Europäischer Gerichtshof Urteil vom 11.12.1980 – C-827/79

In der Rechtssache 827/79

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom 1. Zivilsenat der italienischen Corte Suprema di Cassazione in dem vor diesem anhängigen Rechtsstreit

Amministrazione delle Finanze

gegen

Ciro Acampora

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 vom 30. Juni 1971 über die Begriffsbestimmung des Warenursprungs bei der Anwendung der von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für bestimmte Waren aus Entwicklungsländern gewährten Zollpräferenzen (ABl. L 146 vom 1. Juli 1971, S. 1) und insbesondere des Artikels 13 dieser Verordnung

erläßt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Pescatore und der Richter A. Touffait und O. Due,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die gemäß Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

Zwischen dem 7. Juli 1971 und dem 2. Februar 1972 importierte die Firma Ciro Acampora aus Hongkong verschiedene Sendungen von Transistorradios, die als Ursprungserzeugnisse gemäß dem Formblatt A angemeldet und als solche von der Zollverwaltung zu den aufgrund der (erwähnten) Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 der Kommission gewährten Zollpräferenzen abgefertigt wurden.

Die italienische Zollverwaltung verlangte eine nachträgliche Überprüfung im Sinne der Verordnung Nr. 1371/71 beim Industrie- und Handelsdepartement in Hongkong. Diese Kontrolle hatte einen negativen Ausgang, weil sie die Feststellung erlaubte, daß das Ursprungszeugnis tatsächlich nicht zur Anwendung der Bestimmungen über die Zollpräferenzen im Sinne von Artikel 1 der Verordnung Nr. 1371/71 berechtigte. Die Zollverwaltung forderte daraufhin von der Klägerin und Kassationsbeklagten des Ausgangsverfahrens (im folgenden: Klägerin) die Nachzahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle in Höhe von 371420 LIT und 326375 LIT und erwirkte entsprechende Mahnbescheide.

Die Firma Ciro Acampora erhob hiergegen Widerspruch beim Tribunale Genua und brachte vor, die beiden Mahnbescheide seien rechtswidrig, da die Zollverwaltung die Herkunft der Waren überprüft habe, als diese bereits eingeführt gewesen seien und sich nicht mehr in der Verfügungsgewalt des Importeurs befunden hätten.

Das Tribunale Genua gab dem Widerspruch der Klägerin statt und die Corte d'Appello Genua bestätigte dieses Urteil mit der Begründung, die in Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71/EWG vorgesehene nachträgliche Überprüfung des Ursprungszeugnisses sei nicht, wie von der Finanzverwaltung behauptet, in bezug auf den Zeitpunkt der Einfuhr, sondern in bezug auf den Zeitpunkt der Ausstellung durch das Herkunftsland nachträglich und könne keinesfalls gefordert werden, nachdem die Ware ohne Vorbehalt zu den Präferenztarifen aufgrund der Gemeinschaftsregelung von den Zollbehörden abgefertigt worden sei. Die Amministrazione delle Finanze legte gegen dieses Urteil Kassationsbeschwerde ein und berief sich nur darauf, daß die nachträgliche Überprüfung auch nach der Abfertigung der eingeführten Ware zum freien Verkehr durchgeführt werden könne. Angesichts dieses Auslegungsproblems hat die Corte Suprema di Cassazione dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Kann der Einfuhrstaat — nachdem er ohne Vorbehalt die endgültige Einfuhr von Waren unter Anwendung der für Ursprungserzeugnisse aus Entwicklungsländern vorgesehenen Zollpräferenzen zugelassen hat — gemäß Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 vom 30. Juni 1971 vom Ausfuhrstaat die Überprüfung des Ursprungszeugnisses nach Formblatt A für diese Waren verlangen und für den Tall eines negativen Ergebnisses dieser Überprüfung die Nachzahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle fordern?

Das Vorabentscheidungsersuchen ist am 21. Dezember 1979 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden. Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben am 10. März 1980 die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn A. Marchini-Camia als Bevollmächtigten, Beistand: Rechtsanwalt L. Biamonti, zugelassen in Rom, am 21. März 1980 die Klägerin und Kassationsbeklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch die Rechtsanwälte Cesidio de Vincentiis und N. Cavasola, beide zugelassen in Rom, und am 3. April 1980 die italienische Regierung, vertreten durch Herrn A. Squillante als Bevollmächtigten, Beistand: Avvocato dello Stato O. Fiumara, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

Mit Beschluß vom 21. Mai 1980 hat der Gerichtshof gemäß Artikel 95 § 1 der Verfahrensordnung beschlossen, die Rechtssache an die Zweite Kammer zu verweisen.

II — Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichte schriftliche Erklärungen

A — Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens bemerkt einleitend:

Es gehe im vorliegenden Fall nicht um die Auslegung von Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71, sondern um seine zutreffende Anwendung in Verbindung mit den zur Zeit der Einfuhr geltenden italienischen zollrechtlichen Vorschriften, die nur dann unanwendbar gewesen wären, wenn sie zu den Gemeinschaftsregelungen in Widerspruch gestanden hätten.

Der Rechtsstreit werfe eine Frage moralischer Natur auf: Die Unregelmäßigkeit sei nämlich in einem Tausende von Kilometern vom Geschäftssitz des Importeurs entfernt gelegenen Land aufgetreten, gedeckt durch die Unterschrift des mit der Überwachung der Ordnungsmäßigkeit dieser Ursprungszeugnisse beauftragten Beamten und außerdem gewährleistet durch die Unterschrift des italienischen Konsuls.

Der italienische Importeur — der weder die Pflicht noch die Möglichkeit zur Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Ursprungszeugnisse gehabt habe — könne daher lediglich das Opfer einer möglicherweise in Hongkong begangenen Täuschung sein, und er hätte die fraglichen Waren nicht gekauft, hätte er gewußt, daß für sie keine Abgabenvergünstigungen bestünden.

Vor der Untersuchung von Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 bringt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die zum Zeitpunkt der Einfuhr geltenden italienischen zollrechtlichen Bestimmungen in Erinnerung.

1. Die zum Zeitpunkt der Einfuhr geltenden italienischen zollrechtlichen Bestimmungen

Nach italienischem Zollrecht wie auch nach der ständigen Rechtsprechung italienischer Gerichte dürfe die Ware nicht mehr untersucht und ihre Tarifierung nicht mehr geändert oder eine erneute Prüfung zur Festsetzung der Abgaben vorgenommen werden, wenn die Ware ohne Vorbehalt dem italienischen Importeur zur freien Verfügung überlassen worden ist.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens untersucht das Gesetz über die Beilegung von Zollstreitigkeiten (Regio Decreto Nr. 330 vom 9. April 1911) und die Verordnung über das Zollwesen (Regio Decreto Nr. 65 vom 13. Februar 1896) sowie deren spätere Änderungen (insbesondere das Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 1968 vom 2. August 1952, begleitet vom Rundschreiben Nr. 392/34902, Abteilung 6a, vom 24. Dezember 1952) und leitet daraus einen eindeutigen Grundsatz her, wonach die Zollverwaltung Beanstandungen vor der Abfertigung erheben muß, solange die Ware noch in ihrer Verfügungsgewalt steht. Außerdem behauptet sie unter Berufung auf die Rechtsprechung der Corte Suprema di Cassazione das Bestehen eines nunmehr gefestigten Grundsatzes in der Rechtsprechung, daß alle mit der Prüfung der zu verzollenden Waren eng verbundenen Beanstandungen nicht mehr erhoben werden können, sobald die Abfertigung ohne Vorbehalt erfolgt ist und die Ware den örtlichen Bereich der Zollverwaltung verlassen hat.

Zum Abschluß dieser Darlegungen bemerkt sie, diese Grundsätze seien hier nicht vergeblich angeführt worden, da sie im Rahmen einer zutreffenden Auslegung von Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 punktuelle Geltung besäßen.

2. Prüfung von Artikel 13

a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens führt unter Zitierung von Artikel 13 Absatz 1 aus, die Zollbehörden könnten vor der Abfertigung die Überprüfung des Ursprungszeugnisses anordnen, wenn sie eine Stichprobe vornehmen wollten oder begründete Zweifel an der Echtheit des Dokuments oder an seiner Richtigkeit hätten.

b) Hätten die Zollbehörden die Durchführung einer nachträglichen Überprüfung beschlossen, so seien sie verpflichtet, die Anwendung der Bestimmungen über die Zollpräferenzen auszusetzen. Dies ergebe sich aus Artikel 13 Absatz 2 Unterabsatz 2, wonach in diesem Fall bis zum Vorliegen des Ergebnisses der Überprüfung die

zuständigen Zollbehörden der Gemeinschaft dem Einführer die Freigabe der Waren vorbehaltlich notwendig erachteter Sicherungsmaßnahmen an[bieten].

Aus dieser Bestimmung gehe hervor, daß die Zollbehörden, wenn sie eine Überprüfung anordneten, die Einfuhr anhalten müßten. Diese Auslegung sei gleichfalls durch eine evidente Logik geboten, die eine Irreführung des Importeurs durch die Zollbehörden zu vermeiden strebe, welche zuerst vorbehaltlos eine zollfreie Einfuhr gestattet und dann ein Jahr später Abgaben gefordert hätten, die nach deren eigener Erklärung zum Zeitpunkt der Einfuhr nicht geschuldet waren.

c) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens betont außerdem ihren absoluten guten Glauben. Sie stützt sich hierbei auf Artikel 19 der Verordnung Nr. 1371/71, wonach das Ursprungszeugnis nach Formblatt A das Beweismittel für die Anwendung der Zollpräferenzen sei. Unter Wiederholung ihrer Argumente zum moralischen Aspekt der Frage macht sie geltend, sie dürfe nicht die Folgen aus der Unterlassung der Kontrolle seitens der begünstigten Länder (das heißt der Mißachtung des Gesetzes durch einen Beamten) tragen.

d) Unter Berufung auf die Begründung der Corte d'Appello Genua greift die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Behauptung, der Gegenpartei an, der Ausdruck nachträgliche Überprüfung müsse im Sinne einer nach der endgültigen Einfuhr der Ware erfolgenden Kontrolle verstanden werden. Zur Stützung dieser Auslegung müsse die Amministrazione delle Finanze behaupten, Artikel 13 handele in seinem ersten Absatz und im ersten Unterabsatz von Absatz 2 von nachträglicher Überprüfung, während er im letzten Unterabsatz eine vorhergehende Überprüfung meine. Diese Behauptung sei offensichtlich unrichtig, da die Untersuchung des Artikels zeige, daß die Bestimmung insgesamt die Regelung der nachträglichen Überprüfung zum Ziel habe, indem sie im ersten Absatz die Fälle regele, in denen sie angeordnet werden könne, und im zweiten Absatz die Art und Weise ihrer Durchführung bestimme. Daraus gehe hervor, daß die nachträgliche Überprüfung voider Einfuhr angeordnet werden müsse, und daß die Bezeichnung als nachträgliehe nicht in bezug auf den Zeitpunkt der Einfuhr, sondern in bezug auf den Zeitpunkt der Ausstellung des Ursprungszeugnisses gerechtfertigt sei. Diese Überprüfung werde eine nachträgliche genannt im Gegensatz zu der anfänglichen, von den Regierungsbehörden des Ausfuhrlandes auf Antrag des Exporteurs selbst vorgenommenen Überprüfung, die natürlich vor der Ausstellung des Ursprungszeugnisses stattfinde.

Durch diese Auslegung werde auch der Sinn und die Tragweite von Artikel 30 der Verordnung Nr. 1371/71 erhellt, der bestimme, daß die nachträgliche Überprüfung eine Entscheidung darüber ermöglichen müsse,

ob das Ursprungszeugnis nach Formblatt A beziehungsweise der Vordruck APR, deren Ordnungsmäßigkeit in Zweifel gezogen waren, die tatsächlich ausgeführten Waren betrifft und ob auf diese Waren tatsächlich die Bestimmungen über die Zollpräferenzen im Sinne des Artikels 1 Anwendung finden können.

Im Gegensatz zur Amministrazione delle Finanze, die im Einklang mit ihrer Auslegung des Ausdrucks nachträgliche Überprüfung geltend mache, der genannte Artikel 30 solle den Widerruf gewährter Vergünstigungen erlauben, wenn die Überprüfung die Rechtswidrigkeit des Ursprungszeugnisses ergeben habe, aufgrund dessen diese Vergünstigungen gewährt worden seien, ist die Klägerin des Ausgangsverfahrens der Auffassung, der genannte Artikel 30 solle vor der Einfuhr die Feststellung ermöglichen, ob dem Importeur Vergünstigungen zu gewähren seien, nicht aber einen Widerruf, wenn die Einfuhr bereits durchgeführt sei. Die Bestimmung des Gemeinschaftsrechts sei daher unvereinbar und vermeide es, den Importeur durch Auferlegung einer nicht vorgesehenen Abgabenbelastung zu schädigen.

Zum Abschluß ihrer Untersuchung der Gemeinschaftsregelung trägt die Klägerin des Ausgangsverfahrens vor, die Gemeinschaftsregelung enthalte keine Bestimmung, aufgrund deren behauptet werden könnte, sie verdränge den allgemeinen Grundsatz, daß die berechtigten Interessen der am internationalen Handel Beteiligten zu schützen seien; es sei im Gegenteil unlogisch zu glauben, der Gemeinschaftsgesetzgeber, dessen Ziel die Erleichterung des Handels mit den Entwicklungsländern sei, habe ein System geschaffen, das, indem es die Erhebung nicht vorgesehener Abgaben nach der Einfuhr erlaube, die Bedingungen für diese Handelsgeschäfte verschlechtere und damit die Importeure von ihrer Durchführung abschrecke.

Aus diesen Gründen beantragt die Klägerin des Ausgangsverfahrens,

im Wege der Vorabentscheidung und im Einklang mit der hier dargelegten Auffassung, die von der italienischen Corte die Cassazione gestellte Frage zu verneinen und den Grundsatz zu bestätigen, daß es, auch gemäß Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1371 vom 30. Juni 1971, selbst bei einem negativen Ergebnis der nachträglichen Überprüfung, nicht mehr möglich ist, die Zahlung des bei der Einfuhr nicht entrichteten Zolls zu verlangen, wenn die endgültige Einfuhr ohne jeden Vorbehalt gestattet wurde und den Erzeugnissen mit Herkunft aus Entwicklungsländern die Zollpräferenzen gewährt wurden.

B — Erklärungen der Regierung der Italienischen Republik

Nach der Untersuchung des mit der Verordnung Nr. 1371/71 geschaffenen Systems legt die italienische Regierung ihre Gründe für eine Bejahung der von dem Gericht gestellten Frage dar und weist die Argumentation der Klägerin des Ausgangsverfahrens zurück.

1. Das mit der Verordnung Nr. 1371/71 geschaffene System

Die italienische Regierung zitiert die wichtigsten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1371/71, insbesondere die Artikel 6, 8, 13, 19 und 30, und macht geltend, aus diesen verschiedenen Artikeln ergebe sich folgendes System:

Die Einfuhr unter Gewährung von Zollfpräferenzen geschehe gegen Vorlage eines von den Behörden des begünstigten Ausfuhrlandes ausgestellten Ursprungszeugnisses.

Die Zollbehörden des Einfuhrlandes könnten eine Kontrolle der Echtheit und der Ordnungsmäßigkeit der Zeugnisse verlangen, sei es stichprobenweise, sei es, wenn sie begründete Zweifel an der Echtheit des Dokuments hätten.

Im Falle eines Überprüfungsverlangens hätten die Zollbehörden des Einfuhrmitgliedstaats die Möglichkeit, die Anwendung der Präferenzregelung auszusetzen, soweit sie dem Einführer die Freigabe der Waren anböten und die für notwendig erachteten Sicherungsmaßnahmen träfen.

2. Die These der italienischen Regierung

Nach Auffassung der italienischen Regierung geht es um die Frage, ob die Zollverwaltung die Überprüfung der Ursprungszeugnisse verlangen kann, wenn sie die Einfuhr ohne Vorbehalt unter Anwendung der Präferenzregelung zugelassen hat, und ob sie vom Importeur noch die Zahlung der geschuldeten erhöhten Beträge fordern kann, wenn in einem solchen Fall die verlangte Überprüfung ein negatives Ergebnis hat.

Die bejahende Antwort auf diese Frage ergebe sich vor allem aus der ratio des mit der Verordnung Nr. 1371/71 geschaffenen Systems, die in der Absicht bestehe, auch bei der Erfüllung der Zollförmlichkeiten die Einfuhr bestimmter Erzeugnisse mit Herkunft aus Entwicklungsländern in die Gemeinschaft zu begünstigen. Aus dieser Sicht könne die Überprüfung nur nach der Einfuhr erfolgen, um diese nicht zu behindern, denn wenn sie ihr vorausginge, liefe man Gefahr, die Handelsströme, die man begünstigen wollte, anzuhalten oder jedenfalls fühlbar einzuschränken. Da nach der allgemeinen Regel, abgesehen von der Möglichkeit einer nachträglichen Überprüfung, das heißt einer Überprüfung, die nach der Einfuhr erfolgt, die Einfuhr gegen Vorlage des Zeugnisses geschehe, habe die Gemeinschaftsregelung also nicht vorsehen können, daß das Überprüfungsverlangen mit einem Vorbehalt in bezug auf die bei der Einfuhr anwendbare Regelung zu versehen sei.

Bei negativem Ausgang der nachträglichen Überprüfung sei die Zollverwaltung des Einfuhrlandes also in der Regel berechtigt und verpflichtet, die bei der Einfuhr nicht entrichteten, nach der normalen Regelung fälligen Zölle nachzufordern; andernfalls gebe. es keinerlei Grund, eine zur Wirkungslosigkeit verurteilte Überprüfung durchzuführen, um so mehr als Artikel 30 der Verordnung Nr. 1371/71 sich speziell auf alle in Artikel 13 vorgesehenen Fälle der Kontrolle beziehe und vorsehe, daß aufgrund der Ergebnisse dieser Kontrollen eine Entscheidung darüber möglich sein müsse, ob das Ursprungszeugnis, dessen Ordnungsmäßigkeit in Zweifel gezogen werde, die tatsächlich ausgeführten Waren betreffe und ob auf diese Waren tatsächlich die Bestimmungen über die Zollpräferenzen Anwendung finden könnten.

3. Zurückweisung der These der Klägerin des Ausgangsverfahrens

a) Es sei eingewandt worden, die Gemeinschaftsregelung sehe für den Fall, daß eine Überprüfung verlangt werde, auch die Möglichkeit vor, die Anwendung der Bestimmungen über die Zollpräferenzen auszusetzen (Artikel 13 Absatz 2 zweiter Unterabsatz), das heißt also die Möglichkeit, gegenüber dem Importeur eine formelle Beanstandung zu erheben: Allein und gerade diese Beanstandung erlaube es den Zollbehörden, die aufgrund der Überprüfung geschuldeten erhöhten Zölle nachzufordern.

Die italienische Regierung macht geltend, diese Argumentation sei unzutreffend, weil die Bestimmung am Ende von Artikel 13 wie eine Ausnahme von der allgemeinen Regel erscheine. Diese Regel bestehe in der Anwendung der Präferenzregelung, abgesehen vom Ergebnis der nachträglichen Überprüfung, lediglich gegen Vorlage eines Ursprungszeugnisses. Die Bestimmung am Ende von Artikel 13 habe den Zweck, den Zollbehörden irr bestimmten Fällen, in denen der Verdacht der Unechtheit oder der mangelnden Ordnungsmäßigkeit bereits zum Zeitpunkt des Einfuhrantrags besonders begründet erscheine, weitergehende Garantien zu geben. Gerade in diesen Fällen hätten die Zollbehörden die Möglichkeit, die Anwendung der Präferenzregelung bis zum Vorliegen des Ergebnisses der Überprüfung auszusetzen. Es handele sich also um eine Befugnis, die vor der Einfuhr ausgeübt werden könne, weshalb die Überprüfung im voraus durchgeführt werde. In diesem Fall, in dem es im übrigen dem Einführer möglich sei, die Freigabe der Waren vorbehaltlich notwendig erachteter Sicherungsmaßnahmen zu erlangen, würde durch das Ergebnis der Überprüfung die Präferenzregelung endgültig unanwendbar, und es würde den Zollbehörden ermöglicht, von der gestellten Sicherheit die geschuldeten erhöhten Zölle einzubehalten.

Jedoch gibt es nach Auffassung der italienischen Regierung keinerlei Grund dafür, daß diese Möglichkeit der Nacherhebung nicht auch dann gegeben sei, wenn der allgemeinen Regel entsprechend die Überprüfung nachträglich angeordnet und durchgerührt worden sei, das heißt nach Durchführung der Einfuhr zu den Vorzugsbedingungen. Sie fügt hinzu, die These der Klägerin des Ausgangsverfahrens führe zu unlogischen Konsequenzen :

Entweder müßen die Zollbehörden, um die Zahlung der tatsächlich geschuldeten Beträge sicherzustellen, die Anwendung der Präferenzregelung selbst bei der Anordnung einer schlichten stichprobenweisen Überprüfung stets aussetzen, was sowohl dem Wortlaut wie dem Geist der Gemeinschaftsregelung widerspräche, denn eine solche Entscheidung behindere erheblich den Handel, den die Verordnung gerade erleichtern wolle,

oder die Zollbehörden müßten sich damit abfinden, daß in all den Fällen, in denen die vorgelegten, anscheinend einwandfreien Zeugnisse sich später aufgrund einer Überprüfung als unecht oder unrichtig erwiesen, die Abgaben nicht gezahlt würden, was im übrigen die Überprüfungen überflüssig machen würde.

Auf das Vorbringen der Klägerin des Ausgangsverfahrens, daß eine stichprobenweise Überprüfung, der keine Aussetzung der Anwendung der Präferenzregelung folge, dennoch dazu diene, die Ernsthaftigkeit der Behörden der Ausfuhrländer bei der Ausstellung von Ursprungszeugnissen zu überprüfen und damit die Zollbehörden bei Gelegenheit zukünftiger Einfuhren zu größerer Vorsicht zu veranlassen, erwidert die italienische Regierung, dies führe im Falle der Feststellung der Unrichtigkeit eines Zeugnisses dazu, allen von den Behörden des betreffenden Ausfuhrlandes ausgestellten Zeugissen zu mißtrauen und folglich generell die Aussetzung der Anwendung der Zollpräferenzen für Erzeugnisse mit Herkunft aus diesem Land zu beschließen.

b) Es sei nicht — wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend mache — ungerecht, daß die Folgen der Unrichtigkeit oder Unechtheit des Ursprungszeugnisses den Importeur träfen, selbst wenn dieser für die Durchführung der Einfuhr auf die Anwendung der Präferenzregelung vertraut habe, und zwar nicht nur, weil der Importeur für die mangelnde Ordnungsmäßigkeit des Zeugnisses verantwortlich sein könne, sondern weil er, auch abgesehen von diesen Fällen, das den von ihm durchgeführten Geschäften innewohnende Risiko übernehmen müsse und er jedenfalls für den erlittenen Verlust von seinen Vertragspartnern Entschädigung verlangen könne, die nach den allgemeinen Regeln für den Ursprung der Ware Gewähr leisteten.

Dagegen gebe es keinen Grund, das Verhalten des Verkäufers zum Schaden der Gemeinschaft ausschlagen zu lassen, wenn die Ware unter der Voraussetzung eines bestimmten Ursprungs nach dem Präferenzsystem eingeführt worden sei.

c) Auch wenn der vorliegende Rechtsstreit ausschließlich im Licht der Gemeinschaftsregelung entschieden werden müsse, hält die italienische Regierung dennoch die Klarstellung für nützlich, daß das italienische Recht die Abänderung einer bestandskräftig gewordenen Feststellung erlaube, wenn die Waren, die diese zum Gegenstand habe, dem Unternehmer zur freien Verfügung überlassen worden seien, und daß es zulässig sei, in den Grenzen der Verjährungsfrist das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen eines Zollvergehens selbst nach Ablauf der für die Überprüfung der Feststellung bestimmten Frist festzustellen, mit der Folge, daß die Zollbehörden die Zahlung der nicht entrichteten Abgaben verlangen könnten.

Hieraus ergebe sich, daß kein Widerspruch zwischen der zweifellos autonomen und andersartigen Gemeinschaftsregelung und den Grundsätzen des innerstaatlichen Rechts bestehe, die gleichfalls Fälle zuließen, in denen die Zahlung von Abgaben aufgrund einer anderen Feststellung verlangt werden könne als der, von der man annehme, daß sie zum Zeitpunkt der endgültigen Einfuhr erfolgt sei.

Die italienische Regierung schlägt daher vor, die von der Corte Suprema di Cassazione gestellte Frage im folgenden Sinne zu beantworten:

Der Einfuhrstaat kann gemäß Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 (und folglich gemäß dem entsprechenden Artikel 13 der Verordnung Nr. 2862/71) die Überprüfung des Ursprungszeugnisses selbst dann verlangen, wenn er zum Zeitpunkt der Einfuhr keinerlei Vorbehalt zum Ausdruck gebracht hat; in diesem Fall kann er bei einem etwaigen negativen Ergebnis der Überprüfung die Zahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle verlangen.

C — Erklärungen der Kommission

Bevor die Kommission auf das Problem der nachträglichen Überprüfung eingeht, das Gegenstand der Frage der italienischen Corte Suprema di Cassazione ist, untersucht sie die anwendbaren Bestimmungen insgesamt.

1. Die anwendbaren Bestimmungen

a) Das System allgemeiner Präferenzen beruhe auf dem Grundsatz, daß die Gemeinschaft zugunsten von Erzeugnissen mit Ursprung in bestimmten Entwicklungsländern einseitig Zollvergünstigungen gewähre. Folglich bilde die Feststellung des Warenursprungs ein grundlegendes Element des Systems. Da die Durchführung einer systematischen und gründlichen Überprüfung dieses Ursprungs — ohne übermäßige und unerträgliche Ausdehnung der Dauer der Amtshandlungen der Zollbehörden — sich in der Praxis als unmöglich erweise, müsse ein System angewandt werden, das eine rasche Abfertigung erlaube, jedoch nicht die Möglichkeit ausschließe, sowohl eine weitergehende Überprüfung durchzuführen, als auch nach Abschluß der Überprüfung eine andere Zollregelung anzuwenden.

b) Die Verordnung Nr. 1371/71 enthält nach Auffassung der Kommission eine Komplex von Bestimmungen, die die Anforderungen eines solchen Systems erfüllen sollen. Die Kommission legt besonderen Nachdruck auf die Einführung der in Artikel 13 vorgesehenen nachträglichen Überprüfung.

c) Zwar sehe das italienische Zollrecht im Testo Unico der Gesetze über die Beilegung von Zollstreitigkeiten (Regio Decreto Nr. 330 vom 9. April 1911, kürzlich mehrfach geändert) vor, daß Beanstandungen im Verhältnis zwischen Abgabenpflichtigen und Zollbehörden vor der Abfertigung der Waren erhoben werden müßten, doch bestimme es im Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 62 vom 2. Februar 1970, die Zollverwaltung könne eine Überprüfung ihrer Feststellungen durchführen, selbst wenn die Waren, auf die sie sich bezögen, dem Unternehmer zur freien Verfügung überlassen worden seien, und das Zollamt sei befugt, die erforderlichen Berichtigungen vorzunehmen, wenn die Überprüfung Ungenauigkeiten, Unterlassungen oder Irrtümer in bezug auf die von der Feststellung erfaßten Faktoren ergeben habe. Es müsse den Importeur hiervon binnen sechs Monaten in Kenntnis setzen; andernfalls verliere es seine Rechte.

2. Die Lösung des von der Corte Suprema di Cassazione aufgeworfenen Problems

a) Die Kommission bringt zuerst in Erinnerung, daß aufgrund des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts alle mit Artikel 13 unvereinbaren Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts ohne jede Bedeutung seien, wenn dieser Artikel dahin ausgelegt werden müsse, daß die Überprüfung nach der Abfertigung der Ware möglich sei. Wenn dagegen Artikel 13 weder die Art und Weise noch die Fristen für die praktische Durchführung einer eventuellen Nachforderung festlege, so sei davon auszugehen, daß diese Frage gemeinschaftsrechtlich nicht geregelt und die innerstaatliche Gesetzgebung insoweit anwendbar sei.

b) Nach diesen einleitenden Bemerkungen untersucht die Kommission Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 mit dem Ziel der Auslegung von dessen Wortlaut und Zielsetzung. Der Text dieses Artikels stelle klar, daß es sich um eine Überprüfung von Zeugnissen handele; folglich sei die Auffassung, das Wort nachträglich beziehe sich auf den Zeitpunkt der Ausstellung des Zeugnisses, nicht vertretbar, denn die Überprüfung eines Zeugnisses vor seiner Ausstellung sei nicht vorstellbar! Außerdem impliziere das Wort nachträglich sogar eine nach der Abfertigung erfolgende Tätigkeit, denn sie unterscheide sich von der Überprüfung anläßlich der Untersuchung der Zeugnisse zu dem Zeitpunkt, zu dem die Ware zusammen mit dem Zeugnis nach Formblatt A gestellt werde. Diese Auslegung werde durch die Zielsetzung von Anikei 13 bestätigt, der die Feststellung des wirklichen Ursprungs der Ware mit einem höheren Grad von Gewißheit ermöglichen solle, als durch die Untersuchung des Zeugnisses und der betreffenden Ware allein möglich sei. Folglich erfordere die in Artikel 13 vorgesehene Überprüfung einen längeren Zeitraum als für die Zollabfertigung normalerweise benötigt werde, und deshalb könne sie nicht vor der Abfertigung, sondern müsse nach dieser durchgeführt werden. Dies werde auch durch den Umstand bestätigt, daß es unmöglich sei, zum Zeitpunkt der Durchführung der Amtshandlungen der Zollbehörden begründete Zweifel an der Richtigkeit der in dem Zeugnis enthaltenen Auskünfte über den wirklichen Ursprung der Ware zu haben.

c) Die gegebenenfalls erfolgende Änderung der Ursprungsangabe auf dem Zeugnis führe zur Anwendung einer anderen Zollregelung und folglich zur Nachforderung des Differenzbetrages zwischen den geschuldeten und den tatsächlich erhobenen Zöllen. Also müsse die Restforderung gleichfalls nach der Abfertigung beschlossen und erhoben werden können.

d) Dagegen regle die Verordnung Nr. 1371/71 weder die Art und Weise noch die Fristen für die Überprüfung und die Nachforderung nicht erhobener Abgaben. Das Gemeinschaftsrecht habe den Anspruch auf Nachforderung nicht erhobener Abgaben erst im Jahre 1979 eingeführt. Zur Zeit des dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts habe daher das innerstaatliche Recht die Art und Weise und die Fristen für die Kontrolle und die Nachforderung weiterhin vollständig regeln können, vorausgesetzt diese nationale Regelung bildete kein Hindernis für die effektive Anwendung der Verordnung Nr. 1371/71. Daraus, daß im letzten Absatz von Artikel 30 der Verordnung Nr. 1371/71 eine Frist von zwei Jahren für die Aufbewahrung der Durchschrift des Zeugnisses nach Formblatt A und in Artikel 7 dieser Verordnung eine Frist von fünf Monaten für die Vorlage dieses Zeugnisses vorgesehen sei, gehe implizit hervor, daß es möglich sein müsse, die nachträgliche Überprüfung während eines Zeitraums von mehr als eineinhalb Jahren nach der Abfertigung vorzunehmen.

Angesichts dessen könne der Eindruck entstehen, die im Decreto del Presidente della Rupubblica Nr. 62 vom 2. Februar 1970 für die Zustellung des die Feststellungen berichtigenden Bescheids vorgesehene Frist von sechs Monaten sei unzureichend gewesen, um das korrekte Funktionieren des mit der Verordnung Nr. 1371/71 geschaffenen Systems der Ursprungskontrolle zu gewährleisten; daher seien die in dieser Verordnung vorgesehene Überprüfung und die Nachforderung, zu der sie gegebenenfalls führen könne, nicht dieser Frist von sechs Monaten unterworfen, und angesichts dieser Lücke in der innerstaatlichen Regelung sei es Sache des italienischen Staates, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, wenn er es für erforderlich halte, die Rechtssicherheit und das schutzwürdige Vertrauen des Importeurs stärker zu schützen.

Nach allem ist die Kommission der Auffassung, die Antwort auf die von der italienischen Corte Suprema die Cassazione gestellte Frage könne wie folgt gefaßt werden :

a) Das mit der Verordnung Nr. 1371/71 geschaffene System der Ursprungskontrolle erfordert zu seinem korrekten Funktionieren, daß die nachträgliche Überprüfung — sei es stichprobenweise oder im Falle begründeten Zweifels an der Echtheit des Zeugnisses oder an der Richtigkeit der darin enthaltenen Angaben — nach der Abfertigung und der Aushändigung der Ware an den Importeur angeordnet und durchgeführt wird.

Dieses System erfordert außerdem, daß die nachträgliche Überprüfung, wenn ihr Ergebnis es rechtfertigt, die Anwendung einer Zollregelung nach sich zieht, die von derjenigen abweicht, die sich aus dem allgemeinen Präferenzsystem ergibt.

b) Die Verordnung Nr. 1371/71 regelt jedoch nicht die Art und Weise und die Fristen für die Überprüfung und die etwaige Nachforderung nicht erhobener Zölle, die sich aus dieser Überprüfung ergeben könnte.

Unter diesen Umständen konnte das innerstaatliche Recht diese Materie regeln, vorausgesetzt natürlich, daß es dabei nicht die effektive Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaftsregelung beeinträchtigte.

III — Mündliches Verfahren

In der Sitzung vom 3. Juli 1980 haben für die italienische Regierung der Avvocato dello Stato Fiumara und für die Kommission Rechtsanwalt Biamonti erweiternde Ausführungen zu den schriftlichen Erklärungen gemacht.

Die italienische Regierung hat darauf bestanden, daß der Gerichtshof in seiner Antwort klärende Ausführungen zur Verjährungsfrist für Nachforderungen mache. Die Kommission hat betont, die Modalitäten und Fristen für die Nachforderung nicht erhobener Abgaben fielen unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten.

Der Vertreter der italienischen Regierung hat auf eine Frage des Berichterstatters geantwortet, die die Wahrung der Rechtssicherheit im Rahmen der stichprobenweisen Überprüfung zum Gegenstand hatte.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 16. Oktober 1980 vorgetragen.

1 Die italienische Corte Suprema di Cassazione hat dem Gerichtshof mit Beschluß vom 27. Juni 1979, bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen am 21. Dezember 1979, nach Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 vom 30. Juni 1971 über die Begriffsbestimmung des Warenursprungs bei der Anwendung der von der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für bestimmte Waren aus Entwicklungsländern gewährten Zollpräferenzen (ABl. L 146 vom 1. Juli 1971, S. 1) und insbesondere des Artikels 13 dieser Verordnung zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Frage wurde in einem Rechtsstreit zwischen einem Unternehmen und der italienischen Amministrazione delle Finanze gestellt. In der Zeit vom 1. Juli 1971 bis zum 2. Februar 1972 importierte dieses Unternehmen verschiedene Sendungen von Transistorradios aus Hongkong nach Italien und meldete sie als Ursprungserzeugnisse an; daraufhin erlangte es ihre Abfertigung gegen Zahlung des nach den Präferenztarifen berechneten Zolls. Die italienische Amministrazione delle Finanze führte gemäß Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 eine nachträgliche Überprüfung durch, die ergab, daß die Ware die Voraussetzungen für Ursprungserzeugnisse nicht erfüllte, und erwirkte gegen den Importeur Mahnbescheide wegen der bei der Einfuhr nicht entrichteten Abgaben.

3 Der Importeur erhob gegen diese Mahnbescheide Widerspruch mit der Begründung, die Überprüfung des Ursprungs der Ware sei nach der Einfuhr durchgeführt worden, als die Ware sich nicht mehr in seiner Verfügungsgewalt befunden habe. Der Rechtsstreit war zunächst beim Tribunale Genua und anschließend bei der Corte d'Appello Genua anhängig; diese Gerichte haben entschieden, daß die Überprüfung nach der Abfertigung der Ware und der vorbehaltlosen Gewährung der von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Zollpräferenzen nicht mehr durchgeführt werden könne. Im Verfahren auf das Rechtsmittel der Amministrazione delle Finanze hat die Corte Suprema di Cassazione dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Kann der Einfuhrstaat — nachdem er ohne Vorbehalt die endgültige Einfuhr von Waren unter Anwendung der für Ursprungserzeugnisse aus Entwicklungsländern vorgesehenen Zollpräferenzen zugelassen hat — gemäß Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 vom 30. Juni 1971 vom Ausfuhrstaat die Überprüfung des Ursprungszeugnisses nach Formblatt A für diese Waren verlangen und für den Fall eines negativen Ergebnisses dieser Überprüfung die Nachzahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle fordern?

4 Zur Beantwortung dieser Frage, die im wesentlichen die Auslegung von Artikel 13 der Verordnung Nr. 1371/71 zum Gegenstand hat, ist zunächst der Zweck dieser Gemeinschaftsverordnung und sodann das Funktionieren des Systems der Ursprungskontrolle der fraglichen Erzeugnisse zu untersuchen, das diese Verordnung im Hinblick auf die Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele eingeführt hat.

5 Das System allgemeiner Präferenzen, wie sie die Verordnung Nr. 1371/71 vorsieht, beruht auf dem Grundsatz der einseitigen Gewährung von Zollermäßigungen durch die Gemeinschaft zugunsten von Waren mit Ursprung in bestimmten Entwicklungsländern, wodurch die Handelsströme aus diesen Ländern erleichtert werden sollen. Die Anwendung dieser Präferenzregelung knüpft daher an den Ursprung der Ware an, folglich ist die Überprüfung des Warenursprungs ein notwendiger Bestandteil dieses Systems. Bei der konkreten Ausgestaltung dieser Kontrolle sucht die Verordnung aus praktischen Gründen systematische Überprüfungen des Warenursprungs zu vermeiden, die die Amtshandlungen der Zollbehörden übermäßig verzögern würden. Deshalb sieht Artikel 13 zwei Arten von nachträglichen Überprüfungen der Ursprungserzeugnisse vor: Sie erfolgen zum einen stichprobenweise und zum anderen immer dann, wenn die zuständigen Zollbehörden begründete Zweifel an der Echtheit des Dokuments oder an der Richtigkeit der Angaben über den tatsächlichen Ursprung der betreffenden Waren oder bestimmter Bestandteile haben. In Absatz 2 Unterabsatz 2 des Artikels wird hinzugefügt, daß die Zollbehörden, wenn sie bei Vorliegen von Zweifeln beschließen, die Anwendung der Bestimmungen über die Zollpräferenzen auszusetzen, bis das Ergebnis der Überprüfung vorliegt, dem Einführer die Freigabe der Waren vorbehaltlich notwendig erachteter Sicherungsmaßnahmen anmieten].

6 Die zuletzt genannte Bestimmung, die praktisch nur dann zur Anwendung kommen kann, wenn sich die Waren noch in der Verfügungsgewalt der Zollbehörden befinden, stellt eine Ausnahme zu der folgenden, in Artikel 6 der Verordnung enthaltenen allgemeinen Regel dar: Ursprungserzeugnisse im Sinne dieser Verordnung kommen in der Gemeinschaft bei Vorlage eines Ursprungszeugnisses nach Formblatt A in den Genuß der in Artikel 1 genannten Zollpräferenzen, wenn dieses Ursprungszeugnis von den Zollbehörden oder anderen Regierungsstellen des begünstigten Ausfuhrlandes ausgestellt ist, und sofern dieses Land der Gemeinschaft über die Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten Verwaltungshilfe bei der Prüfung der Richtigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Bescheinigungen leistet.

7 Die stichprobenweise erfolgende nachträgliche Überprüfung kann daher in der Regel nur nach der Vorlage des Zeugnisses und der Abfertigung stattfinden, die die automatische Folge der Vorlage ist, wenn keine Umstände vorliegen, die von vorneherein zu Zweifeln an der Echtheit des Zeugnisses Anlaß geben. Im übrigen müssen zu Zwecken der nachträglichen Überprüfung der Ursprungszeugnisse nach Formblatt A gemäß Artikel 30 der Verordnung die Ausfuhrpapiere oder die ersatzweise verwendeten Durchschriften von Zeugnissen... von der zuständigen Regierungsbehörde des begünstigten Ausfuhrlandes zwei Jahre lang aufbewahrt werden; diese Frist schließt notwendig die Möglichkeit einer effektiven Überprüfung während dieses Zeitraumes ein.

8 Es ist einzuräumen, daß die Möglichkeit einer nach der Einfuhr erfolgenden Überprüfung, ohne daß der Importeur zuvor auf sie hingewiesen wurde, diesem Schwierigkeiten bereiten kann, wenn er im Vertrauen auf Zeugnisse, die — ohne daß er es wußte — unrichtig oder gefälscht waren, gutgläubig annahm, unter die Zollpräferenzen fallende Waren einzuführen. Hierzu ist jedoch erstens zu bemerken, daß die Gemeinschaft nicht die nachteiligen Folgen des rechtswidrigen Verhaltens der Lieferanten von Gemeinschaftsangehörigen zu tragen hat, zweitens, daß der Importeur Klage auf Schadensersatz gegen den Urheber der Fälschung erheben kann, und drittens, daß ein umsichtiger und mit der Rechtslage vertrauter Unternehmer bei der Wirtschaftlichkeitsberechnung des Handels mit Waren, für die möglicherweise Zollpräferenzen gewährt werden, die Risiken abschätzen können muß, die dem von ihm in Aussicht genommenen Markt anhaften, und sie als Teil der normalen Unzuträglichkeiten des Geschäftslebens in Kauf nehmen muß.

9 Folglich ist auf die gestellte Frage zu antworten, daß die Zollbehörden des Einfuhrmitgliedstaats gemäß Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 der Kommission vom 30. Juni 1971 und nach dem System dieser Verordnung insgesamt befugt sind — nachdem sie ohne Vorbehalt die endgültige Einfuhr von Waren unter Anwendung der für bestimmte Erzeugnisse aus Entwicklungsländern vorgesehenen Zollpräferenzen zugelassen haben —,

1. vom Ausfuhrstaat die Überprüfung des Ursprungszeugnisses nach Formblatt A für diese Waren zu verlangen und

2. für den Fall eines negativen Ergebnisses dieser Überprüfung die Nachzahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle zu fordern.

Kosten

10 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der italienischen Regierung, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

auf die ihm von der italienischen Corte Suprema di Cassazione vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Gemäß Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/71 der Kommission vom 30. Juni 1971 sind die Zollbehörden des Einfuhrmitgliedstaats — nachdem sie ohne Vorbehalt die endgültige Einfuhr von Waren unter Anwendung der für bestimmte Erzeugnisse aus Entwicklungsländern vorgesehenen Zollpräferenzen zugelassen haben — befugt,

1. vom Ausfuhrstaat die Überprüfung des Ursprungszeugnisses nach Formblatt A für diese Waren zu verlangen und

2. für den Fall eines negativen Ergebnisses dieser Überprüfung die Nachzahlung der bei der Einfuhr nicht entrichteten Zölle zu fordern.