Europäischer Gerichtshof Urteil vom 08.12.1981 – C-181/80

In der Rechtssache 181/80

betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der französischen Cour de cassation in dem bei dieser anhängigen Strafverfahren

Generalstaatsanwalt bei der Cour d'appel Pau,

Seeverwaltung des Bezirks Bayonne, Beigeladene,

Gewerkschaft der Seeleute von Saint-Jean-de-Luz, Antragstellerin im Adhäsionsverfahren,

gegen

José Arbelaiz-Emazabel

vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Verordnungen des Rates zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände gegenüber Schiffen, die die Flagge Spaniens führen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsident G. Bosco, A. Touffait und O. Due, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros und F. Grévisse,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG abgegebenen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und Verfahren

1. Der Sachverhalt des Ausgangsverfahrens läßt sich wie folgt zusammenfassen:

Am 3. November 1977 wurde das für den Seehechtfang ausgerüstete spanische Schiff La Providencia, das in San Sebastian unter der Nummer SS I-2190 registriert ist, auf dem offenen Meer vor Bayonne in dem Teil der französischen Küstengewässer beim Fischen überrascht, der sich zwischen der sechsten und der zwölften Seemeile vor der Küste erstreckt.

Da der Kapitän des Schiffes, Herr Arbelaiz-Emazabel, nicht im Besitz der nach der geltenden gemeinschaftsrechtlichen Regelung vorgeschriebenen Fanglizenz war, wurde gegen ihn beim Tribunal de grande instance Bayonne ein Strafverfahren wegen rechtswidrigen Fischens in den französischen Küstengewässern eingeleitet.

2. Die in Verordnungen und Übereinkommen enthaltenen einschlägigen Vorschriften lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Die gemeinschafisrechtliche Fischereiregelung für die Flagge Spaniens führende Schiffe

Gemäß der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1. Januar 1977 (ABl. 1981 C, S. 1) haben die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ihre jeweilige Fischereizone mit Wirkung vom 1. Januar 1977 auf 200 Meilen vor ihren Küsten an der Nordsee und am Nordatlantik ausgedehnt. Seitdem unterliegt die Nutzung der Fischbestände in diesen Gebieten durch die Fischereifahrzeuge dritter Länder einer Reihe von Übergangsmaßnahmen der Gemeinschaft für jedes der betroffenen Länder. Diese Maßnahmen wurden für die Zeit bis zum Abschluß vom Rahmenabkommen über die Fischerei zwischen der Gemeinschaft und den genannten Drittländern getroffen.

Für Schiffe, die die Flagge Spaniens führen, wurde die einschlägige Regelung zunächst durch die Verordnung Nr. 373/77 des Rates vom 24. Februar 1977 (ABl. L 53, 1977, S. 1) getroffen; in der Folge wurde diese in ihrer Geltungsdauer verlängert und geändert.

Die Regelung, die für den im vorliegenden Fall fraglichen Zeitraum galt, findet sich in der Verordnung Nr. 2160/77 des Rates vom 30. September 1977 zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gegenüber Schiffen, die die Flagge Spaniens führen (ABl. L 250, 1977, S. 17). Die Artikel 1, 2 und 3 dieser Verordnung lauten:

Artikel 1

Spanien darf vom 1. Oktober bis zum 31. Dezember 1977 in den Fischereizonen der Mitgliedstaaten, die sich 200 Seemeilen weit vor der Nordsee- und Atlantikküste erstrecken und für die die gemeinschaftliche Fischereiregelung gilt, mit Ausnahme von Thunfisch nur die in Anhang I festgelegten Fänge an den dort bezeichneten Orten tätigen.

Artikel 2

Die Fangquoten werden vorbehaltlich der Beachtung der Erhaltungs- und Überwachungsmaßnahmen sowie der sonstigen Vorschriften über die Fischereitätigkeit in den Artikel 1 genannten Zonen eingeräumt.

Artikel 3

(1) Die Ausübung der Fischereitätigkeit in den in Artikel 1 genannten Fischereizonen durch Schiffe, die die Flagge Spanien führen, wird von einer Genehmigung, die im Namen der Gemeinschaft von der Kommission ausgestellt wird, sowie von der Einhaltung der in dieser Genehmigung enthaltenen Bedingungen abhängig gemacht.

(2) Jede Genehmigung gilt für ein einziges Schiff für einen Zeitraum, der nicht über den 31. Dezember 1977 hinausgeht, für das Befischen der in der Genehmigung angegebenen Arten bis zu den Höchstmengen und innerhalb der geographischen Grenzen nach Artikel 1.

(3) Die Höchstzahl der Schiffe, die in einer bestimmten geographischen Zone Fischfang betreiben dürfen, und die Höchstzahl der Schiffe, die dort gleichzeitig fischen dürfen, ist in Anhang II festgelegt.

b) In Übereinkommen und Abkommen enthaltene Bestimmungen

Im Londoner Fischereiübereinkommen vom 9. März 1964 (U.N. Treaty Series Bd. 581, S. 57, Nr. 8432) sind die gemeinsamen Elemente einer Regelung der Fischerei innerhalb der von der Basislinie aus gemessenen Sechsmeilenzone und innerhalb der Zone zwischen 6 und 12 Meilen von der Basislinie aus gemessen festgelegt.

Jede Vertragspartei erkennt das Recht jeder anderen Vertragspartei an, die in dem Übereinkommen bezeichnete Fischereiregelung einzuführen (Artikel 1 Absatz 1). Die Artikel 2, 3 und 5 des Übereinkommens lauten wie folgt:

Artikel 2

Der Küstenstaat hat innerhalb der von der Basislinie seines Küstenmeeres aus gemessenen Sechsmeilenzone das ausschließliche Recht zu fischen und die ausschließliche Hoheitsgewalt in Fischereiangelegenheiten.

Artikel 3

Innerhalb der Zone zwischen 6 und 12 Meilen von der Basislinie des Küstenmeeres aus gemessen, darf das Recht zu fischen nur vom Küstenstaat und von denjenigen anderen Vertragsparteien ausgeübt werden, deren Fischereifahrzeuge dort gewohnheitsmäßig zwischen dem 1. Januar 1953 und dem 31. Dezember 1962 gefischt haben.

Artikel 5

(1) Innerhalb der in Artikel 3 bezeichneten Zone ist der Küstenstaat befugt, Vorschriften für die Fischerei zu erlassen und diesen — einschließlich der Vorschriften zur Durchführung international vereinbarter Erhaltungsmaßnahmen — Geltung zu verschaffen, sofern dadurch Fischereifahrzeuge anderer Vertragsparteien, die nach Maßgabe der Artikel 3 und 4 fischen, weder rechtlich noch tatsächlich diskriminiert werden.

(2) Vor Erlaß dieser Vorschriften unterrichtet der Küstenstaat die anderen betroffenen Vertragsparteien und konsultiert sie, falls sie es wünschen.

Nach Artikel 10 des Übereinkommens steht dieses u. a. der Beibehaltung oder Einführung einer Sonderregelung in Fischereiangelegenheiten zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nicht entgegen.

Frankreich und Spanien haben das Übereinkommen im Jahr 1965 ratifiziert.

Im Rahmen der nachbarlichen Vereinbarungen, die in Artikel 9 Absatz 2 des Londoner Übereinkommens vorgesehen sind, haben Frankreich und Spanien durch einen Notenwechsel vom 20. März 1967 ein allgemeines Fischereiabkommen geschlossen. Bezüglich der Rechte der spanischen Fischer, in den der französischen Hoheitsgewalt unterliegenden Gewässern zu fischen, sieht dieses Abkommen in Abschnitt I Buchstabe b u. a. folgendes vor:

Innerhalb der Zone zwischen 6 und 12 Meilen vor den französischen Küsten sind die spanischen Staatsangehörigen auf Dauer in folgendem Umfang zu fischen berechtigt:

an der Atlantikküste zwischen der Bidassoa-Mündung bis zum Breitengrad der Nordspitze von Belle-Ile: alle Arten;

...

Nachdem die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft ihre Fischereizonen zum 1. Januar 1977 auf 200 Meilen ausgedehnt hatten, nahm die Kommission eine Reihe von Verhandlungen über Fischereiabkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern, darunter Spanien, auf. Ein Abkommen mit Spanien wurde am 23. September 1978 paraphiert und am 15. April 1980 unterzeichnet.

Dieses Abkommen wurde im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung Nr. 3062/80 des Rates vom 25. November 1980 über den Abschluß des Fischereiabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Regierung Spaniens (ABl. L 322, 1980, S. 3) genehmigt. Nach dem Abschluß des Ratifizierungsverfahrens in Spanien trat es am 22. Mai 1981 in Kraft (ABl. L 204, 1981, S. 34).

c) Die einschlägigen französischen Rechtsvorschriften

Die im vorliegenden Fall einschlägigen französischen Rechtsvorschriften ergeben sich aus dem Gesetz vom 1. März 1888 über das Verbot für Ausländer, in den französischen Küstengewässern zu fischen, in. der Fassung des Dekrets Nr. 67-451 vom 7. Juni 1967 und des Gesetzes Nr. 67-1086 vom 15. Dezember 1967.

Nach Inkrafttreten des Londoner Fischereiübereinkommens vom 9. März 1964 wurde dadurch eine vorbehaltene Fischereizone geschaffen, daß durch das Dekret Nr. 67-451 vom 7. Juni 1967 das oben genannte Verbot bis zur zwölften Seemeile vor der Basislinie des Küstenmeeres ausgedehnt wurde. In dem Dekret ist vorgesehen, daß zur Durchführung des Londoner Übereinkommens Ausnahmen von diesem Verbot durch Dekret festzusetzen sind. Durch das Gesetz Nr. 67-1086 vom 15. Dezember 1967 wurden die anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen festgelegt.

Das Dekret Nr. 68-209 vom 23. Februar 1968 regelt, unter welchen Voraussetzungen spanische Fischereifahrzeuge — gemäß dem Londoner Übereinkommen und dem französisch-spanischen Abkommen vom 20. März 1967 — in der vorbehaltenen Zone zwischen der sechsten und der zwölften Meile und — in einer Übergangszeit — in der Zone zwischen der dritten und der sechsten Meile die Fischerei ausüben dürfen.

Durch das Gesetz Nr. 71-1060 vom 24. Dezember 1971 wurden die französischen Küstengewässer bis zur zwölften Meile ausgedehnt, jedoch zugleich bestimmt, daß die Ausübung der Fischereirechte, die bestimmten ausländischen Schiffen unter den in internationalen Verträgen und im innerstaatlichen französischen Recht vorgesehenen Voraussetzungen eingeräumt sind, unberührt bleibt.

3. Das Tribunal de grande instance Bayonne sprach den Angeklagten mit Urteil vom 1. Dezember 1977 frei.

Mit Urteil vom 27. Juni 1978 bestätigte die Cour d'appel Pau das erstinstanzliche Urteil. Zur Begründung führte sie aus, das Dekret vom 22. September 1967 zur Bekanntmachtung des Notenwechsels, durch den das Allgemeine Fischereiübereinkommen zwischen Frankreich und Spanien zustande gekommen sei und wonach es in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen vor den französischen oder spanischen Küsten sowohl französischen als auch spanischen Schiffen erlaubt sei zu fischen, sowie das Dekret vom 23. Februar 1968 zur Festlegung der Voraussetzungen, unter denen spanische Schiffe in der französischen vorbehaltenen Zone fischen dürfen, sei weder gekündigt noch außer Kraft gesetzt worden.

Die Cour d'appel nahm weiter auf eine Verbalnote der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 14. Juli 1977 an das spanische Außenministerium Bezug, in dem die Kommission klargestellt hatte, daß spanische Schiffe innerhalb der 12 Meilen breiten Küstenzonen mit Ausnahme der im französisch-spanischen Abkommen vom 20. März 1967 aufgeführten Zone nicht zu fischen berechtigt seien. Die Cour d'appel schloß daraus, daß die gemeinschaftsrechtliche Regelung in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen spanischen Fischern nicht entgegengehalten werden könne.

Schließlich vertrat die Cour d'appel die Auffassung, die Gemeinschaftsverordnung, deren Verletzung dem Angeklagten vorgeworfen werde, sei Spanien vor ihrem Erlaß nicht mitgeteilt worden, beschränkten das Recht zu fischen für die spanischen Schiffe sehr rigoros und diskriminiere diese unter Verstoß gegen das Londoner Übereinkommen vom 9. März 1964, da die Schiffe der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft nicht zum Besitz einer Lizenz gezwungen seien.

Die Cour de cassation, bei der der Generalstaatsanwalt bei der Cour d'appel Pau Rechtsmittel einlegte, vertrat die Ansicht, die strittigen Gemeinschaftsverordnungen, die Teil der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten seien, hätten zwar, wie vom Generalstaatsanwalt ausgeführt, die Bestimmungen des Dekrets vom 23. Februar 1968 stillschweigend außer Kraft gesetzt, das die Modalitäten der Ausübung der Fischerei durch die spanischen Schiffe geregelt habe; es bestünden aber ernsthafte Zweifel daran,

ob die Verordnungen Nrn. 353/77 vom 24. Februar 1977, 746/77 vom 5. April 1977, 1416/77 vom 28. Juni 1977, 1709/77 vom 26. Juli 1977 und 2160/77 vom 30. September 1977, soweit durch sie die Modalitäten der Ausübung der Fischerei durch spanische Schiffe in der zwischen sechs und zwölf Seemeilen vor der Küste gelegenen vorbehaltenen Fischereizone neu festgesetzt worden sind, im Hinblick auf ältere völkerrechtliche Verpflichtungen gültig sind und bejahendenfalls spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden können.

Mit Urteil vom 7. Juli 1980 hat die Cour de cassation diese Frage nach Artikel 177 EWG-Vertrag dem Gerichtshof vorgelegt.

4. Das Vorlageurteil der Cour de cassation vom 7. Juli 1980 ist am 25. August 1980 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben schriftliche Erklärungen eingereicht: der Angeklagte im Ausgangsverfahren, Herr Arbelaiz-Emazabel, vertreten durch Rechtsanwalt J. Tournaire, Bayonne, die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch den Direktor für juristische Angelegenheiten im Außenministerium Gilbert Guillaume als Bevollmächtigten, die Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch R. D. Munrow vom Treasury Solicitor's Department als Bevollmächtigten, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Direktor im Juristischen Dienst des Rates Daniel Vignes als Bevollmächtigten im Beistand von Aidan Larkin, Verwaltungsrat im Juristischen Dienst des Rates, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Jacques Bourgeois als Bevollmächtigten im Beistand von François Lamoureux vom Juristischen Dienst der Kommission.

Auf Bericht des Berichterstatters hat der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Zusammenfassung der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen

Der Angeklagte im Ausgangsverfahren, Herr Arbelaiz-Emazabel, macht zunächst Ausführungen zu dem Widerspruch, der seiner Ansicht nach zwischen den Gemeinschaftsverordnungen zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände gegenüber Schiffen, die die Flagge Spaniens führen, einerseits und bestimmten Vorschriften des Londoner Fischereiübereinkommens vom 9. März 1964 und des französisch-spanischen Abkommens vom 20. März 1967 andererseits besteht.

Er trägt vor, die genannten Gemeinschaftsverordnungen verstießen dadurch, daß durch sie ausschließlich spanische Staatsangehörige einseitig einer restriktiven Regelung unterworfen worden seien, gegen den durch das Londoner Übereinkommen aufgestellten Grundsatz der Nichtdiskriminierung und gegen die im französisch-spanischen Abkommen verbriefte Freiheit des Fischfangs. Herr Arbelaiz-Emazabel bezieht sich dabei auf Artikel 5 des Londoner Übereinkommens, wonach vor allem in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen jede rechtliche oder tatsächliche Diskriminierung der Schiffe anderer Vertragsparteien, die nach Maßgabe der Artikel 3 und 4 des Übereinkommens fischten, verboten sei. Außerdem verweist er darauf, daß den spanischen Fischern in Abschnitt I Buchstabe b des französisch-spanischen Abkommens auf Dauer das Recht eingeräumt worden sei, in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen vor den französischen Küsten alle Fischarten zu fangen.

Dieser Normenkonflikt sei gemäß dem allgemeinen Grundsatz des Rechts der Verträge zu lösen, der in Artikel 30 Absatz 4 Buchstabe b der Wiener Konvention vom Jahr 1969 niedergelegt sei und der auch durch Artikel 234 EWG-Vertrag anerkannt werde, wo es heiße :

Die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften, die vor Inkrafttreten dieses Vertrages zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten einerseits und einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, werden durch diesen Vertrag nicht berührt.

Nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 14. Oktober 1980 in der Rechtssache 812/79 (Strafverfahren gegen Burgoa, Slg. 1981, 2787) seien die Gemeinschaftsorgane verpflichtet, den betroffenen Mitgliedstaat bei der Erfüllung älterer Pflichten nicht zu behindern. Wie sich u. a. aus einer Note des Juristischen Dienstes des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Juli 1977 ergebe, auf die vor der Cour de cassation Bezug genommen worden sei, gelte dieser Grundsatz auch für abgeleitetes Recht. Das Übereinkommen vom 9. März 1964 und das Abkommen vom 20. März 1967 seien vor Inkrafttreten der strittigen Gemeinschaftsverordnungen geschlossen worden und könnten daher durch diese nicht berührt werden. Auch sei das Verfahren, das in den Übergangsverordnungen angewandt worden sei, denen die spanischen Staatsangehörigen einseitig unterworfen worden seien, kein geeignetes Mittel, um den genannten Normenkonflikt zu beseitigen. Dieser Konflikt könne nur durch zweiseitige Verhandlungen zwischen Frankreich und Spanien vermieden werden.

Nur Natur der den spanischen Fischern auferlegten Beschränkungen führt der Angeklagte im Ausgangsverfahren zunächst aus, nach den seit 1977 erlassenen Gemeinschaftsverordnungen seien spanische Schiffe nicht nur in der Zone zwischen 12 und 200 Meilen, sondern auch in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen nur zu fischen berechtigt, wenn jedem einzelnen von ihnen eine befristete Lizenz erteilt worden sei — derartige Lizenzen stelle die Kommission in restriktiver Weise einseitig für ein bestimmtes Gebiet aus — und wenn bestimmte Gesamtquoten streng eingehalten würden. Damit sei die gemeinschaftsrechtliche Regelung mit dem den spanischen Fischern durch das französisch-spanische Abkommen eingeräumten Recht unvereinbar, in der dort genannten Zone auf Dauer ohne Beschränkungen alle Fischarten zu fangen. In diesem Zusammenhang verweist der Angeklagte im Ausgangsverfahren außerdem darauf, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in einer an die Vertretung Spaniens bei den Europäischen Gemeinschaften gerichteten Verbalnote vom 4. Juli 1977 klargestellt habe, daß die Fangmöglichkeiten, die den spanischen Schiffen durch die in der Verordnung Nr. 746/77 enthaltene Übergangsregelung eingeräumt worden seien, ausschließlich in den Gewässern außerhalb der 12-Meilen-Küstenzonen bestünden und daß die Rechte aus dem französischspanischen Abkommen vom 20. März 1967 unberührt blieben. Die Kommission habe demnach ausdrücklich anerkannt, daß die gemeinschaftsrechtliche Regelung die Zone zwischen 6 und 12 Meilen nicht betreffen könne, die in diesem Abkommen genannt sei und um die es im vorliegenden Fall gehe.

Weiter führt Herr Arbelaiz-Emazabel aus, die gemeinschaftsrechtliche Regelung verstoße insofern gegen den in Artikel 5 des Londoner Übereinkommens niedergelegten Grundsatz der Nichtdiskriminierung, als sie ausschließlich für spanische Staatsangehörige gelte. Denn die Quotenregelung, der die spanischen Fischer unterworfen worden seien, werde auf französische Schiffe nicht oder jedenfalls nicht in gleicher Weise angewandt. Außerdem unterlägen der Kontrolle vor dem Fang durch ein Lizenzsystem nicht alle Fischer in derselben Zone, sondern ausschließlich die spanischen Fischer. Eine nachträgliche Überwachung der von den Schiffen der Mitgliedstaaten erzielten Fänge sei in der Gemeinschaft erst durch die Verordnung Nr. 753/80 des Rates vom 26. März 1980 betreffend die Modalitäten für die Aufzeichnung und Übermittlung der Angaben über die von Fischereifahrzeugen der Mitgliedstaaten getätigten Fänge (ABl. L 84, 1980, S. 33) eingeführt worden. Schließlich stelle jede der verschiedenen Modalitäten der Anwendung des Lizenzsystems für die spanischen Fischer eine Beschränr kung dar, der die französischen Fischer selbst bei der nachträglichen Überwachung der Anlandungen nicht unterworfen seien.

Somit würden gleiche Fälle unter Verstoß gegen das Londoner Übereinkommen ungleich behandelt. Die einzige Ausnahme von dem in Artikel 5 des Übereinkommens niedergelegten Grundsatz der Nichtdiskriminierung stelle nämlich Artikel 11 des Übereinkommens dar, wonach ein Küstenstaat unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Gebiete zugunsten der örtlichen Bevölkerung von der vollen Anwendung der Artikel 3 und 4 ausschließen könne. Artikel 10 des Übereinkommens, wonach zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft eine Sonderregelung geschaffen werden könne, habe nicht den Zweck, den Küstenstaat oder seinen Rechtsnachfolger zur Verdrängung der durch das Übereinkommen geschützten Schiffe aus ihren herkömmlichen Fanggebieten zu ermächtigen, sondern wolle lediglich die Möglichkeit schaffen, den Schiffen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die sich nicht auf historische Rechte im Sinne von Artikel 3 des Übereinkommens berufen könnten, den Zugang zu dem fraglichen Gebiet zu eröffnen.

Wegen der Konsultationspflicht nach Artikel 5 Absatz 2 des Londoner Übereinkommens verweist Herr Arbelaiz-Emazabel den Gerichtshof in einem zusätzlichen, am 14. November 1980 eingereichten Schriftsatz auf einen Notenwechsel zwischen der Vertretung Spaniens bei den Europäischen Gemeinschaften und der Generaldirektion Auswärtige Beziehungen der Kommission. Daraus ergebe sich, daß Spanien über die Verordnung Nr. 746/77 des Rates vom 5. April 1977 (ABl. L 90, 1977, S. 8) erst nach deren Erlaß, nämlich durch eine Verbalnote der Kommission vom 6. April 1977, unterrichtet worden sei. Bei dieser Gelegenheit habe die spanische Regierung ihre tiefe Besorgnis über den Inhalt und die Konsequenzen der Maßnahmen der Gemeinschaft zum Ausdruck gebracht und insoweit ihren Standpunkt aufrechterhalten.

Was den zeitlichen Geltungsbereich der genannten völkerrechtlichen Verträge angeht, betont der Angeklagte im Ausgangsverfahren, diese Verträge seien nicht ausgelaufen und weder außer Kraft gesetzt noch gekündigt worden. Zwar hätten sich die Verhältnisse seit 1958 unbestreitbar gewandelt, die eingetretenen Veränderungen rechtfertigten aber nicht die Berufung auf die clausula rebus sic stantibus und könnten mit Sicherheit den in diesen Verträgen niedergelegten Grundsätzen der Nichtdiskriminierung und der gegenseitigen Abstimmung keinen Abbruch tun.

Überdies ließen die im vorliegenden Fall einschlägigen französischen Strafvorschriften keine Ahndung der Nichtbeachtung der Gemeinschaftsverordnungen in den bis 12 Meilen vor der Basislinie reichenden Küstengewässern zu. Denn das Dekret vom 11. Februar 1977 betreffe nur die sogenannte Wirtschaftszone, die sich von der Außenlinie der Küstengewässer bis 188 Meilen jenseits dieser Linie erstrecke. Es schließe demnach die Zone von 6 bis 12 Meilen, um die es im vorliegenden Fall gehe, aus.

Aufgrund dieser Darlegungen vertritt Herr Arbelaiz-Emazabel die Ansicht, die Gemeinschaftsverordnungen zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen für die Fischerei seien ungültig oder jedenfalls in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen gegenüber den spanischen Fischern nicht anwendbar.

Schließlich fügt er hinzu, soweit die genannten Verordnungen für gültig erachtet würden, sei der Gerichtshof nicht für die Entscheidung über die Frage zuständig, ob sie spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden könnten, da der Gerichtshof sonst völkerrechtliche Bestimmungen auslegen müßte, die für die Mitgliedstaaten Bindungen außerhalb des gemeinschaftsrechtlichen Bereichs schüfen (vgl. Urteil vom 27. November 1973 in der Rechtssache 130/73, Vandeweghe, Slg. 1973, 1329).

Die französische Regierung trägt zunächst vor, trotz der im Vorlageurteil getroffenen Unterscheidung zwischen der Gültigkeit der betreffenden Gemeinschaftsverordnungen und der Frage, ob sie den Betroffenen entgegengehalten werden könnten, gehe es im wesentlichen darum, ob die Verordnungen unter Berücksichtigung der Rechte der Betroffenen aus geltenden Verträgen rechtlich von Bestand seien und daher die Grundlage für Strafverfolgungsmaßnahmen bilden könnten.

Sodann verweist die französische Regierung bezüglich der einschlägigen Rechtsvorschriften darauf, daß die Entwicklung einer gemeinsamen Fischereipolitik lange Zeit in Anspruch genommen habe und die Mitgliedstaaten während dieser Zeit weiter rechtsgültig Fischereiabkommen mit Drittländern hätten schließen können. In diesem Rahmen seien das Londoner Übereinkommen und das französisch-spanische Abkommen geschlossen worden.

Die französische Regierung stellt weiter die Frage, unter welchen Voraussetzungen der Gerichtshof darüber entscheiden kann, ob die fraglichen Verordnungen im Hinblick auf die angeführten Verträge gültig sind. Nach Artikel 177 EWG-Vertrag sei der Gerichtshof zwar zur Auslegung völkerrechtlicher Bestimmungen befugt, sofern diese Bestimmungen zum einen die Gemeinschaft als solche bänden und zum anderen so beschaffen seien, daß sie für die einzelnen ein Recht begründeten, sich vor Gericht auf sie zu berufen (vgl. die verbundenen Rechtssachen 21-24/72, International Fruit Company, Slg. 1972, 1219). Jedoch sei der Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag nicht befugt, über die Auslegung völkerrechtlicher Bestimmungen zu entscheiden, die für die Mitgliedstaaten Bindungen außerhalb des gemeinschaftlichen Bereichs schüfen (vgl. Rechtssache 130/73, Vandeweghe, a.a.O.).

Wie sich bereits aus den Schlußanträgen von Generalanwalt Capotorti in der Rechtssache 812/79 (Strafverfahren gegen Burgoa, Urteil vom 14. Oktober 1980, Slg. 1981, 2787) ergebe, binde das Londoner Übereinkommen und infolgedessen auch das zu seiner Durchführung geschlossene französisch-spanische Abkommen die Gemeinschaft nicht. In diesem Zusammenhang verweist die französische Regierung auch darauf, daß Luxemburg nicht Partei des Londoner Übereinkommens sei. Es sei im übrigen unerheblich, daß sich der Sachverhalt in der vorliegenden Sache im Gegensatz zur Rechtssache 812/79 in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen zugetragen habe und daß das Londoner Übereinkommen für Frankreich ein nach Inkrafttreten des EWG-Vertrags abgeschlossener Vertrag sei.

Aus alledem folge, daß das Londoner Übereinkommen und das französischspanische Abkommen die Gültigkeit der strittigen Verordnungen nicht beeinträchtigen könne.

Die französische Regierung vertritt überdies die Ansicht, die vom Gerichtshof in der Rechtssache 812/79 angestellten Überlegungen träfen auch auf die vorliegende Rechtssache zu. Die spanischen Behörden hätten nämlich von 1977 an bei der Durchführung der Übergangsregelung vor dem Abschluß des Rahmenabkommens vom 15. April 1980 zwischen Spanien und der Gemeinschaft eng mit der Kommission zusammengearbeitet. Da Spanien der Übergangsregelung zugestimmt habe, in der in keiner Weise zwischen der Zone zwischen 6 und 12 Meilen und der Zone zwischen 12 und 200 Meilen unterschieden werde, bestehe kein Anlaß zu prüfen, ob diese Regelung mit einem überholten früheren Rechtszustand vereinbar sei.

Rein vorsorglich trägt die französische Regierung vor, die Gemeinschaftsverordnungen seien mit dem genannten Übereinkommen und dem genannten Abkommen vereinbar. Sie betont in diesem Zusammenhang, daß die zur Erhaltung der Fischbestände erlassene Übergangsregelung sich ohne Schwierigkeiten in den Rahmen der Artikel 5 und 10 des Londoner Übereinkommens einfüge. Außerdem stelle das Lizenzsystem im Gegensatz zu der gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten angewandten Überwachung bei der Anlandung der Fänge das einzige wirksame Mittel dar, um die einheitliche Beachtung der Gemeinschaftsregelung durch Fischer dritter Länder sicherzustellen. Es könne daher nicht als diskriminierende Behandlung angesehen werden.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt im wesentlichen vor, das Londoner Übereinkommen begründe keine Rechte, auf die sich einzelne vor Gericht berufen könnten. Nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 12. Dezember 1972 in den verbundenen Rechtssachen 21-24/72 (International Fruit Company, a.a.O.) könne es daher vor dem Gerichtshof nicht als Maßstab für die Beurteilung der Gültigkeit von Gemeinschaftsverordnungen herangezogen werden.

Das Übereinkommen richte sich nämlich in eher allgemein gehaltenen Formulierungen an die Unterzeichnerstaaten. Insbesondere räume sein Artikel 5 den Küstenstaaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Durchführung der notwendigen Erhaltungsmaßnahmen ein. Für den Fall, daß ein Unterzeichnerstaat seine Verpflichtungen aus dem Übereinkommen nicht richtig erfüllt und so gegen die den anderen Vertragsparteien eingeräumten Rechte verstoßen habe, sehe das Übereinkommen selbst in Artikel 13 und im Anhang II ein Schiedsverfahren vor (vgl. die verbundenen Rechtssachen 21-24/72, a.a.O.).

Im übrigen genügen die fraglichen Gemeinschaftsverordnungen nach Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs den Artikeln 5 und 10 des Übereinkommens.

Somit könne das Übereinkommen, obwohl sich der Sachverhalt des vorliegenden Falles in der durch das Übereinkommen erfaßten Zone zwischen 6 und 12 Meilen zugetragen habe, die Gültigkeit der einschlägigen Gemeinschaftsverordnungen nicht beeinträchtigen.

Der Rat der Europäischen Gemeinschaften weist darauf hin, daß die in der vorliegenden Rechtssache angeführten völkerrechtlichen Verträge in einer Übergangszeit zwischen dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags und der Einführung einer gemeinsamen Fischereipolitik geschlossen worden seien. Nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofes hätten die Mitgliedstaaten sich rechtswirksam völkerrechtlich verpflichten können, sofern die eingegangenen Verpflichtungen Übergangscharakter gehabt hätten (vgl. das Urteil vom 14. Juli 1976 in den verbundenen Rechtssachen 3, 4 und 6/76, Kramer, Slg. 1976, 1279, 1312).

Was das Londoner Übereinkommen angehe, so sei die Erfüllung der zuletzt genannten Voraussetzung in Artikel 10 des Übereinkommens vorgesehen. Dort sei u. a. bestimmt: Dieses Übereinkommen steht der ... Einführung folgender Sonderregelungen in Fischereiangelegenheiten nicht entgegen: a) zwischen den Mitgliedstaaten ... der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, .... Tatsächlich hätten die Mitgliedstaaten das Londoner Übereinkommen unter der Voraussetzung unterzeichnet, daß die Unterzeichnung des Übereinkommens der Einführung einer gemeinsamen Fischereipolitik nicht entgegenstehe. Daher binde das Londoner Übereinkommen zwar die Gemeinschaft nicht als solche, enthalte aber in seinem Artikel 10 eine Vereinbarung zugunsten Dritter, auf die sich die Gemeinschaft berufen könne. Der Rat beruft sich insoweit auf Artikel 36 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge, wonach ein Recht für einen Drittstaat aus einer Vertragsbestimmung [entsteht], falls die Vertragsparteien durch die Bestimmung dem Drittstaat oder einer Gruppe von Staaten, zu der er gehört, ... dieses Recht gewähren wollen und der Drittstaat dem zustimmt.

Weiter macht der Rat geltend, die gemeinschaftsrechtliche Regelung habe dem Londoner Übereinkommen und dem mit diesem in engem Zusammenhang stehenden französisch-spanischen Abkommen keinen Abbruch getan. Denn für die Zone zwischen 6 und 12 Meilen, um die es hier gehe, sehe das Übereinkommen keine Freiheit des Fischfangs vor, sondern räume nur bestimmte, in Artikel 3 umschriebene Rechte ein, die der Regelung der Artikel 4 und 5 unterlägen. Die Rechte aus dem Londoner Übereinkommen würden durch die gemeinschaftsrechtliche Regelung nicht übergangen, sondern lediglich durch ein Quoten- und Lizenzsystem, das eine Erhaltungsmaßnahme im Sinne von Artikel 5 des Übereinkommens dargestellt habe, eingeschränkt. Wenn das Recht der spanischen Fischer in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen im französisch-spanischen Abkommen als Dauer recht bezeichnet sei, so sei diese Wendung als Gegensatz zu einem Übergangs recht zu verstehen, wie es für die Zone zwischen 3 und 6 Meilen vorgesehen sei.

Der Rat betont sodann, daß es durch Artikel 10 nach dem Beispiel der klassischen Ausnahme von der Meistbegünstigungsklausel zugunsten von Zollunionen ermöglicht werden solle, zugunsten der gemeinschaftsrechtlichen Sonderregelung von dem in Artikel 5 niedergelegten Grundsatz der Nichtdiskriminierung abzuweichen. Zwar dürfe nach Artikel 10 eine solche Regelung nicht zur Folge haben, daß die Rechte aus Artikel 3 völlig beseitigt würden, doch sei es nach dieser Vorschrift zulässig, daß die in Artikel 5 vorgesehenen Erhaltungsmaßnahmen nicht durch die Sonderregelung begünstigten Personen gegenüber nicht in gleicher Weise angewandt würden wie durch diese Regelung begünstigten Personen gegenüber. In diesem Zusammenhang verweist der Rat auch auf eine gewisse Parallelität zwischen den spanischen Fischern gegenüber ergriffenen Maßnahmen und der seit den Vereinbarungen von Den Haag vom Dezember 1976 für die Fischer in der Gemeinschaft entwikkelten Sonderregelung.

Schließlich bemerkt der Rat, die Unterrichtungs- und Konsultationsverpflichtungen nach Artikel 5 Absatz 2 des Übereinkommens seien erfüllt worden, namentlich am Rande der Verhandlungen zwischen der Kommission und der spanischen Vertretung in Brüssel über das Rahmenabkommen.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vertritt die Ansicht, die Lösung, für die sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Oktober 1980 in der Rechtssache 812/79 (Strafverfahren gegen Burgoa) entschieden habe, gelte allgemein für die Gültigkeit der fraglichen Gemeinschaftsverordnungen, gleichgültig, ob sich der maßgebliche Sachverhalt diesseits oder jenseits der 12-Meilen-Grenze zugetragen habe. Nach der genannten Entscheidung sei bei der Beurteilung der Gültigkeit der Übergangsmaßnahmen der Gemeinschaft die Regelung außer acht zu lassen, die vor Inkrafttreten der gemeinschaftsrechtlichen Regelung gegolten habe. Diese gründe sich nämlich auf die neuen Beziehungen, die Spanien und die Gemeinschaft nrch der Ausdehnung der Fischereizonen auf 200 Meilen zueinander aufgenommen hätten.

Nach Ansicht der Kommission betrifft die Entwicklung des Seevölkerrechts, die die Aufnahme dieser neuen Beziehungen erforderlich gemacht habe, nicht nur die Fischereizonen zwischen 12 und 200 Meilen, sondern auch die Gebiete zwischen 6 und 12 Meilen. Denn der Wandel des Seevölkerrechts durch die Entstehung neuen Gewohnheitsrechts sei, wie aus der Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes vom 25. Juli 1974 in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Island (Recueil C.I.J. 1974, S. 23) hervorgehe, zuerst in den an das Küstenmeer grenzenden Gewässern, also gerade in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen, sichtbar geworden.

Vorsorglich trägt die Kommission vor, die gemeinschaftsrechtliche Regelung sei mit dem Londoner Übereinkommen vereinbar.

Sie weist insoweit im wesentlichen darauf hin, daß das gemeinschaftsrechtliche Lizenzsystem eine angemessene Form der Regelung darstelle, um gemäß Artikel 5 des Londoner Übereinkommens die Durchführung der Erhaltungsmaßnahmen, insbesondere die Beachtung der Fangquoten durch die Schiffe dritter Länder, die in der Regel zum Löschen ihrer Fänge in ihren Ursprungshafen zurückkehrten, zu überwachen. In diesem Zusammenhang führt die Kommission auch Artikel 10 des Londoner Übereinkommens an.

Zu der Frage, ob die gemeinschaftsrechtliche Regelung spanischen Fischern entgegengehalten werden kann, verweist die Kommission vor allem darauf, daß die Gemeinschaft und Spanien, was vor den nationalen Gerichten bestritten worden sei, sich vorher abgestimmt hätten.

Diese Abstimmung habe bei den im Dezember 1976 aufgenommenen Verhandlungen über das Fischereirahmenabkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien stattgefunden. Die vorherige Abstimmung über das Lizenzsystem, den umstrittendsten Teil der gemeinschaftsrechtlichen Regelung, habe demnach gemäß Artikel 5 Absatz 2 des Londoner Übereinkommens lange vor der Einführung dieses Systems durch die Verordnung Nr. 746/77 des Rates vom 5. April 1977 stattgefunden. Die Kommission stellt außerdem klar, daß die Begriffe Abstimmung oder Konsultation nicht bedeuteten, daß zuvor Einvernehmen erzielt werden müsse.

Allerdings räumt die Kommission ein, daß Spanien während der Verhandlungen unter anderem die Erhaltung der Rechte seiner Fischereifahrzeuge in der Zone zwischen 6 und 12 Meilen verlangt habe. Bei der Paraphierung des Rahmenabkommens habe Spanien aber am 23. September 1978 eine Erklärung abgegeben, durch die es schließlich anerkannt habe, daß die Bestimmungen des Abkommens an die Stelle der Abkommen über die Beziehungen in Fischereiangelegenheiten treten, deren, Partei die Mitgliedstaaten der EWG und Spanien sind.

In diesem Zusammenhang trägt die Kommission vor, die — vom Angeklagten im Ausgangsverfahren hervorgehobene — Ausnahme für die Zone zwischen 6 und 12 Meilen, von der in ihrer Verbalnote an die Vertretung Spaniens vom 4. Juli 1977 die Rede sei, habe nur die Grenzzone im Sinne des Abschnitts III des französisch-spanischen Abkommens betreffen können. Dies ergebe sich eindeutig aus einer Verbalnote vom 29. Juli 1977 über die Verlängerung der Übergangsmaßnahmen durch die Verordnung Nr. 1709/77 des Rates vom 26. Juli 1977; in dieser Verbalnote habe die Kommission folgendes klargestellt: Die neue Verordnung gilt wie die vorherigen Verordnungen in allen der Hoheitsgewalt oder der Souveränität der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft unterliegenden Fischereizonen einschließlich des Gebiets, das in Abschnitt I des Notenwechsels zum Zwecke des Abschlußes des französisch-spanischen Abkommens vom 20. März 1967 enthalten ist, und mit Ausnahme der Küstenfischereizone im Sinne von Abschnitt III dieses Notenwechsels. Schließlich verweist die Kommission auf die — vor Eintritt der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Ereignisse eingeleitete — Zusammenarbeit mit den spanischen Behörden bei der Durchführung der Übergangsregelung, insbesondere bei der Erteilung der Fanglizenzen, die über die Vertretung Spaniens bei den Gemeinschaften abgewickelt worden sei.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 24. Juni 1981 haben der Angeklagte im Ausgangsverfahren, Herr Arbelaiz-Emazabel, vertreten durch Rechtsanwalt J. Tournaire, Bayonne, die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch den Direktor für juristische Angelegenheiten im Außenministerium Gilbert Guillaume als Bevollmächtigten, der Rat der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch den Direktor im Juristischen Dienst des Rates Daniel Vignes als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch François Lamoureux vom Juristischen Dienst der Kommission als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 15. September 1981 vorgetragen.

1 Die französische Cour de cassation hat mir Urteil vom 7. Juli 1980, beim Gerichtshof eingegangen am 25. August 1980, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die Frage vorgelegt, ob bestimmte Verordnungen des Rates, insbesondere die Verordnung Nr. 2160/77 vom 30. September 1977 zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gegenüber Schiffen, die die Flagge Spaniens führen (ABl. L 250, 1977, S. 17), gültig sind und spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden können.

2 Diese Frage stellt sich in einem Strafverfahren gegen den Kapitän eines die spanische Flagge führenden Fischereifahrzeugs, der angeklagt ist, am 3. November 1977, ohne im Besitz der nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 2160/77 vorgeschriebenen Fanglizenz zu sein, auf dem offenen Meer vor Bayonne in dem Teil der französischen Küstengewässer gefischt zu haben, der sich zwischen der sechsten und der zwölften Seemeile vor der Küste erstreckt.

3 Das Tribunal de grande instance Bayonne sprach den Angeklagten frei; sein Urteil wurde von der Cour d'appel Pau bestätigt. Diese führte aus, zwar sei der Angeklagte tatsächlich beim Fischen ohne Fanglizenz in der Zone zwischen der sechsten und zwölften Meile angetroffen worden, nach dem durch einen Notenwechsel vom 20. März 1967 zwischen Frankreich und Spanien zustande gekommenen Allgemeinen Fischereiabkommen (Journal Officiel de la République française vom 4. August 1967, S. 7807), das zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt noch in Kraft gewesen sei, sei er jedoch berechtigt gewesen, dort zu fischen.

4 Nach dem genannten Abkommen sind die spanischen Staatsangehörigen innerhalb der Zone zwischen 6 und 12 Meilen vor den französischen Küsten an der Atlantikküste zwischen der Bidassoa-Mündung bis zum Breitengrad der Nordspitze von Belle-Ile auf Dauer alle Arten zu fischen berechtigt. Laut seinem Abschnitt V wurde das Abkommen im Rahmen der nachbarlichen Vereinbarungen geschlossen, die im Londoner Fischereiübereinkommen vom 9. März 1964 (U.N. Treaty Series Bd. 581, S. 57, Nr. 8432) vorgesehen sind, dem Frankreich und Spanien beigetreten sind.

5 Die Cour d'appel wies die Auffassung zurück, die Verordnung Nr. 2160/77 Verstösse nicht gegen das französisch-spanische Abkommen, da sie den spanischen Schiffen die Fischerei nicht verbiete, sondern lediglich deren Ausübung regele. Sie vertrat die Ansicht, die genannte Verordnung sei Spanien vor ihrem Erlaß unter Verstoß gegen das Londoner Übereinkommen nicht mitgeteilt worden, beschränke das Recht zu fischen für spanische Schiffe sehr rigoros und diskrimiere diese, da die Schiffe der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft nicht zum Besitz einer Lizenz gezwungen seien.

6 In seiner Kassationsschrift machte der Generalstaatsanwalt bei der Cour d'appel Pau geltend, nach dem Londoner Übereinkommen und dem französisch-spanischen Abkommen sei Frankreich berechtigt gewesen, spanischen Schiffen gegenüber das Fischen in der Zone zwischen der sechsten und der zwölften Meile zu regeln; eine derartige Regelung sei durch das französische Dekret vom 23. Februar 1968 (Journal Officiel de la République française vom 3. März 1968, S. 2327) getroffen worden. Dieses Dekret, in dem keine Fangquoten festgesetzt waren, sei jedoch stillschweigend durch die auf spanische Schiffe anwendbaren, die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände betreffenden Gemeinschaftsverordnungen geändert worden, die Bestandteil der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten seien. Diese Verordnungen stellten eine neue Fischereiregelung dar, durch die das Recht der spanischen Schiffe nicht aufgehoben, sondern durch Festsetzung von Quoten und Einführung einer Lizenzpflicht beschränkt werde.

7 Nach Ansicht der Cour de cassation bestehen ernsthafte Zweifel daran, ob die Gemeinschaftsverordnungen im Hinblick auf die genannten älteren völkerrechtlichen Verpflichtungen gültig sind und bejahendenfalls spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden können, soweit durch sie die Modalitäten der Ausübung der Fischerei durch spanische Schiffe in der Fischereizone zwischen der sechsten und zwölften Seemeile neu festgesetzt worden sind. Sie hat den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung über diese Frage ersucht.

8 Wie der Gerichtshof bereits in seiner früheren Rechtsprechung insbesondere in seinem Urteil vom 14. Juli 1976 in den verbundenen Rechtssachen 3, 4 und 6/76 (Kramer, Slg. 1976, 1279) festgestellt hat, folgt aus der Gesamtheit der fischereirechtlichen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, daß die Gemeinschaft im Innenverhältnis befugt ist, alle Maßnahmen zur Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres einschließlich der Festsetzung von Fangquoten zu treffen und daher auch völkerrechtliche Verpflichtungen zur Erhaltung der Meeresschätze einzugehen.

9 Allerdings hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil weiter ausgeführt, daß die Mitgliedstaaten, solange die Gemeinschaft ihre Aufgaben auf diesem Gebiet noch nicht in vollem Umfang wahrgenommen hatte, befugt waren, bestimmte Verpflichtungen zur Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres zu übernehmen, und daß sie auch berechtigt waren, deren Erfüllung in ihrem Hoheitsbereich sicherzustellen. In demselben Urteil hat der Gerichtshof jedoch darauf hingewiesen, daß diese Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nur Übergangscharakter hatte und spätestens mit Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte 1972 vorgesehenen Sechs-Jahres-Frist, d.h. am 31. Dezember 1978, enden sollte. In dieser Frist sollten die Gemeinschaftsorgane nämlich die Bedingungen der Ausübung der Fischerei zu dem Zweck festlegen, den Schutz der Fischbestände und die Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres zu gewährleisten.

10 Frankreich hat das Londoner Übereinkommen am 5. Juli 1965 ratifiziert, also zu einem Zeitpunkt, als die Gemeinschaft auf dem Gebiet der Seefischerei noch keine Rechtsvorschriften erlassen hatte. Es konnte daher aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts dieses Übereinkommen sowie das zweiseitige Abkommen von 1967 mit Spanien, das nach seinem Abschnitt V und im übrigen auch nach dem Vorbringen der französischen Regierung zur Durchführung dieses Übereinkommens eingegangen wurde, wirksam schließen.

11 In diesen Zusammenhang gestellt geht die Vorlagefrage des nationalen Gerichts also dahin, ob die so von Frankreich übernommenen internationalen Verpflichtungen dazu führen, daß die die Modalitäten der Ausübung der Fischerei durch spanische Schiffe in der Zone zwischen der sechsten und der zwölften Meile berührenden Gemeinschaftsverordnungen, durch die ab Februar 1977 Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände getroffen wurden, ungültig sind oder spanischen Staatsangehörigen nicht entgegengehalten werden können.

12 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß das Londoner Übereinkommen nach seinem Artikel 10 der Einführung von Sonderregelungen in Fischereiangelegenheiten zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft nicht entgegensteht und die Küstenstaaten nach Artikel 5 des Übereinkommens unter bestimmten Voraussetzungen befugt sind, Erhaltungsmaßnahmen in der Zone zwischen der sechsten und zwölften Meile Geltung zu verschaffen.

13 Damit steht fest, daß die Parteien des Londoner Übereinkommens von den gegenseitigen Verpflichtungen wußten, die die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft im Rahmen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Fischerei übernommen hatten, und daß sie davon ausgingen, daß Erhaltungsmaßnahmen grundsätzlich zulässig und geeignete Regelungen zu ihrer Durchführung in der durch das Übereinkommen erfaßten Zone erforderlich sind. Daraus folgt, daß es den Parteien des Londoner Übereinkommens nicht unbekannt sein konnte, daß die Befugnis, Erhaltungsmaßnahmen im Sinne von Artikel 5 des Übereinkommens zu treffen, von einem bestimmten Zeitpunkt an, was die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft anbelangt, von den Gemeinschaftsorganen ausgeübt würde.

14 Sodann sind die Umstände zu prüfen, unter denen die Gemeinschaft eine Regelung zur Erhaltung der Fischbestände eingeführt und die daraus abzuleitenden Konsequenzen für die spanischen Fischer festgelegt hat.

15 Als die Gemeinschaft eine Regelung zur Erhaltung der Meeresschätze erließ, befand sich das Völkerrecht auf dem Gebiete der Fischerei in einem tiefgreifenden Wandel. Um der damaligen allgemeinen Entwicklung des Völkerrechts Rechnung zu tragen, beschlossen die Mitgliedstaaten, in einer im Rahmen des Rates abgesprochenen gemeinsamen Aktion ihre Fischereizonen auf 200 Meilen von der Basislinie aus gemessen auszudehnen. In seiner Entschließung vom 3. November 1976 über bestimmte externe Aspekte der Schaffung einer 200-Meilen-Fischereizone in der Gemeinschaft ab 1. Januar 1977 (ABl. C 105, 1981, S. 1) vertrat der Rat die Auffassung, daß eine sofortige Aktion der Gemeinschaft für den Schutz ihrer legitimen Interessen in den von den Auswirkungen der Ausdehnungsmaßnahmen am stärksten bedrohten Meereszonen erforderlich sei, und kam deshalb überein, daß vom 1. Januar 1977 an die Nutzung der Fischbestände in den Fischereizonen der Mitgliedstaaten durch Fischereifahrzeuge von Drittländern in Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den betreffenden Drittländern zu regeln sei.

16 In derselben Entschließung beauftragte der Rat die Kommission, sofort mit den durch die Erhaltungsmaßnahmen der Gemeinschaft betroffenen Drittländern Verhandlungen zu dem Zweck aufzunehmen, die Erfordernisse der Erhaltung der Fischbestände mit den Interessen der Fischer in Einklang zu bringen, die in den fraglichen Gewässern herkömmlicherweise die Fischerei ausübten. Die Verhandlungen zwischen der Kommission und Spanien wurden bereits am 3. Dezember 1976 eingeleitet. Sie führten zu dem Fischereiabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Regierung Spaniens, das am 23. September 1976 paraphiert und am 15. April 1980 unterzeichnet wurde (ABl. C 263, 1980, S. 1).

17 In der Zeit von der Festlegung ihrer Erhaltungspolitik bis zum Abschluß dieser Verhandlungen traf die Gemeinschaft, um einer dringenden Notwendigkeit Rechnung zu tragen, Übergangsmaßnahmen für jeweils kurze Zeiträume, durch die die Fangquotenregelung der Gemeinschaft auf alle Fischer dritter Länder einschließlich der spanischen Fischer ausgedehnt wurde.

18 Wie sich aus den Angaben der Kommission ergibt, verlangte die spanische Regierung bei den zu dem Abkommen führenden Verhandlungen ursprünglich die Aufrechterhaltung der Rechte ihrer Fischereifahrzeuge in der Zone zwischen der sechsten und der zwölften Meile, gab diese Haltung jedoch im Laufe der Verhandlungen auf; bei der Paraphierung des Abkommens erklärte sie, daß die Bestimmungen des Abkommens an die Stelle der Abkommen über die Beziehungen in Fischereiangelegenheiten treten, deren Partei die Mitgliedstaaten der EWG und Spanien sind.

19 Die Gemeinschaft hat das Abkommen im Sinne von Artikel 228 EWG-Vertrag durch den Erlaß der Verordnung Nr. 3062/80 des Rates vom 25. November 1980 (ABl. L 322, S. 3) geschlossen. Es trat am 22. Mai 1981 in Kraft (ABl. L 204, S. 34) und wurde vom Tag seiner Unterzeichnung an gemäß seinem Artikel 12 von der Gemeinschaft und Spanien vorläufig angewandt.

20 Nach seinem Artikel 1 Absatz 1 ist der Zweck des Abkommens, die Grundsätze und Regeln für alle Bedingungen der Ausübung der Fischerei durch Fischereifahrzeuge beider Parteien in den der Gerichtsbarkeit der jeweils anderen Partei unterliegenden Fischereizonen festzulegen. Die einzige Ausnahme von dieser Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs des Abkommens ist in Artikel 1 Absatz 2 niedergelegt, wonach das Abkommen nicht die in einem französisch-spanischen Abkommen aus dem Jahr 1959 festgelegte Ausübung der beiderseitigen Fischereitätigkeit in der Bidassoa und in der Bucht von Figuier berührt.

21 Nach dem Abkommen kann jede Partei für die ihrer Gerichtsbarkeit unterliegende Fischereizone die erforderlichen Maßnahmen zur rationellen Bewirtschaftung der lebenden Meeresschätze treffen, wobei zu diesen Maßnahmen die Festsetzung von Fangquoten und die Einführung einer Lizenzpflicht für die Ausübung der Fischerei gehören können.

22 Sämtliche in der Zeit zwischen der Annahme der Entschließung des Rates vom 3. November 1976 und dem endgültigen Inkrafttreten des Abkommens eingetretenen Ereignisse sind bei der Beurteilung des Rechtszustands in diesem Zeitraum, und insbesondere bei der Prüfung der Gültigkeit der verschiedenen Gemeinschaftsverordnungen über die Ausübung der Fischerei durch spanische Schiffe in den Fischereizonen der Mitgliedstaaten, zu berücksichtigen.

23 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß bereits die erste dieser Verordnungen, die Verordnung Nr. 373/77 des Rates vom 24. Februar 1977 zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gegenüber Schiffen, die die Flagge bestimmter Drittländer führen (ABl. L 53, S. 1), wie sich aus ihrer sechsten Begründungserwägung ergibt, für die Zeit bis zum Abschluß der Fischereiabkommen mit diesen Ländern, über die zur Zeit verhandelt wird, erlassen wurde.

24 Durch diese Verordnung wurden lediglich Fangquoten festgesetzt, während das Lizenzsystem erst durch die mehrere Monate nach Beginn der Verhandlungen zwischen der Gemeinschaft und Spanien über diese Materie erlassene Verordnung Nr. 746/77 des Rates vom 5. April 1977 zur Spanien, Finnland und Portugal betreffenden Verlängerung der Geltungsdauer einiger Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 373/77 (ABl. L 90, S. 8) eingeführt wurde.

25 Ein derartiges Lizenzsystem ist lediglich ein notwendiges Mittel, um die Wirksamkeit der von der Gemeinschaft getroffenen Fangquotenregelung sicherzustellen, da die Überwachung der Fangtätigkeit der Fischereifahrzeuge der Drittländer nicht in den Häfen an der angrenzenden Küste durchgeführt werden kann, weil diese Fahrzeuge normalerweise zur Anlandung ihrer Fänge in ihre Ausgangshäfen zurückkehren. Der Umstand, daß durch die Verordnung Nr. 746/77 ein Lizenzsystem eingeführt wurde, konnte somit als solcher nicht zu einer Benachteiligung der spanischen Fischer gegenüber den der Gemeinschaft angehörenden Fischern führen, die ebenfalls einer Fangquotenregelung unterlagen.

26 Durch die späteren Verordnungen über Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände gegenüber spanischen Schiffen, darunter die in der entscheidungserheblichen Zeit geltende Verordnung Nr. 2160/77, wurde die mit einer Lizenzpflicht verbundene Fangquotenregelung, von Einzelheiten abgesehen, während der gesamten Dauer der Verhandlungen über das Fischereiabkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien und sogar während seiner vorläufigen Anwendung nach dem 15. April 1980 aufrechterhalten.

27 Die spanischen Behörden wirkten während der gesamten Anwendungsdauer der von der Gemeinschaft getroffenen Übergangsregelung an deren Durchführung mit. Sie beteiligten sich an der Erteilung der Gemeinschaftslizenzen — diese wurden für bestimmte geographische Gebiete ohne Unterscheidung zwischen den Zonen von der sechsten bis zur zwölften Meile und den Zonen von der zwölften bis zur zweihundersten Meile ausgestellt — und an Erörterungen über Einzelheiten der Anwendung der Übergangsregelung, wie z. B. über die Ersetzung von Schiffen und die Gleichwertigkeit der Lizenzen.

28 Was die Anwendung der Verordnung Nr. 2160/77 betrifft, so geht aus den Akten hervor, daß die Vertretung Spaniens bei den Europäischen Gemeinschaften der Kommission die Liste der Lizenzanträge übermittelte und daß die Verteilung der ausgestellten Lizenzen an die Betroffenen von den spanischen Behörden übernommen wurde.

29 Nach alledem fügt sich die Übergangsregelung, die die Gemeinschaft nach ihren eigenen Vorschriften getroffen hat, in den Rahmen der Beziehungen ein, die die Gemeinschaft und Spanien mit dem Ziel aufgenommen haben, die mit den Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände und mit der Ausdehnung der ausschließlichen Fischereizonen verbundenen Probleme zu lösen und sicherzustellen, daß die Fischer der jeweils anderen Partei zu den solchen Maßnahmen unterliegenden Gewässern Zugang haben.

30 Diese Beziehungen, die durch das Fischereiabkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien bestätigt und schrittweise unter Mitwirkung der spanischen Behörden entwickelt wurden, seit die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten 1976 bestimmte Entscheidungen trafen, um dem immer dringlicher werdenden Bedürfnis der Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres sowie der allgemeinen Entwicklung des Völkerrechts auf dem Gebiete der Seefischerei Rechnung zu tragen, sind an die Stelle der völkerrechtlichen Verpflichtungen getreten, die früher im Verhältnis zwischen Spanien und bestimmten Mitgliedstaaten, darunter Frankreich, bestanden.

31 Die spanischen Fischer können sich daher für den Fall, daß zwischen beiden Gruppen von Bestimmungen ein Widerspruch besteht, gegenüber der Geltung der Übergangsverordnungen der Gemeinschaft nicht auf die älteren völkerrechtlichen Verpflichtungen im Verhältnis zwischen Frankreich und Spanien berufen.

32 Aus alledem folgt, daß die Prüfung der vorgelegten Frage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2160/77 beeinträchtigen könnte, und daß diese Verordnung spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden kann.

Kosten

33 Die Auslagen der französischen Regierung und der britischen Regierung sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten im Ausgangsverfahren ist das Verfahren vor dem Gerichtshof Teil des bei dem nationalen Gericht anhängigen Strafverfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm von der französischen Cour de cassation mit Urteil vom 7. Juli 1980 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 2160/77 des Rates vom 30. September 1977 zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen gegenüber Schiffen, die die Flagge Spaniens führen (ABl. L 250, S. 17), beeinträchtigen könnte. Diese Verordnung kann spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden.