Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.09.1980 – C-730/79

In der Rechtssache 730/79

Philip Morris Holland BV, Eindhoven, Prozeßbevollmächtigte: Rechtsanwälte B. H. ter Kuile, zugelassen beim Hoge Raad der Niederlande, und F.O.W. Vogelaar, Den Haag, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Rechtsanwalt J. Loesch, 2, rue Goethe,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater D. R. Gilmour im Beistand von Rechtsanwalt A. F. de Savornin Lohman, Rotterdam, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Mario Cervino, Rechtsberater der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Beklagte,

wegen Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 27. Juli 1979 über eine von der niederländischen Regierung geplante Beihilfe für die Erweiterung der Produktionskapazitäten eines Zigarettenherstellers (79/743/EWG; ABl. L 217 vom 25. August 1979, S. 17),

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kutscher, der Kammerpräsidenten A. O'Keeffe und A. Touffait, der Richter J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco, T. Koopmans und O. Due,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die Anträge sowie die Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

A — Sachverhalt

Mit Schreiben vom 4. Oktober 1978 hat die niederländische Regierung die Generaldirektion Wettbewerb der Kommission von ihrer Absicht unterrichtet, der Firma Philip Morris Holland (im folgenden PMH), der niederländischen Tochtergesellschaft des Konzerns Philip Morris International, eine Beihilfe für die Erweiterung der Produktionskapazitäten ihrer Zigarettenfabrik in Bergen-op-Zoom zu gewähren.

Die fragliche Beihilfe, die sogenannte Zusatzprämie für Großprojekte (grote-projectentoeslag), wurde mit Artikel 6 des niederländischen Gesetzes vom 29. Juni 1978 zur Investitionslenkung und -förderung (Wet Investeringsrekening, Staatsblad 1978, Nr. 368) eingeführt. Sie wird für Investitionsvorhaben von mehr als 30 Millionen Gulden gewährt und kann je nach der Zahl der neugeschaffenen Arbeitsplätze bis zu 4 % des Investitionswerts betragen.

Die Kommission betrachtete dieses System als allgemeine Beihilferegelung und billigte es unter dem Vorbehalt, daß ihr vorher alle Einzelanwendungsfälle gemäß Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag unter Berücksichtigung der Grundsätze des Artikels 92 mitgeteilt würden.

Nachdem die Kommission von der niederländischen Regierung zusätzliche Informationen erlangt hatte, eröffnete sie am 14. Dezember 1978 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2. Dabei wurde zunächst nur der niederländischen Regierung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. In der Folge ersuchte die Kommission auch andere Mitgliedstaaten und Betroffene um Äußerung, PMH am 28. Februar 1979.

Letztere äußerte sich mit Schreiben vom 29. März 1979. Am 29. Mai 1979 fand eine Unterredung statt, während der die Klägerin bestimmte Fragen der Kommission beantworten und zu deren Bedenken gegen die Gewährung der Beihilfe Stellung nehmen konnte.

Die Investitionsentscheidung von Philip Morris International fiel in folgendem Rahmen : Die Fabrik von PMH in Eindhoven sollte geschlossen und ihre Produktionskapazität nach Bergen-op-Zoom verlagert werden; die Gesamtproduktionskapazität sollte von 11,4 Milliarden auf 16 Milliarden Zigaretten jährlich erweitert werden, was zu einer Steigerung der Produktionskapazitäten der Firma um 40 % und der gesamten niederländischen Produktion um ungefähr 13 % führen würde. Diese Erweiterung und Modernisierung würde Investitionen in Höhe von 60,7 Millionen ERE erforderlich machen, die Beihilfe beliefe sich auf 2,4 Millionen ERE. Über die Zahl der neuen Arbeitsplätze, die dies zur Folge hätte, streiten die Parteien: Nach Ansicht der Kommission handelt es sich nur um 5, nach Ansicht der Klägerin um 475.

Die Kommission hat entsprechend ihrer Übung in Einzelanwendungsfällen allgemeiner Beihilfesysteme einem Antrag der niederländischen Regierung hinsichtlich der Behandlung von Beihilfefällen der vorliegenden Art und einem Antrag von PMH gemäß die Erkenntnisse in der vorliegenden Sache vertraulich behandelt und in ihrer Entscheidung nicht bekanntgegeben, um welches Unternehmen es sich handelt.

B — Der wirtschaftliche Rahmen: Der Zigarettenmarkt

Zigaretten sind in den Mitgliedstaaten von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung. Im Jahre 1977 wurden in der Gemeinschaft 481,1 Milliarden Zigaretten verkauft, im Jahre 1978 480,3 Milliarden. Die Gesamtzigarettenausfuhren zwischen den Mitgliedstaaten beliefen sich auf ungefähr 11 % des Gesamtverbrauchs in der Gemeinschaft. Die wichtigsten Ausfuhrländer waren im Jahre 1978 die Bundesrepublik Deutschland, auf die ungefähr 44 %, und die Niederlande, auf die ungefähr 36 % der Binnenausfuhren entfielen. Die Bundesrepublik Deutschland führt ungefähr 16 % ihrer Gesamtherstellung aus, die Niederlande 55 %. Die Haupteinfuhrländer für Zigaretten sind in der Gemeinschaft Italien, Frankreich und die Niederlande.

Philip Morris ist nach British American Tobacco Company (BAT) der zweitgrößte Tabakwarenhersteller der Welt. In der Gemeinschaft besitzt sie Produktions- und Handelsgesellschaften in Belgien, Frankreich, Deutschland, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich. Von lokalen und staatlich kontrollierten Gesellschaften abgesehen sind die wichtigsten Wettbewerber von Philip Morris im Gemeinsamen Markt BAT, Rothmans und Reynolds. PMH hat der Kommission mitgeteilt, sie sei nicht in der Lage, ihren Anteil am Gemeinschaftsmarkt zu schätzen.

Philip Morris ist erst seit relativ kurzer Zeit auf dem kontinentaleuropäischen Markt tätig; sie begann im Jahre 1969 in den Niederlanden. PMH schätzt, sie werde nach Durchführung der fraglichen Investitionen ungefähr 50 % der niederländischen Zigaretten herstellen; sie hofft, ungefähr 80 % ihrer Gesamtherstellung in die anderen Mitgliedstaaten ausführen zu können.

Die niederländischen Zigarettenausfuhren in die übrigen Mitgliedstaaten erreichten im Jahre 1977 einen Wert von 24 Millionen ERE, also 17 % der Gesamtausfuhren in der Gemeinschaft, während die Einfuhren 63,7 Millionen ERE betrugen, also 24,4 % der Binneneinfuhren der Gemeinschaft. Die Niederlande hatten also bei Zigaretten einen positiven Außenhandelssaldo von 30,3 Millionen ERE zu verzeichnen.

C — Die Entscheidung der Kommission und das schriftliche Verfahren

Mit Entscheidung vom 27. Juli 1979 hat die Kommission in der Erwägung, daß die beabsichtigte Beihilfe geeignet sei, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und durch die Begünstigung des fraglichen Unternehmens im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 den Wettbewerb zu verfälschen, der Regierung der Niederlande untersagt, ihr Vorhaben, demzufolge der niederländischen Tochtergesellschaft eines internationalen Tabakwarenherstellers für ihre in Bergen-op-Zoom getätigten Investitionen die Zusatzprämie für Großprojekte gewährt werden sollte, durchzuführen.

Die Klägerin hat ihre Klage am 12. Oktober 1979 eingereicht; sie wurde noch am gleichen Tage in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen.

Das Verfahren ist ordnungsgemäß abgelaufen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Die von der Klägerin angebotenen Beweise wurden nicht erhoben.

II — Anträge der Parteien

Die Klägerin beantragt,

die Entscheidung der Kommission vom 27. Juli 1979 über eine von der niederländischen Regierung geplante Beihilfe für die Erweiterung der Produktionskapazitäten eines Zigarettenherstellers (79/343/EWG; ABl. L 217, S. 17) ganz oder teilweise aufzuheben oder für nichtig zu erklären,

alle geeigneten Maßnahmen zu treffen,

die Kommission in die Kosten des Verfahrens zu verurteilen.

Die Klägerin bietet Beweis für alle ihre Tatsachenbehauptungen in allen zulässigen Formen an, insbesondere durch Urkunden und, soweit möglich, durch Zeugen, ohne freilich dadurch die Beweislast insoweit zu übernehmen, als sie ihr nach Rechtslage nicht obliege.

Die Kommission beantragt,

die Klage abzuweisen,

die Klägerin in die Kosten zu verurteilen.

III — Angriffs- und Verteidigungsmittel der Parteien

A — Zur Zulässigkeit

PMH führt in ihrer Klageschrift aus, Adressat der Entscheidung sei zwar das Königreich der Niederlande, da sie aber der im Titel der Entscheidung erwähnte Zigarettenhersteller sei, sei sie von deren Inhalt unmittelbar und individuell betroffen.

Die Kommission führt aus, dies sei der erste Fall einer Klage auf Aufhebung einer nach Artikel 93 Absatz 2 ergangenen ablehnenden Entscheidung, die der vorgesehene Empfänger einer beabsichtigten Beihilfe erhoben habe. Bei staatlichen Beihilfen solle der vorgesehene Empfänger ein Klagerecht haben, auch wenn die Entscheidungen an die Mitgliedstaaten gerichtet seien.

Die Frist des Artikels 173 könne mit der Überlassung einer Ablichtung der Entscheidung an den Rechtsberater von PMH am 2. August 1979 oder mit einer Mitteilung der niederländischen Regierung zu laufen begonnen haben. Jedenfalls sei die Aufhebungsklage binnen zwei Monaten nach der Veröffentlichung im Amtsblatt erhoben worden.

In ihrer Erwiderung meint die Klägerin, sie sei am 9. August 1979 durch das niederländische Wirtschaftsministerium von der Entscheidung unterrichtet worden; die Ablichtung, die die Generaldirektion Wettbewerb ihrem Rechtsberater am 2. August 1979 überlassen habe, habe sich auf einen Entscheidungsentwurf bezogen, den der Rechtsberater seiner Mandantin nicht habe mitteilen dürfen.

In ihrer Gegenerwiderung legte die Beklagte dar, offen bleibe somit nur die Frage, wann die Frist zu laufen beginne, wenn die Klägerin von der Entscheidung vor ihrer Veröffentlichung Kenntnis erlange. Da die Verfahrensordnung zu diesem Punkt schweige, sei zu fragen, ob die Frist am Tage nach dem 9. August 1979 oder bereits am 3. August 1979 zu laufen begonnen habe.

B — Begründetheit

1. Klage

Die Klägerin greift die Entscheidung zunächst unter dem Gesichtspunkt an, die Kommission habe mit der Feststellung, die beabsichtigte Beihilfe sei geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und drohe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag durch die Begünstigung der Klägerin den Wettbewerb zu verfälschen, die genannte Bestimmung, allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und Artikel 190 EWG-Vertrag verletzt, da die Entscheidung ungenügend, jedenfalls aber unverständlich und/oder widersprüchlich begründet sei.

Die wesentlichen Kriterien des Artikels 92 Absatz 1 EWG-Vertrag — Handel zwischen Mitgliedstaaten, Wettbewerb — seien bedeutungsgleich mit den praktisch gleichartigen Begriffen in Artikel 85 Absatz 1 und in Artikel 86. Für die Entscheidung, in welchem Maße eine von einem Mitgliedstaat nach Artikel 92 Absatz 1 gewährte und der Kommission mitgeteilte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, hätte die Kommission zunächst den relevanten Markt nach Maßgabe des Erzeugnisses sowie räumlich und zeitlich feststellen müssen. Anschließend hätte sie die Struktur des relevanten Marktes untersuchen müssen, um beurteilen zu können, inwieweit die Beihilfe des Mitgliedstaats den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe.

Diese wesentlichen Angaben fehlten in der angefochtenen Entscheidung. Der relevante Markt sei nicht klar festgestellt. Nach dem Erzeugnis bestimmt, handele es sich vermutlich um den Zigarettenmarkt, obwohl in der Entscheidung auch von Tabakwaren gesprochen werde. Zeitlich werde der Markt in der Entscheidung nicht eingegrenzt. Die Struktur des relevanten Marktes werde in keiner Weise klargestellt, ebensowenig die sich aus der Struktur ergebenden Wettbewerbsverhältnisse, die durch die streitige Beihilfe möglicherweise hätten verfälscht werden können.

Der prozentuale Rückgang des Gestehungspreises der auszuführenden Waren (0,11 % bei einer Abschreibung der Produktionsanlagen in 20 Jahren oder 0,22 % bei einer Abschreibung in 10 Jahren) stehe außer Verhältnis zu den Prozentzahlen, die Kommission und Gerichtshof bei der Anwendung des Kriteriums der merklichen Auswirkungen im Rahmen des Wettbewerbsrechts anzuwenden pflegten. Aus der Entscheidung ergebe sich nicht, inwieweit die Kommission in Betracht gezogen habe, daß ein Zigarettenhersteller aus Gründen der Betriebsökonomie und der Wettbewerbsverhältnisse nicht mehr im kleinen Maßstab an mehreren europäischen Orten produzieren könne. Dieser wirtschaftliche Aspekt beeinflusse auch das Kriterium der merklichen Auswirkungen in Artikel 92 EWG-Vertrag.

Die Entscheidung sei außerdem hinsichtlich des Begriffes Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten in Artikel 92 unvollständig, zumindest aber unverständlich begründet. Insbesondere könne die Feststellung, daß die Niederlande im Jahre 1977 bei Zigaretten einen positiven Außenhandelssaldo von 30,3 Millionen ERE zu verzeichnen gehabt hätten, nicht belegen, daß die von der niederländischen Regierung geplante Beihilfe für die Klägerin (2,3 Millionen ERE) also den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sei.

Nach der Entscheidung dürften die Niederlande angesichts eines langsamen Wachstums und einer erheblichen Unterbeschäftigung in der ganzen Gemeinschaft weiter keine Investitionen auf ihr Gebiet heranziehen, die auch in anderen Mitgliedstaaten durchgeführt werden könnten, deren Lage nicht so günstig sei. Zu Unrecht erachte es die Kommission für die Anwendbarkeit von Artikel 92 Absatz 1 für ausreichend, daß sich die Auffassung nicht vertreten lasse, daß die Handelsbedingungen durch eine solche Beihilfe nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert würden. Das reiche nicht hin und sei zu vage, um schlüssig zu machen, daß die fragliche Beihilfe den Handelsverkehr zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige. Zu Unrecht messe die Kommission dem Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten anstelle des Wettbewerbs zwischen Unternehmen Bedeutung bei. In Artikel 92 Absatz 1 gehe es nicht um die Feststellung industriepolitischer Kriterien für die seitens der Mitgliedstaaten gewünschten Niederlassungen und Investitionen von Handel und Industrie in ihrem Land, sondern ausschließlich um die Frage, inwieweit schlüssig sei, daß die fragliche Beihilfe seitens der Mitgliedstaaten den Wettbewerb zwischen Unternehmen zu verfälschen drohe und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige.

Zweitens verstoße die Kommission durch die Entscheidung, daß die Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag auf die beabsichtigte Beihilfe nicht anwendbar seien, gegen diese Bestimmung, gegen mindestens einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts und gegen Artikel 190 EWG-Vertrag, da die streitige Entscheidung unvollständig, jedenfalls aber unverständlich und/oder widersprüchlich begründet sei.

Als allgemeiner Grundsatz werde in der Entscheidung aufgestellt, daß Beihilfen eines Mitgliedstaats nur dann unter die Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absatz 3 fielen, wenn die Kommission feststellen könne, daß die begünstigten Unternehmen ohne diese Maßnahmen vom Marktmechanismus allein nicht zur Verwirklichung der Ziele veranlaßt werden könnten, auf die sich diese Ausnahmen bezögen. Der derart von der Kommission formulierte Grundsatz ihrer Politik sei enger und lasse die Ausnahmebestimmungen in einer geringeren Anzahl von Fällen auf nationale Beihilfemaßnahmen anwendbar sein, als in Artikel 92 Absatz 3 selbst vorgesehen sei. Der Vertrag kenne diesen Grundsatz aber nicht. Die in Artikel 92 Absatz 3 enthaltenen Ausnahmen seien neutral und objektiv in dem Sinne, daß Beihilfen eines Mitgliedstaats auch einem reichen Unternehmen, bei dem nicht von vornherein feststehe, daß es vom Marktmechanismus allein nicht zur Verwirklichung der mit diesen Ausnahmen bezweckten Ziele veranlaßt werden könne, gemäß Artikel 92 Absatz 3 immer dann gewährt werden könnten, wenn die Beihilfe den in dieser Bestimmung genannten Kriterien entspreche. Die Kommission gelange so zu dem in sich selbst im Rahmen von Artikel 92 Absatz 3 unrichtigen Ergebnis, daß einige Mitgliedstaaten zu Unrecht Vorteile erlangten, wenn diese Ausnahmebestimmungen nicht in dem von ihr für richtig erachteten Sinne angewandt würden.

Weiter stelle die Kommission fest, daß der Raum Bergen-op-Zoom kein Gebiet sei, in dem die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig sei oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrsche. Diese Feststellung widerspreche der öffentlichen Mitteilung, die die Kommission in ihrem siebten Bericht zur Wettbewerbspolitik (Brüssel, April 1978, S. 158, Absatz 182) getätigt habe, so daß die Entscheidung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sowie gegen die veröffentlichte einschlägige Politik der Kommission verstoße.

Weiter führe die Kommission aus, die Regelung über die Zusatzprämie könne nicht als eine Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b angesehen werden. Die Frage, ob eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats vorliege, und bejahendenfalls, ob die Störung durch eine bestimmte nationale Beihilfe beseitigt werden könne, lasse sich nicht auf der Grundlage der Erwägung der Kommission beantworten, inwieweit Investitionen eines Unternehmens, auf das sich die Beihilfemaßnahme des fraglichen Mitgliedstaats beziehe, vielleicht auch anderswo, in anderen Mitgliedstaaten, deren Lage nicht so günstig sei, durchgeführt werden könnten.

Schließlich weise die Kommission darauf hin, die Analyse der Zigarettenproduktion in der Gemeinschaft und in den Niederlanden zeige, daß die Marktkräfte auch allein und ohne staatliche Intervention eine ausreichende Weiterentwicklung gewährleisteten und daß die streitige Beihilfe der niederländischen Regierung deshalb nicht als zur Förderung der Entwicklung im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c angesehen werden könne.

Grundsätzlich sei es für die Anwendung dieses Kriteriums jedoch ohne Bedeutung, ob die Marktkräfte allein ohne staatliche Intervention eine ausreichende Weiterentwicklung der Produktion in einem Mitgliedstaat und in der Gemeinschaft gewährleisteten. Nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c sei nur entscheidend, ob die Entwicklung dadurch gefördert werde.

2. Klagebeantwortung

Nach Auffassung der Kommission stellt die von der niederländischen Regierung beabsichtigte finanzielle Maßnahme eine Beihilfe dar, die durch die Begünstigung des betroffenen Unternehmens den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtige. Der Begriff der Beihilfe umfasse alle Interventionen, die in unterschiedlicher Form darin bestünden, daß Beträge zur Förderung einer Investition gewährt würden, die die normalerweise vom Unternehmen selbst zu tragenden Lasten erleichterten. Auf einem Markt, auf dem die Handelstätigkeit erheblichen Umfang habe, verfälsche jede Beihilfe unabhängig von ihrem Betrag den normalen Wettbewerb oder drohe ihn zu verfälschen, da das Unternehmen, dem eine Beihilfe gewährt werde, eine Unterstützung von außen erhalte, die seinen Konkurrenten nicht zuteil werde. Finanzielle Interventionen, die Beihilfen für ein Erzeugnis darstellten, das Gegenstand eines bedeutenden innergemeinschaftlichen Handels sei, beeinträchtigten notwendig den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Der vorliegende Sachverhalt bestätige das übergenug. Der Handel zwischen Mitgliedstaaten habe im Jahre 1978 54 Milliarden Zigaretten umfaßt, die Niederlande hätten im Jahre 1978 19,5 Milliarden Zigaretten und damit 55 % ihrer Gesamterzeugung ausgeführt, auf PMH würden nach der geplanten Investition 50 % der niederländischen Gesamterzeugung entfallen, sie werde 80 % dieser Erzeugung in andere Mitgliedstaaten ausführen.

Zu Artikel 92 Absatz 3 stellt die Kommission zunächst drei allgemeine Erwägungen an:

Bei der Entscheidung, ob sie eine Ausnahmegenehmigung erteile, verfüge die Kommission über ein Ermessen, wie sich aus dem Wortlaut des Artikels 92 Absatz 3 ergebe, wonach als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ... angesehen werden [können] .... Die Kommission könne eine Ausnahmegenehmigung aus allgemeinen Gründen der Gemeinschaftspolitik ablehnen, da die Ausübung ihres Ermessens insbesondere durch die Aufgabe und die Ziele der Gemeinschaft bestimmt werde, wie sie in den Artikeln 2 und 3 EWG-Vertrag aufgeführt und erläutert seien.

Die Verbesserung der Finanzlage eines Unternehmens könne den in Artikel 92 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen a) Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung, b) Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder ... Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats und c) Förderung der Entwicklung nicht gleichgestellt werden. Im Rahmen des Artikels 92 Absatz 3 sei das öffentliche Interesse das entscheidende Element bei der Genehmigung einer Ausnahme von einem klaren Verbot des Vertrages. Soweit kein unmittelbarer Beitrag zum Gemeinwohl vorliege, widerspreche die Gewährung der Beihilfe Artikel 92 Absatz 1. Würde die Kommission bei der Anwendung von Artikel 92 Absatz 3 andere Kriterien anwenden, so hätte dies, wie sich aus der Entscheidung klar ergebe, zum Ergebnis, daß Beihilfen gestattet würden, die in keiner unmittelbaren Beziehung zur Durchführung eines der Ziele der Ausnahmen stünden; so könnten die Mitgliedstaaten praktisch jedes Investitionsvorhaben von Unternehmen subventionieren, ohne daß die Kommission irgendeine wirksame Kontrolle ausüben könnte. Eines der Hauptziele des Artikels 92 sei es gerade, die Verlagerung von Industrien aufgrund der gegenseitigen Überbietung bei Investitionsvorhaben mittels Beihilfen zu verhindern.

Wenn man auch nicht sagen könne, daß es ausschließlich der betroffenen Regierung und dem vorgesehenen Begünstigten obliege, zu zeigen, daß eine Ausnahme aus wirtschaftlicher Sicht gerechtfertigt sei, so treffe es doch auch nicht zu, daß die Kommission beweisen müsse, daß kein Grund für eine Ausnahme vorliege und daß ihr die Beweislast obliege.

Aufgrund dieser Erwägungen untersuchte die Kommission die drei Ausnahmebestimmungen in Artikel 92 Absatz 3 und gelangte zu folgenden Ergebnissen:

Die Lebenshaltung in Bergen-op-Zoom sei nicht außergewöhnlich niedrig und es herrsche keine erhebliche Unterbeschäftigung im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a. Der Bergen-op-Zoom betreffende Absatz im siebten Bericht zur Wettbewerbspolitik beziehe sich auf Ausnahmen nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c, die für die normale Regionalentwicklung, nicht für die besonderen Gruppen von Regionen im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehen seien, was der niederländischen Regierung offiziell mitgeteilt worden sei. Im übrigen habe diese PMH im Rahmen ihres Programms der Regionalbeihilfen eine andere Beihilfe gewährt oder zu gewähren beabsichtigt.

Eine Ausnahmegenehmigung nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b habe die Kommission nicht erteilt, weil die fragliche Beihilfe ihres Erachtens weder zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse noch zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats bestimmt gewesen sei: Bis heute sei die Zigarettenherstellung niemals als für sich allein dem öffentlichen Wohl dienend betrachtet worden; die Arbeitslosigkeit in den Niederlanden gehöre zu den niedrigsten in der Gemeinschaft. Müßte die Kommission angesichts der allgemeinen Arbeitsmarktlage in den Niederlanden zugestehen, daß eine rein örtliche Arbeitslosigkeit von ungefähr 7 % eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats darstellte, so würde dies das Gleichgewicht völlig zerstören, das zu schaffen sie sich hinsichtlich der Regionalbeihilfen bemüht habe, und im vorliegenden Fall den Niederlanden, die sich in einer wirtschaftlich günstigeren Lage befänden als andere Mitgliedstaaten, gestatten, die Ortswahl für Neuinvestitionen durch Beihilfen zu beeinflussen.

Eine Ausnahme nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c sei nicht genehmigt worden, weil die Kommission angesichts der allgemeinen Wirtschaftslage der Zigarettenindustrie zu dem Schluß gelangt sei, daß die normalen Marktkräfte ausreichten, um die fragliche Investition sicherzustellen. Bei der Beurteilung der Marktkräfte müsse die Kommission die allgemeine Wirtschaftslage des Sektors, die wirklichen kaufmännischen Interessen des fraglichen Unternehmens und dessen Finanzlage berücksichtigen. Hinsichtlich dieser letzten beiden Punkte habe sie nicht übersehen dürfen, daß es das wirtschaftliche Ziel von Philip Morris sei, ihre europäischen Aktivitäten auszudehnen, um der Marktnachfrage zu entsprechen, wobei man die Produktion an einem einzigen Ort zu konzentrieren beschlossen habe, um die notwendige Expansion durchführen zu können. Nicht ohne Interesse sei auch, daß PMH eine 100o/oige Tochter eines Konzerns sei, der sehr erhebliche Gewinne erziele.

Zu den Parallelen, die PMH zwischen den Artikeln 85 und 86 EWG-Vertrag einerseits und Artikel 92 Absatz 1 andererseits ziehe, sei zu sagen, daß die jeweils unmittelbar verfolgten Ziele voneinander abwichen. Artikel 85 wolle Vereinbarungen oder abgestimmte Verhaltensweisen verbieten, die den Handel beeinträchtigten: Er betreffe privates Verhalten, während Artikel 92 Eingriffe des Staates in die Finanzierung der Industrie betreffe.

Zu den einzelnen Rügen von PMH sei zu sagen, daß sich aus der Entscheidung klar ergebe, daß der Zigarettenmarkt der relevante Markt sei (Beihilfe für die niederländische Tochtergesellschaft eines bedeutenden internationalen Tabakwarenherstellers, die es ihr erlauben solle, ihre Zigarettenproduktion in einem der beiden Werke, die sie in den Niederlanden besitze, zusammenzufassen und auszubauen). Aus den in der Entscheidung wiedergegebenen wirtschaftlichen Daten ergebe sich ebenso eindeutig, daß die Kommission die Lage der niederländischen Zigarettenindustrie seit 1977 gewürdigt habe und daß der Gemeinsame Markt als solcher gemeint war. Für die Anwendung von Artikel 92 Absatz 1 genüge die Feststellung, daß der Wettbewerb verfälscht und der Handel zwischen Mitgliedstaaten im Gemeinsamen Markt beeinträchtigt werde. Der Produktmarkt, die Zahl der Unternehmen, ihr jeweiliger Marktanteil, die Struktur des innergemeinschaftlichen Handels usw. seien eingehend geprüft worden.

Um festzustellen, ob im vorliegenden Zusammenhang — wie zur merklichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten — das Opportunitätsprinzip Anwendung finde, sei zu prüfen, ob der Gedanke einer bestimmten mengenmäßigen Beschränkung des Verbotes mit dem materiellen Zusammenhang des Artikels 92 Absatz 1 vereinbar sei oder ob eine Anwendung dieses Prinzips die Wirkung des Verbotes staatlicher Beihilfen abschwäche. PMH meine, entscheidend sei die Auswirkung der Beihilfe auf den Preis des Endprodukts. Das sei jedoch ein irriges Verständnis von Artikel 92 Absatz 1 ; es gelte nicht einmal für Artikel 85. Danach erfüllten nämlich nicht einmal höchst beträchtliche Beihilfen das von der Klägerin vorgeschlagene Kriterium der merklichen Auswirkung. Richtiger Ansicht müsse der Umfang der finanziellen Unterstützung geprüft werden, der dem Gesamthaushalt des vorgesehenen Begünstigten zuteil würde.

Im Unterschied zu PMH, die ihr vorwerfe, Artikel 92 Absatz 1 als Instrument der Wirtschaftspolitik hinsichtlich der Lokalisierung von Industrien und Investitionen verwandt zu haben, halte die Kommission es für den wesentlichen Inhalt des Verbotes staatlicher Beihilfen, zu verhindern, daß Industrien und Investitionen mittels staatlicher finanzieller Interventionen verlagert oder im Lande gehalten würden.

Zu dem Vorbringen, die Entscheidung sei nicht hinreichend begründet gewesen, sei zu sagen, daß PMH nicht Adressat der Entscheidung gewesen sei. Wenn sie auch unmittelbar individuell betroffen gewesen sei, so folge daraus doch nicht, daß eine Begründung, die — im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 gesehen — gegenüber dem Adressaten ausreiche, im Rechtssinne gegenüber einem Dritten unzureichend sei, der Klage gegen die Entscheidung erheben könne. Außerdem versuche die Kommission bei abschlägigen Entscheidungen, möglichst geringe Informationen publik zu machen, um die legitimen Rechte des Unternehmens nicht zu beeinträchtigen. Wenn die Begründung im vorliegenden Fall (was sie bestreite) nicht so ausführlich sei, wie sie sein könnte, so könne PMH, die selbst nachdrücklich darauf bestanden habe, daß die von ihr gelieferten Informationen vertraulich behandelt würden, sich nicht darauf berufen, daß die Entscheidung gegen Artikel 190 verstoße.

In der Entscheidung werde nicht auf die wesentlichen Konkurrenten von Philip Morris, ihre jeweiligen Marktanteile und die Marktanteile von Philip Morris in den verschiedenen Mitgliedstaaten eingegangen. Das sei absichtlich unterlassen worden, um den Namen des nichtaufgeführten Unternehmens nicht offenkundig werden zu lassen. Im übrigen müsse die Kommission zwar bei Vereinbarungen im Sinne des Artikels 85 Absatz 1 und bei bestehenden Beihilfen zeigen, daß die Vereinbarungen über die Beihilfe während einer bestimmten Zeit den Tatbestand der jeweiligen Vertragsartikel erfüllt hätten; das sei jedoch bei einer geplanten Beihilfe nicht möglich, die per definitionem noch nicht gewährt werde. Dem im Vertrag vorgesehenen Verfahren wohne es inne, daß die Kommission normalerweise nur den Elementen Bedeutung beizumessen habe, die im Zeitpunkt der Anmeldung vorlägen.

Die angebliche Verletzung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts sei in keiner Weise substantiiert.

3. Erwiderung

Zu Artikel 190 EWG-Vertrag erwidert die Klägerin folgendes:

Die Begründung einer Entscheidung müsse stets derart sein, daß der Richter die Entscheidung überprüfen könne und daß derjenige, der gegen sie das Gericht anrufen könne, wisse, woran er sei; hierbei könne kein Unterschied zwischen dem Adressaten der Entscheidung und einem Dritten gemacht werden.

Die entscheidenden Gesichtspunkte seien der Kommission rechtzeitig bekannt gewesen. Sie habe zu verschiedenen Zeitpunkten nach der Anmeldung der Beihilfe vom Staat und von PMH schriftliche und mündliche Auskünfte und Erklärungen verlangt. Es sei ihr deshalb keineswegs faktisch unmöglich gewesen, diese Auskünfte in ihrer Entscheidung wiederzugeben und abzuwägen.

Das Interesse eines Unternehmens daran, daß seine kaufmännischen Gegebenheiten nicht bekanntgemacht würden, gehe nicht soweit, daß die Begründung der streitigen Entscheidung derart summarisch werden müsse, daß auch die erforderlichen Grundangaben fehlten, so daß der Richter sie nicht gehörig an Artikel 190 EWG-Vertrag messen könne. Die Kommission könne in der Entscheidung alle erforderlichen Angaben machen, wenn bei der Veröffentlichung der Entscheidung die geheimzuhaltenden vertraulichen Daten weggelassen würden. Das sei auch die feststehende Praxis bei der Veröffentlichung von Entscheidungen der Kommission nach Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag.

Die mangelhafte Begründung der angefochtenen Entscheidung und das Fehlen von Grundangaben hinsichtlich der Marktstruktur und der unterschiedlichen Marktverhältnisse bewiesen, daß die Kommission ihre Entscheidung im vorliegenden Fall nicht hinreichend sorgfältig vorbereitet und dadurch gegen den Grundsatz der Sachaufklärung verstoßen habe.

Die Wettbewerbsbestimmungen der Artikel 85 und 86 einerseits und von Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag andererseits dienten dazu, die einheitliche Regelung in Artikel 3 Buchstabe f für die Zwecke des Gemeinsamen Marktes zu errichten bzw. aufrechtzuerhalten. Vorbehaltlich klar zu begründender Ausnahmen müßten dieselben Begriffe und Faktoren in diesen Bestimmungen in der Praxis auch den gleichen Inhalt bekommen.

Zu den Umständen, unter denen Artikel 92 Absatz 1 Anwendung finden könne, sei zu sagen, daß die Folgen einer beabsichtigten Beihilfe eines Mitgliedstaats notwendigerweise in ihrem Zusammenhang betrachtet werden müßten, also in Verbindung mit den wirtschaftlichen und rechtlichen Umständen, unter denen sie aufträten und in denen sie zusammen mit anderen Umständen Folgen für den Wettbewerb herbeiführen könnten. Eine Beihilfe könne nicht unter dem Gesichtspunkt der damit verbundenen Folgen beurteilt werden, wenn diese Folgen nur losgetrennt von der Marktstruktur betrachtet werden könnten. Da die Marktstruktur im vorliegenden Fall von nur wenigen, jedoch ausschließlich von großen internationalen Unternehmen bestimmt sei, die ihrer Bedeutung nach alle ungefähr vergleichbar seien, könne ein Beihilfebetrag von 2,3 Millionen ERE wahrscheinlich vernachlässigt werden. Artikel 92 Absatz 1 sei vermutlich nicht einschlägig, da die Beihilfe der Mitgliedstaaten in diesem Fall den Wettbewerb nicht zu verfälschen drohe.

Die streitige Entscheidung hätte bestimmte Angaben zu allfälligen anderen Beihilfen desselben oder anderer Mitgliedstaaten auf dem relevanten Markt enthalten müssen. In diesem Zusammenhang könne beispielsweise an die allgemeine Beihilfe gedacht werden, die Irland ausländischen Investoren in Form des sogenannten tax-holiday für Ausfuhren bis 1990 gewähre, an Beihilfen der französischen und italienischen Regierung für ihre staatlichen Zigarettenfabriken oder an solche irgendeiner anderen Regierung an Zigarettenfabriken im Gemeinsamen Markt.

Da die Kommission die Möglichkeit, daß das Opportunitätsprinzip bei der Anwendung von Artikel 92 Absatz 1 eine Rolle spiele, keinesfalls ausschließe, hätte sie in ihrer Entscheidung untersuchen müssen, ob dieses auch im vorliegenden Fall gelte. Entscheidend sei, daß auch nach Ansicht der Kommission der Einfluß der' Beihilfe der niederländischen Regierung an PMH auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten so gering sein könnte, daß de facto keine Verfälschung des Wettbewerbs auf dem relevanten Markt zu befürchten sei und daß der Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht merklich beeinträchtigt werde. Da die Kommission diesen Gesichtspunkt nicht untersucht habe, sei die Entscheidung nichtig.

Wenn es die Politik der Kommission sei, von dem Einfluß auszugehen, den die Beihilfe auf die Finanzlage des Begünstigten und damit auf den Gestehungspreis habe, so beinhalte dies, daß dieses Element die Wettbewerbsbeziehungen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 verfälschen könne. Dies müsse die Kommission dann auch in jedem Fall prüfen, da sie auf andere Weise nicht feststellen könne, ob eine bestimmte Beihilfe den Wettbewerb im Gemeinsamen Markt tatsächlich und merklich zu verfälschen drohe. Als Teil der öffentlichen Verwaltung könne die Kommission den Rechtsund Verwaltungsgrundsatz, der in dem Sinnwort de minimis non curat lex zum Ausdruck komme, nicht nach Belieben handhaben; das widerspreche dem Grundsatz der Rechtssicherheit.

Da die Kommission hinsichtlich der in Artikel 92 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen über ein weiteres Ermessen verfüge, könne der Richter ihre Entscheidungen nicht eingehend überprüfen. Das bedeute, daß die Ermessensentscheidungen der Kommission hinreichend begründet sein müßten. Für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen müßten die wirtschaftlichen Vorteile die Nachteile der Verfälschung des Wettbewerbs überwiegen. Die Kommission habe aber offensichtlich ein wesentlich anderes Kriterium gewählt, nämlich dasjenige, inwieweit die Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels beitrage, das ohne sie nicht erreicht werden könne. Dieses Kriterium müsse dazu führen, daß geringe, nach Ansicht der Kommission jedoch noch wahrnehmbare Beihilfen freilich niemals für die in Artikel 92 Absatz 3 vorgesehenen Ausnahmen in Betracht kämen, da in den meisten Fällen die fragliche Investition auch ohne die geringe, jedoch noch wahrnehmbare Beihilfe durchgeführt würde. Wesentliche Beihilfen von erheblichem Umfang, die den Wettbewerb erheblich stärker verfälschten, müßten dagegen für zulässig erachtet werden: In diesem Fall könne leichter festgestellt werden, daß die Beihilfe zur Verwirklichung des Ziels beitrage, das ohne äußere Hilfe nicht erreicht werden könne.

Die Kommission müsse beurteilen, ob die auf der Beihilfe eines Mitgliedstaats beruhende Wettbewerbsverfälschung im Gemeinsamen Markt durch die Verwirklichung einer der Zielsetzungen in Artikel 92 Absatz 3 vollständig kompensiert werde. Das sei eine völlig andere Fragestellung als diejenge, ob der Begünstigte die fraglichen Investitionen auch ohne Beihilfen durchgeführt hätte.

Die Kommission widerspreche sich selbst, wenn sie feststelle, daß die streitige Beihilfe kaum Einfluß auf die Investitionen habe, so daß die Beihilfe die Erweiterung der gesamten niederländischen Zigarettenproduktion um 13 % nicht fördere, daß sie jedoch gleichzeitig den Wettbewerb zwischen Zigarettenherstellern (wahrnehmbar) verfälsche.

Nach Auffassung der Kommission seien allgemeine Beihilferegelungen wie die Zusatzprämie für Großprojekte nicht eindeutig im Rahmen von Artikel 92 Absatz 3 anzusiedeln; als solche entsprächen sie nicht den gemeinschaftlichen Erfordernissen für Beihilferegelungen. Abgesehen von der Frage, wie allgemeine Beihilferegelungen dieser Art dann von der Kommission im Rahmen der Artikel 92 und 93 hingenommen werden könnten, müsse dieser Auffassung der Kommission entnommen werden, daß die Unterscheidung zwischen sektoralen, regionalen und allgemeinen Beihilferegelungen für die Kommission bei ihrer Politik in der vorliegenden Sache nicht ausschließlich theoretische, sondern auch praktische Bedeutung gehabt habe. Wenn die Kommission die Zusatzprämie für Großprojekte als allgemeine Beihilfe ansehe, sei unbegreiflich, wie die Kommission später vortragen habe können, daß diese Prämie in der vorliegenden Sache ausschließlich sektoralen Charakter habe, wie sie es in der Klagebeantwortung getan habe.

4. Gegenerwiderung

Nach Auffassung der Kommission ist die Feststellung des relevanten Marktes keine Vorbedingung für die Anwendung des Artikels 92 Absatz 1 und des dort enthaltenen Verbotes. Eine Beihilfe beziehe sich ungeachtet dessen auf eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit, ob sie regional oder sektoral sei. Das Verbot des Artikels 92 Absatz 1 greife bereits ein, wenn der Wettbewerb hinsichtlich eines bestimmten Erzeugnisses verfälscht werde oder zu werden drohe. Im Zusammenhang mit dieser Bestimmung könne der zu berücksichtigende Markt enger sein, als es für die Zwecke des Artikels 86 erforderlich sei.

Jede Beihilfe für ein Erzeugnis, das Gegenstand des innergemeinschaftlichen Handels sei, beeinträchtige notwendigerweise die Struktur dieses Handels. Nach ständiger Rechtsprechung müsse die Kommssion, wenn sie dartun wolle, daß der innergemeinschaftliche Handel beeinträchtigt und der Wettbewerb verfälscht werde oder zu werden drohe, nur beweisen, daß a) eine Beihilfe vorliege, b) daß das fragliche Erzeugnis Gegenstand des innergemeinschaftlichen Handels sei und c) daß es Wettbewerb gebe. Seien diese drei Umstände nachgewiesen, so greife das Verbot des Artikels 92 Absatz 1 notwendig (vgl. Rechtssache 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, 709) und offensichtlich (vgl. Rechtssache 30/59, Steenkolenmijnen/Hoge Autoriteit, Slg. 1961, 1) ein.

Die Ansicht der Klägerin zum relevanten Markt laufe darauf hinaus, daß es bei einer bestimmten Marktstruktur einigen — finanzkräftigen — Unternehmen möglich wäre, staatliche Beihilfen von mittlerer Höhe zu erhalten und dem Verbot des Artikels 92 Absatz 1 vollständig zu entgehen. Es lasse sich kaum annehmen, daß das in dieser Bestimmung enthaltene Verbot nur wirksam sei, wenn Unternehmen unterschiedlicher Größenordnung im Wettbewerb lägen. Im Zusammenhang mit Artikel 92 Absatz 1 sei es im übrigen ohne jede Bedeutung, ob die Kommission bereits Beihilfen genehmigt habe. Allenfalls im Zusammenhang des Absatzes 3 könnte eine solche Frage erheblich sein, um beispielsweise festzustellen, ob der Industriesektor entwicklungsbedürftig sei.

Wenn eine bestimmte Beihilfe auch hinsichtlich der Gesamtfinanzen eines Unternehmens nur einen geringen Prozentsatz darstellen könne, so müsse man doch die Beziehung zwischen der Beihilfe und den Gesamtinvestitionskosten betrachten und prüfen, ob diese Beihilfe das Unternehmen in einer Weise unterstütze, daß es diese Mittel oder andere, als Folge freigesetzte Mittel in einer Weise verwenden könne, die den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe. Philip Morris könne also einen entsprechenden Betrag beispielsweise für eine massive Werbekampagne in einem Mitgliedstaat verwenden, in dem ihr Marktanteil vergleichsweise niedrig liege.

Da Beihilfen sich leicht auf die Lokalisierung oder die geographische Aufteilung der Industrie und damit auf die Struktur des Handels und des Wettbewerbs auswirkten, spiele nur der Wunsch eines Unternehmens eine Rolle, die Beihilfe zu erlangen, nicht aber seine Größe. Man könne sich sogar fragen, warum Philip Morris sich derart um diese Beihilfe bemühe, wenn sie sich auf ihre Stellung kaum auswirken solle.

Die Einführung des Opportunitätsprinzips könnte bei individuellen Beihilfen und den möglichen kumulativen Wirkungen solcher Beihilfen zu einem Paradox führen, wenn diese einem oder mehreren Unternehmen in einem bestimmten Industriesektor gewährt würden. Die Kommission könnte dann in bestimmten Fällen verpflichtet sein, eine Beihilferegelung nach Artikel 93 Absatz 1 erneut zu prüfen, selbst wenn die Einzelfallanwendungen dieser Regelung unter das Opportunitätsprinzip zu fallen schienen.

Untersuche man entsprechende Artikel des Vertrages, so merke man, daß dieses Prinzip nicht notwendigerweise durchgehend gelte. Wenn das Opportunitätsprinzip auch auf Fragen nach Artikel 85 Absatz 1 Anwendung finde, so stehe doch nicht fest, daß es auch für Artikel 86 gelte.

Zu Artikel 92 Absatz 3 sei die Auffassung der Klägerin, die wirtschaftlichen Vorteile überwögen die Nachteile der auf einer Beihilfe beruhenden Wettbewerbsverzerrung, zurückzuweisen. Der Vertrag sehe zwei Prüfungsmaßstäbe vor, von denen der eine positiv sei — Förderung der Entwicklung usw. —, der andere negativ — Änderung der Handelsbedingungen in einem dem gemeinsamen Interesse widersprechenden Maße. Entspreche eine Beihilfe dem positiven Prüfungsmaßstab, so müsse die Kommission sich noch vergewissern, daß sie sich auf die Handelsbeziehungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse widersprechenden Maße auswirke. Auf das Beihilfeverbot könne nur verzichtet werden, wenn dies der Gemeinschaft nütze; das sei daran zu messen, in welchem Maße die Beihilfe ein Unternehmen dazu veranlasse, eines der in Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c genannten Ziele unter Umständen zu verfolgen, unter denen es dies ohne die Beihilfe nicht täte. Der Umfang der erforderlichen Beihilfe ergebe sich nach Maßgabe des Unterschiedes zwischen den jeweils errechneten Gewinnmargen. So könne eine geringe Beihilfe genügen, um das gewünschte Ergebnis zu erzielen. Hieraus ergebe sich klar, daß die Praxis der Kommission kein Vorurteil gegen geringe Beihilfen enthalte.

Die allgemeinen Beihilferegelungen seien hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs unspezifisch. Vereinbare die Kommission mit einem Mitgliedstaat, daß die allgemeine Regelung vorbehaltlich der Anmeldung der Einzelanwendungsfälle durchgeführt werden könne, so müßten diese Fälle im Hinblick auf die Ausnahmen nach Artikel 92 Absatz 3 geprüft werden. Von den nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b genehmigten Ausnahmen abgesehen seien die Ausnahmen regional oder sektoral. Da die Kommission — teilweise auf der Grundlage der eigenen Ausführungen der niederländischen Regierung — zu dem Ergebnis gelangt sei, daß die Beihilfe für PMH nicht wirklich als regional betrachtet werden könne, habe sie unter dem Gesichtspunkt der Entwicklung der Zigarettenindustrie geprüft werden müssen, also unter sektoraler Sicht.

Zu Artikel 190 EWG-Vetrag führt die Kommission folgendes aus:

Die in der Entscheidung angeführten Zahlen reichten aus, um dem Gerichtshof die Feststellung zu erlauben, ob die Entscheidung zur Anwendbarkeit des Artikels 92 Absatz 1 begründet sei.

Eine per se-Regel, die Artikel 92 Absatz 1 innewohne, gebe es nicht.

Die Kommission sei nicht gehalten, sich in der Entscheidung über das Opportunitätsprinzip auszulassen; jedenfalls sei die Beihilfe merkbar; soweit das Opportunitätsprinzip eingreife, das eine dem Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 1 innewohnende Beschränkung darstelle, müsse die Kommission keine doppelte Feststellung treffen, daß nämlich a) die Beihilfe die Kriterien des Artikels 92 Absatz 1 erfülle und somit verboten sei, sofern keine Ausnahmegenehmigung erteilt werde, und daß b) das Opportunitätsprinzip nicht eingreife.

Zur Vertraulichkeit sei anzumerken, daß die Veröffentlichtung der Kommissionsentscheidungen über Beihilfen vorgeschrieben sei, um Dritten die Ausübung ihrer Rechte zu ermöglichen. PMH habe ein Interesse an dieser Veröffentlichung haben können, da die nationalen Regierungen den vollständigen Wortlaut ablehnender Entscheidungen den vorgesehenen Begünstigten nicht automatisch mitteilten.

In der Sitzung vom 26. Mai 1980 haben Philip Morris Holland, vertreten durch Rechtsanwalt B. H. ter Kuile, zugelassen beim Hoge Raad der Niederlande, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Rechtsanwalt A. F. de Savornin Lohman, mündliche Erklärungen abgegeben.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. Juni 1980 vorgetragen.

1 In ihrer Klage vom 12. Oktober 1979 beantragt die Klägerin gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag die Aufhebung der Entscheidung der Kommission vom 27. Juli 1979 über eine von der niederländischen Regierung geplante Beihilfe für die Erweiterung der Produktionskapazitäten eines Zigarettenherstellers (79/343/EWG; ABl. L 217 S. 17).

2 Die Klägerin ist die niederländische Tochtergesellschaft eines großen Tabakwarenherstellers. Mit Schreiben vom 4. Oktober 1978 hat die niederländische Regierung die Kommission von ihrer Absicht unterrichtet, der Klägerin die Zusatzprämie für Großprojekte gemäß dem niederländischen Gesetz vom 29. Juni 1978 zur Investitionslenkung und -förderung (Staatsblad 1978, Nr. 368) zu gewähren. Diese Prämie, die für Investitionsvorhaben von mehr als 30 Millionen Gulden gewährt wird, kann je nach der Zahl der neugeschaffenen Arbeitsplätze bis zu 4 % des Investitionswerts betragen. Nach Artikel 6 des Gesetzes wird die Prämie nicht gewährt, wenn ihre Gewährung nach Ansicht der Kommission nach den Artikeln ,92 bis 94 EWG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar wäre.

3 Die Beihilfe sollte es der Klägerin erleichtern, ihre Zigarettenproduktion in einem der beiden Werke, die sie in den Niederlanden besitzt, zusammenzufassen und auszubauen, und die Produktionskapazität des Werkes in Bergen-op-Zoom, im Süden des Landes, auf jährlich 16 Milliarden Zigaretten zu erhöhen, was zu einer Steigerung der Produktionskapazität der Firma um 40 % und zu einem Anwachsen der niederländischen Gesamtproduktion um rund 13 % führen würde.

4 Die Kommission hat die beabsichtigte Beihilfe anhand von Artikel 93 EWG-Vertrag geprüft und die angefochtene Entscheidung erlassen, wonach das Königreich der Niederlande sein Vorhaben, das der Kommission mit Schreiben vom 4. Oktober 1978 mitgeteilt wurde, und demzufolge für die in Bergen-op-Zoom getätigten Investitionen die Zusatzprämie für Großprojekte gewährt werden soll, nicht durchführen darf.

Zur Zulässigkeit der Klage

5 Die Kommission bestreitet nicht, daß die Klägerin als vorgesehene Begünstigte der von der Entscheidung betroffenen Beihilfe die Aufhebungsklage erheben kann, selbst wenn die Entscheidung an einen Mitgliedstaat gerichtet ist.

Zur Begründetheit

6 Die Klägerin stützt ihre Aufhebungsklage auf zwei Gründe. Zunächst soll die Entscheidung der Kommission a) Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag, b) mindestens ein allgemeines Prinzip des Gemeinschaftsrechts, insbesondere den Grundsatz der Sachaufklärung, des Vertrauensschutzes und des Schutzes der Verhältnismäßigkeit, oder zumindestens einen Grundsatz der Wettbewerbspolitik der Kommission, und c) Artikel 190 EWG-Vertrag verletzen, da die Kommission ihre Entscheidung unverständlich oder widersprüchlich begründet habe.

7 Zweitens soll die Entscheidung, nach der die in Artikel 92 Absatz 3 EWG-Vertrag aufgeführten Ausnahmen auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar seien, die vorgenannten Vertragsbestimmungen und Grundsätze des Gemeinschaftsrechts verletzen.

Zum ersten Klagegrund

8 Nach Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag sind, soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, ... staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

9 Nach Auffassung der Klägerin sind bei der Entscheidung, in welchem Maße eine bestimmte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, in erster Linie die Kriterien anzuwenden, nach denen sich das Vorliegen von Wettbewerbsbeschränkungen im Rahmen der Artikel 85 und 86 EWG-Vertrag richte. Die Kommission müsse demnach zunächst den relevanten Markt nach Maßgabe des Erzeugnisses sowie räumlich und zeitlich bestimmen. Anschließend müsse sie die Struktur des relevanten Marktes untersuchen, um beurteilen zu können, in welchem Maße die Beihilfe möglicherweise die Wettbewerbsverhältnisse beeinträchtige. Diese wesentlichen Angaben fehlten in der angefochtenen Entscheidung. In dieser werde der relevante Markt weder hinsichtlich des Erzeugnisses noch zeitlich bestimmt, die Marktstruktur werde ebensowenig klargestellt wie die sich aus ihr ergebenden Wettbewerbsverhältnisse, die gegebenenfalls durch die Beihilfe verfälscht werden könnten.

10 Nach der Durchführung der beabsichtigten Investitionen werden auf die Klägerin beinahe 50 % der niederländischen Zigarettenherstellung entfallen; sie möchte 80 % ihrer Erzeugung in die anderen Mitgliedstaaten ausführen. Die Zusatzprämie für Großprojekte, die die niederländische Regierung der Klägerin gewähren möchte, beläuft sich auf 6,2 Millionen Gulden (2,3 Millionen ERE) und damit auf 3,8 % des Investitionsbetrages.

11 Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muß dieser als von der Beihilfe beeinflußt erachtet werden. Die von der niederländischen Regierung vorgesehene Beihilfe betraf im vorliegenden Fall ein Unternehmen mit Ausrichtung auf den internationalen Handel, wie sich daraus ergibt, daß es einen derart großen Teil seiner Produktion in andere Mitgliedstaaten ausführen möchte. Die fragliche Beihilfe führte zwangsläufig zur Erweiterung seiner Produktionskapazität und folglich zur Verstäkung seiner Möglichkeit, die Handelsströme einschließlich der zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden zu versorgen. Weiter hätte die Beihilfe die Kosten für die Umstellung der Prokuktionsanlagen gesenkt und der Klägerin allein dadurch einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Herstellern eingeräumt, die eine entsprechende Erweiterung der Produktionskapazität ihrer Anlagen auf eigene Kosten durchführten oder durchführen wollen.

12 Diese Umstände, die in der Begründung der angefochtenen Entscheidung enthalten sind und von der Klägerin nicht bestritten werden, rechtfertigen die Auffassung der Kommission, die beabsichtigte Beihilfe sei geeignet, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und drohe, den Wettbewerb zwischen Unternehmen in verschiedenen Mitgliedstaaten zu verfälschen.

13 Folglich ist der erste Klagegrund sowohl in der Sache wie hinsichtlich der mangelhaften Begründung zurückzuweisen.

Zum zweiten Klagegrund

14 Der zweite Klagegrund wendet sich gegen die Entscheidung der Kommission insoweit, als diese auf der Unanwendbarkeit der in Artikel 92 Absatz 3, insbesondere Buchstaben a bis c, EWG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen beruht.

15 Nach diesem Artikel können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden

a) Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht;

b) Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats;

c) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft ....

16 Die Kommission geht von dem allgemeinen Grundsatz aus, daß für Beihilfen, die ein Mitgliedstaat Unternehmen gewährt, nur dann eine Ausnahmegenehmigung nach Artikel 92 Absatz 3 EWG-Vertrag erteilt werden könne, wenn sich feststellen lasse, daß die Marktkräfte allein ohne die Beihilfe die begünstigten Unternehmen nicht dazu veranlassen würden, durch ihr Verhalten zur Verwirklichung eines der dort genannten Ziele beizutragen. Die Klägerin hält dies für unzutreffend und meint, einzige Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Beihilfe nach Artikel 92 Absatz 3 sei es, daß die beabsichtigte Investition mit den Zielen der Buchstaben a, b oder c übereinstimme.

17 Dem ist nicht zu folgen. Zum einen wird dabei verkannt, daß der Kommission in Artikel 92 Absatz 3 anders als in Artikel 92 Absatz 2 ein Ermessen eingeräumt wird, da die dort aufgeführten Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Zum anderen hätte diese Auffassung zur Folge, daß die Mitgliedstaaten Zahlungen leisten könnten, die die finanzielle Lage der begünstigten Unternehmen verbesserten, ohne für die Erreichung eines der in Artikel 92 Absatz 3 genannten Ziele erforderlich zu sein.

18 In der angefochtenen Entscheidung wird ausdrücklich festgestellt, daß die niederländische Regierung keinen Nachweis hat beibringen und die Kommission auch keinen solchen hat finden können, der belegt hätte, daß die Beihilfe die Voraussetzungen für die Anwendung einer der Ausnahmebestimmungen des Artikels 92 Absatz 3 EWG-Vertrag erfüllt.

19 Die Klägerin hält die Auffassung der Kommission für unzutreffend, der Raum Bergen-op-Zoom sei kein Gebiet, in dem — im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe a — die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig sei oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrsche. Die Unterbeschäftigung im Raum Bergen-op-Zoom liege über, das Pro-Kopf-Einkommen aber unter dem nationalen niederländischen Durchschnitt.

20 Zu Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b bestreitet die Klägerin die Auffassung der Kommission, daß die Regelung über die Zusatzprämie nicht als eine Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats angesehen werden könne und daß eine andere Stellungnahme bei einem verlangsamten Wachstum und einer erheblichen Unterbeschäftigung in der ganzen Gemeinschaft dazu geführt hätte, daß die Niederlande Investitionen auf ihr Gebiet heranzögen, die auch in anderen Mitgliedstaaten hätten durchgeführt werden können, deren Lage nicht so günstig sei.

21 Nach Auffassung der Klägerin läßt sich die Frage, ob eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats vorliege und ob eine bestimmte nationale Beihilfe bejahendenfalls zur Behebung dieser Störung beitrage, nicht, wie es die Kommission getan habe, aufgrund der Prüfung beantworten, ob die Investitionen des Unternehmens, für die die fragliche Beihilfe gewährt werde, auch in anderen Mitgliedstaaten durchgeführt werden könnten, die sich in einer weniger günstigen Lage als dieser Mitgliedstaat befänden.

22 Schließlich greift die Klägerin den Teil der Entscheidung an, wonach die Analyse des Wirtschaftszweigs Zigarettenproduktion in der Gemeinschaft und in den Niederlanden zeige, daß die Marktkräfte auch allein und ohne staatliche Intervention eine ausreichende Weiterentwicklung gewährleisteten und daß die Beihilfe deshalb nicht als zur Förderung der Entwicklung im Sinne des Artikels 92 Absatz 3 Buchstabe c angesehen werden könne.

23 Nach Auffassung der Klägerin ist es im Grundsatz ohne Belang, ob die Marktkräfte ohne staatliche Intervention eine ausreichende Weiterentwicklung der Produktion in einem Mitgliedstaat und in der Gemeinschaft gewährleisteten. Von Bedeutung sei allein, ob die Beihilfe die Entwicklung fördere. Im übrigen sei die Entscheidung unverständlich und widersprüchlich begründet.

24 Alledem ist nicht zu folgen. Die Kommission verfügt über ein Ermessen, das sie nach Maßgabe wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt, die auf die Gemeinschaft als Ganzes zu beziehen sind.

25 Zu Recht hat die Kommission daher die Lebenshaltung und die erhebliche Unterbeschäftigung im Raum Bergen-op-Zoom nicht am nationalen niederländischen Durchschnitt, sondern am Gemeinschaftsniveau gemessen. Im Zusammenhang mit Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe b EWG-Vertrag konnte die Kommission sehr wohl die Auffassung vertreten, daß die beabsichtigte Investition kein wichtiges Vorhaben von gemeinsamem Interesse sei und daß die beabsichtigte Beihilfe nicht als eine Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats angesehen werden könne, da die beabsichtigte Beihilfe es erlaubt hätte, Investitionen, die auch in anderen Mitgliedstaaten durchgeführt werden könnten, deren wirtschaftliche Lage nicht so günstig ist wie die der Niederlande, wo die Arbeitslosigkeit zu den niedrigsten in der Gemeinschaft gehört, zu verlagern.

26 Auch das Vorbringen der Klägerin zu Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c EWG-Vertrag greift nicht durch. Ob die Beihilfe mit dem Vertrag vereinbar ist, ist im Gemeinschaftsrahmen zu beurteilen, nicht in dem eines einzelnen Mitgliedstaats. Die Beurteilung der Kommission beruht zum großen Teil auf der Feststellung, daß die vorgesehene Mehrproduktion in andere Mitgliedstaaten ausgeführt werden solle — und dies bei einem verlangsamten Wachstum des Verbrauchs —, so daß sich nicht die Auffassung vertreten lasse, daß die Handelsbedingungen durch eine solche Beihilfe nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert würden. Das trifft zu. Ebenso trifft die Feststellung zu, daß die Marktkräfte auch allein und ohne staatliche Interventionen eine ausreichende Weiterentwicklung gewährleisteten und daß die Beihilfe deshalb nicht als zur Förderung der Entwicklung angesehen werden kann, wenn man nur die Notwendigkeit einer Beihilfe aus der Sicht der Gemeinschaft, nicht aus der eines einzelnen Mitgliedstaates beurteilt.

27 Die Klage wird somit abgewiesen.

Kosten

28 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Klägerin ist unterlegen; sie hat daher die Kosten zu tragen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden :

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin hat die Kosten zu tragen.