Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.02.1982 – C-45/81

Schlußanträge des Generalanwalts

Pieter VerLoren van Themaat

vom 4. Februar 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Einleitung

1.1. Wesentlicher Sachverhalt und Art des Verfahrens

Die Klägerin, die Firma Moksel, gehört zu den größten Rindfleischexporteuren in der Gemeinschaft. Da sie im allgemeinen Exportverträge über große Mengen mit drei bis vier Monaten Lieferfrist abschließt, nimmt sie regelmäßig die vom Gemeinschaftsrecht eröffnete Möglichkeit wahr, die Ausfuhrerstattungen im voraus festsetzen zu lassen.

Am Freitag, dem 12. Dezember 1980, reichte die Klägerin bei der deutschen Interventionsstelle, der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), verschiedene hierauf gerichtete Anträge ein. Nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission (ABl. L 25, 1975) ist gleichzeitig mit derartigen Anträgen eine Kaution zu stellen und die zuständige Stelle bis spätestens 13.00 Uhr des Tages der Antragstellung hierüber zu unterrichten. Wird die Kaution zu spät gestellt, so hat dies zur Folge, daß der Antrag nicht behandelt werden kann. Infolge einer Verzögerung bei der Bank der Klägerin traf die Mitteilung über die Stellung dieser Kaution am Freitag, dem 12. Dezember 1980, erst nach 13.00 Uhr bei der BALM ein. Obwohl die strikte Anwendung der genannten Verordnung zur Abweisung der Anträge geführt hätte, behandelte die BALM die auf diese Weise verspätet eingereichen Anträge aus praktischen Überlegungen als Anträge, die nach 13.00 Uhr eingegangen waren und die nach Artikel 6 Absatz 2 der genannten Verordnung als am folgenden Arbeitstag gestellt angesehen werden können. Im vorliegenden Fall war dies Montag, der 15. Dezember 1980.

Nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378/80 der Kommission (ABl. L 241, 1980) kann die Vorausfestsetzung durch Erteilung des Eingangs des Antrags erfolgen; hier war dies also nicht vor Montag, dem 22. Dezember 1980, möglich. Dies gilt nach der Verordnung jedoch nur unter der Voraussetzung, daß inzwischen keine besonderen Maßnahmen getroffen worden sind. Derartige Maßnahmen traf die Kommissin durch die Verordnung Nr. 3318/80 (ABl. L 345, 1980) vom 19. Dezember 1980, die am 20. Dezember 1980 in Kraft trat. Für die Zeit vom 20. bis 23. Dezember 1980 wurde durch diese Verordnung die Vorausfestsetzung von Ausfuhrerstattungen ausgesetzt. Durch die Verordnung Nr. 3360/80 der Kommission (ABl. L 351, 1980) wurde dieser Zeitraum bis zum 31. Dezember desselben Jahres verlängert. Die BALM lehnte deshalb die Anträge der Klägerin durch Bescheid vom 23. Dezember 1980 ab.

Zur Begründung dafür verwies die BALM auf die Verordnung Nr. 3318/80, auf die sie bereits vor der Veröffentlichung im Amtsblatt in einem mit einer Erläuterung versehenen Fernschreiben der Kommission vom 19. Dezember 1980 hingewiesen worden war. Die BALM stützte sich deshalb auch auf dieses Fernschreiben.

Mit ihrer Klageschrift, die am 23. Februar 1981 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden ist, beantragt die Klägerin gemäß Artikel 173 Absatz 2, die in dieser Verordnung und/oder dem Fernschreiben der Kommission enthaltene Entscheidung ihr gegenüber für nichtig zu erklären.

Mit Fernschreiben vom 26. Juni 1981, das am selben Tag in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, hat die Firma TIAC Handelmaatschappij, Apeldoorn, beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Klägerin zugelassen zu werden. Diesem Antrag ist mit Beschluß des Gerichtshofes vom 30. September 1981 stattgegeben worden.

In Anbetracht des von der Kommission am 18. März 1981 eingereichten und am 27. März 1981 in das Register der Kanzlei eingetragenen Schriftsatzes zur Erhebung der Einrede der Unzulässigkeit der genannten Klage auf teilweise Nichtigerklärung, hat der Gerichtshof am 30. September 1981 außerdem — nach Artikel 95 der Verfahrensordnung — beschlossen, die Rechtssache an die Dritte Kammer zu verweisen und die mündliche Verhandlung über die erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu eröffnen.

Angesichts der Bedeutung, die dem Wortlaut mehrerer der erwähnten Gemeinschaftsakte im Verfahren über die Zulässigkeit zukommt, gebe ich zunächst einen Überblick über die für das richtige Verständnis der Rechtssache wichtigsten Texte. Von diesen hängt im derzeitigen Verfahrensstadium insbesondere die Beantwortung der für die Zulässigkeit der Klage gemäß Artikel 173 Absatz 2 entscheidenden Frage ab, ob im vorliegenden Fall von einer Entscheidung die Rede sein kann, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen ist, die Klägerin unmittelbar und individuell betrifft.

1.2. Die wichtigsten Texte

Die Rechtssache Moksel spielt sich vor allem vor dem Hintergrund folgender Gemeinschaftsregelung über die gemeinsame Marktordnung für Rindfleisch ab. Die einschlägige Grundregelung ergibt sich aus der Verordnung Nr. 805/68 (ABl. L 148, 1968). Artikel 18 dieser Verordnung enthält die grundlegenden Vorschriften für die hier in Rede stehende Ausfuhr von Rindfleisch in Drittländer. Nach Absatz 4 dieser Vorschrift kann der Rat Grundregeln für die Gewährung der Erstattung bei derartigen Ausfuhren festsetzen.

Die Grundregeln für die Durchführung wurden durch die Verordnung Nr. 885/68 (ABl. L 156, 1968) festgesetzt, deren in der vorliegenden Sache einschlägiger Artikel 5 durch die Verordnung Nr. 1504/76 (ABl. L 168, 1976) folgende Fassung erhielt:

(1) für die in Artikel 1 bezeichneten Erzeugnisse werden die Liste der Erzeugnisse, für die eine Erstattung bei der Ausfuhr gewährt wird, und der Betrag dieser Erstattung mindestens einmal alle drei Monate festgelegt.

(2) Es ist der Erstattungsbetrag zu gewähren, der am Tag der Ausfuhr gilt.

(3) Es kann jedoch beschlossen werden, daß die Erstattung auf Antrag im voraus festgesetzt wird. In diesem Fall wird der am Tag der Antragstellung für die in Artikel 5 a genannte Vorausfestsetzungsbescheinigung geltende Erstattungsbetrag, wenn der Betreffende dies gleichzeitig mit der Antragstellung und vor 13.00 Uhr beantragt, auf Ausfuhren angewandt, die während der Gültigkeitsdauer dieser Bescheinigung durchgeführt werden.

(4) Werden bei der Prüfung der Marktlage Schwierigkeiten festgestellt, die infolge der Anwendung der Bestimmungen über die Vorausfestsetzung der Erstattung eingetreten sind, oder drohen derartige Schwierigkeiten einzutreten, so kann nach dem Verfahren des Artikels 27 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 beschlossen werden, die Anwendung dieser Bestimmungen für den unbedingt erforderlichen Zeitraum auszusetzen.

In Fällen äußerster Dringlichkeit kann die Kommission nach einer Prüfung der Lage aufgrund aller ihr vorliegenden Angaben beschließen, die Vorausfestsetzung für die Dauer von höchstens drei Arbeitstagen auszusetzen.

Die in der Zeit der Aussetzung zusammen mit den Anträgen auf Vorausfestsetzung eingereichten Anträge auf Bescheinigungen können nicht berücksichtigt werden.

Die zwei genannten allgemeinen Verordnungen des Rates bildeten die Rechtsgrundlage für die im vorliegenden Fall einschlägige Ausführungsverordnung der Kommission Nr. 3318/80 (ABl. L 345, 1980), deren Artikel 1 folgendes bestimmt:

Die Vorausfestsetzung der Ausfuhrerstauungen für Erzeugnisse des Rindfleischsektors wird in der Zeit vom 20. bis 23. Dezember 1980 ausgesetzt.

Diese Verordnung der Kommission soll nach dem Antrag der Klägerin gemäß Artikel 173 Absatz 2 ihr gegenüber für nichtig erklärt werden.

Obwohl die genannte Ausführungsverordnung der Kommission nicht auch darauf gestützt ist, kommt im vorliegenden Verfahren schließlich noch der Verordnung Nr. 2378/80 der Kommission (ABl. L 241, 1980) Bedeutung zu. In deren Begründungserwägungen heißt es:

Die Entwicklung des Rindfleischmarktes zeigt weiterhin, daß die Kommission namentlich hinsichtlich der Mengen und Bestimmungsländer von frischem, gekühltem oder gefrorenem Fleisch, für die Ausfuhrlizenzen beantragt worden sind, besser unterrichtet sein muß. Ferner empfiehlt es sich, die Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung erst nach einer Frist von fünf Werktagen auszustellen, damit die Kommission die Marktlage besser beurteilen und gegebenenfalls hinsichtlich der laufenden Anträge die notwenigen Maßnahmen treffen kann. Diese können bis zur Ablehnung dieser Anträge reichen.

Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt:

Für die Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 A II des Gemeinsamen Zolltarifs wird die in Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2377/80 genannte Ausfuhrlizenz mit Vorausfestsetzung der Erstattung am fünften Arbeitstag nach dem Tag des Eingangs des Antrags ausgestellt, sofern innerhalb dieser Frist keine besonderen Maßnahmen getroffen werden.

Absatz 3 dieses Artikels lautet:

Unbeschadet von Artikel 16 der Verordnung (EWG) Nr. 2377/80 teilen die Mitgliedstaaten der Kommission jeden Montag und Donnerstag bis 16.00 Uhr per Fernschreiben, und zwar hinsichtlich der Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 A II des Gemeinsamen Zolltarifs, untergliedert nach Erzeugnis, Menge und Bestimmungsland, folgendes mit:

die Liste der Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, die seit der letzten Mitteilung beantragt worden sind, und

die Liste der Ausfuhrlizenzen, die seit der letzten Mitteilung ausgestellt worden sind.

Diese Verordnung behandelt jedoch nicht die Ausfuhrerstattungen als solche, sondern die damit unlösbar verbundene Erteilung von Ausfuhrlizenzen. Die Kommission beruft sich zur Begründung ihrer Einrede der Unzulässigkeit auch auf diese Verordnung.

Zusätzlich oder hilfsweise beantragt die Klägerin ferner, wie vorgetragen, ein Fernschreiben der Kommission vom 19. Dezember 1980 an die BALM ihr gegenüber für nichtig zu erklären, das wie folgt lautet:

Hinsichtlich der Folgen, die sich aus der Aussetzung der Vorausfestsetzung der Erstattungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle 02.01 A II vom 20. bis 23. Dezember 1980 ergeben, werden die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die noch anhängigen Anträge auf Ausfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Erstattung, denen am 20. Dezember 1980 oder später stattgegeben worden wäre, gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2378/80 gegenstandslos geworden sind. Diese Anträge sind abzulehnen und die gestellten Kautionen freizugeben. Die während des Aussetzungszeitraums eingereichten Anträge können gemäß Artikel 5 Absatz 4 dritter Unterabsatz der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 nicht angenommen werden.

Dieser Text stimmt mit dem fraglichen Teil des von der Kommission im Verfahren vorgelegten vollständigen Wortlauts des streitigen Fernschreibens überein. Darin wird zunächst der Wortlaut der Verordnung wiedergegeben, dann folgt, deutlich abgesetzt, der Vermerk n.b., an den sich der zitierte Text anschließt. Das Fernschreiben ist nicht unterzeichnet, stammt aber offensichtlich vom Fernschreibdienst der Kommission. Bei Empfängern des Fernschreibers und bei Dritten, die über den Inhalt unterrichtet wurden, konnte oder mußte so meines Erachtens ganz gewiß der Eindruck entstehen, daß es unter uneingeschränkter Verantwortung der Kommission abgesandt worden sei.

1.3. Die fiir die Unzulässigkeit vorgebrachten Gründe

Die von der Kommission erhobene Einrede der Unzulässigkeit der Klage stützt sich auf die im folgenden zusammengefaßten zwei Gründe:

1. Das Fernschreiben sei keine Entscheidung der Kommission, sondern lediglich eine offensichtlich von den Dienststellen der Kommission stammende Mitteilung über den Inhalt der strittigen Verordnung, an die sich ein Hinweis auf die sonstigen einschlägigen Gemeinschaftsrechtsvorschriften anschließe.

Unter anderem aufgrund der am Ende des letzten Unterabschnitts getroffenen Feststellung werde ich in meinen weiteren Ausführungen nicht näher auf das Vorbringen der Kommission zu diesem Grund für die Unzuständigkeit ihrer Dienststellen zum Erlaß von Entscheidungen eingehen. Auch im Lichte der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes in den Rechtssachen 23, 24 und 52/63, 28/63 sowie 53 und 54/63 (Henricot u. a., Slg. 1963, 467, 497 und 517) und in den Rechtssachen 8 bis 11/66 (Cimenteries u. a., Sig. 1967, 99) sowie in der Rechtssache 133/79 (Sucrimex, Slg. 1980, 1299) halte ich es für richtiger, in meinen weiteren Ausführungen ausschließlich auf den Inhalt des Fernschreibens einzugehen.

Da dieser Inhalt sich offenbar eng an den Inhalt der hier anwendbaren Gemeinschaftsrechtstexte anlehnt, halte ich es außerdem für zweckmäßig, auf die Rechtsnatur des Fernschreibens erst nach Erörterung der Argumente einzugehen, die die Kommission aus den einschlägigen Verordnungen abgeleitet hat.

2. Bei der Verordnung Nr. 3318/80 handele es sich nicht um eine Entscheidung, die, obwohl als Verordnung ergangen, die Klägerin unmittelbar und individuell betreffe. Außerdem ergäben sich die Rechtsfolgen, gegen die sich die Klägerin wende, nicht aus dieser Verordnung, sondern aus der Verordnung Nr. 2378/80 (Artikel 2 Absatz 1). Auf die zu den genannten zwei Punkten dieses zweiten Grundes vorgebrachten Argumente werde ich, soweit es sich im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofes als notwendig erweist, im folgenden Teil meiner Schlußanträge näher eingehen.

2. Die Rechtsnatur der Verordnung Nr. 3318/80 und des Fernschreibens sowie ihre Bedeutung für das vorliegende Verfahren

2.1. Die Verordnung Nr. 2378/80

Die These der Kommission, die angegriffenen Rechtsfolgen ergäben sich nicht aus der Verordnung Nr. 3318/80, sondern aus der Verordnung Nr. 2378/80 (Artikel 2 Absatz 1), halte ich aufgrund der zuvor wiedergegebenen Auszüge aus dieser Verordnung für unhaltbar. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang die Auslegung des Nebensatzes sofern innerhalb dieser Frist keine besonderen Maßnahmen getroffen werden am Ende von Artikel 2 Absatz 1. Die Bedeutung dieses Nebensatzes wird durch die zuvor zitierte Passage der Begründungserwägungen dieser Verordnung verdeutlicht. Daraus geht klar hervor, daß die besonderen Maßnahmen nicht ipso iure die Abweisung gestellter Anträge einschließen sollen, sondern daß die gegebenenfalls zu treffenden notwendigen Maßnahmen nur bis zur Ablehnung dieser Anträge reichen [können]. Die Befugnis der Kommission, solche besonderen Maßnahmen zu treffen, beruht auf dem ebenfalls bereits zitierten Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung Nr. 885/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 1504/76. Auch aus dem zweiten Unterabsatz dieser Vorschrift geht hervor, daß die Kommission unter den angegebenen Voraussetzungen beschließen kann (also nicht muß), die Vorausfestsetzung für die Dauer von höchstens drei Arbeitstagen auszusetzen. Zu Recht ist die Klägerin deshalb davon ausgegangen, daß es in erster Linie lediglich auf die Rechtsnatur der von ihr angefochtenen Verordnung Nr. 3318/80 ankommt.

2.2. Die Verordnung Nr. 3318/80

Der Antrag auf Nichtigerklärung dieser Verordnung ist nach Artikel 173 nur zulässig, wenn die Verordnung die Klägerin individuell und unmittelbar betrifft.

Die Kommission bestreitet, daß diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt seien. Die Verordnung betreffe die Klägerin nicht individuell, weil ihr Artikel 1 allgemeiner und abstrakter Natur sei. Die Kommission trägt vor, sie wisse nicht und könne auch nicht wissen, wer während des Aussetzungszeitraums einen Antrag auf Vorausfestsetzung von Ausfuhrerstattungen stelle. Die Aussetzung der Behandlung von Anträgen, darunter der der Klägerin, die bei Erlaß der Verordnung bereits eingereicht gewesenseien, ergebe sich nicht aus der Verordnung Nr. 3318/80, sondern aus der Verordnung Nr. 2378/80. Daß letzteres nicht zutrifft, habe ich bereits festgestellt. Worauf es also ankommt, ist die Frage, ob die Gruppe von Anträgen, die schon vor Erlaß der Verordnung eingereicht worden waren, für die aber die Frist von fünf Arbeitstagen noch nicht verstrichen war, unter die Verordnung Nr. 3318/80 fällt, und wenn ja, ob diese als ein Bündel individueller, von der Kommission ... [getroffener] Entscheidungen im Sinne der Randnummer 21 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes vom 13. Mai 1971 in den Rechtssachen 41 bis 44/70 (International Fruit Company u.a., Slg. 1971, 411) angesehen werden kann.

Der erste Teil dieser Frage ist meines Erachtens aufgrund des Wortlauts und des Ziels der Verordnung Nr. 3318/80 zu bejahen. Die Aussetzung muß gewiß als für die Anträge geltend angesehen werden, über die am Tag des Inkrafttretens der Verordnung noch nicht entschieden war. Was die Kommission zu diesem Punkt in der- mündlichen Verhandlung vorgebracht hat, erscheint mir überzeugend. Hinsichtlich des zweiten Teils der Frage hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung trotz ihrer ausweichenden schriftlichen Antwort auf eine vom Gerichtshof für die mündliche Verhandlung gestellte Frage eingeräumt, daß die Zahl der Anträge, die vor Erlaß der Verordnung gestellt worden waren, zu diesem Zeitpunkt definitiv feststand. Ein wesentlicher Unterschied zu den International Fruit-Rechtssachen soll aber darin bestehen, daß diese feststehende Gruppe von Fällen hier anders als in den International Fruit-Rechtssachen in der abstrakt abgegrenzten und nicht von vornherein feststehenden Gesamtgruppe von Fällen aufgegangen sei, auf die sich die Verordnung Nr. 3318/80 erstrecke. Ich halte dieses Argument nicht für überzeugend, da auch das Urteil des Gerichtshofes vom 18. November 1975 in der Rechtssache 100/74 (CAM, Slg. 1975, 1393) sich auf eine solche abstrakt umschriebene Anzahl von Fällen bezog, die bei Erlaß der fraglichen Verordnung teils bereits feststand, teils aber noch nicht feststand. Ungeachtet dessen hat der Gerichtshof auch damals die erste Gruppe als eine bestimmte und bekannte Anzahl von Getreideexporteuren angesehen, für die auch der Umfang der Geschäfte feststand, für die eine Vorausfestsetzung beantragt wurde, und die daher individuell betroffen waren. Die in den International Fruit-Rechtssachen niedergelegte Auffassung des Gerichtshofes wurde in anderen Formulierungen noch einmal im Urteil vom 3. März 1977 in der Rechtssache 88/76 (Société pour l'exportation des sucres, Slg. 1977, 709) und im Urteil vom 3. Mai 1978 in der Rechtssache 112/77 (Töpfer II, Slg. 1978, 1019) bekräftigt. Aufgrund der genannten früheren Urteile des Gerichtshofes muß nach meinem Dafürhalten auch in der vorliegenden Rechtssache davon ausgegangen werden, daß die Klägerin durch die angefochtene Verordnung individuell betroffen ist.

Die Voraussetzung, daß die Verordnung den Kläger auch unmittelbar betreffen muß, ist nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes erfüllt, wenn den Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht kein Ermessensspielraum bei der Ausführung der betreffenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen bleibt. Außer auf die zuvor erwähnten Entscheidungen des Gerichtshofes verweise ich in diesem Zusammenhang auch noch auf das zu diesem Punkt von der Klägerin angeführte vierte Simmenthal-Urteil des Gerichtshofes (Rechtssache 92/78, Slg. 1979, 777). Daß den nationalen Interventionsstellen nach dem Wortlaut des Artikels 1 der streitigen Verordnung Nr. 3318/80 keinerlei Ermessensspielraum verbleibt, scheint mir auf der Hand zu liegen. Auch das Femschreiben ist in dieser Hinsicht völlig eindeutig. Die Klägerin, die zu einer begrenzten und am 20. Dezember 1980 feststehenden Gruppe von Unternehmen gehörte, ist deshalb durch die an diesem Tag erlassene Verordnung nicht nur individuell, sondern auch unmittelbar betroffen.

2.3. Das Fernschreiben

Lediglich soweit sich die Klage gegen das Fernschreiben vom 19. Dezember 1980 richtet, halte ich sie in der Tat für unzulässig. Die angefochtene Passage hat offensichtlich keinen anderen Zweck als den einer Zusammenfassung der Rechtsfolgen, die sich nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 3318/80 sowohl für noch nicht behandelte als auch für neue Anträge auf Vorausfestsetzung von Ausfuhrerstattungen für Rindfleisch unmittelbar aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben. Selbständige Rechtsfolgen sollen durch dieses Fernschreiben offensichtlich nicht hervorgerufen werden und können sich daraus auch nicht ergeben. Dies gilt sogar insofern, daß das Fernschreiben eine unzutreffende Auslegung des Gemeinschaftsrechts, insbesondere der Verordnung Nr. 2378/80, enthalten sollte. Soweit erforderlich, verweise ich in diesem Zusammenhang noch auf das Urteil des Gerichtshofes vom 17. Juli 1959 in der Rechtssache 20/58 (Phoenix-Rheinrohr, Slg. 1959, 165, insbesondere 183 f.).

3. Ergebnis

Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß die Klage zulässig ist, soweit sie sich auf die Verordnung Nr. 3318/80 zur vorübergehenden Aussetzung der Vorausfestsetzung der Ausfuhrerstattungen für Erzeugnisse des Rindfleischsektors (ABl. L 345, 1980) bezieht, und daß der Kommission insoweit die Verfahrenskosten aufzuerlegen sind.