Europäischer Gerichtshof Urteil vom 17.12.1981 – C-272/80

In der Rechtssache 272/80

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag vom Gerechtshof Den Haag (Sechste Kammer) in dem vor diesem anhängigen Strafverfahren gegen

Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV, mit Sitz in Rotterdam, Oudorpweg 54,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 30 EWG-Vertrag im Hinblick auf die niederländische Bestrijdingsmiddelenwet von 1962

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten G. Bosco, O. Due, A. Touffait, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, U. Everling, A. Chloros und F. Grévisse,

Generalanwalt: S. Rozès

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die schriftlichen Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I — Sachverhalt und Verfahren

1.

Mit Urteil des Economische Politierechter bei der Arrondissementsrechtbank Rotterdam vom 4. Dezember 1979 wurde die besloten vennootschap Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV wegen Verstoßes gegen die Bestrijdingsmiddelenwet von 1962 [Gesetz über Schädlingsbekämpfungsmittel] zu einer Geldbuße von 1000 Gulden verurteilt. In dem Verfahren vor der Arrondissementsrechtbank wurde festgestellt, daß die angeklagte Gesellschaft in den Niederlanden am 16. Februar 1978 über einen Handelsvertreter an die Gesellschaft Noord-Nederlandse Bottelmaatschappij BV eine bestimmte Menge eines insbesondere für die Lebensmittelindustrie bestimmten Schädlingsbekämpfungsmittels im Sinne des Artikels 1 des genannten Gesetzes unter der Bezeichnung Fumicots Fumispore verkauft und/oder geliefert hatte, wobei nicht erkennbar war, daß dieses Mittel aufgrund der Bestrijdingsmiddelenwet in den Niederlanden zugelassen war, da auf seiner Verpackung weder die Bezeichnung noch die Zulassungsnummer angegeben war. Dieses Erzeugnis wurde von der Gesellschaft Noord-Nederlandse Bottelmaatschappij BV zur Ausräucherung und Desinfizierung eines Zuckersilos benutzt, um das Zurückbleiben von Schimmelpilzsporen zu verhindern.

2.

Die angeklagte Gesellschaft legte gegen diese Verurteilung Berufung ein und machte dabei vor allem geltend, die Beeinträchtigung der Einfuhr und des Vertriebs des betreffenden Erzeugnisses in den Niederlanden aufgrund des Verbots gemäß Artikel 2 der Bestrijdingsmiddelenwet stelle eine nach Artikel 30 EWG-Vertrag untersagte mengenmäßige Beschränkung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung dar. Der Verteidiger der Angeklagten trug vor, dieses Erzeugnis sei aus Frankreich eingeführt worden, wo es nach seiner Zulassung gemäß den einschlägigen französischen Rechtsvorschriften rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sei; das französische Recht ziele auf den Schutz genau derselben Rechtsgüter — nämlich die der öffentlichen Gesundheit — ab wie das niederländische Recht, und zwar in gleichem Umfang. Die verlangte Neuzulassung des in die Niederlande eingeführten Erzeugnisses sei deshalb weder notwendig, um einem zwingenden Erfordernis nachzukommen, noch rechtfertige sie eine Ausnahme von dem Grundrecht des freien Warenverkehrs; sie stelle auch nicht das angemessenste Mittel dar, das gleichzeitig den Handelsverkehr am wenigsten behindere. Außerdem sei die für die Zulassung in den Niederlanden erforderliche Untersuchung des Erzeugnisses mit unverhältnismäßig hohen Kosten, gemessen an dem in den Niederlanden erzielbaren Umsatz, verbunden.

3. Das fragliche Erzeugnis

Nach dem von der Association française de coordination technique agricole herausgegebenen Index Phytosanitaire des produits insecticides, fongicides, herbicides ... handelt es sich um ein Erzeugnis, das unter der Bezeichnung Fumicot Autocomburant Fumispore von L.C.B. (Laboratoire de Chimie et de Biologie), La Salle (Frankreich), in den Verkehr gebracht wird. Es enthält als Wirkstoff Parahydroxyphenyl-Salizylamid; verpackt ist es in einem einer Dose für Erfrischungsgetränke vergleichbaren Behälter.

Im Index Phytosanitaire heißt es dazu :

Dieser in der Pharmakologie eher unter der Bezeichnung Driol bekannte Stoff tritt in Form eines feinen schwer wasserlöslichen Pulvers von grauvioletter Farbe und mit einem schwachen stechenden Geruch auf. Es hat sich herausgestellt, daß er im Himblick auf zahlreiche in Lagerräumen auftretende Schwämme und Schimmelpilze (Pénicillium, Cladosporium, Altenaria, Rhizopus ...) pilztötende Eigenschaften hat. Er wird, vermischt mit einem als Dispersionsträger dienenden Räuchermittel, in einer Wirkstoffkonzentration von 5 % verwendet. Verwendung: Desinfizierung von Nahrungsmittelherstellungs- und -lagerräumen (0,15 g/m3).

Das Erzeugnis wird hauptsächlich in Betrieben der Lebensmittelherstellung, d. h. in Bäckereien, Käsereien und Molkereien verwendet.

Es erhielt in Frankreich unter der Nr. 7400949 eine Verkaufszulassung, die zuletzt am 17. Juli 1980 verlängert wurde. Dagegen wurde das Erzeugnis in den Niederlanden nicht zugelassen. Es gibt allerdings einen entsprechenden Antrag vom 3. Mai 1967.

4.

Die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften

Die niederländischen Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Schädlingsbekämpfungsmitteln wie z. B. des betreffenden Erzeugnisses finden sich in der Bestrijdingsmiddelenwet von 1962 sowie in den dazu erlassenen Durchführungsbestimmungen. Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes lautet:

Es ist verboten, ein Schädlingsbekämpfungsmittel, bei dem nicht ersichtlich ist, daß es aufgrund dieses Gesetzes zugelassen worden ist, zu verkaufen, vorrätig zu halten, zu lagern oder zu gebrauchen.

Die Zulassung erfolgt durch den Minister für Landwirtschaft und Fischerei oder durch den Minister für Gesundheit und Umwelthygiene, nachdem durch eine Untersuchung festgestellt worden ist, daß das Erzeugnis dem bestimmungsgemäßen Gebrauch entspricht, keine schädliche Wirkung hat und sein Wirkstoffgehalt die Erfordernisse des verfolgten Zwecks nicht überschreitet (Artikel 3). Die Zulassungsanträge werden an die Zulassungskommission gerichtet und ziehen die Zahlung eines für die Untersuchung vorgesehenen Betrags nach sich (Artikel 2).

Die Einzelheiten des Zulassungsverfahrens sind in der Beschikking toelating bestrijdingsmiddelen vom 28. November 1980 [ministerielle Verordnung über die Zulassung von Schädlingsbekämpfungsmitteln] geregelt. Die Zulassung erfolgt für höchstens 10 Jahre und kann mit Benutzungs- und Sicherheitsbedingungen verbunden werden. Schließlich ist für den Fall der Verweigerung oder Rücknahme einer Zulassung ein Beschwerdeverfahren vorgesehen.

Andererseits besteht keine Verpflichtung für die zuständigen Behörden, Analysen, Untersuchungen und Versuche in anderen Mitgliedstaaten, in denen das Erzeugnis zugelassen ist, zu berücksichtigen.

5.

In Frankreich untersagt das Gesetz Nr. 525 von 1943 über die Kontrolle der Schädlingsbekämpfungsmittel für den landwirtschaftlichen Gebrauch (in seiner gegenwärtigen Fassung), solche Erzeugnisse — zu denen zweifellos auch Fumicot Fumispore zu zählen ist — ohne vorherige Zulassung einzuführen, zu verkaufen, anzubieten oder — auch nur unentgeldlich — abzugeben (Artikel 1 und 1 bis). Die Zulassung erfolgt nach Feststellung der Wirksamkeit und Unschäd^ lichkeit der Erzeugnisse für die öffentliche Gesundheit, die Benutzer, Kulturpflanzen und Tiere. Die Erzeugnisse, deren Zulassung beantragt wird, werden physikalischen, chemischen oder biologischen Versuchen in den Labors und Dienststellen des Ministeriums für industrielle und wirtschaftliche Entwicklung unterzogen; die Entscheidungen werden vom Minister für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (Artikel 3) auf Vorschlag eines Zulassungsausschusses getroffen.

Im übrigen gibt es vorläufige Verkaufsgenehmigungen für die Dauer von vier Jahren; die (verlängerbaren) Zulassungen werden für die Dauer von (höchstens) zehn Jahren erteilt. Die Verpackung oder das Etikett zugelassener Erzeugnisse muß deutliche Angaben über die Zusammensetzung, den Namen und die Zulassung des Erzeugnisses sowie über Vorsichtsmaßregeln und Kontraindikationen enthalten.

Wie die Kommission in ihrer Antwort an den Gerichtshof vom 12. Juni 1981 mitgeteilt hat, ist die französische Gesetzgebung der niederländischen mit geringen Unterschieden vergleichbar und zielt auf den Schutz derselben Belange der öffentlichen Gesundheit ab wie diese.

6.

Mit Urteil vom 29. Oktober 1980, das am 10. Dezember 1980 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, hat der Gerechtshof Den Haag dem Gerichtshof die folgende Frage vorgelegt:

Ist das System der Bestrijdingsmiddelenwet von 1962 mit Artikel 30 EWG-Vertrag vereinbar, soweit dieses Gesetz es untersagt, in den Niederlanden ein Erzeugnis aus einem anderen Mitgliedstaat in den freien Handelsverkehr zu bringen, das dort rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist und dort den gesetzlichen Anforderungen genügt, die denselben zwingenden Erfordernissen des Gesundheitsschutzes dienen wie die Bestrijdingsmiddelenwet von 1962?

7.

Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes der EWG haben schriftliche Erklärungen abgegeben: die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Rolf Wägenbaur als Bevollmächtigten, Beistand: das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Thomas Van Rijn, am 19. Februar 1981, die Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV, Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren, vertreten durch Herrn W. L. Nouwen, am 6. März 1981, die niederländische Regierung, vertreten durch den Generalsekretär des Außenministeriums F. Italianer, am 13. März 1981, die dänische Regierung, vertreten durch den Rechtsberater des Außenministeriums Laurids Mikaelsen, am 19. März 1981 sowie die Regierungen der Italienischen Republik und des Vereinigten Königreichs am 23. März 1981, die italienische Regierung vertreten durch den Leiter der Abteilung Contenzioso Diplomatico, Trattati e Affari Legislativi Arnaldo Squillante und durch den Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, die Regierung des Vereinigten Königreichs vertreten durch Frau G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department.

8.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen und die Kommission zu ersuchen, vor der Sitzung einige Fragen schriftlich zu beantworten.

II — Nach Artikel 20 der Satzung des Gerichtshofes eingereichte schriftliche Erklärungen

1. Erklärungen der Angeklagten im Ausgangsverfabren

Die Angeklagte und Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren trägt vor, aufgrund der Bestrijdingsmiddelenwet werde für alle für den niederländischen Markt bestimmten Pflanzenschutzmittel ein Zulassungshindernis errichtet. Dieses Gesetz lasse das Gemeinschaftsrecht außer acht; für seine Anwendung spiele es keine Rolle, ob ein aus einem anderen Mitgliedstaat stammendes Erzeugnis dort rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sei und den dortigen Rechtsvorschriften, die genau wie das niederländische Gesetz auf den gebotenen Schutz der öffentlichen Gesundheit gerichtet seien, entspreche.

Auch wenn es an einer Harmonisierung der Zulassungsvoraussetzungen für Pflanzenschutzmittel auf Gemeinschaftsebene gemäß Artikel 100 EWG-Vertrag fehle, rechtfertige das nicht Rechtssysteme, die mit den Artikeln 30 ff. unvereinbar seien. Eine dahin gehende Auffassung beruhe auf einem aus der Rechtssache 148/78, Ratti (Sig. 1979, 1629), ohne jeden Vorbehalt gezogenen Gegenbeschluß, der viel zu weit gehe, wie die Urteile des Gerichtshofes vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, Rewe (Slg. 1979, 649), und vom 26. Juni 1980 in der Rechtssache 788/79, Gilli und Andres (Slg. 1980, 2071), zeigten. Nach diesen Urteilen sei eine auf Artikel 36 EWG-Vertrag gestützte Ausnahme von dem Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag nur zulässig, wenn das Fortbestehen eines Handelshemmnisses zum Schutz der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Rechtsgüter unbedingt erforderlich sei.

Auch wenn es in dem betreffenden Bereich keine Richtlinie gemäß Artikel 100 EWG-Vertrag gebe, könne nur mit dieser Einschränkung auf Artikel 36 EWG-Vertrag zurückgegriffen werden.

Da das Erzeugnis den französischen Rechtsvorschriften, die zur Durchsetzung derselben zwingenden Erfordernisse der öffentlichen Gesundheit bestünden, entspreche, könne Artikel 36 nicht mehr gegen die Anwendbarkeit von Artikel 30 auf das betreffende Erzeugnis angeführt werden.

Inwieweit die einschlägigen Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem das Erzeugnis zuerst in den Verkehr gebracht worden sei, die Rechtsgüter des Artikels 36 in vergleichbarer Weise schützten, habe das Gericht des Mitgliedstaats zu entscheiden, in dem das Erzeugnis später in den Verkehr gelange und dessen Rechtsvorschriften den freien Handel mit dem Erzeugnis beschränkten.

Die angeklagte Gesellschaft schlägt somit folgende Antwort auf die Vorabentscheidungsfrage vor:

Soweit die Bestrijdingsmiddelenwet von 1962. in ihrer Zielsetzung und Durchführung den auf das betreffende Erzeugnis anwendbaren französischen Rechtsvorschriften entspricht, ist das niederländische Gesetz aufgrund des Gemeinschaftsrechts nicht rechtsverbindlich.

2. Erklärungen der Kommission

Die Kommission trägt vor, das Inverkehrbringen von Schädlingsbekämpfungsmitteln sei in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Irlands von einer vorherigen Genehmigung abhängig; die zugrunde liegenden materiellen Zulassungsvoraussetzungen seien miteinander vergleichbar. Allgemein werde verlangt, daß die Erzeugnisse für die Gesundheit von Mensch und Tier unschädlich seien, keine übermäßigen Umweltschäden verursachten und wirksam seien (letzteres werde in Luxemburg und im Vereinigten Königreich nicht gefordert). Große Unterschiede bestünden zwischen den Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der nationalen Rechtsvorschriften. Die in diesen Bestimmungen vorgesehenen Erfordernisse seien im allgemeinen weder zwingend noch abschließend. Die Mitgliedstaaten hätten ihre nationalen Vorschriften allerdings schrittweise den Empfehlungen des Europarats über Einzelheiten der Zulassungsvoraussetzungen für Schädlingsbekämpfungsmittel angeglichen. Gleichwohl gebe es in der Anwendung dieser Bestimmungen Unterschiede je nach der landwirtschaftlichen oder ökologischen Situation und nach der wissenschaftlichen Beurteilung der gelieferten Informationen.

Auf Gemeinschaftsebene gebe es den Kommissionsvorschlag für eine Richtlinie des Rates über das Inverkehrbringen von EWG-zugelassenen Pflanzenschutzmitteln sowie den gemeinsam mit Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten erarbeiteten Entwurf einer Reihe einheitlicher, weitgehend auf Empfehlungen des Europarats gestützter Grundsätze.

In ihren Erklärungen zur Bedeutung der Vorlagefrage spricht sich die Kommission für eine Umformulierung der Frage aus, damit das Problem der Auslegung von Artikel 30 EWG-Vertrag mit dem Sachverhalt der Rechtssache in Zusammenhang gebracht werde.

Die Kommission ist im übrigen der Ansicht, das Problem sei im Wege einer Weiterentwicklung des Urteils des Gerichtshofes in der genannten Rechtssache 120/78 sowie der darauffolgenden Rechtsprechung zu lösen. Nach ständiger Rechtsprechung sei es mangels einer Gemeinschaftsregelung der Herstellung und Vermarktung von Schädlingsbekämpfungsmitteln Sache der Mitgliedstaaten, alles, was mit der Produktion und Vermarktung dieser Erzeugnisse zu tun habe, für ihr Hoheitsgebiet selbst zu regeln, und zwar auch dann, wenn das eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 30 des Vertrages darstelle. Die Auslegung des Gerichtshofes (Urteile in den Rechtssachen 120/78 und 788/79), nach der es möglich sein müsse, in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und vermarktete Erzeugnisse in die anderen Mitgliedstaaten ohne Einschränkung einzuführen und dort in den Verkehr zu bringen, beschränke sich auf Artikel 30 und lasse die Möglichkeit nationaler Beschränkungen offen, die gegebenenfalls und ausnahmsweise aufgrund der in Artikel 36 des Vertrages aufgeführten Erwägungen gerechtfertigt seien.

Das Verbot, Schädlingsbekämpfungsmittel, bei denen keine vorherige nationale Zulassung erteilt worden sei, einzuführen und zu vermarkten, sei mangels gemeinschaftlicher Regelungen, die die Mitgliedstaaten zur Anerkennung oder Legalisierung der Zulassungen in anderen Mitgliedstaaten verpflichteten, selbst dann gerechtfertigt, wenn die Rechtsvorschriften zweier Mitgliedstaaten wie im vorliegenden Fall in der gleichen Sorge um die öffentliche Gesundheit begründet seien.

Ihre Auffassung bleibe auch bei Berücksichtigung des Urteils vom 16. Dezember 1980 in der Rechtssache 27/80, Fietje (SIg. 1980, 3839), haltbar, und zwar um so mehr, als man bei der Verbraucheraufklärung, um die es in dieser Rechtssache gegangen sei, flexibler sein könne als im Bereich der öffentlichen Gesundheit. Die Öffentlichkeit, aber auch der Staat, der für die Gesundheit seiner Bürger zu sorgen habe, müßten sicher sein, daß ein Schädlingsbekämpfungsmittel nicht gesundheitsschädlich sei. Es bestehe ganz sicher eine dahin gehende Vermutung, wenn es sich um ein Erzeugnis handele, das in einem anderen Mitgliedstaat nach einem Verfahren und nach Abschluß von wahrscheinlich — bestenfalls — gleichwertigen Untersuchungen zugelassen worden sei. Vermutung bedeute aber nicht Sicherheit. Solange keine Lösung durch die Anerkennung der (nach gemeinschaftlich festgelegten Kriterien erteilten) Zulassungen auf Gemeinschaftsebene gefunden sei, könne diese Anerkennung deshalb keinesfalls aus Artikel 30 hergeleitet werden.

Sollte gleichwohl die Neigung bestehen, die Antwort von der Frage der Gleichwertigkeit der Zulassungsvoraussetzungen für Schädlingsbekämpfungsmittel abhängig zu machen, müsse man sich dessen bewußt sein, daß die tatsächlichen Beurteilungen, die [insoweit] erforderlich sind, ... vom nationalen Gericht vorzunehmen [sind] (Urteil in der Rechtssache 27/80, Nr. 2 des Tenors). Begnüge man sich nicht mit der Überprüfung der

Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen, sondern berücksichtige man auch die für jedes Erzeugnis konkret vorgenommenen Untersuchungen und Analysen, so werde das nationale Gericht — angesichts der Kompliziertheit der Sache — durch diese Aufgabe schnell überfordert.

Die Lösung ergebe sich aus dem jüngst (am 5. Februar 1981) ergangenen Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 53/80 (Officier van Justitie/Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV).

Die Kommission schlägt deshalb vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Die Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag sind dahin zu verstehen, daß unter das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen nicht die Regelung eines Mitgliedstaats fällt, nach der — bei Fehlen der im Interesse der öffentlichen Gesundheit erforderlichen Zulassung — die Vermarktung eines aus einem anderen Mitgliedstaat stammenden Erzeugnisses untersagt ist, selbst wenn das Erzeugnis in diesem Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht wird und dort die erforderliche Zulassung erhalten hat.

3. Erklärungen der niederländischen Regierung

Die niederländische Regierung hebt hervor, es sei erforderlich, gesetzliche Maßnahmen zum dringend gebotenen Schutz von Mensch, Tier- und Pflanzenwelt gegen die schädlichen Wirkungen von Pflanzenschutzmitteln zu ergreifen.

Es werde keineswegs geleugnet, daß ein mitgliedstaatliches Zulassungssystem für Pflanzenschutzmittel mittelbar die Einfuhr dieser Erzeugnisse behindere; solange es jedoch keine Gemeinschaftsregelung dieses Bereichs gebe, stehe es den Mitgliedstaaten frei, für ihr Hoheitsgebiet alle Fragen der Vermarktung und Verwendung von Pflanzenschutzmitteln zu regeln. Die sich daraus ergebenden Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft müßten hingenommen werden, wenn sie notwendig seien, um zwingenden Erfordernissen u. a. in bezug auf den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Mensch und Tier, den Pflanzen- oder Umweltschutz gerecht zu werden; sie seien aufgrund von Artikel 36 EWG-Vertrag für gültig zu erklären, unter der Bedingung allerdings, daß die nationalen Maßnahmen gerechtfertigt und nicht mit unbilligen Konsequenzen verbunden seien.

Eine nationale Kontrolle sei absolut gerechtfertigt, um einen Mitgliedstaat in die Lage zu versetzen, genauere Vorschriften zu erlassen, die den in den einzelnen Ländern grundlegend verschiedenen klimatischen und geographischen Bedingungen besser angepaßt seien; durch die ursprüngliche Zulassung allein könne das nicht sichergestellt werden.

Die Tatsache, daß ein von der Kommission dem Rat am 4. August 1976 vorgelegter Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das Inverkehrbringen von EWG-zugelassenen Pflanzenschutzmitteln (ABl. C 212, 1976, S. 3) noch nicht angenommen worden sei, zeige, daß nach Auffassung der Mitgliedstaaten die Umstände, unter denen Pflanzenschutzmittel verwendet würden, zwangsläufig von Staat zu Staat sehr unterschiedlich seien.

Für die erforderliche Kontrolle und Analyse dieser Erzeugnisse müsse ein Mitgliedstaat über geeignete Grundlagen verfügen, auf die jedoch nicht zurückgegriffen werden könne, wenn ein in einem Mitgliedstaat zugelassenes Pflanzenschutzmittel ohne weiteres in einem anderen Mitgliedstaat verkauft werden könnte. Im übrigen komme Gebrauchsbeschränkungen, die in dem Mitgliedstaat der ursprünglichen Zulassung möglicherweise angeordnet worden seien, in einem anderen Mitgliedstaat keinerlei rechtliche Bedeutung zu.

Das nationale Zulassungs- und Registrierungssystem für Pflanzenschutzmittel sei mit dem für Arzneimittel vergleichbar. Für letztere werde ein solches System im allgemeinen anerkannt und für richtig gehalten. Für Pflanzenschutzmittel sei dies vielleicht in noch höherem Maß geboten; in allen Mitgliedstaaten gebe es ein nationales Zulassungs- und Registrierungssystem.

Die niederländische Regierung kommt zu dem Schluß, angesichts der Probleme in bezug auf die Zusammensetzung dieser Erzeugnisse, ihre ständige Entwicklung und verbreitete Benutzung sowie mangels einer Harmonisierung innerhalb der Gemeinschaft auf diesem Gebiet bleibe die vorherige nationale Zulassung in jedem Mitgliedstaat ein flexibles und wirkungsvolles System zum Schutz der öffentlichen Gesundheit, das ohne Diskriminierung und ohne den innergemeinschaftlichen Handel unnötig zu behindern angewandt werden könne.

Die niederländische Regierung schlägt folglich vor, die Vereinbarkeit der niederländischen Gesetzgebung mit den Artikeln 30 ff. EWG-Vertrag zu bejahen.

4. Erklärungen der dänischen Regierung

Die dänische Regierung trägt zunächst vor, in der Rechtsprechung des Gerichtshofes werde anerkannt,

a) daß sich das Verbot gemäß Artikel 30 EWG-Vertrag auch auf systematische Untersuchungen aus anderen Mitgliedstaaten eingeführter Schädlingsbekämpfungsmittel erstrecke; das ergebe sich aus einem Vergleich mit den Entscheidungen des Gerichtshofes zu tierärztlichen Kontrollen. Sie weist dazu auf die Urteile des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache 5/77, Denkavit (Slg. 1979, 3369), und in der Rechtssache 104/75, Centrafarm (Slg. 1976, 613), hin;

b) daß Hemmnisse insoweit hingenommen werden könnten, als die nationalen Vorschriften unentbehrlich seien für den Schutz der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und für den Verbraucherschutz; dies folge aus den Urteilen vom 20. Februar 1979, Rewe (Rechtssache 120/78), vom 26. Juni 1980, Gilli (Rechtssache 788/79), und vom 19. Februar 1981, Keldermann (Rechtssache 130/80, Slg. 1981, 527).

Schädlingsbekämpfungsmittel könnten naturgemäß Pflanzen, Tiere, Menschen und — im weiteren Sinn — die Umwelt gefährden. Wie der vorliegende Fall zeige, seine diese Erwägungen ein Grund für gesetzliche Vorschriften der Mitgliedstaaten. Es sei daher nicht ausgeschlossen, daß eine nationale Gesetzesvorschrift im allgemeinen Interesse bestimmte Ziele verfolge, die Ausnahmen von den allgemeinen Vertragsgrundsätzen des freien Warenverkehrs rechtfertigen könnten.

Die Mitgliedstaaten müßten die Möglichkeit haben, die zur Verwirklichung des angestrebten Schutzes der öffentlichen Gesundheit notwendigen Rechtsvorschriften zu erlassen. Es sei deshalb nicht übertrieben zu verlangen, daß für ein zum Gebrauch als Pflanzenschutzmittel bestimmtes, in einem anderen Mitgliedstaat dafür zugelassenes Erzeugnis nach der Gesetzgebung des Einfuhrstaats eine zusätzliche Zulassung erteilt werde.

Die durch das niederländische Gesetz vorgeschriebenen Maßnahmen könnten weder als diskriminierend angesehen werden, noch lasse sich sagen, daß sie auf Erwägungen beruhten, die mit den

Zielen des Artikels 36 EWG-Vertrag in keinem Zusammenhang stünden.

Der Gerichtshof möge die Frage also da-, hin beantworten, daß die Anwendung nationaler Gesetzesvorschriften über den Gebrauch von Pflanzenschutzmitteln wie der in dem Vorlageurteil genannten nicht mit den Bestimmungen des EWG-Vertrags über den freien Warenverkehr unvereinbar sei, selbst wenn das Erzeugnis in einem andern Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sei und dort vergleichbaren gesetzlichen Anforderungen genüge.

5. Erklärungen der Regierung der Italienischen Republik

Die italienische Regierung ist der Auffassung, in der vorliegenden Sache gehe es um die Anwendung des Artikels 36 EWG-Vertrag. Durch Artikel 36 werden den Mitgliedstäaten für den Schutz der in dieser Bestimmung genannten Rechtsgüter ein Ermessen sogar zum Erlaß von Maßnahmen eingeräumt, die den Binnenhandel der Gemeinschaft beeinträchtigten; diese müßten lediglich zur Erreichung des Schutzzwecks notwendig sein. Bei der Wahrnehmung dieser Befugnis könne somit jeder Staat in voller Unabhängigkeit handeln und je nach Sachlage entscheiden, daß ein Erzeugnis gesundheitsschädlich oder im Gegenteil unschädlich und somit von jeder Beschränkung ausgenommen sei.

Deshalb sei es undenkbar, daß die einem Staat zuerkannte Befugnis für die anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bindende Wirkung haben könne; anderenfalls könnten die übrigen Staaten von der ihnen gemäß Artikel 36 eingeräumten Möglichkeit keinen Gebrauch machen und wären im Grunde gehalten, ihre Rechtsvorschriften des Gesundheitswesens unter Anpassung an die des Staates mit der am wenigsten strengen Regelung zu vereinheitlichen.

Auf diese Weise würde die Gemeinschaftsregelung weitgehend ihrer ursprünglichen Zielsetzung entfremdet und in absolutem Widerspruch zum Vertrag zur Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften herangezogen.

Bei einer solchen Auslegung würden zudem andere als die im Vertrag (Artikel 100) vorgesehenen Mechanismen zur Vereinheitlichung nationaler Vorschriften, die sich auf den freien Handelsverkehr im Gemeinsamen Markt auswirkten, angewandt.

Durch die fraglichen niederländischen Vorschriften werde das Inverkehrbringen der ausländischen Erzeugnisse nicht vollständig verhindert; sie könnten einer Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag um so weniger gleichgestellt werden, als sie keine diskriminierende Unterscheidung zwischen inund ausländischen Erzeugnissen träfen.

Wenn dagegen das eingeführte Erzeugnis von den Verpflichtungen aus den nationalen Gesundheitsvorschriften befreit würde, diese jedoch weiterhin die einheimischen Erzeugnisse belasteten, käme es zu dem diametral entgegengesetzten Ergebnis einer Bevorzugung und damit zu einer ungerechtfertigten Störung des Marktgleichgewichts.

Die italienische Regierung schlägt dem Gerichtshof deshalb vor, die Frage des niederländischen Gerichts wie folgt zu beantworten :

a) Ein Mitgliedstaat ist befugt, in seinen Rechtsvorschriften das Inverkehrbringen eines als für die öffentliche Gesundheit gefährlich angesehenen Erzeugnisses zu untersagen, selbst wenn das Verbot ein eingeführtes Erzeugnis betrifft, das nach den Gesundheitsvorschriften des Ursprungslands zugelassen ist;

b) es stellt keine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar, wenn eine nationale Regelung für eine Reihe von Erzeugnissen wie z. B. Schädlingsbekämpfungsmittel ungeachtet deren in- oder ausländischer Herkunft vorschreibt, daß eine vorherige Kontrolle durch die Gesundheitsbehörde zu erfolgen hat und die Verpackung einen Hinweis auf die Zulassung für den Handel enthalten muß.

6. Erklärungen der Regierung des Vereinigten Königreichs

Die Regierung des Vereinigten Königreichs argumentiert ebenso wie die übrigen Regierungen. Nach ihrer Auffassung liegt in dieser Rechtssache das Problem in der Auslegung des Artikels 36 EWG-Vertrag und in dem Umfang der durch diese Bestimmung den Mitgliedstaaten eingeräumten Befugnis, die Gesundheit ihrer Bürger zu schützen.

Artikel 36 ermächtige die Mitgliedstaaten, Einfuhren zum Schutz der öffentlichen Gesundheit innerhalb ihrer Grenzen und Ausfuhren zum Schutz der öffentlichen Gesundheit anderswo in der Gemeinschaft zu beschränken.

Beschränkende Maßnahmen könnten gerechtfertigt sein, wenn sie

a) den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckten;

b) mit Artikel 36 vereinbar seien und den Rahmen der Rechtsprechung des Gerichtshofes einhielten.

Gleichgerichtete oder ähnliche Anforderungen in zwei Mitgliedstaaten böten für sich allein noch nicht dasselbe Maß an Schutz für die öffentliche Gesundheit in jedem der beiden Staaten.

In der Praxis bestünden Schwierigkeiten festzustellen, a) inwieweit die Gesetzgebung des Ausfuhrstaats einen der eigenen gleichwertigen Schutz biete und b) ob dieses ausländische Recht auf das eingeführte Erzeugnis auch richtig angewandt worden sei; diese Schwierigkeiten machten Maßnahmen des Einfuhrstaats erforderlich, die der durch das eingeführte Erzeugnis drohenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit entsprächen.

Wegen der genannten Probleme sowie der fehlenden Harmonisierung in diesem Bereich bleibe es dabei, daß die Mitgliedstaaten ihre Befugnisse in vollem Umfang ausüben könnten, wie sich aus den Schlußanträgen von Generalanwalt Mayras in der Rechtssache 244/78, Union Laitière Normande (Sig. 1979, 2663), ergebe.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs äußert zum Schluß ihrer Ausführungen die ernste Besorgnis, in den Mitgliedstaaten könnten schwerwiegende Gesundheitsgefahren drohen, wenn die in dem betreffenden Bereich gestatteten Einfuhrverbote und -beschränkungen im Sinne der Angeklagten im Ausgangsverfahren ausgelegt würden.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 1. Juli 1981 haben die niederländische Regierung, vertreten durch Herrn A. Bos als Bevollmächtigten in Begleitung von Herrn Van der Kolk als Sachverständigen, die dänische Regierung, vertreten durch Herrn L. Mikaelsen als Bevollmächtigten, und die Kommission, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes R. Wägenbaur als Bevollmächtigten im Beistand von Herrn T. Van Rijn und in Begleitung von Herrn M. Hudson als Sachverständigen, mündliche Ausführungen gemacht.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 14. Oktober 1981 vorgetragen.

1 Der Gerechtshof Den Haag hat mit Urteil vom 29. Oktober 1980, beim Gerichtshof eingegangen am 10. Dezember 1980, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag vorgelegt, um über die Vereinbarkeit der niederländischen Rechtsvorschriften über die Zulassung von Schädlingsbekämpfungsmitteln mit dem Gemeinschaftsrecht entscheiden zu können.

2 Diese Frage stellt sich in dem Verfahren über die Berufung gegen die erstinstanzliche Verurteilung der Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV zu einer Geldbuße wegen Verstoßes gegen Artikel 2 Absatz 1 der Bestrijdingsmiddelenwet von 1962 (Gesetz über Schädlingsbekämpfungsmittel), wonach es verboten ist, ein Schädlingsbekämpfungsmittel, das nicht aufgrund des Gesetzes zugelassen worden ist, zu verkaufen, zu lagern oder zu gebrauchen.

3 Die betroffene Gesellschaft hatte eine bestimmte Menge eines Schädlingsbekämpfungsmittels mit der Bezeichnung Fumicot Fumispore, das als Wirkstoff ein giftiges Erzeugnis, Parahydroxyphenyl-Salizylamid, enthielt, in die Niederlande eingeführt, dort verkauft oder geliefert; dieses Schädlingsbekämpfungsmittel war in Frankreich rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden, hatte jedoch nicht die in den Niederlanden nach dem genannten Gesetz erforderliche Zulassung erhalten.

4 Das in den Niederlanden geltende Zulassungssystem wurde zum Schutz der öffentlichen Gesundheit durch das Gesetz von 1962 eingeführt. Nach diesem System ist der Gebrauch solcher Erzeugnisse ohne vorherige Genehmigung grundsätzlich verboten. Die erforderlichen Genehmigungsvoraussetzungen erstrecken sich auf die Zusammensetzung, die Wirksamkeit und die Unschädlichkeit dieser Erzeugnisse sowie auf die der Verpackung beizufügenden Verbraucherinformationen. Die Kosten für die Laboruntersuchungen hatte nach den zur Zeit der fraglichen Ereignisse geltenden Vorschriften der Antragsteller zu tragen.

5 Die betroffene Gesellschaft machte gekend, dieses System verstoße gegen die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, nach denen mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung verboten seien; deshalb könne es nicht als Rechtsgrundlage für die gegen sie eingeleitete Strafverfolgung dienen.

6 Zur Entscheidung über diesen Einwand hat der Gerechtshof dem Gerichtshof die folgende Frage vorgelegt:

Ist das System der Bestrijdingsmiddelenwet von 1962 mit Artikel 30 EWG-Vertrag vereinbar, soweit dieses Gesetz es untersagt, in den Niederlanden ein Erzeugnis aus einem anderen Mitgliedstaat in den freien Handelsverkehr zu bringen, das dort rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist und dort den gesetzlichen Anforderungen genügt, die denselben zwingenden Erfordernissen des Gesundheitsschutzes dienen wie die Bestrijdingsmiddelenwet von 1962?

7 Die Kommission trägt vor, solange es bei den Schädlingsbekämpfungsmitteln zu keiner Anerkennung der Zulassungen auf Gemeinschaftsebene gekommen sei, stehe es den Mitgliedstaaten frei, im Interesse der öffentlichen Gesundheit die Einfuhr und Vermarktung solcher Erzeugnisse, die aus einem anderen Mitgliedstaat stammten, in dem sie rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden seien, zu untersagen.

8 Die dänische, die italienische, die niederländische und die britische Regierung unterstreichen die Gefahren, die diese Erzeugnisse für die Gesundheit und die Umwelt im allgemeinen hervorrufen könnten und verweisen auf die jeweiligen Besonderheiten der Kontrolle, die insbesondere auf die unterschiedlichen klimatischen Verhältnisse zurückzuführen seien. Ohne zu leugnen, daß solche nationalen Regelungen den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beeinträchtigen könnten, leiten die vier Regierungen die Rechtmäßigkeit einer derartigen Regelung aus der Ausnahmebestimmung des Artikels 36 EWG-Vertrag ab, in dem auf die Erfordernisse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit abgestellt sei.

9 Der Gerichtshof kann zwar in einem nach Artikel 177 EWG-Vertrag eingeleiteten Verfahren nicht über die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsnormen mit Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts entscheiden; er ist aber befugt, dem vorlegenden Gericht alle Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die es diesem Gericht ermöglichen, über die Vereinbarkeit der genannten Normen mit der herangezogenen Gemeinschaftsvorschrift zu befinden. Deshalb ist davon auszugehen, daß die Vorlagefrage im wesentlichen darauf abzielt, ob und inwieweit das System und die Einzelheiten der Zulassung von Schädlingsbekämpfungsmitteln nach den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag gerechtfertigt sind.

10 Obwohl es in der Vorlagefrage nur um die Auslegung des Artikels 30 EWG-Vertrag geht, muß nämlich bei ihrer Beantwortung der Zusammenhang zwischen der in diesem Artikel niedergelegten allgemeinen Regel und der in Artikel 36 EWG-Vertrag dazu vorgesehenen Ausnahme berücksichtigt werden.

11 Nach Artikel 30 EWG-Vertrag sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Diese allgemeine Regel verweist jedoch insbesondere auf Artikel 36, wonach die Bestimmungen der Artikel 30 bis 34 Einfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegenstehen, die unter anderem zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen gerechtfertigt sind. In Artikel 36 Satz 2 heißt es allerdings, daß diese Verbote oder Beschränkungen ... weder ein Mittel zu willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen dürfen.

12 Zur Zeit der fraglichen Ereignisse gab es keine gemeinsamen oder harmonisierten Vorschriften über die Herstellung und Vermarktung von Schädlingsbekämpfungsmitteln. Mangels einer Harmonisierung war es somit Sache der Mitgliedstaaten zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollten, insbesondere, wie streng die durchzuführenden Kontrollen ausfallen sollten (Urteil vom 20. Mai 1976 in der Rechtssache 104/75, de Peijper, Slg. 1976, 613, 635); dabei hatten sie allerdings zu beachten, daß ihren Maßnahmen durch den Vertrag Grenzen gesetzt sind.

13 Die fragliche nationale Regelung soll unstreitig die öffentliche Gesundheit schützen; sie fällt deshalb unter die Ausnahme des Artikels 36. Die von den niederländischen Behörden vor allem im Rahmen der Zulassung des Erzeugnisses durchgeführten Kontrollmaßnahmen können daher grundsätzlich nicht beanstandet werden. Diese Feststellung läßt jedoch die Frage offen, ob nicht die von dem nationalen Gericht erwähnten Zulassungsmodalitäten möglicherweise eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne des Artikels 36 Satz 2 darstellen; insoweit ist einerseits die Gefährlichkeit des Erzeugnisses und andererseits der Umstand zu berücksichtigen, daß das Erzeugnis bereits einem Zulassungsverfahren in dem Mitgliedstaat unterworfen war, in dem es rechtmäßig in den Verkehr gebracht wurde.

14 Auch wenn es einem Mitgliedstaat freisteht, ein Erzeugnis wie das in Rede stehende, das bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden ist, einem erneuten Untersuchungs- und Zulassungsverfahren zu unterwerfen, so sind die Behörden der Mitgliedstaaten gleichwohl gehalten, zur Erleichterung der Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel beizutragen. Daher dürfen sie nicht ohne Not technische oder chemische Analysen oder Laborversuche verlangen, wenn die gleichen Analysen und Versuche bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind und ihre Ergebnisse diesen Behörden zur Verfügung stehen oder auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden können.

15 Aus denselben Gründen muß der Mitgliedstaat, in dem ein Zulassungsverfahren durchgeführt wird, darauf achten, keine unnötigen Kontrollkosten zu verursachen, wenn die Ergebnisse der im Herkunftsstaat durchgeführten Kontrolle den im Einfuhrstaat bestehenden Anforderungen des Gesundheitsschutzes genügen. Dagegen rechtfertigt der bloße Umstand, daß diese Kosten ein Unternehmen, das ein zugelassenes Erzeugnis in geringer Stückzahl in den Verkehr bringt, stärker belasten als seinen Konkurrenten, der davon eine viel größere Stückzahl vertreibt, noch nicht die Schlußfolgerung, daß diese Kosten eine willkürliche Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung im Sinne des Artikels 36 darstellen.

16 Die Vorlagefrage ist also dahin zu beantworten, daß es einem Mitgliedstaat nach Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 36 EWG-Vertrag nicht untersagt ist, für Schädlingsbekämpfungsmittel eine vorherige Zulassung vorzuschreiben, selbst wenn diese Erzeugnisse bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden sind. Die Behörden des Einfuhrstaats dürfen allerdings nicht ohne Not technische oder chemische Analysen oder Laborversuche verlangen, wenn die gleichen Analysen und Versuche bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind und ihre Ergebnisse diesen Behörden zur Verfügung stehen oder auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden können.

17 Es ist Sache des nationalen Gerichts, im Lichte der vorstehenden Erwägungen zu prüfen, ob und inwieweit die im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Zulassungsmodalitäten gemäß Artikel 36 gerechtfertigt sind.

Kosten

18 Die Auslagen der dänischen Regierung, der italienischen Regierung, der niederländischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren vor dem Gerichtshof ein Bestandteil des vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Strafverfahrens. Die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

auf die ihm vom Gerechtshof Den Haag mit Urteil vom 29. Oktober 1980, in das Register des Gerichtshofes eingetragen am 10. Dezember 1980, vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Nach Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 36 EWG-Vertrag ist es einem Mitgliedstaat nicht untersagt, für Schädlingsbekämpfungsmittel eine vorherige Zulassung vorzuschreiben, selbst wenn diese Erzeugnisse bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden sind. Die Behörden des Einfuhrstaats dürfen allerdings nicht ohne Not technische oder chemische Analysen oder Laborversuche verlangen, wenn die gleichen Analysen und Versuche bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind und ihre Ergebnisse diesen Behörden zur Verfügung stehen oder auf Anfrage zur Verfügung gestellt werden können.