Europäischer Gerichtshof Urteil vom 15.09.1981 – C-208/80

In der Rechtssache 208/80

betreffend das dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag und Artikel 30 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften von den Commissioners for the special purposes of the Income Tax Acts (Special Commissioners) in dem bei diesen anhängigen Rechtsstreit

Rt. Hon. Lord Bruce of Donington

gegen

Eric Gordon Aspden (Her Majesty's Inspector of Taxes)

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung bestimmter gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften, namentlich des Artikels 142 EWG-Vertrag sowie des Artikels 8 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften im Anhang zum Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, hinsichtlich der Erhebung inländischer Abgaben auf die vom Europäischen Parlament an seine Mitglieder erstatteten Kosten und gezahlten Vergütungen

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Meitēns de Wilmars, der Kammerpräsidenten P. Pescatore, Mackenzie Stuart und T. Koopmans, der Richter G. Bosco, Α. Touffait, O. Due, U. Everling und A. Chloros,

Generalanwalt: Sir Gordon Slynn Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf, die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs der EWG eingereichten Erklärungen sowie die nach Artikel 21 dieses Protokolls erteilten Auskünfte lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Der Rt. Hon. Lord Bruce of Donington (im folgenden: Lord Bruce) wurde am 30. Juli 1975 vom House of Lords des Vereinigten Königreichs zum Mitglied des Europäischen Parlaments ernannt. Er gehörte dem Europäischen Parlament an, bis dieses in allgemeiner unmittelbarer Wahl gewählt wurde.

Im Laufe des Jahres 1975/76 erhielt Lord Bruce pauschale Tagegelder und Reisekostenvergütungen, die ihm vom Europäischen Parlament gezahlt wurden, um die Kosten für seine Teilnahme an den Sitzungen und Arbeiten des Parlaments und seiner Organe sowie für seine im Interesse des Parlaments unternommenen sonstigen Reisen zu vergüten.

Die Zahlung dieser Vergütungen war in einer vom Parlament erlassenen Regelung betreffend die Kostenerstattung und die Vergütungen für die Mitglieder des Europäischen Parlaments vorgesehen. Die Mittel hierfür waren im Haushaltsplan de: Europäischen Gemeinschaften im Kapitel Ausgaben für Mitglieder des Organs (ABl. 1975, L 54, S. 1 und 62; ABl. 1976, L 66, S. 1 und 64) ausgewiesen.

Die erwähnte Regelung des Parlaments sah die Gewährung von Vergütungen unter anderem für die Reisen der Mitglieder zu den offiziellen Sitzungen des Parlaments und seiner Organe vor, sofern das Mitglied in die Anwesenheitsliste für die Sitzung eingetragen war, sowie für im Interesse des Parlaments unternommene Einzelreisen eines Mitglieds, sofern diese von den Parlamentsinstanzen ordnungsgemäß genehmigt waren. Die Vergütungen umfaßten ein Tagegeld, das für Reisen innerhalb der Gemeinschaften auf 3000 BFR festgesetzt war, sowie eine Reisekostenvergütung zur Abdeckung aller mit der Reise verbundenen Kosten, einschließlich der etwaigen Kosten für die Bestellung und Abbestellung von Fahr- und Flugscheinen, der Ausgaben für Taxis und die Gepäckbeförderung, der Hotelkosten und sonstiger Reisekosten. Die Reisekostenvergütung wurde auf der Grundlage der Entfernung zwischen dem Ort, der auf halbem Wege zwischen dem Sitz des nationalen Parlaments und dem Wohnort des Mitglieds lag, einerseits und dem Sitzungsort andererseits anhand eines Kilometersatzes berechnet, der für die ersten 400 km der einfachen Entfernung auf 13 BFR und für den Teil der einfachen Entfernung, der 400 km überstieg, auf 5 BFR festgesetzt war; die Mindesterstattung betrug 1500 BFR. Gemäß dieser Regelung waren die Mitglieder des Europäischen Parlaments nicht verpflichtet, diesem gegenüber den tatsächlichen Betrag ihrer Ausgaben nachzuweisen, und sie durften einen etwaigen Überschuß behalten, falls ihre Ausgaben niedriger waren als der gezahlte Pauschalbetrag.

Im Steuerjahr 1975/76 kam Bruce in den Genuß eines solchen Saldos aus dem Gesamtbetrag der gezahlten Vergütungen und dem seiner tatsächlichen Ausgaben. Er hat diesen Überschußbetrag, dessen genaue Höhe nicht festgestellt worden ist, für sich behalten.

2. Her Majesty's Inspector of Taxes [Leiter des Finanzamts] vertrat die Ansicht, bei diesen an Lord Bruce gezahlten Vergütungen handele es sich um Einkünfte aus einem von ihm bekleideten Amt im Sinne der Bestimmungen des Income and Corporation Taxes Act 1970 und Lord Bruce unterliege mit diesen Einkünften, nach Abzug der tatsächlichen Ausgaben gemäß section 189 (1) des Income and Corporation Taxes Act 1970, der Einkommensteuer. Die letztgenannte Vorschrift bestimmt: Ist der Inhaber eines Amtes oder einer Stelle zwangsläufig verpflichtet, aus den von ihm hierfür empfangenen Einkünften die bei der Erfüllung der Pflichten dieses Amtes oder dieser Stelle entstehenden Reisekosten ... zu übernehmen und zu bezahlen oder sonstwie Zahlungen vollständig, ausschließlich und notwendigerweise bei der Erfüllung der genannten Pflichten zu leisten, so können diese notwendig übernommenen und gezahlten Kosten von den steuerpflichtigen Einkünften abgezogen werden.

Lord Bruce legte bei den Special Commissioners, einer im Vereinigten Königreich für die Einkommensteuer zuständigen gerichtlichen Stelle, Einspruch gegen den von Her Majesty's Inspector of Taxes erlassenen Steuerbescheid ein, soweit seine Einkünfte aus seiner Tätigkeit als Mitglied des Europäischen Parlaments im Steuerjahr 1975/76 betroffen waren. Mit schriftlichem Beschluß vom 5. Juli 1979 entschieden die Special Commissioners, daß es sich bei den fraglichen Vergütungen um Einkünfte aus einem Amt im Sinne des Income and Corporation Taxes Act 1970 handele, die grundsätzlich der Einkommensteuer unterlägen. Aus dem Beschluß der Special Commissioners geht hervor, daß diese Vergütungen unstreitig nicht unverhältnismäßig hoch festgesetzt worden waren. In dem Beschluß behielten sich die Special Commissioners die Entscheidung darüber vor, ob diese Einkünfte im Vereinigten Königreich aufgrund des Gemeinschaftsrechts von der Steuer befreit waren, sowie gegebenenfalls über die genaue Höhe der abzugsfähigen Ausgaben.

Am 5. November 1979 beschlossen die Special Commissioners, dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag und Artikel 30 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften die folgende Frage vorzulegen :

Sind

der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere Artikel 142 Satz 1,

das Abkommen über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere Artikel 1,

der Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere Artikel 28,

das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere Artikel 8, 9, 10, 13 und 14,

die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 260/68 des Rates vom 29. Februar 1968, insbesondere Artikel 3 Absatz 2, und

die Regelung betreffend die Kostenerstattung und Vergütung für die Mitglieder des Europäischen Parlaments,

oder eine andere Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dahin auszulegen, daß sie es den Mitgiedstaaten verbieten, irgendeinen Teil der den Mitgliedern des Europäischen Parlaments aus Gemeinschaftsmitteln erstatteten Kosten und gezahlten Vergütungen zu besteuern?

3. Der Vorlagebeschluß ist am 23. Oktober 1980 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben Lord Bruce, vertreten durch Barrister Francis Jacobs, Middle Temple, beauftragt durch Messrs. Berwin Leighton, Solicitors, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Herrn R. D. Munrow, Treasury Solicitors Department, als Bevollmächtigten, Beistand: Herr Peter Gibson, die französische Regierung, vertreten durch Herrn Thierry Le Roy als Bevollmächtigten, sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Herrn Bernard Paulin und Frau Mary Minch als Bevollmächtigte, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts dem Europäischen Parlament sowie dem Rat gemäß Artikel 21 Absatz 2 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG einige Fragen gestellt, die von diesen Organen schriftlich beantwortet worden sind, und beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne eine weitere vorherige Beweiserhebung zu eröffnen.

II — Schriftliche Erklärungen sowie vom Europäischen Parlament und vom Rat erteilte Auskünfte

1. Erklärungen von Lord Bruce

Nach Ansicht von Lord Bruce ergibt sich ungeachtet des Fehlens ausdrücklicher gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Besteuerung der fraglichen Vergütungen stillschweigend aus bestimmten gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen, daß diese Vergütungen nicht der inländischen Steuer unterworfen werden könnten.

Lord Bruce stützt diese Auffassung zunächst auf den Grundsatz der Souveränität des Parlaments in Verfahrensangelegenheiten und in den internen Beziehungen zu seinen Mitgliedern, der in Artikel 142 Absatz 1 EWG-Vertrag niedergelegt sei. Es handele sich um einen Grundsatz der parlamentarischen Demokratie, der jeder Kontrolle der Amtsausübung durch die Parlamentsmitglieder von Seiten externer Stellen, namentlich der nationalen Finanzbehörden, entgegenstehe. Es sei allein Sache des Parlaments, darüber zu befinden, ob seine Mitglieder ihr Amt korrekt ausübten, und weder eine Gemeinschafts- noch eine nationale Behörde, ausgenommen vielleicht der Rechnungshof, dürften auf diesem Gebiet tätig werden und die vom Parlament seinen Mitgliedern insoweit erstatteten Auslagen überprüfen.

Wollte man die Erhebung nationaler Steuern auf die fraglichen Vergütungen zulassen, so würde dies zu einer Diskriminierung zwischen den Mitgliedern des Parlaments aus den verschiedenen Mitgliedstaaten sowie zu einer ungleichen Inanspruchnahme von Gemeinschaftsmitteln durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten führen.

Der Präsident des Parlaments habe ihm im übrigen in einem Schreiben bestätigt, daß seit 1952 kein anderer Mitgliedstaat auf diese Vergütungen jemals die nationale Einkommensteuer erhoben habe.

Lord Bruce stützt seine Auffassung sodann auf die Vorrechte und Befreiungen, die die Gemeinschaften nach Artikel 28 Absatz 1 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission sowie dem diesem Vertrag als Anhang beigefügten Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen, namentlich Artikel 8 Absatz 1, der alle verwaltungsmäßigen oder sonstigen Beschränkungen für die Reise der Mitglieder der Versammlung zum und vom Tagungsort der Versammlung untersagt, genießen. Der Grundsatz der Unabhängigkeit der Gemeinschaft gegenüber den Behörden der Mitgliedstaaten verbiete es, daß ein Parlamentsmitglied gezwungen sei, für den Abzug der tatsächlich entstandenen Auslagen einen Antrag zu stellen, hierüber der Finanzverwaltung Rechenschaft abzulegen oder nachzuweisen, daß diese Auslagen notwendig gewesen und vollständig und ausschließlich in Ausübung seines Amtes entstanden seien.

Die Finanzverwaltung habe sich im übrigen veranlaßt gesehen, den Mitgliedern des Europäischen Parlaments — außerhalb der bestehenden Steuervorschriften — außergesetzliche Zugeständnisse zu machen, indem sie die Kosten für Reisen zwischen dem Wahlkreis des Mitglieds und dem Sitzungsort des Parlaments als abzugsfähig anerkannt habe, obwohl die Beförderungskosten vom Wohnort des Steuerpflichtigen bis zu seinem Arbeitsort nach britischem Recht nicht zu den abzugsfähigen Kosten gehörten. Diese Praxis der Finanzverwaltung habe indessen zur Folge gehabt, daß bei einem Parlamentsmitglied, das nicht in seinem Wahlkreis wohne und das nach einer Parlamentssitzung direkt an seinen Wohnort zurückkehre, die Reisekostenvergütung in voller Höhe steuerpflichtig sei, so daß das Mitglied einen erheblichen Teil der Reisekosten selbst tragen müsse.

Lasse man die Besteuerung der Vergütungen zu, so könnte es geschehen, daß Auslagen, deren Genehmigung und Erstattung das Parlament beschlossen habe, im Vereinigten Königreich nicht abzugsfähig wären.

Die Steuerlast könne zudem für Steuerpflichtige mit sonstigen Einkünften besonders schwer sein und bis zu einem Steuersatz von 83 % gehen.

Die Verpflichtung, die Notwendigkeit der tatsächlichen Auslagen nachzuweisen, verlange von den Parlamentsmitgliedern einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand. Insbesondere müßten sie die Finanzbehörden von der Notwendigkeit jedes Teils jeder durchgeführten Reise und jedes Postens von Aufenthaltskosten überzeugen. Auf diese Weise könnten die Finanzbehörden beschließen, daß bestimmte Auslagen, zum Beispiel für Zeitungen, Zeitschriften, Bücher, Zeitungsausschnittdienste usw., nicht notwendig und daher nicht abzugsfähig seien.

Lord Bruce bezieht sich in diesem Zusammenhang auf eine Mitteilung der Finanzverwaltung über die Besteuerung der Einkünfte von Parlamentsmitgliedern. Danach müßten die Parlamentsmitglieder ein detailliertes Verzeichnis ihrer Reisen aus dem Vereinigten Königreich und zurück unter Angabe des Reisezwecks erstellen.

Lord Bruce stützt seine Auffassung schließlich darauf, daß die pauschalen Vergütungen zum Ausgleich der den Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften aufgrund der von ihnen ausgeübten Tätigkeit entstandenen Kosten gemäß Artikel 13 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 260/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur Festlegung der Bestimmungen und des Verfahrens für die Erhebung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 56, S. 8) weder einer innerstaatlichen noch einer Gemeinschaftssteuer unterlägen. Es wäre anormal, wenn die vom Parlament seinen Mitgliedern erstatteten Kosten und gezahlten Vergütungen im Unterschied zu denen, die an die Beamten gezahlt würden, der Steuer unterworfen würden. Die Befreiung von der innerstaatlichen Steuer sei keine logische Folge der gemeinschaftlichen Steuerpflicht, sondern ergebe sich aus der Natur der Gemeinschaft und entspreche einer auf internationale Organisationen allgemein anwendbaren Regel.

2. Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Die Regierung des Vereinigten Königreichs verteidigt die bereits von Her Majesty's Inspector of Taxes im Verfahren vor den Special Commissioners vertretene Ansicht, daß ein Mitgliedstaat durch nichts daran gehindert werde, die fraglichen Vergütungen zu besteuern, soweit diese die entstandenen Auslagen überstiegen.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt zunächst vor, die von den Special Commissioners vorgelegte Frage sei unnötig weit gefaßt, da es nie darum gegangen sei, die tatsächlich entstandenen und notwendigen Auslagen zu besteuern, so daß die Frage auf die Besteuerung eines etwaigen Überschusses zu beschränken sei.

Es entspreche der Bedeutung des souveränen Rechts der Staaten zur Erhebung von Steuern und der gleichbleibenden internationalen Praxis innerhalb der Gemeinschaft und in anderen internationalen Organisationen, daß zur Einführung einer Steuerbefreiung eine ausdrückliche Bestimmung in einem Übereinkommen erforderlich sei.

Artikel 142 EWG-Vertrag beziehe sich nur auf Verfahrensvorschriften. Die Regelung über die Kostenerstattung und Vergütungen habe keinen derartigen Charakter. Die Besteuerung der Vergütungen beeinträchtige nicht die Souveränität des Parlaments, und sie unterwerfe die Beziehungen zwischen dem Parlament und seinen Mitgliedern nicht einer Kontrolle durch die innerstaatlichen Finanzbehörden.

Das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften führe solche Vorrechte und Befreiungen auf, die den Mitgliedern des Parlaments zustünden und die zur Ausübung ihres Amtes erforderlich seien. Irgendeine Steuerbefreiung gehöre nicht dazu. Das praktische Erfordernis, Belege für Reisekosten und anderweitig entstandene Kosten aufzubewahren, stelle keine Beschränkung der Reisen von Mitgliedern des Parlaments im Sinne des Artikels 8 dieses Protokolls dar, da für die Reise eines Mitglieds des Europäischen Parlaments keine Genehmigung von Seiten der Finanzbehörden erforderlich sei und die Vergütungen in jedem Falle insoweit steuerfrei seien, als dem Parlamentsmitglied aufgrund seines Amtes notwendige Auslagen entstanden seien.

Artikel 13 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sei auf die Mitglieder des Parlaments nicht anwendbar. Die Befreiung von der innerstaatlichen Steuer für bestimmte Personengruppen wie die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften sei eine logische Folge davon, daß von diesen Personen eine Gemeinschaftssteuer erhoben werde.

3. Erklärungen der französischen Regierung

Die französische Regierung ist der Ansicht, es gebe keine gemeinschaftsrechtliche Bestimmung, die es den Mitgliedstaaten verbiete, auf die fraglichen Vergütungen Steuern zu erheben.

Gegenwärtig falle die steuerliche Regelung, die auf das Einkommen der Mitglieder des Europäischen Parlaments anwendbar sei, ausschließlich in die Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten. Zwar könne der Rat gemäß Artikel 13 des Aktes zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung die zur Durchführung dieses Aktes erforderlichen Maßnahmen — selbst in finanziellen Angelegenheiten — treffen, jedoch sei von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht worden, und die Mitgliedstaaten seien weiterhin für den Erlaß einer Regelung über die den Parlamentariern zu zahlenden Vergütungen sowie für das Steuersystem zuständig. Die französische Regierung bezieht sich hierzu auf das Protokoll der Sitzungen des Rates vom 18. und 19. Dezember 1978. Es sei ein echtes Übereinkommen zur Ergänzung des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen erforderlich, um die Mitglieder des Parlaments der Gemeinschaftssteuer zu unterwerfen oder um eine Regelung zur Steuerbefreiung einzuführen.

Ein gemeinschaftliches System der Steuerbefreiung könne nicht stillschweigend ergehen. Eine Analogie zu der für die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften geltenden Regelung sei nicht möglich.

Artikel 142 EWG-Vertrag beziehe sich auf die Organisation der Arbeiten des Parlaments und nicht auf die Regelung steuerlicher Fragen.

Eine Steuerbefreiung der vom Parlament gezahlten Vergütungen könne gegenwärtig nur durch den innerstaatlichen Gesetzgeber erfolgen, der jede Freiheit behalten habe, die Verwendung der Mittel zu kontrollieren. Eine solche Kontrolle beeinträchtige nicht die in Artikel 8 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen vorgesehene Reisefreiheit.

4. Erklärungen der Kommission

Die Kommission vertritt die Auffassung, es stehe den Mitgliedstaaten frei, auf die fraglichen Vergütungen ihre eigenen steuerrechtlichen Vorschriften anzuwenden.

Es handele sich nicht um ein Versehen, wenn das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen, dessen Bestimmungen klar und deutlich seien, keine Steuerbefreiung zugunsten der Mitglieder des Parlaments enthalte. Die Nichtzahlung innerstaatlicher Steuern und die Zahlung einer Gemeinschaftssteuer auf die Gehälter und Bezüge seien unauflösbar miteinander verbunden.

Artikel 142 EWG-Vertrag ermächtige das Parlament nicht dazu, über seine Geschäftsordnung zwingende Rechtsvorschriften für die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Besteuerung zu erlassen. Auch wenn das Parlament die stillschweigende Befugnis habe, über die Kostenerstattung und die Zahlung von Vergütungen zu entscheiden, so könne sich dies doch nicht darauf auswirken, wie die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft diese Vergütungen im Hinblick auf die Berechnung der geschuldeten Steuer behandelten.

Die Besteuerung dieser Vergütungen stelle keine Reisebeschränkung im Sinne des Artikels 8 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen dar, um so weniger, als die Steuer im Vereinigten Königreich nur für den Teil geschuldet werde, der die tatsächlich entstandenen Kosten übersteige.

Der für die Beamten geltende Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 260/68 könne nicht isoliert betrachtet werden, da nach dieser Vorschrift der Ausgleich für solche Kosten von der Gemeinschaftssteuer befreit werde, die ihrerseits durch das Beamtenstatut geregelt und so berechnet seien, daß sie den tatsächlich entstandenen Kosten mehr oder weniger entsprächen, während die Auffassung von Lord Bruce bedeuten würde, daß die den Mitgliedern des Parlaments erstatteten Kosten und gezahlten Vergütungen unabhängig von ihrer Höhe jeder Besteuerung entzogen wären.

5. Auskünfte des Europäischen Parlaments

Auf die vom Gerichtshof gestellten Fragen hat das Euopäische Parlament namentlich ausgeführt, daß die gemeinsame Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl bereits im September 1952 beschlossen habe, ihren Mitgliedern Tagegelder und Reisekostenvergütungen zu gewähren. Die geltende Fassung der Regelung betreffend die Kostenerstattung und die Vergütungen für die Mitglieder des Europäischen Parlaments sei am 5. Juli 1972 vom Erweiterten Präsidium des Parlaments im Anschluß an eine darauf bezügliche Entschließung der Vollversammlung vom 3. Juli 1972 verabschiedet und wiederholt geändert worden, um dem Kostenanstieg Rechnung zu tragen. Das Parlament hat Abschriften von Protokollen und anderen Schriftstücken, die sich auf diese Regelung beziehen, vorgelegt.

Nach Ansicht des Parlaments ergibt sich seine Zuständigkeit für den Erlaß von Vorschriften über die Zahlung von Vergütungen aus den Artikeln 142 Absatz 1 EWG-Vertrag, 112 Absatz 1 EAG-Vertrag und 25 Absatz 1 EGKS-Vertrag, die den Grundsatz der Unabhängigkeit des Parlaments in Organisationsfragen zum Ausdruck brächten. Diese Bestimmungen bezögen sich nicht nur auf das Verfahren im engeren Sinne, sondern auf alles, was für das Funktionieren des Organs erforderlich sei. Gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Organunabhängigkeit zu beachten. Vorschriften über die Zahlung von Vergütungen an die Mitglieder des Parlaments seien unerläßlich, um jedem Mitglied die Teilnahme an der Tätigkeit des Parlaments zu ermöglichen, ohne daß es finanzielle Verluste erleide, und zwar unabhängig von seinem Wohnort und seinen Mitteln oder Einkünften. Anders als im Falle einer internationalen Konferenz sei es ein fundamentaler Grundsatz für das Funktionieren der Organe einer internationalen Organisation, daß diese die verwaltungsmäßigen Fragen der Ausübung des Mandats ihrer Mitglieder selbst regelten. Über die Kostenerstattung seien vom Rat, vom Wirtschafts- und Sozialausschuß und vom Europäischen Parlament ohne Einwände der Mitgliedstaaten geeignete Beschlüsse getroffen worden, und im Haushalt dieser Organe seien die erforderlichen Mittel vorgesehen.

Die in der betreffenden Regelung vorgesehenen Pauschalbeträge basierten auf den durchschnittlichen Hotel- und Restaurantkosten an den Orten, an denen die Mitglieder des Parlaments an der Parlamentsarbeit teilzunehmen hätten, sowie auf den Flugtarifen für die erste Klasse.

Der Grundsatz der Pauschalfestsetzung sei durch den übermäßigen Verwaltungsaufwand und die Nachteile gerechtfertigt, die für das Organ und seine Mitglieder mit einer individuellen Prüfung aller tatsächlichen Auslagen verbunden wären. Weder der Rechnungshof noch zuvor der Kontrollausschuß hätten bei ihrer Prüfung der Ausgaben des Parlaments die Höhe oder die Berechnungsweise dieser Vergütungen in Frage gestellt. Bei der Berechnung dieser Pauschalbeträge werde keine Gemeinschaftsoder innerstaatliche Steuer berücksichtigt: Wenn bestimmte Mitgliedstaaten darauf innerstaatliche Steuern erhöben, müßten diese durch eine Erhöhung gegenüber den betroffenen Mitgliedern ausgeglichen werden, da das Parlament für die Gleichbehandlung aller seiner Mitglieder bei der Ausübung ihres Amtes zu sorgen habe. Das System der pauschalen Vergütungen werde zudem von der Mehrzahl der mitgliedstaatlichen Parlamente angewendet.

Was die Praxis der Mitgliedstaaten bei der Erhebung innerstaatlicher Steuern auf die vom Europäischen Parlament gezahlten Vergütungen angeht, so erklärt das Parlament, daß dies hier der einzige dem Parlament seit 1952 bekanntgewordene Fall sei, in dem ein Mitgliedstaat versucht habe, innerstaatliche Steuern auf diese Vergütungen zu erheben.

Wenn ein Mitgliedstaat der Ansicht sei, diese Zahlungen seien überhöht oder hätten keine Rechtsgrundlage, habe er die Verfahren des Gemeinschaftsrechts anzuwenden, um die Praxis des Parlaments zu ändern. Maßnahmen zu Lasten der aus einem einzelnen Mitgliedstaat stammenden Mitglieder des Parlaments seien unzulässig.

Im Ergebnis gelangt das Parlament zu der Auffassung, die Zahlung dieser Vergütungen sei für das Funktionieren des Organs erforderlich und müsse von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag respektiert werden. Nationale Steuervorschriften seien auf diese Zahlungen nicht anwendbar. Die Gegenansicht habe eine Diskriminierung zwischen den Mitgliedern des Parlaments zur Folge, die nicht gerechtfertigt sei.

6. Auskünfte des Rates

Der Rat hat auf Ersuchen des Gerichtshofes einen Auszug aus dem Protokoll der Ratssitzung vom 19. Dezember 1978 sowie ein diesem Protokoll beigefügtes Schreiben des Präsidenten des Rates an den Präsidenten der Versammlung vom 15. Dezember 1978 vorgelegt; auf diese Schriftstücke hat sich die französische Regierung in ihrer schriftlichen Stellungnahme bezogen. In dem Schreiben vom 15. Dezember 1978 hatte der Präsident der Versammlung mitgeteilt, daß es nicht möglich gewesen sei, vor der Wahl der Versammlung in allgemeiner unmittelbarer Wahl zu einer Einigung über die Vorschläge der Versammlung zur Regelung der Vergütungen und der Kostenerstattung sowie einiger anderer Punkte zu gelangen, daß der Rat daher davon ausgehe, daß die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten eine Regelung für die den zukünftigen, in allgemeiner unmittelbarer Wahl gewählten Parlamentsmitgliedern zu zahlenden Vergütungen sowie für das Besteuerungsverfahren erließen, daß der Rat im übrigen die Ansicht der Versammlung teile, wonach diese die Modalitäten der Kostenerstattung festlege, und daß die zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten über die Anrechnungsprobleme entscheiden würden, die sich aus Überschneidungen zwischen der Regelung über die Kostenerstattung und den innerstaatlichen Bestimmungen ergeben könnten. Aus dem genannten Protokoll geht hervor, daß sich der Rat die in diesem Schreiben enthaltenen Ausführungen zu eigen gemacht hat.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 12. Mai 1981 haben Lord Bruce, vertreten durch Barrister Francis Jacobs, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Barrister John Mummery, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Frau Mary Minch mündliche Ausführungen gemacht und, ebenso wie das Europäische Parlament, vertreten durch Herrn Roland Bieber, mündlich auf die vom Gerichtshof in der Sitzung gestellten Fragen geantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 16. Juni 1981 vorgetragen.

1 Die Commissioners for the special purposes of the Income Tax Acts des Vereinigten Königreichs (Special Commissioners) haben mit Beschluß vom 5. November 1979, beim Gerichtshof eingegangen am 23. Oktober 1980, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag und Artikel 30 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften eine Frage nach der Auslegung mehrerer Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, insbesondere des Artikels 142 EWG-Vertrag und des Artikels 8 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften im Anhang zum Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, zur Vorabentscheidung vorgelegt, um die Vereinbarkeit der Besteuerung von Reisekostenvergütungen und Tagegeldern des Europäischen Parlaments für seine Mitglieder durch die nationalen Steuerbehörden mit dem Gemeinschaftsrecht beurteilen zu können.

2 Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischem dem Rt. Hon. Lord Bruce of Donington, einem vom House of Lords des Vereinigten Königreichs für die Zeit vom 30. Juli 1975 bis zur allgemeinen unmittelbaren Wahl des Parlaments ernannten Mitglied des Europäischen Parlaments, und dem — im Vereinigten Königreich für den Erlaß von Einkommensteuerbescheiden zuständigen — Inspector of Taxes. In diesem Rechtsstreit geht es um einen Steuerbescheid, der sich auf die Reisekostenvergütungen und Tagegelder erstreckt, die das Europäische Parlament im Steuerjahr 1975/76 an Lord Bruce gezahlt hat, um die Kosten für seine Teilnahme an den Sitzungen und Arbeiten des Parlaments und seiner Organe sowie für seine im Interesse des Parlaments unternommenen sonstigen Reisen zu decken.

3 Aufgrund einer zu diesem Zweck erlassenen Regelung zahlte das Parlament seinen Mitgliedern zu Lasten des Gemeinschaftshaushaltes Reisekostenvergütungen und Tagegelder, die anhand eines Kilometersatzes sowie einer Tagespauschale berechnet wurden. Nach dieser Regelung waren die Mitglieder des Parlaments nicht verpflichtet, diesem gegenüber ihre tatsächlichen Ausgaben nachzuweisen.

4 Aus dem Vorlagebeschluß geht hervor, daß der Inspector of Taxes, der der Ansicht war, bei diesen Vergütungen handele es sich um Einkünfte aus einem von Lord Bruce bekleideten Amt im Sinne des britischen Income and Corporation Taxes Act 1970, einen Steuerbescheid erließ, wonach Lord Bruce mit diesen Vergütungen der Einkommensteuer unterlag, vorbehaltlich des Abzugs der vollständig, ausschließlich und notwendigerweise bei der Erfüllung der genannten Pflichten entstandenen Ausgaben, die Lord Bruce gemäß section 189 (1) des Income and Corporation Taxes Act 1970 nachzuweisen hatte.

5 Die Special Commissioners, bei denen gegen diesen Steuerbescheid Einspruch eingelegt wurde, entschieden, daß die fraglichen Vergütungen nach nationalem Recht grundsätzlich der Einkommensteuer unterlägen. Sie vertraten jedoch die Ansicht, die Lösung des Rechtsstreits hänge davon ab, ob diese Einkünfte aufgrund des Gemeinschaftsrechts von der nationalen Einkommensteuer befreit seien.

6 Die Special Commissioners haben daher dem Gerichtshof eine Frage nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts zur Vorabentscheidung vorgelegt. In dieser Frage geht es im wesentlichen darum, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts besteht, die es den Mitgliedstaaten verbietet, irgendeinen Teil der den Mitgliedern des Europäischen Parlaments aus Gemeinschaftsmitteln gezahlten Reisekostenvergütungen und Tagegelder zu besteuern.

7 Die Regierung des Vereinigten Königreichs, die französische Regierung und die Kommission haben vorgetragen, es sei den Mitgliedstaaten mangels ausdrücklicher Bestimmungen über die Befreiung von innerstaatlichen Steuern im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen nicht verboten, derartige Zahlungen des Parlaments der innerstaatlichen Steuer zu unterwerfen, da eine Steuerbefreiung nicht stillschweigend gewährt werden könne.

8 Lord Bruce ist der Auffassung, den Behörden der Mitgliedstaaten sei es nach dem in Artikel 142 Absatz 1 EWG-Vertrag niedergelegten Grundatz der Souveränität des Parlaments in Verfahrensangelegenheiten und in den internen Beziehungen zu seinen Mitgliedern sowie aufgrund von Artikel 8 Absatz 1 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, der die Reisefreiheit der Mitglieder der Versammlung gewährleiste, untersagt, die Ausübung des Amtes durch ein Mitglied des Europäischen Parlaments und die in diesem Zusammenhang erfolgenden Reisen sowie die darauf bezüglichen Ausgaben zu kontrollieren. Die Mitgliedstaaten dürften daher die vom Parlament zu diesem Zweck geleisteten Zahlungen nicht besteuern. Es wäre im übrigen unlogisch, diese Vergütungen der Einkommensteuer zu unterwerfen, während die den Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften — auch denen des Parlaments — gezahlten Vergütungen hiervon gemäß Artikel 13 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 260/68 des Rates vom 29. Februar 1968 zur Festlegung der Bestimmungen und des Verfahrens über die Erhebung der Steuer zugunsten der Europäischen Gemeinschaften (ABL. L 56, S. 8) befreit seien.

9 Wie sich aus den Antworten des Europäischen Parlaments auf die vom Gerichtshof gestellten Fragen ergibt, ist das Parlament der Auffassung, aufgrund des in Artikel 142 Absatz 1 EWG-Vertrag, 112 Absatz 1 EAG-Vertrag und 25 Absatz 1 EGKS-Vertrag niedergelegten Grundsatzes der Unabhängigkeit des Europäischen Parlaments in bezug auf die Regelung des organinternen Funktionsablaufs — eine Unabhängigkeit, die die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag zu beachten hätten — seien die innerstaatlichen Steuervorschriften auf Leistungen der Gemeinschaft, die für das Funktionieren des Organs erforderlich seien, nicht anwendbar. Dies folge auch daraus, daß das Parlament eine unterschiedliche Behandlung der aus verschiedenen Mitgliedstaaten stammenden Mitglieder vermeiden müsse.

10 Bei der Beantwortung der von dem vorlegenden Gericht gestellten Frage ist zunächst festzustellen, daß, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs, die französische Regierung und die Kommission im Laufe des Verfahrens vor dem Gerichtshof zutreffend hervorgehoben haben, keine gemeinschaftsrechtliche Bestimmung eine Befreiung der Mitglieder des Europäischen Parlaments von innerstaatlichen Steuern vorsieht.

11 Artikel 13 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften bestimmt, daß die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften von innerstaatlichen Steuern auf die von den Gemeinschaften gezahlten Gehälter, Löhne und Bezüge befreit [sind]. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit dem ersten Absatz dieses Artikels zu lesen, wonach von den Gehältern, Löhnen und anderen Bezügen, welche die Gemeinschaften ihren ... Bediensteten zahlen, ... zugunsten der Gemeinschaften eine Steuer ... erhoben [wird]. Gemäß Artikel 20 und 21 dieses Protokolls findet Artikel 13 auch auf die Mitglieder der Kommission sowie auf die Richter, die Generalanwälte und den Kanzler des Gerichtshofes, gemäß Artikel 22 des Protokolls auch auf die Mitglieder der Organe und das Personal der Europäischen Investitionsbank sowie auf die Vertreter der Mitgliedstaaten, die an ihren Arbeiten teilnehmen, und gemäß Artikel 206 Absatz 10 EWG-Vertrag, 180 Absatz 10 EAG-Vertrag und 78 e § 10 EGKS-Vertrag auch auf die Mitglieder des Rechnungshofes Anwendung.

12 Unter den in Kapitel III des erwähnten Protokolls zugunsten der Mitglieder der Versammlung vorgesehenen Vorrechten und Befreiungen findet sich keine entsprechende Bestimmung. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments, die zur Zeit der fraglichen Ereignisse von den nationalen Parlamenten ernannt wurden, erhielten vom Europäischen Parlament kein Entgelt für ihre Tätigkeit in Ausübung ihres Mandats. Ihre finanziellen Verhältnisse wurden, was ein etwaiges Entgelt für ihre Tätigkeit in Ausübung ihres Mandats anging — abgesehen von den streitigen Vergütungen —, nur durch nationale Vorschriften geregelt. Die in Artikel 13 Absatz 1 des erwähnten Protokolls vorgesehene und durch die Verordnung Nr. 260/68 des Rates festgesetzte Gemeinschaftssteuer war hierauf nicht anwendbar.

13 In Ermangelung von Vorschriften über eine Steuerbefreiung zugunsten der Mitglieder des Europäischen Parlaments sind die Mitgliedstaaten beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts berechtigt, etwaige Einkünfte der Mitglieder des Parlaments aus der Ausübung ihres Mandats zu besteuern. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, daß jede vom Parlament an seine Mitglieder aus Gemeinschaftsmitteln bewirkte Zahlung ipso facto von innerstaatlichen Steuern befreit ist.

14 Das Gemeinschaftsrecht erlegt jedoch den Mitgliedstaaten Schranken auf, die sie beim Erlaß von Steuervorschriften für die Mitglieder des Parlaments zu beachten haben. Diese Schranken ergeben sich insbesondere aus Artikel 5 EWG-Vertrag, wonach die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft die Erfüllung ihrer Aufgabe zu erleichtern und alle Maßnahmen zu unterlassen haben, welche die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten. Zu dieser Verpflichtung gehört auch die Aufgabe, keine Maßnahmen zu erlassen, die den internen Funktionsablauf der Gemeinschaftsorgane behindern könnten. Außerdem verbietet Artikel 8 Absatz 1 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen den Mitgliedstaaten, die Reisefreiheit der Mitglieder des Parlaments unter anderem auch durch ihre Steuerpraktiken verwaltungsmäßigen Beschränkungen zu unterwerfen.

15 In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, daß die Erstattung der den Mitgliedern des Parlaments in Ausübung ihres Mandats entstandenen Reise- und Aufenthaltskosten eine interne Organisationsmaßnahme ist, die die Funktionsfähigkeit des Organs sicherstellen soll. Jedes Mitglied des Parlaments muß — unabhängig von seinem Wohnsitz oder Wahlkreis und von seinen finanziellen Mitteln — jederzeit an allen Sitzungen und an allen Arbeiten des Parlaments und seiner Organe teilnehmen können, ohne finanzielle Einbußen zu erleiden. Eine Regelung wie die des Parlaments über die Vergütung von Reise- und Aufenthaltskosten gehört daher zu den internen Organisationsmaßnahmen, die das Parlament gemäß Artikel 142 Absatz 1 EWG-Vertrag, 112 Absatz 1 EAG-Vertrag und 25 Absatz 1 EGKS-Vertrag zu treffen hat.

16 Soweit eine innerstaatliche Steuer auf die von einem Mitglied des Parlaments empfangenen Vergütungen die gezahlten Beträge in voller Höhe, einschließlich des zur Deckung der tatsächlichen Kosten effektiv notwendigen Teils, erfaßt, bildet sie ein finanzielles Hindernis für die Reisen der Mitglieder des Parlaments, die in diesem Fall einen Teil ihrer Reisekosten selbst tragen müssen. Es ist zu erwähnen, daß die Regierung des Vereinigten Königreichs nicht vorgetragen hat, daß der Betrag der Vergütungen, der den tatsächlichen Kosten entspricht, besteuert werden könne.

17 Es ist Sache des Parlaments, darüber zu entscheiden, welche Tätigkeiten und Reisen eines Parlamentsmitglieds für die Ausübung seines Amtes notwendig oder zweckmäßig sind und welches die hierfür notwendigen oder zweckmäßigen Kosten sind. Die dem Parlament hierbei im Interesse seiner Funktionsfähigkeit eingeräumte Unabhängigkeit umfaßt auch die Befugnis, seinen Mitgliedern die Reise- und Aufenthaltskosten nicht gegen Vorlage der einzelnen Kostenbelege, sondern aufgrund einer pauschalen Regelung zu erstatten. Die Wahl dieses Systems beruht, wie das Parlament in seiner Antwort auf die vom Gerichtshof gestellten Fragen ausgeführt hat, auf dem Bestreben, die Verwaltungsaufwendungen, die mit einem System der Überprüfung jeder Einzelausgabe verbunden sind, zu verringern, und entspricht damit einer geordneten Verwaltung.

18 Die Mittel, die dem Europäischen Parlament für die pauschale Erstattung der Reise- und Aufenthaltskosten seiner Mitglieder zur Verfügung stehen, sind im Jahreshaushaltsplan der Gemeinschaft ausgewiesen und unterliegen den gemeinschaftsrechtlichen Haushaltsverfahren. In diesem Rahmen ist die Höhe der Vergütungen anhand der einschlägigen Haushaltsvorschriften zu prüfen.

19 Aus dem Vorstehenden folgt, daß die nationalen Behörden die Entscheidung des Europäischen Parlaments, seinen Mitgliedern die Reise- und Aufenthaltskosten pauschal zu erstatten, respektieren müssen. Eine in diesem Bereich von nationalen Steuerbehörden durchgeführte Kontrolle, wie sie nach den Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs vorgesehen ist, würde einen Eingriff in den internen Funktionsablauf des Parlaments darstellen und hätte zur Folge, daß die nationalen Behörden ihre Beurteilung des Kostenerstattungssystems an die Stelle der vom Parlament in Ausübung seiner Befugnisse vorgenommenen Beurteilung setzen würden. Sie könnte daher die Effektivität der Tätigkeit des Parlaments beeinträchtigen und wäre mit seiner Unabhängigkeit unvereinbar.

20 Die Steuerbehörden können daher von einem Mitglied des Europäischen Parlaments keine Erklärungen oder Nachweise über die durch Reisen und Aufenthalte im Interesse des Parlaments entstandenen und von diesem erstatteten tatsächlichen Kosten verlangen, da ein solches Verlangen mit dem pauschalen Charakter dieser Erstattung unvereinbar ist.

21 Es ist allerdings festzustellen, daß die in dieser Weise festgesetzten Vergütungen nicht die angemessenen Grenzen einer Erstattung von Reise- und Aufenthaltskosten überschreiten dürfen. Soweit der Pauschalbetrag der Vergütungen zu hoch ist oder es sich in Wirklichkeit teilweise um ein verschleiertes Entgelt und nicht um eine Erstattung von Kosten handelt, sind die Mitgliedstaaten berechtigt, ein solches Entgelt der innerstaatlichen Einkommensteuer zu unterwerfen, da das Entgelt der Mitglieder des Parlaments beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts nicht Sache der Gemeinschaftsorgane, sondern des innerstaatlichen Rechts ist. Das vorlegende Gericht hat jedoch die Frage, ob die vom Parlament festgesetzten Pauschalsätze möglicherweise zu hoch sind — die allein nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilen ist —, nicht aufgeworfen; im Verfahren vor diesem Gericht ist nicht vorgetragen worden, daß die Vergütungen seinerzeit unangemessen hoch festgesetzt worden seien.

22 Auf die von den Special Commissioners vorgelegte Frage ist somit zu antworten, daß das Gemeinschaftsrecht es verbietet, die vom Europäischen Parlament an seine Mitglieder aus Gemeinschaftsmitteln im Wege der Erstattung von Reise- und Aufenthaltskosten gezahlten Pauschalbeträge der innerstaatlichen Steuer zu unterwerfen, sofern nicht gemäß dem Gemeinschaftsrecht nachgewiesen wird, daß diese pauschale Erstattung teilweise ein Entgelt darstellt.

Kosten

23 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs, der französischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von den Commissioners for the special purposes of the Income Tax Acts vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Das Gemeinschaftsrecht verbietet es, die vom Europäischen Parlament an seine Mitglieder aus Gemeinschaftsmitteln im Wege der Erstattung von Reise- und Aufenthaltskosten gezahlten Pauschalbeträge der innerstaatlichen Steuer zu unterwerfen, sofern nicht gemäß dem Gemeinschaftsrecht nachgewiesen wird, daß diese pauschale Erstattung teilweise ein Entgelt darstellt.