer Lizenz durch Dritte. Denn die Ausstellung einer Zweitschrift würde es dem unredlichen Marktteilnehmer ermöglichen, ein Einfuhr- oder Ausfuhrgeschäft zweimal durchzuführen. Seit 10 Jahren werde auf Gemeinschaftsebene über die zur Verhinderung derartiger Betrügereien unerläßlichen Kontrollen diskutiert, doch sei das einzig taugliche und ausreichende Garantien bietende System das des Artikels 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75.

Nach Darstellung der Kommission erfordert die Überprüfung, die erforderlich wäre, um die zweimalige Anwendung eines im voraus festgesetzten Abschöp-fungs- oder Erstattungssatzes zu verhindern, einen ungeheuren Verwaltungsaufwand, den die Mitgliedstaaten immer übereinstimmend als nicht erbringbar bezeichnet hätten. Für die Erstattung bei der Ausfuhr müsse die Überprüfung neunmal wiederholt werden, da die Bearbeitung der entsprechenden Anträge in jedem Mitgliedstaat bei einer einzigen Stelle zentralisiert sei. In nahezu allen Mitgliedstaaten würden Zehntausende von Vorgängen, die Abschöpfungen und Erstattungen beträfen, in handgeführten Archiven aufbewahrt; auch die Kontrolle müsse notwendig manuell erfolgen und erstrecke sich auf einen Zeitraum, der vom Tag der Ausstellung der Lizenz bis 6 Monate nach Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer, d. h. bis zum letzten Tag für die Einreichung des Antrags auf Zahlung der Erstattung, reiche. Die Erhebung der Abschöpfung bei der Ein- oder Ausfuhr sei je nach Mitgliedstaat entweder bei einer einzigen Stelle zentralisiert oder werde von jeder Zollstelle vorgenommen, an die sich der Betroffene wende. Angesichts der Zahl der Zollstellen müsse die Kontrolle somit an mehreren hundert verschiedenen Orten durchgeführt werden.

Um sicherzustellen, daß von einer Originallizenz, die keine Vorausfestsetzung der Abschöpfung oder der Erstattung enthalte und die der Marktteilnehmer als verloren melde, kein Gebrauch gemacht worden sei oder gemacht werde, müsse die Kontrolle ebenfalls auf mehrere hundert verschiedene Zollstellen erstreckt werden.

Die Kommission hebt hervor, wenn im nachhinein festgestellt werde, daß ein Unternehmer die ihm zustehende Menge zweimal ein- oder ausgeführt habe, könne die wirtschaftliche Lage nicht wiederhergestellt werden.

Darüber hinaus müsse jede Möglichkeit einer Verwendung sowohl der Urschrift als auch der Zweitschrift der Lizenz verhindert werden, welche die statistischen Werte verfälsche, von deren Berücksichtigung eine vernünftige und ordnungsgemäße Verwaltung der Märkte abhänge.

Aus diesen Gründen hält die Kommission den Hinweis des vorliegenden Richters auf die angeblich fehlende Verhältnismäßigkeit der betreffenden Bestimmung nicht für gerechtfertigt.

5. Zum letzten Satz der zweiten Frage des vorlegenden Richters führt die Kommission aus, die Verordnung Nr. 193/75 verstoße keineswegs gegen die Grundverordnung des Rates, in der die Gewährung der Erstattungen vorgesehen sei. Artikel 17 Absatz 7 genüge vielmehr dem Erfordernis einer wirksamen Kontrolle, das zu den Durchführungsmodalitäten gehöre, deren Erlaß der Rat der Kommission ausdrücklich übertragen habe, denn der Rat habe mit Sicherheit nicht gewollt, daß die Erstattungen ohne einen wirksamen Schutz gegen betrügerische Machenschaften gewährt würden. Es handele sich im übrigen auch nicht um eine Sanktion.

Eine Sanktion setze nämlich ein rechtswidriges Verhalten einer Person voraus, dem im Bereich der wirtschaftlichen Interessen dieser Person in systematischer Weise eine Vermögensverringerung entspreche. Im vorliegenden Fall handele es sich statt dessen um die Konkretisierung eines zwingenden Kontrollerfordernisses, die der Kommission im Rahmen der ihr vom Rat übertragenen Befugnisse obliege. Nach verschiedenen Versuchen habe sich das gewählte Mittel als das allein geeignete erwiesen und habe bisher das zufriedenstellende Funktionieren der Einfuhr- und Ausfuhrregelung ermöglicht. Die Bemühungen der Kommission, die im übrigen fortgesetzt würden, ein anderes Kontrollsystem zu finden, seien leider auf harte wirtschaftliche und administrative Gegebenheiten gestoßen.

Die Kommission schlägt daher vor, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:

1. Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 ist dahin auszulegen, daß er der Ausstellung einer Zweitschrift entgegensteht, die dieselbe Wirkung wie die Urschrift einer Einfuhr- oder Ausfuhrlizenz hat, welche sich nicht mehr im Besitz der in ihr als Berechtigter genannten Person befindet, und die diese Lizenz ersetzt.

2. Die Prüfung der betreffenden Bestimmung hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.

III — Mündliche Verhandlung

1. In der Sitzung vom 24. April 1980 haben die italienische Regierung, vertreten durch den Avvocato dello Stato A. Marzano als Bevollmächtigten, die Firma Fratelli Pardini S.p.A., vertreten durch Rechtsanwälte G. M. Ubertazzi und F. Capelli, Mailand, und die Kommission, vertreten durch G. Berardis vom Juristischen Dienst, mündliche Ausführungen gemacht.

2. Die italienische Regierung, die keine schriftlichen Erklärungen abgegeben hat, hat in der Sitzung ernsthafte Zweifel hinsichtlich der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens geäußert. Es fehlte an einem Rechtsstreit, in dem das nationale Gericht eine Entscheidung fällen müsse, und das vor diesem Gericht anhängige Verfahren sei ungeeignet, zu einem Ergebnis zu führen, das die vorherige Beantwortung der gestellten Fragen erfordere. Die italienische Regierung hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß die Firma Pardini den Erlaß einer einstweiligen Anordnung durch den Pretore von Lucca erwirkt habe. Die Firma Pardini hätte der italienischen Regierung zufolge vor dem 30. Januar 1980 im Hauptsacheverfahren die Feststellung ihres Anspruchs auf Erteilung einer neuen Ausfuhrlizenz entsprechend der vorhergehenden beantragen müssen, was sie jedoch nicht getan habe. Die einstweilige Anordnung sei infolgedessen weggefallen; nur im Hauptsacheverfahren könnten somit die zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen Bedeutung erlangen.

Ferner hat die italienische Regierung ausgeführt, die Ausfuhrlizenz stelle eine Verwaltungsmaßnahme und kein Wertpapier dar, das für kraftlos erklärt oder aus dem die Zahlung für zulässig erklärt werden könne; das Gericht könne sich nicht an die Stelle der Verwaltungsbehörden setzen, um die Ausfuhrlizenzen zu erteilen, und der Erstattungsanspruch schließlich wurzele in der Ausfuhr und nicht im Besitz des Ausfuhrdokuments.

Nach Ansicht der italienischen Regierung lassen Wortlaut und Geist von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 keinen Zweifel an der Notwendigkeit, die Möglichkeit einer Verwendung der Zweitschriften für die Ausfuhr zu verhindern.

Der Begriff Verlust einer Lizenz dürfe nur im Sinne des zufälligen Abhandenkommens verstanden werden; eine Unterscheidung danach, ob der Unternehmer habe ausführen wollen oder nicht, komme nicht in Betracht. Zudem liege es auf der Hand, daß dem öffentlichen Interesse an der ordnungsgemäßen Abwicklung des Warenverkehrs, der lückenlosen Erfüllung der Einfuhr- oder Ausfuhrverpflichtungen und der Durchführung der Kontrollen gegenüber dem Interesse des einzelnen Unternehmers Vorrang gebühre. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Vorschrift müsse auch berücksichtigt werden, zu welchen Folgen die Anwendung eines anderen grundlegenden Kriteriums führen könne; diese Prüfung dürfe nicht von dem im Einzelfall vom Unternehmer geltend gemachten Schaden abhängen.

Nach Auffassung der italienischen Regierung läßt die eindeutige Formulierung der gemeinschaftsrechtlichen Regelung den staatlichen Behörden keinerlei Ermessensspielraum, um den durch die Regelung aufgestellten Grundsatz zu werten oder gar von ihm abzuweichen, so daß die italienischen Behörden weder ein Vorwurf noch irgendeine Mitverantwortung treffe. Dies sei um so offenkundiger, wenn man bedenke, daß sich die italienischen Behörden mit den Gemeinschaftsbehörden in Verbindung gesetzt und die von diesen gegebene Auslegung befolgt hätten.

3. In Beantwortung einer von einem Mitglied des Gerichtshofes gestellten Frage hat die Firma Pardini erklärt, es sei nicht üblich, eine Versicherung gegen Verlust oder Diebstahl der Lizenzen abzuschließen, und auch sie habe sich nicht hiergegen versichert, da sie nicht davon ausgegangen sei, daß sie mit dem Verlust einer Lizenz jeden Erstattungsanspruch verlöre.

4. Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 22. Mai 1980 vorgetragen.

1 Der Präsident des Tribunale Lucca hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 28. November 1979, beim Gerichtshof eingegangen am 3. Dezember 1979, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung und Gültigkeit von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Voraussetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (ABl. L 25, S. 10) vorgelegt. Nach dieser Bestimmung berechtigten die eventuell bei Verlust einer Lizenz ausgestellten Zweitschriften nicht zur Einfuhr oder Ausfuhr.

2 Die Fragen stellen sich in einem von einer italienischen Firma eingeleiteten Verfahren, der nach ihren Angaben unter anderem eine Ausfuhrlizenz für 12 5001 Hartweizengrieß mit Vorausfestsetzungsbescheinigung gestohlen worden ist. Die Firma begehrt die Kraftloserklärung und den Ersatz der gestohlenen Lizenz, um die Ausfuhr mit Hilfe des beantragten neuen Dokuments zu den gleichen Bedingungen vornehmen zu können, wie sie in der gestohlenen Lizenz vorgesehen waren.

3 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) ist für alle Einfuhren der von der Verordnung erfaßten Erzeugnisse in die Gemeinschaft sowie für alle Ausfuhren dieser Erzeugnisse aus der Gemeinschaft die Vorlage einer in der gesamten Gemeinschaft gültigen Lizenz erforderlich. Die Erteilung dieser Lizenz hängt von der Stellung einer Kaution ab, die die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Einfuhr oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen. Wie es in der zwölften Begründungserwägung dieser Verordnung heißt, soll das System der Erteilung von Lizenzen die zuständigen Behörden in die Lage versetzen, zwecks Beurteilung der Marktentwicklung den Warenverkehr ständig zu verfolgen, um gegebenenfalls die gebotenen Maßnahmen anwenden zu können, die in dieser Verordnung vorgesehen sind. Ferner wird, wenn die Abschöpfung oder die Erstattung im voraus festgesetzt wird, diese Vorausfestsetzung nach Artikel 12 der Verordnung in der Lizenz vorgenommen, die als Beleg für die Vorausfestsetzung dient. Demnach kann den Vorausfestsetzungsbescheinigungen sehr große Bedeutung zukommen, wenn der am Tag der Ein- oder Ausfuhr gültige Abschöpfungs- oder Erstattungssatz spürbar von dem im voraus festgesetzten Satz abweicht.

4 Gemäß Artikel 12 Absatz 2 werden die Gültigkeitsdauer der Lizenzen und die anderen Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel nach dem sogenannten Verwaltungsausschußverfahren festgelegt. Gestützt auf diese Bestimmung sowie auf die entsprechenden Vorschriften der Verordnungen über andere landwirtschaftliche Erzeugnisse hat die Kommission die Verordnung Nr. 193/75 erlassen, deren Artikel 17 Absatz 7 folgendes vorsieht:

Bei Verlust einer Lizenz oder Teillizenz können die erteilenden Stellen dem Beteiligten ausnahmsweise eine Zweitschrift erteilen, die die gleichen Eintragungen und Vermerke enthält wie die Urschrift und auf jedem Exemplar deutlich den Vermerk Duplikat trägt.

Die Zweitschrift berechtigt nicht zur Einfuhr oder Ausfuhr.

5 Neben dieser hier in Streit stehenden Bestimmung ist im Rahmen der vorliegenden Rechtssache noch Artikel 20 Absatz 1 derselben Verordnung zu nennen, in dem es heißt:

Kann die Einfuhr oder Ausfuhr infolge höherer Gewalt während der Gültigkeitsdauer der Lizenz nicht durchgeführt werden, so entscheidet die zuständige Stelle des Mitgliedstaats, in dem die Lizenz erteilt worden ist, auf Antrag des Lizenzinhabers, daß entweder die Verpflichtung zur Einfuhr oder Ausfuhr erlischt und die Kaution freigestellt wird oder daß die Gültigkeitsdauer der Lizenz um den Zeitraum verlängert wird, der infolge des geltend gemachten Umstands erforderlich ist.

...

Die Verlängerung der Gültigkeitsdauer der Lizenz wird von der erteilenden Stelle durch einen entsprechenden Vermerk auf der Lizenz und gegebenenfalls auf den Teillizenzen kenntlich gemacht; die Lizenz und gegebenenfalls die Teillizenzen sind, soweit erforderlich, zu berichtigen.

6 In diesem Zusammenhang ist auch an das Urteil vom 30. Januar 1974 in der Rechtssache 158/73 (Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Slg. 1974, 101) hinzuweisen, in dem der Gerichtshof in Beantwortung von Vorabentscheidungsfragen, die im Rahmen eines Rechtsstreits betreffend die Freigabe der Kaution im Falle des Verlustes der Lizenz gestellt worden waren, entschieden hat: Der Verlust einer Einfuhrlizenz ist ein Fall höherer Gewalt im Sinne des Artikels 18 der Verordnung Nr. 1373/70 [einer Bestimmung, die Artikel 20 der Verordnung Nr. 193/75 entspricht], wenn er eingetreten ist, obgleich der Lizenzinhaber alle Sorgfalt aufgewandt hat, die von einem ordentlichen Kaufmann billigerweise erwartet werden kann. Somit steht fest, daß der Lizenzinhaber die Freigabe der Kaution erlangen kann, wenn er das Geschäft infolge des unter derartigen Umständen eingetretenen Verlustes der Lizenz nicht durchführen kann. Ferner kann er nach den allgemeinen Grundsätzen eine neue Lizenz erhalten, und zwar unter Umständen mit einer neuen Voraussetzung, der jedoch der am Tag des Antrags auf Erteilung der neuen Lizenz geltende Satz zugrunde gelegt wird.

Zur Auslegung von Artikel 17 Absatz 7

7 Die erste Frage des vorlegenden Richters hat folgenden Wortlaut:

„Ist Artikel 17 Absatz 7 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 193/75 dahin auszulegen, daß ein Exporteur, dem eine in der gesamten Gemeinschaft gültige, die Vorausfestsetzung von Erstattungen enthaltende Ausfuhrlizenz gestohlen worden ist, nicht mehr die Erteilung einer neuen Lizenz oder eines von einer staatlichen Behörde ausgestellten gleichwertigen Dokuments beantragen kann, das ihn dazu berechtigt, die Ausfuhren vor oder nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der gestohlenen Lizenz vorzunehmen, so daß ihn der Verlust der gesamten aufgrund dieser Lizenz im voraus festgesetzten Erstattungen trifft?

8 Nach Auffassung der Antragstellerin im Ausgangsverfahren regelt Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 nur den Fall eines Unternehmers, der nach dem Verlust der Lizenz den sich aus dieser ergebenden Verpflichtungen nicht nachkommen wolle, gleichwohl aber die Freistellung der Kaution verlange. Dagegen werde der Fall des Unternehmers, der das Geschäft trotz des Verlustes der Lizenz durchführen wolle, nur in Artikel 20 der Verordnung behandelt, und auch dort nur allgemein; eine besondere Regelung dieses Falles fehle.

9 Diese Ansicht läßt sich bereits aufgrund des Wonlauts der betreffenden Artikel verwerfen. Wie sich aus Artikel 20 eindeutig ergibt, betrifft diese Bestimmung nicht die Ausstellung einer Zweitschrift oder einer neuen Lizenz, aufgrund deren das Geschäft zu den gleichen Bedingungen wie den in der verlorengegangenen Lizenz vorgesehenen durchgeführt werden könnte. Die einzige die Ausstellung solcher Dokumente betreffende Bestimmung ist vielmehr Anikei 17 Absatz 7, in dessen Unterabsatz 2 ausdrücklich vorgesehen ist, daß die nach Unterabsatz 1 erteilte Zweitschrift nicht zur Einfuhr oder Ausfuhr berechtigt.

10 Zweitens macht die Antragstellerin im Ausgangsverfahren geltend, Artikel 17 Absatz 7 enthalte keine Regelung für den Fall des Diebstahls. Das italienisehe Recht unterscheide zwischen Verlust, Entziehung — einschließlich Diebstahl — und Zerstörung; insoweit stimme das italienische Recht mit dem Recht der übrigen Mitgliedstaaten überein. Da alle Rechtsordnungen die Reproduktion von Urkunden vorsähen und den Abschriften im wesentlichen die gleiche Wirkung wie der Urschrift einräumten, stelle Artikel 17 Absatz 7 eine abweichende Regelung dar und müsse daher restriktiv ausgelegt werden. Zudem berge der Fall des Diebstahls unter Kontrollgesichtspunkten nicht die gleiche Gefahr wie ein Verlust im eigentlichen Sinne, weil der Diebstahl der Polizei durch eine Diebstahlsanzeige zur Kenntnis gebracht werde, die ihrerseits zu einer Untersuchung führe.

11 Der Begriff Verlust im Sinne von Artikel 17 Absatz 7 ist unter Berücksichtigung der Aufgabe auszulegen, die dieser Bestimmung im gemeinschaftsrechtlichen Lizenzsystem zukommt. Danach hängt von der Vorlage der Lizenz nicht nur die Vornahme jedes Einfuhr- oder Ausfuhrgeschäfts, sondern auch die Freistellung der Kaution ab (Artikel 17 Absätze 2 und 3). Geht die Lizenz nach der Durchführung des Geschäfts verloren, so ermöglicht die nach Artikel 17 Absatz 7 erteilte und von der Zollstelle, bei der die Zollformalitäten erfüllt worden sind, abgezeichnete Zweitschrift die Freigabe der Kaution. Auch im Falle eines nach der Durchführung des Geschäfts erfolgten Diebstahls hängt die Freigabe der Kaution vom Besitz einer Zweitschrift ab. Demnach gibt es keinen Grund, diesen Fall nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 17 Absatz 7 Unterabsatz 1 einzubeziehen. Die Erteilung einer Zweitschrift, die lediglich dem Zweck der Freigabe der Kaution dient, kann nicht zu einer doppelten Verwendung führen; ganz anders wäre die Lage jedoch, wenn die Zweitschrift zur Durchführung des Geschäfts selbst verwendet werden könnte. Es ist nicht ausgeschlossen, daß das Geschäft bereits auf der Grundlage der verlorengegangenen Lizenz durchgeführt worden ist. Ist dies nicht der Fall und ist die Gültigkeitsdauer noch nicht abgelaufen, so berechtigt die Lizenz grundsätzlich in der gesamten Gemeinschaft immer noch zur Durchführung des Geschäfts. Aus diesem Grund wird die Vornahme des Geschäfts auf der Grundlage einer Zweitschrift in Unterabsatz 2 der umstrittenen Bestimmung untersagt. Für eine gestohlene Lizenz stellt sich das Problem in gleicher Weise. Der zweite Unterabsatz ist somit in Ansehung seines Zwecks dahin auszulegen, daß er den Fall des Diebstahls einschließt.

12 Auf die erste Frage ist demnach zu antworten, daß Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 dahin auszulegen ist, daß ein Exporteur, dem eine Ausfuhrlizenz oder Vorausfestsetzungsbescheinigung gestohlen worden ist, kein neues gleichwertiges Dokument erhalten kann, das ihn zur Durchführung der Ausfuhren zu den in der gestohlenen Lizenz vorgesehenen Bedingungen berechtigt.

Zur Gültigkeit von Artikel 17 Absatz 7

13 Für den Fall der Bejahung der ersten Frage ersucht der vorlegende Richter den Gerichtshof um Beantwortung der folgenden Frage:

Im Falle der Bejahung der vorstehenden Frage: Ist Artikel 17 Absatz 7 der genannten Verordnung (EWG) Nr. 193/75, der einen Händler, dem ohne eigenes Verschulden eine Ausfuhrlizenz gestohlen worden ist, mit einer äußerst schweren Sanktion belegt, unter Berücksichtigung des Umstands, daß es sich bei der angegriffenen Verordnung um eine Verordnung der Kommission und nicht um eine solche des Ministerrats der EWG handelt, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofes vereinbar?

14 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die betreffenden Verordnungsbestimmungen nicht so verstanden werden können, als belegten sie den Marktteilnehmer im Falle des Verlustes der Lizenz mit einer Sanktion im eigentlichen Sinne. Es geht in Wahrheit um die Beurteilung der Folgen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber an den Verlust einer Lizenz geknüpft hat, und zwar ungeachtet der Ursachen für diesen Verlust im Einzelfall und unabhängig von der Verantwortung, die den beteiligten Marktteilnehmer daran möglicherweise trifft. Der vorlegende Richter weist insoweit bereits durch die Formulierung seiner Frage auf die beiden Überlegungen hin, die seinen Zweifel an der Gültigkeit der umstrittenen Bestimmung hervorgerufen haben: das Problem der Verhältnismäßigkeit und die Frage der möglichen Grenzen der Befugnisse, die der Kommission durch die Verordnung eingeräumt worden sind.

15 Bezüglich des letztgenannten Aspekts unterscheidet die Antragstellerin im Ausgangsverfahren zwischen dem Recht, ein Einfuhr- oder Ausfuhrgeschäft durchzuführen, und dem Dokument, das dieses Recht bescheinigt. Ersteres werde durch die Verordnungen des Rates geregelt, die ihrerseits der Kommission die Befugnis verliehen, die das Dokument betreffenden Formfragen und Durchführungsmodalitäten zu regeln. Insoweit sei es bezeichnend, daß man die ausdrückliche Übertragung der Befugnis an die Kommission, die Gültigkeitsdauer der Lizenzen zu regeln, für notwendig erachtet habe. Somit

sei die Kommission nicht befugt vorzuschreiben, daß der Verlust des Dokuments das Erlöschen des Rechts nach sich ziehe.

16 Nach Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2727775 des Rates werden die Gültigkeitsdauer der Lizenzen und die anderen Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel... nach dem Verfahren des Artikels 26 festgelegt (sogenanntes Verwaltungsausschußverfahren). Diese Formulierung läßt erkennen, daß der Rat der Kommission eine weitgehende Befugnis zur Ausgestaltung des durch diesen Artikel 12 eingeführten Lizenzsystems übertragen hat. Insbesondere ergibt sich daraus, daß die Frage der Gültigkeitsdauer der Lizenzen nur ein Beispiel für die Einzelheiten ist, die von der Kommission geregelt werden können. Im übrigen erlaubt es die den Lizenzen in Artikel 12 Absatz 1 zugewiesene Funktion nicht, zwischen dem Recht zur Durchführung des Geschäfts und dem Dokument als einem nur dem Nachweis dieses Rechts dienenden Papier zu unterscheiden. Absatz 1 macht grundsätzlich jedes Geschäft mit Drittländern von der Vorlage einer Lizenz abhängig, um die zuständigen Behörden in die Lage zu versetzen, den Warenverkehr ständig zu verfolgen. Darüber hinaus dient die Lizenz im Falle der Vorausfestsetzung nach dieser Bestimmung als Beleg für die Vorausfestsetzung. In Anbetracht dieser dem Dokument selbst zukommenden wichtigen Funktion erhält die Kontrolle seiner Verwendung eine besondere Bedeutung. Erweist sich die umstrittene Vorschrift als notwendig, um eine wirksame Kontrolle sicherzustellen, so kann demnach nicht davon ausgegangen werden, daß die Kommission mit ihrem Erlaß ihre Befugnisse überschritten hat.

17 Um festzustellen, ob die streitige Bestimmung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, sind zunächst die Ziele der betreffenden Regelung zu ermitteln. Wie der Gerichtshof bereits zur Kautionsregelung ausgeführt hat, kommt es darauf an, daß den mit der Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation betrauten Behörden genaue Vorausschätzungen der zukünftigen Ein- und Ausfuhren zur Verfügung stehen. So wie es dieses Ziel verlangt, daß die Einhaltung der Ausfuhr- oder Einfuhrverpflichtung entsprechend den erteilten Lizenzen durch geeignete Mittel sichergestellt wird, ist zu seiner Erreichung auch darauf zu achten, daß die Lizenzen nur für die von ihnen gedeckten Geschäfte verwendet werden. Im Fall von Lizenzen mit Vorausfestsetzungsbescheinigung ist dieses Erfordernis um so zwingender, als eine doppelte Verwendung solcher Lizenzen zu nicht gerechtfertigten Vorteilen für die Marktteilnehmer und damit zu schweren finanziellen Belastungen für die Gemeinschaft führen kann.

18 In dieser Hinsicht ist das in Artikel 17 Absatz 7 enthaltene Verbot der Vornahme des Geschäfts auf der Grundlage bloßer Zweitschriften eine zugleich einfache und wirksame Maßnahme. Auf der anderen Seite birgt dieses Verbot für die Marktteilnehmer die Gefahr, die mit den Urschriften der Lizenzen verbundenen Vorteile auch ohne ihr Verschulden zu verlieren.

19 Es liegt auf der Hand, daß die bloße Möglichkeit eines gleichzeitigen Nebeneinanders mehrere Dokumente, die sich auf ein und dasselbe Geschäft beziehen und deren Vorlage zur Durchführung desselben berechtigt, ein Kontrollsystem erfordert. Zwar sehen, wie die Antragstellerin im Ausgangsverfahren betont, alle staatlichen Rechtsordnungen für Betrug sehr schwere Strafen vor, doch hängt die Wirksamkeit dieser Sanktionen gerade von der Wirksamkeit der Kontrolle ab, durch die ein Betrug festgestellt werden soll. Zudem liegt der doppelten Verwendung einer Lizenz nicht immer notwendig eine betrügerische Absicht zugrunde, sondern sie kann auch durch eine Lücke im innerbetrieblichen Kontrollsystem des aus der Lizenz berechtigten Unternehmens verursacht sein. Auch die von der Antragstellerin im Ausgangsverfahren vorgeschlagene Erhebung einer zusätzlichen Kaution von dem Unternehmen, das die Ausstellung einer Zweitschrift der verlorengegangenen oder gestohlenen Lizenz beantragt, ließe die Notwendigkeit nicht entfallen, vor der Freigabe dieser Kaution eine Kontrolle vorzunehmen.

20 Zu den Kontrollmethoden führt die Kommission aus, wenn Zweitschriften erteilt würden, die zur Durchführung des Geschäfts berechtigten, müßten in jedem Einzelfall Nachprüfungen angestellt werden, die sich in nahezu allen Mitgliedstaaten auf Zehntausende von Vorgängen und in jedem Fall auf einen Zeitraum bezögen, der vom Tag der Ausstellung der Lizenz bis 6 Monate nach Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer reiche. Seit 10 Jahren erörterten die Kommission und die Mitgliedstaaten die Möglichkeit der Einführung anderer Kontrollmethoden, ohne ein System gefunden zu haben, das ausreichende Sicherungen gegen die Gefahr der Doppelverwendung biete.

21 Unter diesen Umständen ist die Lage der Marktteilnehmer unter der geltenden Regelung zu prüfen. Das von diesen zu tragende Risiko rührt in erster Linie vom System der Vorausfestsetzung her, das im Interesse des Handels eingeführt worden ist und das den Marktteilnehmern im Regelfall beträchtliche Vorteile verschafft. Wenn die Marktteilnehmer diese Vorteile durch Beantragung der Vorausfestsetzungen in Anspruch nehmen, ist es demnach gerechtfertigt, daß sie die Nachteile in Kauf nehmen, die sich aus der Notwendigkeit für die Gemeinschaft ergeben, jeden Mißbrauch zu verhindern. Insbesondere kann von den Lizenzinhabern erwartet werden, daß sie im Umgang mit den Lizenzen größtmögliche Sorgfalt walten lassen und sich gegen die unvermeidlichen Risiken in der gleichen Weise, versichern, wie sie dies auch gegen andere geschäftliche Risiken tun.

22 Aus diesen Gründen steht das von den Marktteilnehmern aufgrund von Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 zu tragende Risiko nicht außer Verhältnis zu den Kontrollerfordernissen.

23 Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, daß die Prüfung der betreffenden Bestimmung nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.

Kosten

24 Die Auslagen der Regierung der Italienischen Republik und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Antragstellerin im Ausgangsverfahren ist das Verfahren vor dem Gerichtshof Teil des vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Präsidenten des Tribunale Lucca mit Beschluß vom 28. November 1979 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:

1. Artikel 17 Absatz 7 der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission vom 17. Januar 1975 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungsbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse ist dahin auszulegen, daß ein Exporteur, dem eine Ausfuhrlizenz oder Vorausfestsetzungsbescheinigung gestohlen worden ist, kein neues gleichwertiges Dokument erhalten kann, das ihn zur Durchführung der Ausfuhren zu den in der gestohlenen Lizenz vorgesehenen Bedingungen berechtigt.

2. Die Prüfung der betreffenden Bestimmung hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.