Europäischer Gerichtshof Urteil vom 02.02.1982 – C-71/81

In der Rechtssache 71/81

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater René-Christian Béraud als Bevollmächtigten, Zustellungsbevollmächtigter in Luxemburg: Herr Oreste Montako, Mitglied des Juristischen Dienstes der Kommission, Jean-Monnet-Gebäude, Kirchberg,

Klägerin,

gegen

Königreich Belgien, vertreten durch den Minister für Auswärtige Angelegenheiten, dieser vertreten durch Herrn Robert Hoebaer, Direktor im Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern, Zustellungsanschrift in Luxemburg: Botschaft des Königreichs Belgien,

Beklagter,

wegen Feststellung, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/403 des Rates vom 6. April 1976 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und Terphenyle (ABl. L 108, S. 41) nachzukommen,

erläßt

DER GERICHTSHOF

unter Mitwirkung des Präsidenten J. Mertens de Wilmars, der Kammerpräsidenten G. Bosco, A. Touffait und O. Due, der Richter P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, F. Koopmans, U. Everling, A. Chloros und F. Grévisse,

Generalanwalt: F. Capotorti

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

URTEIL Tatbestand

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf sowie die Anträge und die Angriffs-und Verteidigungsmittel der Parteien lassen sich wie folgt zusammenfassen :

I — Sachverhalt und schriftliches Verfahren

Die Richtlinie 76/403 des Rates über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und Terphenyle (im folgenden: PCB) gehört zu einer Reihe von Rechtsakten der Gemeinschaft, die auf Artikel 100 und 235 EWG-Vertrag gestützt sind und durch die im Rahmen der Gemeinschaftspolitik auf dem Gebiet des Umweltschutzes zum einen die Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die insbesondere durch die Schaffung ungleicher Wettbewerbsbedingungen unmittelbare Auswirkungen auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes haben können, beseitigt und zum anderen durch eine umfassendere Gemeinschaftsregelung bestimmte Ziele des Vertrages verwirklicht werden sollen.

Bei dem in der Richtlinie behandelten PCB handelt es sich um für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt besonders schädliche Stoffe; da sie giftig und nicht abbaubar sind, erfordert ihre Beseitigung Kontrollmodalitäten, die über den einzelstaatlichen Rahmen hinausgehen.

Nach Artikel 2 bis 10 der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet,

a) zu verbieten, daß PCB unkontrolliert beseitigt oder herrenlos liegengelassen wird (Artikel 2) ;

b) die Beseitigung von gebrauchtem PCB zur Pflicht zu machen (Artikel 3) und sicherzustellen, daß sie ohne Gefährdung der menschlichen Gesundheit und ohne Schädigung der Umwelt erfolgt (Artikel 4);

c) die Regenerierung von gebrauchtem PCB soweit als möglich zu fördern (Artikel 5);

d) Einrichtungen oder Unternehmen zu errichten, die ausschließlich für die Beseitigung von PCB zugelassen sind (Artikel 6 und 7);

e) die Kosten für die Beseitigung von PCB den Besitzern aufzuerlegen (Anwendung des Verursacherprinzips, Artikel 8);

f) der Kommission alle drei Jahre über die Beseitigung von PCB in ihrem Hoheitsgebiet Bericht zu erstatten (Artikel 10).

Nach Artikel 9 haben die Mitgliedstaaten die besonderen Vorschriften zu erlassen, denen die Besitzer von PCB einerseits und die Einrichtungen oder Unternehmen im Sinne des Artikels 6 andererseits gemäß der Richtlinie nachkommen müssen.

Die Artikel 11 und 12 bestimmen hinsichtlich der Durchführung der Richtlinie:

Die Mitgliedstaaten setzen die erforderlichen Maßnahmen in Kraft, um dieser Richtlinie binnen 24 Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen, und setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis.

Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.

Die Richtlinie wurde am 9. April 1976 bekanntgegeben. Das Königreich Belgien war somit verpflichtet, die Durchführungsvorschriften des innerstaatlichen Rechts spätestens am 9. April 1978 zu erlassen. Zu diesem Zeitpunkt waren die Vorschriften zur Anpassung des innerstaatlichen Rechts jedoch noch nicht erlassen. Die Kommission trägt vor, sie habe zu diesem Zeitpunkt noch keine offizielle Mitteilung dazu erhalten.

Die Kommission war der Auffassung, daß das Königreich Belgien hinsichtlich der in Rede stehenden Richtlinie gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe, und beschloß deshalb, das Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag einzuleiten. Mit Schreiben vom 3. Juli 1979 wurde der belgischen Regierung gemäß Artikel 169 Absatz 1 Gelegenheit zur Äußerung binnen zwei Monaten gegeben.

Mit Schreiben vom 20. August 1979 teilte die Ständige Vertretung Belgiens der Kommission mit, hinsichtlich des sozialen Aspekts der Frage seien die mit der Beseitigung von PCB zusammenhängenden Probleme durch das Gesetz vom 22. Juli 1974 und durch den Arrêté royal vom 22. Juli 1976 geregelt. Einige Monate später erklärte der Minister für Gesundheit und Umweltfragen in einem Schreiben vom 14. November 1979 unter Bezugnahme auf die Umsetzung der Richtlinien über den Umweltschutz in innerstaatliches Recht, das Untätigbleiben der betreffenden Behörden sei indirekt auf die derzeit in Belgien stattfindende tiefgreifende Reform der nationalen Institutionen zurückzuführen. Er fügte hinzu, da es sich um autonome und ausschließliche Zuständigkeiten der Regionen handelt, könne er die Übernahme und die Durchführung der Richtlinien der Europäischen Gemeinschaften in den drei Regionen nicht selbst vornehmen, auch wenn er der einzige Verhandlungspartner auf internationaler Ebene bleibe. Abschließend bat er um die Einräumung einer weiteren Frist von einem Jahr, um diese Übernahme verwirklichen zu können.

Nachdem die Kommission festgestellt hatte, daß die Richtlinie noch nicht durchgeführt worden war, gab sie am 19. Mai 1980 eine mit Gründen versehene Stellungnahme nach Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag ab, die der belgischen Regierung mit Schreiben vom 28. Mai 1980 zugestellt wurde und die die Aufforderung enthielt, der Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen.

Die Ständige Vertretung Belgiens bestätigte mit Schreiben vom 4. Juni 1980 den Eingang der mit Gründen versehenen Stellungnahme, ohne auf ihren Inhalt näher einzugehen.

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt, d. h. mehr als sechzehn Monate nach dem genannten Schreiben vom 14. November 1979, das die Bitte um Einräumung einer weiteren Frist von einem Jahr enthielt, scheinen noch keine Vorschriften zur Anpassung des innerstaatlichen Rechts an die Richtlinie erlassen worden zu sein. Die Kommission trägt vor, sie habe dazu keine weitere Mitteilung der belgischen Behörden erhalten.

Die Kommission hat ám 2. April 1981 gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage beim Gerichtshof erhoben. Diese Klage ist am 6. April 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Anträge der Parteien

Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Maßnahmen erlassen hat, um der Richtlinie 76/403 des Rates vom 6. April 1976 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und Terphenyle nachzukommen ;

das Königreich Belgien zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

Das Königreich Belgien hat keine ausdrücklichen Anträge gestellt.

III — Angriffs-und Verteidigungsmittel der Parteien

Die Kommission trägt in ihrer Klageschrift vor, aus dem genannten Schreiben der belgischen Behörden vom 20. August 1979 gehe hervor, daß die Regelung über PCB nicht von dem Gesetz vom 22. Juli 1974 über giftige Abfälle erfaßt werde, da es dort heiße, daß die Regenerierung von in kleinen Gegenständen enthaltenem PCB unmöglich erscheint und die Regenerierung von in großen Gegenständen enthaltendem PCB von Amts wegen erfolgt. Ferner enthalte dieses Gesetz nicht das Verbot des unkontrollierten Beseitigens und herrenlosen Liegenlassens, die Verpflichtung zur Sammlung, die Förderung der Regenerierung, die Einführung einer Zulassungsregelung für mit der Sammlung beauftragte Unternehmen sowie die Verpflichtung der Besitzer von PCB, die für dessen Beseitigung nicht zugelassen seien, dieses einer für die Zerstörung oder Regenerierung zuständigen zentralen Stelle zu übergeben.

Aus dem zwingenden Charakter der Richtlinien folge die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die darin gesetzten Fristen für den Erlaß der innerstaatlichen Durchführungsvorschriften zu wahren.

Die Befolgung der Vorschriften des Vertrages oder des abgeleiteten Rechts dürfe insbesondere nicht von den Schwierigkeiten abhängig gemacht werden, die die Änderung der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Zentralgewalt und den regionalen oder lokalen Körperschaften mit sich bringe; eine Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat liege unabhängig davon vor, welches das Staatsorgan sei, auf dessen Handlungen oder Unterlassungen die mangelnde Erfüllung der Verpflichtung beruhe.

Diese Grundsätze seien durch die nunmehr ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt worden (vgl. unter anderem die Rechtssachen 52/75, Kommission/Italien, Slg. 1976, 277; 10/76, Kommission/Italien, Slg. 1976, 1359; 163/78, Kommission/Italien, Slg. 1979, 771; 42 und 43/80, Kommission/Italien, Slg. 1980, 3635 und 3643).

In ihrer Klagebeantwortung führt die belgische Regierung aus, der Verwirklichung einer Umweltpolitik in Belgien stehe eine besondere Schwierigkeit entgegen, nämlich das Fehlen eines Verwaltungsorgans, das für die Koordinierung auf diesem Gebiet zuständig sei.

Bei der in Rede stehenden Richtlinie handele es sich um eine Rahmenrichtlinie, deren Umsetzung Durchführungsmaßnahmen erfordere, für die zahlreiche unabhängige Verwaltungsbehörden zuständig seien. Der hier interessierende Aufgabenbereich obliege nicht nur staatlichen, sondern auch regionalen Behörden, deren Zuständigkeiten durch das am 8. August 1980 gemäß Artikel 107 quater der Verfassung erlassene Sondergesetz über die institutionellen Reformen begründet worden seien. Deshalb mache die Durchführung der Richtlinie nicht nur vom nationalen Parlament zu verabschiedende Gesetze, sondern auch von den Regionalräten zu erlassende Verordnungen notwendig.

Die Änderung des institutionellen Aufbaus Belgiens und das dadurch notwendig gewordene Verfahren der Verfassungsänderung hätten in den letzten Jahren angesichts der Unsicherheit darüber, welche öffentlich-rechtlichen Stellen zuständig seien, den Erlaß von Rechtsetzungsakten auf diesem Gebiet unmöglich gemacht. Der Grund für die verspätete Durchführung der Richtlinien liege somit nicht in Umständen, die mit den bestehenden Rechts-oder Verwaltungsvorschriften zu tun hätten, sondern vielmehr in der Unmöglichkeit, vor der Errichtung der neuen föderativen gesetzgebenden Gewalten, die aus einer grundlegenden Änderung der nationalen Institutionen hervorgehen sollten, und der Aufnahme ihrer Tätigkeit neu e Vorschriften zu erlassen.

Die belgische Regierung trägt vor, daß gleichwohl Maßnahmen zur teilweisen Durchführung der in Rede stehenden Richtlinie ergriffen worden seien.

In ihrer Erwiderung bemerkt die Kommission, die Klagebeantwortung enthalte keine konkreten Angaben darüber, innerhalb welcher Fristen der Beklagte in der Lage sein werde, die erforderlichen Vorschriften zur Durchführung der Richtlinie zu erlassen.

In ihrer Gegenerwiderung trägt die belgische Regierung vor, sie habe am 15. Juli 1981 im Rahmen der institutionellen Reformen Maßnahmen zur Anwendung der Gemeinschaftsrechtsvorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes ergriffen. Das Koordinierungsverfahren, von dem in der Klagebeantwortung die Rede gewesen sei, sei geschaffen worden. Es sei vereinbart worden, daß die Regionen unverzüglich einen Zeitplan für die Durchführung der Gemeinschaftsrichtlinien aufstellen würden. Ferner seien Gesetzesund Verordnungsentwürfe für die von den Richtlinien betroffenen Bereiche ausgearbeitet worden; andere Entwürfe seien in Vorbereitung. Die belgische Regierung wiederholt, daß die Ausnahmesituation, in der sie sich befinde, von den Gemeinschaftsbehörden berücksichtigt werden müsse, und kündigt an, daß sie dafür sorgen werde, daß so rasch wie möglich alle geeigneten Maßnahmen zur Durchführung der Richtlinien ergriffen würden.

IV — Mündliche Verhandlung

Die Parteien haben in der Sitzung vom 12. November 1981 mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 2. Dezember 1981 vorgetragen.

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 6. April 1981 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage auf Feststellung erhoben, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/403 des Rates vom 6. April 1976 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und Terphenyle (ABl. L 108, S. 41) nachzukommen.

2 Nach Artikel 11 dieser Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen in Kraft zu setzen, um ihr binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen; diese Frist lief im vorliegenden Fall am 9. April 1978 ab.

3 Die belgische Regierung hat vorgetragen, daß bereits Maßnahmen zur teilweisen Durchführung der Richtlinie ergriffen worden seien. Sie bestreitet jedoch nicht, daß das Königreich Belgien der Verpflichtung, die Richtlinie innerhalb der gesetzen Frist vollständig durchzuführen, nicht nachgekommen sei.

4 Die belgische Regierung rechtfertigt ihr Untätigbleiben im wesentlichen damit, daß derzeit wichtige institutionelle Reformen stattfänden, in deren Rahmen unter anderem auch auf dem Gebiet der hier interessierenden Richtlinie Befugnisse und Zuständigkeiten auf staatliche und regionale Stellen verteilt würden. Solange die neuen Institutionen nicht in der Lage seien, ihre Befugnisse auszuüben, kann die Richtlinie nicht vollständig durchgeführt werden.

5 Auch wenn diese Umstände die Schwierigkeiten bei der Durchführung der Richtlinie erklären können, so beseitigen sie doch nicht den dem Königreich Belgien vorgeworfenen Vertragsverstoß. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann ein Mitgliedstaat sich nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um damit die Nichtbeachtung von Verpflichtungen zu rechtfertigen, die sich aus Richtlinien der Gemeinschaft ergeben.

6 Ferner ist darauf hinzuweisen, daß der belgische Minister für Gesundheit und Umweltfragen, um der Ausnahmesituation, auf die sich seine Regierung berufen hatte, Rechnung zu tragen, die Kommission am 14. November 1979 gebeten hat, dem Königreich Belgien eine weitere Frist von einem Jahr für den Erlaß der zur Durchführung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen des innerstaatlichen Rechts einzuräumen, die im April 1978 hätten in Kraft treten sollen, und daß die Kommission erst am 6. April 1981 den Gerichtshof gemäß Artikel 169 Absatz 2 EWG-Vertrag angerufen hat.

7 Somit ist festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/403 des Rates vom 6. April nachzukommen.

Kosten

8 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Beklagte mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden:

1. Das Königreich Belgien hat gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Vorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 76/403 des Rates vom 6. April 1976 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und Terphenyle (ABl. L 108, S. 41) nachzukommen.

2. Der Beklagte wird verurteilt, die Kosten zu tragen.