Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.02.1982 – C-147/81

Schlußanträge des Generalanwalts

Francesco Capotorti

vom 11. Februar 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. In der vorliegenden Vorabentscheidungssache geht es um die Gültigkeit und die Auslegung der Gemeinschaftsregelung, die die Importeure von zur Verarbeitung bestimmtem Rindergefrierfleisch verpflichtet, eine Kaution zu stellen, um in den Genuß der vollständigen oder teilweisen Aussetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr zu kommen.

Ich fasse den Sachverhalt kurz zusammen.

Die Firma Merkur-Fleisch-Import in Hamburg beantragte mit Zollanmeldung vom 16. Oktober 1978 bei den Zollbehörden der Bundesrepublik Deutschland die Abfertigung von ungefähr 13 t Rindergefrierfleisch ohn Knochen zum freien Verkehr und erklärte dabei, daß das Fleisch zur Herstellung von anderen Erzeugnissen als Konserven bestimmt sei. Das Zollamt Hamburg-Ericus fertigte die Ware zum freien Verkehr ab und setzte die Erhebung der Abschöpfung im Hinblick auf die industrielle Verarbeitung des Fleisches aus, und die Firma stellte ihrerseits eine Kaution in Form einer Bankbürgschaft. Dies alles geschah im Einklang mit der geltenden einschlägigen Gemeinschaftsregelung, deren wesentliche Punkte ich später zusammenfassen werde. In der Folge stellten die Zollbehörden aber fest, daß mehr als 8 t des betreffenden Fleisches zu einem Zeitpunkt verarbeitet worden waren, zu dem die Frist von drei Monaten nach dem Einfuhrmonat bereits abgelaufen war, und setzten deshalb mit Bescheid vom 5. November 1979 die für diesen Teil der importierten Mengen geschuldete Abschöpfung fest.

Gegen diesen Bescheid legte die Importfirma zunächst Einspruch ein; nachdem dieser ohne Erfolg geblieben war, hat sie das Finanzgericht Hamburg angerufen und die Aufhebung der Entscheidung der Zollbehörde beantragt. Zur Begründung der Klage führte sie an: In Anbetracht der Geringfügigkeit der Verspätung bei der Verarbeitung des Fleisches habe die Erhebung der Abschöpfung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, die zwischen der Schwere des Verstoßes und dem Ausmaß der Sanktionen bestehen müsse. Mit Beschluß vom 7. Mai 1981 hat das Finanzgericht das Verfahren ausgesetzt und den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Frage ersucht,

ob Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 572/78 der Kommission vom 21. März 1978 insoweit ungültig ist, als er die Einbehaltung der von dem Einführer gestellten Kaution als Abschöpfung im Falle einer Überschreitung der in der genannten Bestimmung genannten Frist für die zweckgerechte Verwendung von Rindergefrierfleisch anordnet oder ob die Regelung bereits vertragskonform dahin auszulegen ist, daß die Kaution bei geringfügiger Überschreitung der Frist um zwölf Tage nicht verfällt.

2. An dieser Stelle ist es erforderlich, den Inhalt der Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzugeben, auf die das Ersuchen des deutschen Gerichts unmittelbar oder mittelbar Bezug nimmt. Die rechtliche Regelung der Einfuhrabschöpfungen für zur Verarbeitung bestimmtes Rindergefrierfleisch ohne Knochen findet sich im wesentlichen in der Verordnung Nr. 805/68 des Rates vom 25. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch und insbesondere in Artikel 14 dieser Verordnung in seiner durch die Verordnung Nr. 425/77 des Rates vom 14. Februar 1977 geänderten Fassung. Dieser Artikel bestimmt unter anderem in Absatz 1: Für im Anhang, Abschnitt b), unter den Tarifstellen 02.01 A II b) 2 und 02.01 A II b) 4 bb) genanntes, zur Verarbeitung bestimmtes gefrorenes Fleisch gilt nach Maßgabe dieses Artikels ... b) eine vollständige oder teilweise Aussetzung der Abschöpfung für Fleisch, das für die Verarbeitungsindustrie zur Herstellung von anderen Erzeugnissen als Konserven, bestimmt ist, die keine anderen charakteristischen Bestandteile als Rindfleisch und Gelee enthalten.

Die Durchführungsbestimmungen der betreffenden Sonderrgelung wurden durch die Verordnung Nr. 572/78 der Kommission vom 21. März 1978 erlassen. Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt insbesondere: Die Gewährung der vollständigen oder teilweisen Aussetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr im Sinne des Artikels 14 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 ist von folgenden Voraussetzungen abhängig: ... b) der Stellung einer Kaution durch den Importeur in Höhe des ausgesetzten Betrages der am Tag der Einfuhr geltenden Abschöpfung ... Absatz 3 dieses Artikels schreibt außerdem vor, daß die Kaution ..., abgesehen von Fällen höherer Gewalt, nur dann ganz oder teilweise freigestellt [wird], wenn binnen sechs Monaten nach dem Monat der Einfuhr ... nachgewiesen wird, daß das eingeführte gefrorene Fleisch in den auf den Einfuhrmonat folgenden drei Monaten ganz oder teilweise ... verarbeitet worden ist, daß der von der Kaution freizustellendende Betrag ... der Menge [entspricht], deren Verarbeitung nachgewiesen worden ist und schließlich daß der nicht freigestellte Teil der Kaution ... als Abschöpfung einbehalten wird.

Wie wir gesehen haben, bezieht sich das Ersuchen des vorlegenden Gerichts gerade auf diesen Absatz 3. Die Gültigkeit der Regelung wird im wesentlichen unter zwei Gesichtspunkten in Zweifel gezogen: Es ist bestritten worden, daß die Kommission die Befugnis habe, eine Frist für die Verarbeitung des eingeführten Fleisches festzusetzen, die Stellung einer Kaution als Garantie für die Einhaltung dieser Frist vorzuschreiben und bei Nichtbeachtung der Frist die Einbehaltung der Kaution festzulegen; zweitens ist vorgetragen worden, selbst wenn man der Kommission die Befugnis zugestehe, sowohl die Stellung einer Kaution als auch deren Einbehaltung vorzusehen, könnte die in diesem Bereich getroffene Regelung unvereinbar mit zwei allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsordnung sein, dem der Verhältnismäßigkeit und dem der Gleichheit.

3. Die Rechtsgrundlage der Rechtsetzungsbefugnis, die die Kommission mit dem Erlaß der genannten Verordnung Nr. 572/78 ausgeübt hat, findet sich in Absatz 4 Buchstabe c des zitierten Artikels 14 der Verordnung Nr. 805/68 des Rates (in der durch die Verordnung Nr. 425/77 geänderten Fassung). Nach dieser Bestimmung werden die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel, insbesondere diejenigen für die Kontrolle der Verwendung des eingeführten Fleisches nach dem Verfahren des Artikels 27 ... festgelegt, d. h. von der Kommission nach Anhörung des Verwaltungsausschusses für Rindfleisch. Auch die Präambel der Verordnung Nr. 572/78 verweist in ihrem zweiten Absatz ausdrücklich auf den genannten Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung Nr. 805/68. Andererseits ist eine allgemeine Ermächtigung der Kommission zu verneinen, Ausführungsbestimmungen zu den Verordnungen des Rates zu erlassen; ich weise in diesem Zusammenhang nur darauf hin, daß Artikel 155 vierter Gedankenstrich EWG-Vertrag bei der Festlegung der Kompetenzen der Kommission bestimmt, daß diese die Befugnisse [ausübt], die ihr der Rat zur Durchführung der von ihm erlassenen Vorschriften überträgt.

Zur Beantwortung der Frage des deutschen Gerichts ist daher festzustellen, ob und inwieweit die Verordnung Nr. 572/78 ihrem Inhalt nach in den Zuständigkeitsbereich fällt, den der Rat der Kommission nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe c der Verordnung Nr. 805/68 zugewiesen hat. Durch diese Bestimmung wird in erster Linie die Befugnis verliehen, die Durchführungsbestimmungen der durch diesen Artikel 14 der Verordnung Nr. 805/68 eingeführten Regelung für die Aussetzung der Abschöpfungen festzulegen; offenkundig eine Rechtsetzungsbefugnis, und zwar allgemeiner Art. Erst nach dieser weitgefaßten Vorschrift erfolgt eine spezielle Bezugnahme auf die insbesondere für die Kontrolle der Verwendung des eingeführten Fleisches zu erlassenden Durchführungsbestimmungen. Die Regelung, zu deren Erlaß die Kommission ermächtigt war, konnte daher jeden Gesichtspunkt der Durchführungsbestimmungen zu Artikel 14 betreffen und nicht nur den der Kontrolle, auch wenn dieser letztgenannte besonders zu beachten war.

Bei diesem Stand der Dinge ist nicht zu prüfen, ob die Forderung einer Kaution von den Importeuren — und ihre Einbehaltung bei Nichtverarbeitung des Fleisches innerhalb bestimmter Fristen — zur Kontrolle der Verwendung des eingeführten Fleisches gehören. Vielmehr scheint es mir erforderlich und ausreichend festzustellen, ob die in der Verordnung Nr. 572/78 enthaltenen Bestimmungen über die Kaution als Durchführungsbestimmungen des genannten Artikels 14 der Verordnung Nr. 805/68 bezeichnet werden können.

4. Nach dem Vorbringen der Klägerin im Ausgangsverfahren stehen die Ziele dieses Artikels nicht im Einklang mit der von der Kommission erlassenen Regelung der Frist für die Verarbeitung des eingeführten Fleisches und der damit verbundenen Kaution. Die Klägerin zitiert, was der Gerichtshof im Urteil vom 6. März 1979 in der Rechtssache 92/78, Simmenthal/Kommission, festgestellt hat, nämlich daß die Regelung der Aussetzung der Abschöpfungen, die auf Artikel 14 der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 805/68 zurückgeht und mit neuen Modalitäten durch die geänderte Fassung der gleichen Vorschrift aufrechterhalten wird, das Ziel verfolgt, die Wettbewerbsfähigkeit der Verarbeitungsindustrie gegenüber den außerhalb der Gemeinschaft niedergelassenen Wettbewerbern zu gewährleisten, die als solche in den Genuß der Weltmarktpreise kommen (Slg. 1979, 777, insbesondere Randnummer 68 der Entscheidungsgründe). Die Firma Merkur hebt hervor, um ein derartiges Ziel zu erreichen, sei es nicht erforderlich, eine Frist für die Verarbeitung festzulegen, und vor allem auch nicht, die Einbehaltung der Kaution allein wegen der Nichtbeachtung dieser Frist auch für den Fall vorzuschreiben, daß die Verarbeitung schließlich, wenn auch verspätet, erfolge.

Dieser Argumentation ist meiner Ansicht nach nicht zu folgen. Aus wirtschaftlichen Gründen in Verbindung mit den Zielen des Artikels 14 mußte die Kommission die Befugnis haben, eine Verarbeitungsfrist festzulegen. Man bedenke, daß Rindergefrierfleisch ziemlich lange gelagert werden kann und daß der entsprechende Marktpreis sich innerhalb verhältnismäßig kurzer Zeiträume ändern kann: Wenn also die Importeure in den Genuß einer Aussetzung der Abschöpfung ohne zeitliche Begrenzung kämen, würde es ihnen freistehen, die Ware zu dem für sie günstigsten Zeitpunkt auf den Markt zu bringen, was die Gefahr der Schädigung der Erzeuger von Rindfleisch im Gebiet der Gemeinschaft mit sich brächte. In dieser Hinsicht ist es aufschlußreich, daß die Menge des Rindergefrierfleisches, das für die Verarbeitung bestimmt ist und deshalb unter Aussetzung der Abschöpfung eingeführt werden kann, nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstaben a und b der Verordnung Nr. 805/68 vierteljährlich von der Kommission festgesetzt werden muß. Wenn nun die Einführung dieses Systems als notwendig angesehen worden ist, das eine häufig wiederkehrende Prüfung der Marktbedingungen impliziert, so hängt dies offenkundig damit zusammen, daß diese Bedingungen sich innerhalb kurzer Zeit ändern können und daß jede Änderung eine entsprechende Anpassung der Mengen erfordert, die unter der Vorzugsregelung eingeführt werden können.

Berücksichtigt man dies, so erscheint die Festlegung einer Frist für die Verwendung als eine gerechtfertigte Durchführungsbestimmung zu Artikel 14, die nicht den Zielen dieses Artikels widerspricht. Was diese Ziele betrifft, ist es nützlich, darauf hinzuweisen, daß die Aussetzung der Abschöpfung für zur Verarbeitung bestimmtes Gefrierfleisch — nach der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 805/68 — das Ziel verfolgt, eine zufriedenstellende Versorgung der Verarbeitungsindustrie in der Gemeinschaft sicherzustellen, gleichzeitig jedoch eine Präferenz zugunsten von in der Gemeinschaft erzeugtem Fleisch beizubehalten. Dies bestätigt, daß es außer um die Interessen der Verarbeitungsunternehmen auch um die der Erzeuger von Rindfleisch in der Gemeinschaft geht. In dieser komplexen Situation war die Festlegung einer Verarbeitungsfrist für eingeführtes Fleisch der einzige Weg, das empfindliche Gleichgewicht des Marktes der Gemeinschaft zu erhalten und dabei zu verhindern, daß die vierteljährlichen Entscheidungen der Kommission durch Spekulationen von unter Umständen an einer Verzögerung der industriellen Verarbeitung des Fleisches interessierten Importeuren ihrer Wirkung beraubt würden.

5. Die Firma Merkur hebt — weiterhin um nachzuweisen, daß die Kommission nicht befugt gewesen sei, eine Frist für die Verwendung des eingeführten Fleisches festzulegen und die Stellung einer Kaution vozuschreiben — hervor, daß Artikel 14 der Verordnung Nr. 805/68 weder von einer Frist noch von einer Kaution spreche, obwohl man vernünftigerweise irgendeinen Hinweis auf diese Punkte hätte erwarten können, da dieselbe Verordnung in Artikel 15 für die Einfuhrlizenzen sowohl eine Gültigkeitsdauer als auch die Verpflichtung zur Stellung einer Kaution als Garanie für die rechtzeitige Durchführung der genehmigten Transaktionen vorsehe.

Meiner Ansicht nach lassen sich aus Artikel 15 keine ernsthaften Argumente für die Auffassung der Klägerin herleiten. In Wirklichkeit sind die beiden — jeweils in den genannten Artikeln 14 und 15 vorgesehenen — Tatbestände eindeutig anders gelagert und daher nicht vergleichbar. Artikel 14 sieht — wie ich bereits ausgeführt habe — die Aussetzung der Abschöpfung vor, wobei er diesen Vorteil (der praktisch einer Freistellung entspricht) von einer bestimmten Verwendung der eingeführten Waren abhängig macht. Die Stellung der Kaution, die die Kommission vorgeschrieben hat, um die rechtzeitige Verwendung in der vorgeschriebenen Art und Weise sicherzustellen, erklärt sich dadurch, daß die Verpflichtung, die Abschöpfung zu zahlen, nicht wegfällt, solange die Verarbeitung des Fleisches nicht stattgefunden hat und falls diese nicht innerhalb einer bestimmten Frist erfolgt: Folglich fällt die Vergünstigung der Aussetzung weg, wenn die Ware nicht rechtzeitig verarbeitet wird, und in diesem Fall wird die Kaution von den Zollbehörden als Abschöpfung einbehalten. Die Umwandlung der Kaution in die Abschöpfung hat demnach nicht den Charakter einer Sanktion, sondern ist nur die logische Folge des NichtVorliegens der besonderen Voraussetzungen, von denen die den Importeuren eingeräumte Vergünstigung abhängig gamacht worden ist. Artikel 15 sieht dagegen vor, daß eine Kaution als Garantie für die Erfüllung einer Verpflichtung gestellt wird : Ihr Verlust, wenn die Einfuhr nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfolgt, hat daher den Charakter einer Sanktion. In Anbetracht dieses Unterschieds zwischen der Regelung der Aussetzung der Abschöpfung und derjenigen der Einfuhrlizenzen bestreite ich, daß man bei der Auslegung dem Umstand Gewicht beimessen kann, daß Artikel 14 weder die Frist für die Verarbeitung des eingeführten Fleisches noch die Kaution nennt.

6. Ich komme nun zur Prüfung der Frage, ob die rechtliche Regelung der Kaution und insbesondere die Vorschrift, nach der der Gesamtbetrag der Kaution bei nicht rechtzeitiger Verarbeitung des eingeführten Fleisches einbehalten wird, im Widerspruch zu den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichheit steht.

Die importfinna trägt vor, die Regelung, die gesamte Kaution sowohl in dem Fall einzubehalten, daß die Verarbeitung des Fleisches nicht rechtzeitig erfolge, als auch dann, wenn sie überhaupt nicht stattfinde, stelle einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen der unrechtmäßigen Handlung und der Sanktion dar. Ihrer Auffassung nach wird die nicht rechtzeitige Verarbeitung übermäßig streng geahndet; es wäre aber richtiger gewesen und hätte eher dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit entsprochen, wenn zwischen der verspäteten Erfüllung und der vollständigen Nichterfüllung klar unterschieden und das Ausmaß der Sanktion je nach dem Umfang der Verspätung bei der Verwendung des Fleisches abgestuft worden wäre. Der gleiche Tatbestand wird auch als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz gerügt: Die Tatsache, daß die Verordnung ohne Unterschied für alle Fälle der Nichteinhaltung der Frist die Einbehaltung der Kaution vorsehe, bedeute, daß Fälle von unterschiedlicher Schwere gleichbehandelt würden.

Um diese Auffassung zu stützen, beruft sich die Firma Merkur auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes und insbesondere auf das Urteil vom 21. Juni 1979 in der Rechtssache 240/78, Atalanta/Productschap voor Vee en Vlees. In dieser Rechtssache ging es um die Feststellung, ob Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1889/76 der Kommission im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stand. Diese Vorschrift sah die vollständige Einbehaltung der Kautionen, die die Erzeuger von Schweinefleisch gestellt hatten, um die Beihilfen der Gemeinschaft zu erhalten, vor, wenn die Erzeuger ihre Verpflichtungen aus den mit den nationalen Interventionsstellen geschlossenen Verträgen nicht erfüllt hatten. Der Gerichtshof entschied, daß dieser Artikel wegen seiner Automatik insofern gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, als er es nicht zuläßt, die von ihm vorgesehene Sanktion dem Ausmaß der Nichterfüllung der Vertragspflichten oder der Schwere des Verstoßes gegen diese Pflichten anzupassen (Randnummer 15 der Entscheidungsgründe; Slg. 1979, 2137, insb. 2150 f.). Die Klägerin weist darauf hin, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 572/78 genau wie Artikel 5 der genannten Verordnung Nr. 1889/76 es nicht zulasse, die Sanktion je nach der Schwere der Nichterfüllung abzustufen, und folgert daraus, daß er dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widerspreche.

Zunächt ist zu wiederholen, daß die in der Verordnung Nr. 572/78 vorgesehene Einbehaltung der Kaution nicht den Charakter einer Sanktion hat, sondern allenfalls eine Form des Wegfalls der den Importeuren durch die Verordnung Nr. 805/68 eingeräumten Vergünstigung und der Umsetzung der allgemeinen Verpflichtung zur Zahlung der durch den Gemeinsamen Zolltarif festgesetzten Abschöpfung darstellt. Unter diesen Umständen gibt es keine Rechtfertigung dafür, die Höhe der Abschöpfung je nach der größeren oder geringeren Verspätung bei der Verarbeitung des eingeführten Fleisches abzustufen. Das entscheidende Ereignis, das die Zeitspanne der Aussetzung der Verpflichtung zur Zahlung der Abschöpfung beendet, besteht nämlich im Wegfall einer der Voraussetzungen, von der die Aussetzung abhängig gemacht worden ist (daß das eingeführte Fleisch in der vorgeschriebenen Art und Weise und innerhalb der festgesetzten Frist verarbeitet wird). Und es ist gerechtfertigt, daß dann, wenn die Bedingungen, von denen eine besondere Vergünstigung abhängt, nicht verwirklicht werden, diese Vergünstigung selbst endgültig wegfällt und die Zahlungsverpflichtung in voller Höhe wiederauflebt. Wenn wir dann die wirtschaftlichen Gründe berücksichtigen, die der durch die Verordnung Nr. 572/78 eingeführten besonderen Regelung über die Kaution zugrunde liegen, finden wir eine weitere Bestätigung dafür, daß es nicht gerechtfertigt wäre, die Höhe der Abschöpfung nach der (unterschiedlichen) Verspätung bei der Verarbeitung oder nach der nicht durchgeführten Verarbeitung abzustufen. Wir haben nämlich bereits gesehen, daß die Vergünstigung der Aussetzung der Abschöpfung ihre Aufgabe des Schutzes der Wettbewerbsfähigkeit der Verarbeitungsindustrie gegenüber den Wettbewerbern außerhalb der Gemeinschaft nur erfüllen kann, wenn sie auf eine kurze Zeitspanne begrenzt wird. Wir müssen daher daran denken, daß dann, wenn diese Vergünstigung über drei bis vier Monate hinaus weitergelten würde, die Auswirkungen auf den Rindfleischmarkt den Zielen, die die Kommission verfolgt, zuwiderlaufen könnten. Auch diese Feststellung beweist, daß die These nicht haltbar ist, nach der die Höhe der Abschöpfung verringert werden muß, wenn die Verwendung des eingeführten Fleisches nicht rechtzeitig erfolgt, und die Abschöpfung nur dann in voller Höhe erhoben werden darf, wenn die gewünschte Verarbeitung überhaupt nicht erfolgt.

Die Auslegung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 572/78, die mir zutreffend erscheint und die den wirtschaftspolitischen Zielen Rechnung trägt, die die Kommission mit der Regelung des Rindfleischmarktes verfolgt, findet ihre Bestätigung in der Rechtsprechung des Gerichtshofes. In dieser Hinsicht scheint es mir aufschlußreich, daß das Urteil vom 26. Juni 1980 in der Rechtssache 808/79, Pardini (Sig. 1980, 2103) die Notwendigkeit anerkannt hat, daß den mit der Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation betrauten Behörden genaue Vorausschätzungen der zukünftigen Einund Ausfuhren zur Verfügung stehen, und bestätigt hat, daß die Marktteilnehmer, die die sich aus der Regelung ergebenden Vorteile in Anspruch nehmen, auch die Nachteile in Kauf nehmen müssen, die sich aus der Notwendigkeit für die Gemeinschaft ergeben, Mißbräuche zu verhindern (Randnummern 17 und 21 der Entscheidungsgründe). Es ging in dieser Rechtssache um die Frage, ob die Bestimmung der Verordnung Nr. 193/75 der Kommission, nach der ein Exporteur, dem eine Ausfuhrlizenz oder Vorausfestsetzungsbescheinigung gestohlen worden ist, kein neues Dokument erhalten kann, im Hinblick auf die Erfordernisse der Kontrolle gerechtfertigt ist. Der Gerichtshof entschied, daß das von den Marktteilnehmern zu tragende Risiko in Anbetracht der Erfordernisse, denen die Vorschrift genügen solle, verhältnismäßig sei. Vor allem unter zwei wichtigen Gesichtspunkten ist eine gewisse Ähnlichkeit zwischen diesem Fall und dem vorliegenden festzustellen: erstens insoweit, als anerkannt wurde, daß der Kommission genaue Vorausschätzungen über das Marktgeschehen zur Verfügung stehen müssen, damit sie ihre wirtschaftspolitischen Aufgaben wahrnehmen kann, und zweitens insoweit, als bestätigt wurde, daß es nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, wenn der Marktteilnehmer keine Zweitschrift des verlorengegangenen Dokuments erhalten kann, auch wenn eine derartige Vorschrift zwangsläufig starr und automatisch wirken wird.

Schließlich scheint es mir angebracht hervorzuheben, daß die Festsetzung der Dauer des Zeitraums, in dem das eingeführte Fleisch verarbeitet werden muß, das Ergebnis einer in die Zuständigkeit der Kommission fallenden technischen Beurteilung ist. Im Laufe des Verfahrens und insbesondere in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission die Gründe dieser Entscheidung ziemlich ausführlich dargelegt; ich bin nun der Auffassung, daß es dann, wenn man über detaillierte Erläuterungen verfügt und sich außerdem keine klaren überzeugenden Gesichtspunkte für das Gegenteil ergeben, gerechtfertigt ist, wenn man sich darauf beschränkt, die wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Kommission zur Kenntnis zu nehmen. Ich sehe nicht, wie es in einer derartigen Situation mö ;- lich wäre zu verneinen, daß die Aussetzung der Abschöpfung nur dann geeignet ist, die wirtschaftspolitischen Ziele zu erreichen, für die sie vorgesehen ist, wenn sie auf eine vorgegebene Zeitspanne beschränkt wird, die nicht zu lang sein darf.

7. Der zweite Teil der Frage des deutschen Gerichts betrifft die Auslegung der Bestimmung über die Einhaltung der Kaution in Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 572/78. Das Gericht stellt die Frage, ob diese Bestimmung in dem Sinne ausgelegt werden kann, daß die Einhaltung dann nicht erfolgt, wenn das eingeführte Fleisch unter geringfügiger Überschreitung der festgesetzten Frist verarbeitet wird. Hierzu bemerke ich vor allem, daß sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik der Bestimmungen ein Gesichtspunkt ergibt, der eine derartige Auslegung stützt. Der Wortlaut der Regelung ist eindeutig und präzise: Die Kaution wird nur dann vollständig freigestellt, wenn das Fleisch in den auf den Einfuhrmonat folgenden drei Monaten verarbeitet worden ist (daneben gibt es eine teilweise Freistellung, wenn ein Teil des Fleisches verarbeitet worden ist). Es ist demnach nicht zu erkennen, auf welcher Grundlage sich die These entwikkeln lassen könnte, wonach die genannte Regelung die Freistellung auch über die drei festgelegten Monate hinaus zuläßt, vorausgesetzt, daß die Verspätung geringfügig ist. Es ist kaum notwendig hinzuzufügen, daß es keinen allgemeinen Grundsatz gibt, nach dem die Nichteinhaltung einer Frist bei einer leichten Verspätung als folgenlos anzusehen ist.

Ich möchte hinzufügen, daß aus den gleichen Gründen, aus denen die Einbehaltung der Kaution als Abschöpfung nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und auch nicht gegen den der Gleichheit anzusehen ist, auch die von dem vorlegenden Gericht dargelegte Auslegung auszuschließen ist. Insbesondere sind sowohl der Umstand, daß die Einbehaltung nicht den Charakter einer Sanktion hat, als auch die Tatsache, daß der untersuchten Regelung bestimmte schutzwürdige wirtschaftliche Erfordernisse zugrunde liegen, Anlaß dafür auszuschließen, daß den Importeuren die Befreiung von der Abschöpfung zugute kommt, wenn sie die Verarbeitung nach Ablauf der Frist durchgeführt haben, und zwar unabhängig vom Ausmaß der Verspätung. Es darf nicht vergessen werden, daß die Frist von der Kommission gegenüber sämtlichen Begünstigten aufgrund einer Bewertung der typischen Strukturbedingungen des Rindfleischmarktes festgesetzt worden ist; jede Verlängerung dieser Frist müßte daher, wenn sie gerechtfertigt sein sollte, in Form einer Änderung der Verordnung Nr. 572/78 auf der Grundlage einer erneuten Untersuchung der Merkmale dieses Marktes erfolgen. Eine mögliche Verlängerung der Frist in Einzelfällen, die der Beurteilung durch denjenigen überlassen wäre, der den Fall zu beurteilen hat, wäre willkürlich und würde die Gefahr von Diskriminierungen mit sich bringen.

8. Aufgrund all dieser Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Finanzgericht Hamburg durch Beschluß vom 7. Mai 1981 in dem Rechtsstreit zwischen der Firma Merkur Fleisch-Import und dem Hauptzollamt Hamburg-Ericus vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

1. Es liegen keine Gründe für die Ungültigkeit des Artikels 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 572/78 der Kommission vom 21. März 1978 insoweit vor, als diese Vorschrift die Einbehaltung der von dem Importeur gestellten Kaution als Abschöpfung im Falle der Nichteinhaltung der Frist für die vorgeschriebene Verwendung des Rindergefrierfleisches vorsieht.

2. Die genannte Bestimmung ist dahin auszulegen, daß die Kaution auch bei geringfügiger Verspätung bei der Verarbeitung des eingeführten Fleisches einbehalten werden kann.