Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.02.1982 – C-90/81

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 11. Februar 1982

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Kläger in dieser Rechtssache, Herr Manfred Burg, ist Beamter des Gerichtshofes. Er wurde zunächst mit Wirkung vom 1. April 1977 als Bediensteter auf Zeit eingestellt und am 1. März 1978 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt. Mit dieser Klage macht er geltend, er habe Anspruch auf eine Einrichtungsbeihilfe gemäß Artikel 5 des Anhangs VII zum Beamtenstatut zuzüglich Zinsen aus diesem Betrag seit Fälligkeit bis zum Zeitpunkt der Zahlung; er beantragt daher, der Gerichtshof möge die am 21. Januar 1981 mitgeteilte ausdrückliche Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofes aufheben, mit der eine Beschwerde des Klägers gegen die Entscheidung des Kanzlers vom 6. November 1980 über die Verweigerung der Einrichtungsbeihilfe abgelehnt wurde.

In diesem Zusammenhang sind die folgenden Vorschriften in Artikel 5 Absatz 1 von Bedeutung:

Ein Beamter auf Lebenszeit, der die Voraussetzungen für die Zahlung der Auslandszulage erfüllt oder nachweist, daß er in Erfüllung der Verpflichtungen nach Artikel 20 des Statuts seinen Wohnsitz wechseln mußte, hat Anspruch auf eine Einrichtungsbeihilfe; sie beträgt bei Beamten, die Anspruch auf die Haushaltszulage haben, zwei Monatsgehälter und bei Beamten, die keinen Anspruch auf die Haushaltszulage haben, ein Monatsgehalt.

Herr Burg erfüllt unstreitig die Voraussetzungen für die Gewährung einer Auslandszulage.

Nach Artikel 20 des Beamtenstatuts hat der Beamte am Ort seiner dienstlichen Verwendung oder in solcher Entfernung von diesem Ort Wohnung zu nehmen, daß er in der Ausübung seines Amtes nicht behindert ist.

Artikel 5 Absatz 3 Satz 2 des Anhangs VII lautet:

Die Einrichtungsbeihilfe wird aufgrund von Unterlagen gezahlt, aus denen hervorgeht, daß der Beamte — und, wenn er Anspruch auf die Haushaltszulage hat, auch seine Familie — am Ort der dienstlichen Verwendung Wohnung genommen hat.

Zur Zeit seiner Einstellung im Jahre 1977 wohnte Herr Burg mit Frau und Tochter in Perl am deutschen Moselufer ungefähr 30 km von der Stadt Luxemburg entfernt. Am 8. November 1978 beantragte er die Zahlung der Einrichtungsbeihilfe unter Vorlage eines Vertrags vom 12. November 1978 über die Anmietung eines Zimmers in Schengen, das am luxemburgischen Moselufer liegt und mit Perl durch eine Brücke verbunden ist. Der Antrag wurde vom Leiter des Personaldienstes des Gerichtshofes mit Schreiben vom 20. Dezember 1978 abgelehnt. Mit erneutem Schreiben vom 4. Juli 1979 wandte sich Herr Burg gegen die der Ablehnung zugrunde liegende Begründung. Am 7. November 1979 wies der Kanzler, der mit der Anwendung der Bestimmungen des Anhangs VII betraut ist, Herrn Burg schriftlich darauf hin, daß (1.) der Mietvertrag keinen hinreichenden Beweis dafür erbringe, daß er tatsächlich nach Schengen umgezogen sei, und (2.) daß, selbst wenn er seine Wohnortsverlegung beweisen könnte, ein Umzug von etwa 2 km nicht als die für die Gewährung der Beihilfe erforderliche Eingliederung in eine neue Umgebung angesehen werden könne. Der Kanzler verwandte hierbei eine Formulierung aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 140/77 (Verhaaf/Kommission, Slg. 1978, 2117, Randnr. 18 der Entscheidungsgründe).

Herr Burg wandte sich mit Schreiben vom 13. November an den Kanzler gegen dessen Auslegung des Beamtenstatuts sowie der Rechtssache Verhoa/und bat ihn darzulegen, in welcher Entfernung von seinem Haus er, Herr Burg, ein Zimmer mieten müsse, um die Voraussetzungen für die Beihilfe zu erfüllen. Er verwies darauf, daß er zu einem früheren Zeitpunkt (vom 2. Januar 1978 an) in dem Bestreben, den Personaldienst von seinem Umzug zu überzeugen, in Trintange, das 20 km von Perl entfernt ist, eine Wohnung genommen habe, daß er jedoch im Februar 1978 die Miete dieser Wohnung habe aufgeben müssen, als der Vermieter sie verkauft habe. Das Schreiben schließt mit der Bitte, der Kanzler möge innerhalb einer angemessenen Frist antworten, damit eine Beschwerde nach Artikel 90 des Beamtenstatuts eingelegt werden könne. Der Kanzler antwortete am 29. November, da kein neues Element zutage getreten sei, das eine nochmalige Überprüfung von Herrn Burgs Begehren veranlasse, könne er lediglich seine in dem Schreiben vom 7. November enthaltene Entscheidung bestätigen. Am 3. Dezember wiederholte Herr Burg seine Bitte um Mitteilung, bis zu welcher Entfernung von seinem Haus er umziehen müsse; der Kanzler entgegnete am 18. Dezember, die Gewährung der Beihilfe hänge nicht von der Entfernung zwischen dem Herkunftsort und dem Ort des angeblichen Wohnsitzes, sondern von dem Nachweis ab, daß der Beamte tatsächlich zum Ort seiner dienstlichen Verwendung umgezogen sei.

Mit Schreiben vom 3. September 1980 stellte Herr Burg erneut seinen Antrag; beigefügt waren eine Kopie desselben Mietvertrags, den er fast zwei Jahre zuvor eingereicht hatte, ein Bestellzettel vom 26. September 1979 über ein Bett, zwei Rechnungen über den Kauf eines Betts und zweier Steppdecken sowie eine Kopie einer Eintragung in seinem Paß und in dem Paß seiner Frau (vom Juni bzw. August 1980), die besagte, daß beide nach Schçngen umgezogen waren. Die Kopie des Mietvertrags enthielt eine Ergänzung vom 1. Mai 1980, in welcher der Mietzins für zwei Zimmer festgesetzt war. Eine der Rechnungen ist auf den 26. Oktober (ohne Angabe des Jahres) datiert und enthält, obwohl sie Herrn Burgs Adresse in Schengen angibt, auch den handschriftlichen Zusatz Perl. In der zweiten Rechnung vom 4. Juli 1980 wird seine Adresse in Perl und nicht die in Schengen angegeben.

Mit Schreiben vom 6. November lehnte der Kanzler Herrn Burgs Antrag mit der Begründung ab, die Beihilfe könne nur gewährt werden, wenn der Beamte nachweise, daß er seinen ständigen Wohnsitz von einem Ort, der nicht der Ort seiner dienstlichen Verwendung sei, verlegt, und daß er an einem anderen Ort Wohnung genommen habe, der als Ort seiner dienstlichen Verwendung angesehen werden könne; Herrn Burgs Wohnsitz sowohl vor als auch nach seinem Dienstantritt habe sich in einem Umkreis von 30 km von der Stadt Luxemburg befunden, und sein Wohnort Schengen sei nur 2 km von seinem ursprünglichen Wohnort Perl entfernt; daraus könne unmöglich der Schluß gezogen werden, daß Herr Burg sich inzwischen in eine neue Umgebung eingegliedert und Wohnung am Ort seiner dienstlichen Verwendung genommen habe.

Gegen diesen Bescheid legte Herr Burg einige Tage später Beschwerde ein. Mit Entscheidung vom 19. Januar 1981, die Herrn Burg als Anlage zu einem Schreiben vom 21. Januar zugeleitet wurde, lehnte der Präsident des Gerichtshofes die Beschwerde aus folgenden Gründen ab: (1.) Sie sei gegen eine Verfügung gerichtet, die vorausgegangene Verfügungen aus den Jahren 1978 und 1979 bestätige, gegen die keine Beschwerde eingelegt worden sei; (2.) jedenfalls habe Herr Burg nicht nachgewiesen, daß er tatsächlich am Ort seiner dienstlichen Verwendung Wohnung genommen habe. Am 14. April 1981 reichte Herr Burg fristgerecht seine Klageschrift ein, durch die das vorliegende Verfahren eröffnet wurde.

In der Sitzung hat der Prozeßbevollmächtigte von Herrn Burg vorgetragen, Herr Burg habe mit seiner Familie bis November 1978 in Perl gewohnt. Anschließend sei die ganze Familie nach Schengen umgezogen, obwohl das dortige Zimmer erst ein Jahr später möbliert worden sei und Herr Burg sein Haus in Perl beibehalten und seine Tochter weiterhin in Deutschland zur Schule geschickt habe.

Als erstes ist zu prüfen, ob es sich bei dem gesamten Schriftwechsel seit November 1978 lediglich um eine Diskussion zwischen den Parteien handelte, die erst am 6. November 1980 eine Herrn Burg beschwerende Entscheidung veranlaßt hat, wie der Prozeßbevollmächtigte von'Herrn Burg behauptet, oder ob diese Entscheidung nur eine Bestätigung einer früheren Entscheidung darstellte.

Der Gerichtshof hat mehrfach entschieden, daß ein Beamter durch eine Maßnahme dann beschwert ist, wenn diese unmittelbar seine Rechtsstellung beeinträchtigt. Meines Erachtens stellte das Schreiben des Kanzlers vom 7. November 1979 unabhängig von der Rechtsnatur des zuvor geführten Schriftwechsels eine derartige Entscheidung dar; deshalb hätte Herr Burg gegen diese Entscheidung Beschwerde einlegen können: Sie wurde von dem für die Anwendung des Anhangs VII Verantwortlichen erlassen, und durch sie wurde der Antrag des Klägers auf Zahlung der Beihilfe abgelehnt. Wenn Herr Burg noch irgendeinen Zweifel an der wahren Rechtsnatur des Schreibens hatte, so wurde die Rechtslage in einer jeden vernünftigen Zweifel ausschließenden Weise durch das Schreiben des Kanzlers vom 29. November 1979 geklärt, das auf das frühere Schreiben als Entscheidung, die Beihilfe nicht zu gewähren, Bezug nahm. In seiner Antwort vom 3. Dezember 1979 schien Herr Burg davon auszugehen, daß sein Antrag abgelehnt worden war, denn er erklärte sich bereit, ein anderes Zimmer in Luxemburg zu mieten; um weitere Schwierigkeiten zu vermeiden, wollte er allerdings wissen, wohin er umziehen müsse, um die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe zu erfüllen.

Wäre die Entscheidung des Kanzlers vom 7. November 1979 allein darauf gestützt worden, daß kein hinreichender Beweis für einen Wohnsitzwechsel erbracht worden sei, so hätte sie nach meinem Dafürhalten der Geltendmachung eines weiteren, auf neue Beweise gestützten Antrags nicht entgegengestanden (obwohl ich im vorliegenden Fall bezweifle, daß der von Herrn Burg in seinem Schreiben vom 3. September 1980 vorgelegte Beweis tatsächlich genügte, um eine erneute Prüfung seines Antrags zu rechtfertigen). Wie dem auch sei, der Antrag wurde in der Entscheidung auch mit der Begründung abgelehnt, ein Umzug von 2 km könne nicht als Eingliederung in eine neue Umgebung angesehen werden; damit wurde eine Entscheidung über die Begründetheit des Antrags getroffen. In seiner zweiten Entscheidung vom 6. November 1980 griff der Kanzler diesen Einwand gegen die Gültigkeit des Antrags erneut, wenn auch vollständiger, auf; die Entscheidung kann nur als Bestätigung seiner ersten Entscheidung angesehen werden. Diese erste Entscheidung stellte nach meiner Auffassung die Herrn Burg beschwerende Maßnahme dar; da er dagegen nicht fristgerecht Beschwerde eingelegt hat, muß seine Klage als unzulässig abgewiesen werden.

Wenn sie zulässig gewesen wäre, wäre sie dann begründet gewesen?

Der Prozeßbevollmächtigte von Herrn Burg meint, sein Mandant habe nach Artikel 5 Absatz 1 des Anhangs VII schon allein deshalb Anspruch auf die Einrichtungsbeihilfe, weil er die Voraussetzungen für die Auslandszulage erfülle. Daher müsse er nicht nachweisen, daß er in Erfüllung der Verpflichtungen nach Artikel 20 des Beamtenstatuts seinen Wohnsitz habe wechseln müssen; er habe auch nicht gemäß Artikel 5 Absatz 3 Satz 2 des Anhangs VII als Voraussetzung für die Zahlung der Einrichtungsbeihilfe Unterlagen einzureichen, aus denen hervorgehe, daß er am Ort der dienstlichen Verwendung Wohnung genommen habe. Diese Anforderung gelte nur für den Personenkreis, der unter Artikel 5 Absatz 1 erster Halbsatz zweite Alternative falle, nicht aber für Beamte, welche die Voraussetzungen für die Auslandszulage erfüllten. Durch die Auslandszulage sollten die Kosten der Beamten ausgeglichen werden, die sich an ihrem Dienstort, nicht unbedingt an ihrem Wohnort in einer neuen Umgebung einrichten müßten. Der Umstand, daß ein Beamter die Voraussetzungen für die Auslandszulage erfülle, zeige als solcher die Notwendigkeit, sich am neuen Dienstort einzurichten. Herrn Burgs neuer Dienstort, Luxemburg, sei von seinem früheren Arbeitsplatz, dem Frankfurter Flughafen, weit entfernt.

Dagegen trägt der Beklagte vor, selbst wenn der Kläger Artikel 5 Absatz 1 (bezüglich des Anspruchs auf Auslandszulage) erfülle, könne er keine Zahlung verlangen, bevor er nicht nachgewiesen habe, daß er an seinem Dienstort Wohnung genommen habe. Im vorliegenden Fall ergebe sich aus den Beweismitteln nicht, daß er in Schengen, 2 km von Perl entfernt, aufgrund seiner Einstellung beim Gerichtshof Wohnung genommen habe; auch lasse sich nicht sagen, sein Umzug von 2 km zeige, daß er sich in einer neuen Umgebung niedergelassen und an seinem Dienstort Wohnung genommen habe. Nach Artikel 5 Absatz 3 müsse ein Beamter, der eine Einrichtungsbeihilfe verlange, nachweisen, daß er wegen seines Dienstes beim Gerichtshof in einer neuen Umgebung Wohnung genommen habe.

Zwischen Artikel 5 Absatz 3 des Anhangs VII und Artikel 20 des Beamtenstatuts besteht ein offensichtlicher Widerspruch. Um Artikel 20 zu erfüllen, kann ein Beamter entweder am Ort seiner dienstlichen Verwendung oder in solcher Entfernung von diesem Ort wohnen, daß er in der Ausübung seines Amtes nicht behindert ist. Weist er nach, daß er verpflichtet ist, seinen Wohnsitz an einen dieser Orte zu verlegen, so erfüllt er Artikel 5 Absatz 1, der den Anspruch auf Einrichtungsbeihilfe zum Gegenstand hat. Die Zahlungsverpflichtung soll jedoch nur entstehen, wenn er Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, daß er am Ort der dienstlichen Verwendung Wohnung genommen hat. Ex facie genügt es nicht, wenn er Unterlagen zum Nachweis der Wohnungnahme in solcher Entfernung vom Ort seiner dienstlichen Verwendung beibringt, daß er in der Ausübung seines Amtes nicht behindert ist. Hier scheint mir eindeutig eine unbeabsichtigte Lücke in den Bestimmungen vorzuliegen. Die Formulierung am Ort der dienstlichen Verwendung Wohnung genommen hat in Artikel 5 Absatz 3 Satz 2 muß so gelassen werden, als stünde dort noch: oder in solcher Entfernung von diesem Ort, daß er in der Ausübung seines Amtes nicht behindert ist. Zur Vermeidung weiterer Sireitfälle wäre es wünschenswert, wenn diese Ergänzung, vorausgesetzt, sie entsprach wirklich den Intentionen der Verfasser, ausdrücklich in Artikel 5 Absatz 3 aufgenommen würde.

Das hilft allerdings Herrn Burg nicht weiter. Für mich steht außer Frage, daß sowohl Beamte, welche die Voraussetzungen für die Auslandszulage erfüllen, als auch Beamte, die in Erfüllung der Verpflichtungen gemäß Artikel 20 umzuziehen haben, nachweisen müssen, daß sie am Ort ihrer dienstlichen Verwendung oder (wie ich meine) in solcher Entfernung von diesem Ort Wohnung genommen haben, daß sie in der Ausübung ihres Amtes nicht behindert sind. Der Begriff Einrichtungsbeihilfe setzt voraus, daß eine Einrichtung stattfindet. Liest man die einschlägigen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit, dann zeigt sich meines Erachtens aus systematischen Gründen, daß es sich um eine durch die Ernennung veranlaßte Einrichtung handeln muß. Aus der Definition des Personenkreises, der die Voraussetzungen für die Auslandszulage erfüllt, ergibt sich, daß die betreffenden Personen keinen ständigen Wohnsitz in dem Staat ihres Dienstorts haben und daß sie sich dort tatsächlich werden einrichten oder niederlassen müssen. Wer die Voraussetzungen für die Auslandszulage nicht erfüllt, muß zur Erlangung der Einrichtungsbeihilfe nachweisen, daß er verpflichtet war, an seinen Dienstort oder in dessen Nähe umzuziehen.

Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache 140/77, Verhaaf/Kommission, ausgeführt: Der bestimmte und typische Zweck einer Einrichtungsbeihilfe ist es, den Beamten in die Lage zu versetzen, die über die Umzugskosten hinausgehenden Aufwendungen zu erbringen, welche seine auf unbestimmte, aber doch nicht ganz unerhebliche Dauer vorgesehene Eingliederung in eine neue Umgebung notwendigerweise mit sich bringt.

Obwohl eine Einrichtungsbeihilfe nach dem Gehalt und nicht nach den tatsächlichen Kosten berechnet wird — ohne Zweifel aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung —, wird sie gleichwohl wegen der Kosten gezahlt, die bei der Einrichtung entstanden sind oder vermutlich entstehen werden. Abschnitt 3, wozu Artikel 5 gehört, trägt die Überschrift Kostenerstattung; das zeigt, daß diese Zahlung nicht einfach eine Gehaltszulage ist, sondern Kosten decken soll, die bereits entstanden sind oder entstehen können. Der Beamte muß den Betrag der Kosten nicht beziffern; er hat nachzuweisen, daß er an einen neuen Ort umgezogen ist und dort Wohnung genommen hat, so daß Kosten tatsächlich entstanden sind oder wahrscheinlich entstehen werden, bevor die Verpflichtung zur Zahlung der Beihilfe entsteht. (Ich verweise in diesem Zusammenhang auf die entsprechenden Ausführungen des Gerichtshofes zur Wiedereinrichtungsbeihilfe in den verbundenen Rechtssachen 27 und 39/59, Campolongo/Hohe Behörde, Slg. 1960, 819, 849/850).

Daß dies die richtige Auslegung ist, dürfte meines Erachtens Artikel 71 des Beamtenstatuts klarstellen, der unter der Überschrift Kostenerstauung unter anderem vorsieht, daß der Beamte ... nach den in Anhang VII festgelegten Regelungen Anspruch auf Erstattung der Kosten [hat], die ihm beim Dienstantritt ... entstanden sind (Unterstreichung hinzugefügt).

Die ursprünglich vorgelegten Beweismittel ließen es als zweifelhaft erscheinen, daß der Kläger tatsächlich in Schengen Wohnung genommen hatte. Selbst wenn man zu seinen Gunsten unterstellt, daß er es getan hat, so kann dies doch unmöglich als Eingliederung in eine neue Umgebung im Sinne des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 140/77 angesehen werden. Jedenfalls kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Verlegung des Wohnsitzes um 2 km im vorliegenden Fall wegen seines Dienstantritts beim Gerichtshof erfolgte oder notwendig war. Vor allem hat er nichts vorgetragen, was den Umzug anders als mit seinem Bestreben, die Voraussetzungen für die Einrichtungsbeihilfe zu erfüllen, oder allenfalls mit persönlichen Gründen erklären würde. Daß der Umzug über diese kurze Distanz erst über ein Jahr nach der Einstellung des Klägers beim Gerichtshof durchgeführt wurde, zeigt meines Erachtens im vorliegenden Fall, daß er nicht wegen der Ernennung des Klägers beim Gerichtshof notwendig war.

In der Sitzung wurde angedeutet, auf den Kläger sei Druck ausgeübt worden, seinen Wohnsitz zu verlegen. Bei näherer Nachforschung stellte sich dann heraus, daß er in keiner Weise gedrängt oder gebeten worden war, er solle umziehen, um Artikel 20 des Beamtenstatuts nachzukommen, und daß keinerlei unzulässiger Druck ausgeübt worden war. Die gegenüber dem Kläger geltend gemachte Forderung bestand nur aus der Mitteilung, die Einrichtungsbeihilfe werde nicht gezahlt, es sei denn, er wechsele aufgrund seiner Ernennung tatsächlich den Wohnsitz. Es gibt nichts in diesem Vorbringen, was den Anspruch des Klägers auf die Beihilfe stützen würde.

Nach meiner Ansicht hat er weder seinen Anspruch auf die Beihilfe nachgewiesen noch dargetan, daß die Verweigerung der Beihilfe durch den Beklagten rechtsfehlerhaft war.

Aus diesen Gründen beantrage ich, die Klage (1.) als unzulässig oder, sollte der Gerichtshof sie für zulässig halten, (2.) als unbegründet abzuweisen. Jede Partei sollte ihre eigenen Kosten tragen.