Europäischer Gerichtshof Urteil vom 18.02.1982 – C-77/81

In der Rechtssache 77/81

betreffend das dem Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag von der I. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main in dem vor diesem Gericht anhängigen Rechtsstreit

Zuckerfabrik Franken GmbH, Ochsenfurt,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), Frankfurt am Main,

vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (ABl. L 12, S. 15)

erläßt

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Touffait, der Richter Mackenzie Stuart und U. Everling,

Generalanwalt: G. Reischl

Kanzler: A. Van Houtte

folgendes

I — Sachverhalt und Verfahren

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, eine deutsche Firma, betreibt eine Zukkerfabrik. Auf ihren Antrag erteilte ihr die Einfuhr- und Vorratsstelle für Zukker, die Rechtsvorgängerin der Beklagten des Ausgangsverfahrens, im Jahr 1972 Denaturierungsprämienbescheide über 114500 t Zucker. Entsprechend den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (ABl. L 12, S. 15) denaturierte die Klägerin den Zucker zu vergälltem Bienenzucker. Die Interventionsstelle zahlte ihr daraufhin die Denaturierungsprämie in Höhe von 35618,70 DM aus.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens verkaufte den vergällten Zucker an ein Landhandelsunternehmen, wobei sie darauf aufmerksam machte, daß dieser Zucker nur zur Fütterung von Bienen verwendet werden dürfe.

Dieses Unternehmen verkaufte den vergällten Zucker weiter an die Firma Friedrich Wilhelm Dücker GmbH & Co. Eisenwerk. Bei einer in dieser Firma im Jahr 1974 durchgeführten Betriebsprüfung durch das Hauptzollamt Würzburg wurde festgestellt, daß der Bienenzucker nicht zur Bienenfütterung, sondern als Kernbindemittel für Gießereien verwendet worden war.

Daraufhin forcierte die BALM von der Beklagten des Ausgangsverfahrens aufgrund des deutschen Rechts die Rückzahlung der Denaturierungsprämie. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens erhob gegen den Rückforderungsbescheid Klage bei dem vorlegenden Gericht.

Nach der Darstellung des vorlegenden Gerichts sind zu Unrecht empfangene Denaturierungsprämien nach deutschem Recht zwar zurückzuzahlen; das Gericht hegt jedoch Zweifel daran, ob die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Prämie zu Unrecht erhalten habe. Auch wenn der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Berufungsurteil vom 18. Februar 1980 der Ansicht der BALM gefolgt sei, daß zu den Voraussetzungen für den Anspruch auf die Denaturierungsprämie auch gehöre, daß der denaturierte Zukker für die Tierfütterung verwendet werde, so bestünden gleichwohl starke Zweifel an der Richtigkeit dieser Auffassung.

Dagegen spreche nämlich zunächst einmal, daß die Artikel 14 und 21 der Verordnung Nr. 100/72 die Pflicht zur zweckgerechten Verwendung nicht aufführten und daß die Denaturierungsprämie nach erfolgter Denaturierung ausgezahlt werde; wären nämlich zu diesem Zeitpunkt noch nicht alle Anspruchsvoraussetzungen erfüllt, würde es sich hierbei um eine Vorschußzahlung handeln, die aber nach Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 100/72 nicht zulässig sei.

Unter diesen Umständen ist das vorlegende Gericht der Ansicht, Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2049/69 des Rates vom 17. Oktober 1969 über die Grundregeln für die Denaturierung von Zucker für Futterzwecke (ABl. L 263, S. 1), der folgenden Wortlaut hat:

Zucker, für den eine Denaturierungsprämie gewährt worden ist, darf nur zu Futterzwecken verwendet werden. Die Denaturierungsmittel werden entsprechend diesem Verwendungszweck bestimmt,

lege keine weitere Anspruchsvoraussetzung fest.

Diese Vorschrift weise allenfalls auf ein Verbot, nicht aber auf eine positive Pflicht hin. Es handele sich auch nicht um eine gegen jedermann geltende Verhaltensnorm, sondern um eine an die Kommission gerichtete Aufgabennorm..., die nur im Kontext beider Sätze des Absatzes 2 verständlich wird... Statt den Verwendungszweck durch Sanktionen sicherzustellen, ging... [die Kommission aber] augenscheinlich von der Vorstellung aus, man könne allein durch die richtige Denaturierung die Verwendbarkeit für andere Zwecke als den der Tierfütterung ausschließen.

Die vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof und der BALM vertretene Auffassung sei auch aus rechtssystematischen Erwägungen heraus bedenklich: Es zeige sich nämlich, daß im allgemeinen die Vorschriften über die Verwendung von Marktordnungswaren grundsätzlich als erfüllt gelten, wenn die vorgeschriebene Verarbeitung erfolgt ist, und daß eine nachfolgende Prüfung der Verwendung nicht vorgesehen sei. Es gebe nur eine Ausnahme von diesem Grundsatz, nämlich die verbilligte Abgabe von Butter zum Verbrauch in Form von Butterfett. In diesem Fall sehe jedoch die Verordnung (EWG) Nr. 649/78 der Kommission vom 31. März 1978 (ABl. L 86, S. 33) Sanktionen für jeden Nacherwerber vor, der den Verwendungszweck dieser Butter nicht einhalte; wenn es also in der Absicht der Autoren der Verordnung Nr. 100/72 gelegen hätte, die zweckgerechte Verwendung des denaturierten Zuckers sicherzustellen, so hätten sie dies durch Vorschriften erreichen können, die denen der Verordnung Nr. 649/78 entsprochen hätten.

Gegen diese Auffassung bestünden ferner rechtspolitische Bedenken insoweit, als das Wirtschaftsverwaltungsrecht dem Gebot der Rechtsklarheit unterliege. Selbst wenn man jedoch die Auslegung der BALM für vertretbar halte, so trete diese im Verordnungstext jedenfalls nicht so eindeutig in Erscheinung, daß sie zu Lasten des Marktbürgers Platz greifen dürfte.

Aufgrund dieser Erwägung hat das vorlegende Gericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Ist der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides nach der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (ABl. L 12 vom 15. 1. 1972, S. 15) über den Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b dieser Verordnung hinaus verpflichtet, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden, und haftet er für die zweckwidrige Verwendung durch Dritte?

Der Vorlagebeschluß ist am 7. April 1981 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Zuckerfabrik Franken, Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Schiller aus Köln, die BALM, Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Herrn Schultz, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch die Mitglieder des Juristischen Dienstes Hartvig und Hilf als Bevollmächtigte, schriftliche Erklärungen eingereicht.

Durch Beschluß vom 30. September 1981 hat der Gerichtshof auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts die Rechtssache gemäß Artikel 95 der Verfahrensordnung an die Dritte Kammer verwiesen und beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen.

II — Erklärungen gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG

A — Erklärungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist zunächst der Auffassung, daß die Vorlagefrage präzisiert und konkretisiert werden müsse. Aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergebe sich, daß es dem Verwaltungsgericht erstens um die Frage gehe, ob die Gewährung einer Denaturierungsprämie tatbestandsmäßig voraussetze, daß der ordnungsgemäß denaturierte Zucker auch tatsächlich zur Tierfütterung verwendet werde, und zweitens, falls dies vom Gerichtshof bejaht werde, ob der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides auch für eine etwaige zweckwidrige Verwendung des denaturierten Zuckers durch Dritte hafte, mit denen er nicht in geschäftlichem Kontakt gestanden habe.

1. Zur ersten Frage: Voraussetzungen für die Gewährung einer Prämie für die Denaturierung von Zucker

Die Firma Franken teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu dieser Frage und trägt dementsprechend vor, der Anspruch auf die Denaturierungsprämie hänge allein davon ab, ob der Zucker ordnungsgemäß denaturiert worden sei.

Wie nämlich Wortlaut, Bedeutung und Tragweite der Artikel 21 Absatz 2, 14 Absatz 1 Buchstabe b und weiterer Vorschriften — insbesondere der Artikel 24 und 18 — sowie der Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 100/72 zeigten, habe der Verordnungsgeber... klar ausgesprochen, daß ausschließlich die ordnungsgemäße Denaturierung Voraussetzung für die Auszahlung der Denaturierungsprämie ist.

Die Interpretation der Verordnung Nr. 100/72 im Lichte der Ratsverordnung Nr. 2049/69 führe zum selben Ergebnis. Gestützt auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts kommt die Firma Franken zum selben Ergebnis wie dieses: Der Rat als Verordnunggeber sei davon ausgegangen, daß die Kommission entweder für die Einhaltung des in Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2049/69 enthaltenen Gebotes durch entsprechende Maßnahmen sorge oder entsprechende klare und unmißverständliche Rechtsvorschriften erlasse; da die Kommission derartige Mßnahmen nicht getroffen habe, könnten etwaige nachteilige Folgen nicht zu Lasten der Klägerin des Ausgangsverfahrens gehen.

Die Firma Franken greift sodann die Argumentation des Verwaltungsgerichts auf, wonach ein Vergleich der fraglichen Verordnungen mit den Regelungen entsprechender anderer Gemeinschaftsverordnungen zeige, daß die Vorschriften über die Verwendung von Marktordnungswaren grundsätzlich als erfüllt gelten, wenn die vorgeschriebene Verarbeitung erfolgt sei; ob auch der angestrebte Verwendungszweck erreicht sei, sei danach grundsätzlich unerheblich. Es gebe nur eine Ausnahme von diesem Grundsatz, nämlich die verbilligte Abgabe von Interventionsbutter nach der Verordnung Nr. 649/78. Wenn es also in der Absicht der Kommission und des Rates gelegen hätte, die Gewährung der Denaturierungsprämie für Zucker von seiner tatsächlichen Verwendung abhängig zu machen, so hätte nichts entgegengestanden, dies mit Hilfe von Sanktionsvorschriften entsprechend denen der Verordnung Nr. 649/78 durchzuführen.

Sinn und Zweck der Denaturierungsprämie würden schon durch eine ordnungsgemäße Denaturierung erreicht, da bereits hierdurch eine Entlastung des Zukkermarktes eintrete, die das Ziel der fraglichen Regelung sei.

Im Hinblick auf diese Zielsetzung wäre die Forderung nach einer der Zweckbestimmung entsprechenden Verwendung des denaturierten Zuckers im übrigen auch mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar, denn dies würde über das Maß dessen hinausgehen, was für die Erreichung des verfolgten Zwecks — die Entlastung des Zukkermarktes — angemessen und erforderlich wäre.

Schließlich vertritt die Klägerin des Ausgangsverfahrens ebenso wie das Verwaltungsgericht die Auffassung, auch die Grundsätze der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit sprächen für diese Auslegung.

Sie schlägt daher vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten :

1) Artikel 14 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 21 Absatz 2 Verordnung (EWG) 100/72 setzt nicht voraus, daß der denaturierte Zucker auch tatsächlich zu Futterzwecken verwendet worden ist, sondern für die Gewährung und Auszahlung der Denaturierungsprämie ist es nach Gemeinschaftsrecht ausreichend, daß der Zucker zu Futterzwecken ordnungsgemäß denaturiert wurde.

2) Zur zweiten Frage: Haftung des Empfängers einer Denaturierungsprämie für die zweckwidrige Verwendung durch Dritte, obwohl er auf den Verwendungszweck hingewiesen hat.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens untersucht diese Frage nur hilfsweise für den Fall, daß der Gerichtshof — wider Erwarten — zu der Auffassung gelangen sollte, daß die tatsächliche Verwendung des denaturierten Zuckers zu Futterzwecken Voraussetzung zur Erlangung der Denaturierungsprämie sei.

Weder Artikel 14 und 21 der Verordnung Nr. 100/72 noch die Verordnung Nr. 2049/69 sähe vor, daß der Empfänger einer Denaturierungsprämie für eine etwaige zweckwidrige Verwendung des denaturierten Zuckers durch Drittabnehmer haften solle. Die vorliegenden Regelungen unterschieden. sich nämlich klar von den Regelungen, die den Urteilen des Gerichtshofes vom 11. Mai 1977 (Beste Boter u. a., verbundene Rechtssachen 99 und 100/76, Slg. 1977, 861) und vom 13. Dezember 1979 (Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Rechtssache 42/79, Slg. 1979, 3703) zugrunde gelegen hätten, aus denen hervorgehe, daß dem Prämienberechtigten solche Verpflichtungen auferlegt gewesen seien. Aus diesen unterschiedlichen Regelungen folge also im Umkehrschluß, daß gerade nach den hier in Rede stehenden Regelungen dem Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides keine Haftung dafür auf-. erlegt worden sei und werden könne, daß der ordnungsgemäß denaturierte Zucker auch durch Dritte seiner bestimmungsgemäßen Verwendung zugeführt werde.

Dies lasse sich auch aus einer Untersuchung der Begründungserwägungen der beiden Verordnungen Nrn. 100/72 und 2049/69 sowie aus deren rechtssystematischem Vergleich mit den Regelungen anderer EWG-Verordnungen entnehmen.

Schließlich führe auch die Interpretation der fraglichen Bestimmungen im Lichte der Grundsätze der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zum Ausschluß der Haftung des Empfängers eines Denaturierungsprämienbescheides für eine zweckwidrige Verwendung des denaturierten Zuckers durch Dritte.

Auf die zweite Frage sei daher wie folgt zu antworten:

2) Nach der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 ist der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides über den Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 21 Absatz 2 Verordnung (EWG) 100/72 nicht verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß Dritte den denaturierten Zucker zur Tierfütterung verwenden; er haftet insbesondere nicht für eine zweckwidrige Verwendung durch Dritte.

B — Erklärungen der Beklagten des Ausgangsverfahrens

Rechtsgrundlage für die Denaturierungsprämie ist, wie die BALM darlegt, zunächst die Verordnung Nr. 1009/67/EWG des Rates vom 18. Dezember 1967 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. L 308, S. 1), deren Artikel 9 Absatz 2 die einzelstaatlichen Interventionsstellen ermächtige, für Zucker, der zur menschlichen Ernährung ungeeignet gemacht worden sei, Denaturierungsprämien zu gewähren. Die Verordnung sehe weiter vor, daß die Grundregeln für die Denaturierung von Zucker vom Rat festgelegt würden, während für die Durchführungsbestimmungen die Kommission zuständig sei.

In Anwendung dieser Grundsätze habe der Rat in der Verordnung Nr. 2049/69 Grundregeln aufgestellt. Aus dem Wortlaut — insbesondere des Artikels 1 Absatz 1 — sowie dem Sinn und Zweck dieser Verordnung sei zu entnehmen, daß die Zahlung der Denaturierungsprämie unter dem Vorbehalt der vorschriftsmäßigen Verwendung zur Tierfütterung erfolge.

In den Durchführungsbestimmungen, die in der Verordnung Nr. 100/72 der Kommission festgelegt seien, werde in der siebten Begründungserwägung dieser Grundsatz zunächst wiederholt; es heiße dort weiter: Hierzu ist es unerläßlich, die besonderen Denaturierungsverfahren, deren Anwendung für die Auszahlung der Denaturierungsprämie Voraussetzung ist, zu bestimmen. Überdies werde klargestellt, daß es den Mitgliedstaaten obliege, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit der denaturierte Zucker tatsächlich nur zu Futterzwecken verwendet werde.

Daraus folgt nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens, daß die zweckgerechte Verwendung unabdingbare Voraussetzung für die Gewährung einer Prämie ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte dies unabhängig davon, daß die Zahlung der Prämie nach durchgeführter Denaturierung erfolge, da diese Prämie nicht eine Vergütung für das Denaturieren darstelle, sondern den Zucker als Futtermittel gegenüber anderen Futtermitteln — wie etwa Mais — konkurrenzfähig machen solle, die auf dem Markt sehr viel billiger angeboten würden als Zucker. Dementsprechend habe sich die Kommission gemäß der Verordnung Nr. 1009/67 um den Absatz eines Teils dieses Zuckers in denaturierter Form auf dem Futtermittelmarkt bemüht. Da dies nur möglich sei, wenn der Preis des denaturierten Zukkers wettbewerbsfähig sei, müsse er verbilligt werden, was durch die Zahlung der Prämie erreicht werde.

Dieser Zweck der Prämie werde jedoch obsolet, wenn der für die Verfütterung bestimmte verbilligte Zucker einer anderweitigen Verwendung zugeführt werde; in einem derartigen Fall stelle die Prämie einen nicht zu rechtfertigenden zusätzlichen Gewinn für den Empfänger dar. Eine solche Fehlleitung schädige im übrigen nicht nur die Gemeinschaftskasse, sondern ermögliche außerdem keine Entlastung des Marktes.

Die Zahlung dieser Prämie nach durchgeführter Denaturierung stelle keine unzulässige Vorschußzahlung dar, sondern trage vielmehr dem Erfordernis Rechnung, die Hersteller von denaturiertem Zucker von der Last der Finanzierungskosten für die Prämienbeträge bei dem Verkauf dieses Zuckers zu befreien. Dies bedeute jedoch keinen Verzicht auf die Erfüllung der weiteren Voraussetzung, nämlich die Verwendung dieses Zuckers zur Tierfütterung.

Die BALM sei im übrigen nicht verpflichtet, schon bei der Vorlage des Denaturierungsnachweises zu zahlen, da nach Artikel 24 der Verordnung Nr. 100/72 ausdrücklich die Möglichkeit bestehe, mit der Zahlung der Prämie bis zum Ende des Monats zu warten, der auf den Monat folge, in dem der Nachweis vorgelegt worden sei. Mithin bestehe eine Kontroll- und Sanktionsmöglichkeit, die Prämie erst dann zu zahlen, wenn der denaturierte Zucker seinem nach den genannten Verordnungen vorgesehenen Zweck zugeführt worden sei.

Mit einer bloßen Verwendungskontrolle, die keine Folgen habe, also nicht von Sanktionen begleitet werde, wenn ein Verwendungsmißbrauch festgestellt werde, sei nicht zu gewährleisten, daß der Zucker für den vorgesehenen Zweck verwendet werde; Kontrollen könnten nämlich nur einen Sinn haben, wenn negative Feststellungsergebnisse zu Konsequenzen führten (vgl. das erwähnte Urteil Beste Boter).

Der nationale Gesetzgeber habe daher dem Grundsatz der Kontrolle der Zweckbestimmung entsprochen, indem er in seinen Vorschriften über die GeWährung einer Denaturierungsprämie bestimmt habe, daß diese Prämie zurückzuzahlen sei, wenn feststehe, daß der denaturierte Zucker nicht seinem Verwendungszweck zugeführt worden sei.

Die BALM beruft sich schließlich auf die Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in Kassel, nach der gegen diese Verpflichtung zur Prämienrückzahlung nicht mit Erfolg geltend gemacht werden könne, die erwähnten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften enthielten keinen Vorbehalt für eine Rückforderung der Prämie, falls denaturierter Zucker nicht zu Futterzwecken verwendet werde. Nach dieser Rechtsprechung sei die Auffassung, daß eine Kontrolle zwar zulässig sei, aber keine Konsequenzen daraus gezogen werden dürften, lebensfremd, weil eine Kontrolle nur dann sinnvoll ist, wenn daran auch Folgen geknüpft sind.

Die Verwendung des denaturierten Zukkers für die Tierfütterung sei demnach unabdingbare Voraussetzung für die Gewährung einer Denaturierungsprämie; dies stehe in völliger Übereinstimmung mit dem verfolgten Ziel, nämlich den Markt für Zucker, der für die menschliche Ernährung bestimmt sei, dadurch zu entlasten, daß ein Teil dieses Zuckers der Tierfütterung zugeführt werde.

Diese Zweckbestimmung sei im übrigen auch noch in weiteren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften betreffend die Zuckersubventionierung enthalten, insbesondere in der Verordnung (EWG) Nr. 1574/72 der Kommission vom 24. Juli 1972 zur Festsetzung der Denaturierungsprämie für Weißzucker, der zu Futterzwecken bestimmt ist (ABl. L 167, S 18), sowie in der Verordnung (EWG) Nr. 2351/72 der Kommission vom 8. November 1972 zur Ergänzung der Verordnungen (EWG) Nr. 100/72 und (EWG) Nr. 1574/72 bezüglich eines Verfahrens für die Denaturierung von Zucker (ABl. L 253, S. 11). Nach der letzteren Verordnung müsse der denaturierte Zucker gefärbt werden, um seine Verwendung zu anderen als Futterzwekken zu verhindern.

Es gebe außerhalb des Zuckersektors einen anderen Fall, bei dem der Verwendungszweck erreicht werden müsse, nämlich die verbilligte Abgabe von Butter zum Verbrauch in Form von Butterreinfett für den Verbraucher. Der einzige Unterschied bestehe darin, daß die Kommission für das Butterreinfett die Kontrollmaßnahmen in der Verordnung Nr. 649/78 selbst festgelegt habe, während sie dies, was den denaturierten Zucker angehe, den Mitgliedstaaten überlassen habe. Dieser Unterschied stehe aber nicht der erklärten Absicht entgegen, den denaturierten Zucker dem vorgesehenen Verwendungszweck zuzuführen, da die Kommission, wie sich aus dem Urteil vom 14. März 1973 (Westzucker, Rechtssache 57/72, Slg. 1973, 321) ergebe, nicht gehindert [ist], die Festlegung von Kontrollen den Mitgliedstaaten zu überlassen.

Weiterhin sei darauf hinzuweisen, daß die Verordnung über Butterreinfett wesentlich später als diejenige über denaturierten Zucker ergangen sei und die Kommission möglicherweise in der Zwischenzeit zu der Auffassung gelangt ist, daß eine durchgehende Überwachung der Ware zur Verhinderung von Mißbräuchen erforderlich ist.

Diesem Vergleich wie auch den klärenden Feststellungen in dem Urteil Beste Boter lasse sich entnehmen, daß der Empfänger einer Prämie auch für ein Verhalten Dritter verantwortlich sei, soweit diese den denaturierten Zucker nicht zweckgerecht verwendeten; dies gelte — wie auch aus dem erwähnten Urteil Milch-, Fett- und Eier-Kontor hervorgehe — selbst dann, wenn den Empfänger der Prämie kein Verschulden treffe.

In Übereinstimmung mit dieser Rechtsprechung sei daher zu folgern, daß ein Kaufmann zur Rückzahlung der empfangenen Prämie verpflichtet sei, wenn er sich der Zweckverwendung bewußt ist und — wie im Ausgangsverfahren — den Nacherwerber sogar darauf aufmerksam machte, daß der Bienenzucker nur zur Fütterung von Bienen verwendet werden darf.

Die Beklagte des Ausgangsverfahrens schlägt daher vor, auf die vorgelegte Frage wie folgt zu antworten:

Die Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken ist dahin auszulegen, daß der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides verpflichtet ist, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden und für die zweckwidrige Verwendung durch Dritte haftet.

C — Erklärungen der Kommission

Die Kommission verweist zunächst in einer Vorbemerkung auf die Besonderheiten des Zuckermarktes, und zwar insbesondere auf das Problem der Überschüsse, deren Abbau nach dem Willen des Rates mit Hilfe von Denaturierungsprämien habe erfolgen sollen. Die Bedeutung der Denaturierung habe jedoch seit den Jahren 1971/72 abgenommen und sei seither sehr begrenzt. Im übrigen habe der Rat die Vergabe von Denaturierungsprämien im Jahr 1981 durch die Einführung einer direkten Beihilfe für die Bienenzüchter (Verordnung Nr. 1196/81 des Rates vom 28. April 1981, ABl. L 122, S. 1) abgelöst. Die Vergabe von Denaturierungsprämien habe jeweils. unterschiedliche Kontrollprobleme aufgeworfen; der Gemeinschaftsgesetzgeber habe auf die genaue Umschreibung des Denaturierungsvorgangs Gewicht gelegt und es den Mitgliedstaaten überlassen, die Verwendung des denaturierten Zukkers zu kontrollieren.

Nach Hinweisen auf das im vorliegenden Fall anwendbare Gemeinschaftsrecht wendet sich die Kommission dem nationalen Recht zu, d. h. der Verordnung über die Gewährung einer Prämie für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken vom 13. Mai 1970 (BAnz. Nr. 89 vom 16. Mai 1970, S. 1), die Bestimmungen über das Kontrollverfahren und die Rückzahlung der zu Unrecht empfangenen Prämien enthält.

Die Kommission argumentiert ähnlich wie die BALM und ist wie diese der Meinung, angesichts des Ziels und der Funktionsweise der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften — nämlich Entlastung des Zuckermarktes und Verwendung des denaturierten Zuckers für Futterzwecke — sei die Gewährung der Denaturierungsprämie eng mit der Endverwendung des denaturierten Zuckers verbunden; dem Empfänger der Prämie sei diese Zielsetzung bekannt, und er habe für das Erreichen dieses Ziels einzustehen.

Die Kommission untersucht dann die vom vorlegenden Gericht bzw. der Klägerin des Ausgangsverfahrens aufgeworfenen Fragen.

Gegenüber dem ersten Einwand betreffend das Fehlen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über einen Prämienverlust beruft sich die Kommission ähnlich dem Vortrag der BALM auf die doppelte Zielsetzung der einschlägigen Vorschriften, um die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu widerlegen.

Zum zweiten Einwand, nämlich der Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze, vertritt die Kommission die Auffassung, daß eine Regelung, die für den Denaturierungsunternehmer im Falle zweckwidriger Verwendung des denaturierten Zuckers durch Dritte zu einer Rückzahlungsverpflichtung führt, nicht über das Maß dessen hinaus[geht], was für die Erreichung der doppelten Zielsetzung der Gemeinschaftsregelung angemessen und erforderlich ist, wie sich auch aus der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips in dem Urteil Beste Boter entnehmen lasse. Weiter sei es nicht angängig, von einer Verletzung des Grundsatzes nulla poena sine lege zu sprechen: Die Wiedereinziehung der Prämie stelle keine Sanktion im Sinne dieses Grundsatzes dar, und die Klägerin des Ausgangsverfahrens habe selbst den Gesamtzusammenhang der Prämieneinziehung erkannt; denn sie habe in den Vertrag mit ihrem Zwischenhändler eine Klausel aufgenommen, in der dem letzteren alle Lasten auferlegt würden, die sich aufgrund eines fehlenden Nachweises einer zweckgerechten Verwendung des Zukkers ergeben könnten. Nach allem könne sich die Klägerin des Ausgangsverfahrens nicht auf abweichende Regelungen in anderen Marktorganisationen berufen. Die Kommission schlägt daher vor, die vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

Die Verordnungen Nr. 2049/69 des Rates und Nr. 100/72 der Kommission sind dahin auszulegen, daß der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides verpflichtet ist, den Zucker ausschließlich zur Tierfütterung zu verwenden, und für die zweckwidrige Verwendung durch Dritte verantwortlich ist.

III — Mündliche Verhandlung

In der Sitzung vom 19. November 1981 haben die Zuckerfabrik Franken GmbH, Klägerin des Ausgangsverfahrens, vertreten durch die Rechtsanwälte Schiller und Ehle aus Köln, die BALM, Beklagte des Ausgangsverfahrens, vertreten durch Rechtsanwalt Schwieck, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Hilf als Bevollmächtigten, mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 21. Januar 1982 vorgetragen.

1 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom 26. Februar 1981, beim Gerichtshof eingegangen am 7. April 1981, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Frage nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (ABl. L 12, S. 15), und zwar insbesondere des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b dieser Verordnung, zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Diese Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem deutschen Unternehmen, das eine Zuckerfabrik betreibt, und der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM). Dem Unternehmen waren im Jahr 1972 Denaturierungsprämienbescheide über 114500 t Zucker erteilt worden; es hatte den Zucker denaturiert und erhielt dafür die Denaturierungsprämie nach der Verordnung (EWG) Nr. 2049/69 des Rates vom 17. Oktober 1969 über die Grundregeln für die Denaturierung von Zucker für Futterzwecke (ABl. L 263, S. 1). Die BALM fordert diese Prämie aufgrund der deutschen Rechtsvorschriften im wesentlichen mit der Begründung zurück, der denaturierte Zucker sei nicht zur Fütterung von Bienen, sondern als Kernbindemittel für Gießereien verwendet worden.

3 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte den denaturierten Zucker an ein Landhandelsunternehmen verkauft, wobei vertraglich festgelegt worden war, daß dieser Zucker nur zur Fütterung von Bienen verwendet werden darf und gegebenenfalls der Nachweis für seine zweckgerechte Verwendung zu erbringen ist. Das Handelsunternehmen verkaufte den Zucker an eine Firma, die ihn nicht seiner Zweckbestimmung entsprechend verwendete. Aufgrund dieser Feststellung forderte die BALM von der Klägerin des Ausgangsverfahrens die Rückzahlung der Prämie.

4 Das mit der Sache befaßte nationale Gericht geht davon aus, daß nach deutschem Recht zu Unrecht empfangene Prämien zurückzuzahlen sind; es zweifelt jedoch, ob im vorliegenden Fall die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Prämie zu Unrecht erhalten hat. Diese habe nämlich sämtliche gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Prämie erfüllt, da die Verordnung Nr. 100/72 eine Pflicht der betroffenen Firmen zur zweckgerechten Verwendung der Ware nicht deutlich aufführe.

5 Das vorlegende Gericht hat dem Gerichtshof daher folgende Frage gestellt:

Ist der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides nach der Verordnung (EWG) Nr. 100/72 der Kommission vom 14. Januar 1972 zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen für die Denaturierung von Zucker zu Futterzwecken (ABl. L 12 vom 15. 1. 1972, S. 15) über den Wortlaut des Artikels 14 Absatz 1 Buchstabe b dieser Verordnung hinaus verpflichtet, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden, und haftet er für die zweckwidrige Verwendung durch Dritte?

Zum ersten Teil der Frage

6 Um Gesichtspunkte für eine Beantwortung der Frage zu gewinnen, ob der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides nach Gemeinschaftsrecht verpflichtet ist, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden, ist der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 100/72 zunächst auszulegen und dann mit Hilfe der Zielsetzung der fraglichen Gemeinschaftsregelung weiter zu klären.

7 Die Artikel 14, 21 und 24 der Verordnung Nr. 100/72 enthalten die Voraussetzungen für die Zahlung der Denaturierungsprämie. Diese darf nur ausgezahlt werden, wenn der Zucker unter Kontrolle in einem anerkannten Betrieb und nach einem der im Anhang der Verordnung genannten Verfahren denaturiert worden ist. Des weiteren ist vorgeschrieben, daß die Prämie erst gezahlt werden darf, wenn der Nachweis erbracht ist, daß die Denaturierung des Zuckers unter den in dem Denaturierungsbescheid vorgesehenen Bedingungen stattgefunden hat.

8 Wenn auch in diesen Bestimmungen nicht gesagt wird, daß die Gewährung der Prämie von der Verwendung des denaturierten Zuckers zur Tierfütterung abhängt, und im übrigen die Verordnung Nr. 100/72 auch keine gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die etwaige Rückzahlung der Denaturierungsprämie enthält, so findet sich gleichwohl in Artikel 19 Absatz 1 folgende Regelung:

Die Mitgliedstaaten bestimmen die zuständigen Stellen, die die Kontrolle der Denaturierung durchführen und darüber wachen, daß der denaturierte Zucker nur zur Futterzwecken verwendet wird.

9 Aus dieser Vorschrift ergibt sich, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn er auch nicht ausdrücklich die Verpflichtung hervorhebt, die Ware zweckgerecht zu verwenden, doch die Mitgliedstaaten verpflichtet hat, die zur Einhaltung dieser Zweckbestimmung erforderlichen Kontrollen durchzuführen, da die Mitgliedstaaten nach erfolgter Denaturierung tätig werden müssen, um die Einhaltung der Zweckbestimmung sicherzustellen.

10 Die Verpflichtung, den denaturierten Zucker zur Tierfütterung zu verwenden, ergibt sich im übrigen nicht nur bereits aus dem Titel der Verordnung Nr. 100/72 der Kommission, sondern auch aus der zwingenden und unmißverständlichen Formulierung der siebten und achten Begründungserwägung; danach hat die Kommission zwei Instrumente vorgesehen, um die Einhaltung der vorgeschriebenen Zweckbestimmung zu erreichen, nämlich einerseits die Festlegung besonderer Denaturierungsverfahren und andererseits eine Kontrolle durch die Mitgliedstaaten, die alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, damit der denaturierte Zucker ausschließlich zu Futterzwecken verwendet wird.

11 Die Wirksamkeit des in der Verordnung vorgesehenen Kontrollsystems wäre jedoch ernstlich in Frage gestellt, wenn seine Durchführung ohne Konsequenzen bliebe, da die zweckgerechte Verwendung des denaturierten Zukkers — nämlich zu Futterzwecken — nicht mehr garantiert wäre. Folglich kann der Wortlaut der Verordnung Nr. 100/72 nur so verstanden werden, daß der Empfänger einer Denaturierungsprämie verpflichtet ist, den denaturierten Zucker nur zu Futterzwecken zu verwenden.

12 Diese Schlußfolgerung findet auch im Titel der Verordnung Nr. 2049/69 des Rates — der Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 100/72 — sowie in Artikel 1 dieser Verordnung eine Stütze; in Artikel 1 Absatz 2 heißt es:

Zucker, für den eine Denaturierungsprämie gewährt worden ist, darf nur zu Futterzwecken verwendet werden.

13 Der Sinn dieser Formulierungen ergibt sich weiter aus ihrer Zielsetzung, die insbesondere in der zweiten und dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2049/69 zum Ausdruck kommt. Danach verfolgt der Gemeinschaftsgesetzgeber mit dieser Regelung ein zweifaches Ziel, nämlich den Zuckermarkt zu entlasten und die Zuckerüberschüsse dadurch abzubauen, daß der Zucker durch Denaturierung Futterzwecken vorbehalten wird.

14 Daraus folgt, daß die Wirtschaftsteilnehmer, für die diese Gemeinschaftsregelung galt — gemäß Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 100/72 handelte es sich dabei um die Betreiber von zuckererzeugenden Unternehmen, Mischfutterfabriken oder Lagern, in denen die Kontrolle der Denaturierung wirksam durchgeführt werden kann —, die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen nur so verstehen konnten, daß die Erteilung des Bescheids unter den vorgeschriebenen Bedingungen zur Denaturierung des Zuckers verpflichtete und daß der denaturierte Zucker nach diesen Bestimmungen außerdem nur zu Futterzwecken verwendet werden durfte.

15 Zu diesem Ergebnis ist im übrigen auch die Klägerin des Ausgangsverfahrens gekommen, denn sie hat ihren Abnehmer darauf hingewiesen, daß der denaturierte Zucker nur zur Fütterung von Bienen verwendet werden darf.

16 Der erste Teil der von dem vorlegenden Gericht gestellten Frage ist daher so zu beantworten, daß der Emfpänger eines Denaturierungsprämienbescheides nach der Verordnung Nr. 100/72 gemäß dieser Verordnung sowie der Verordnung Nr. 2049/69 verpflichtet ist, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden.

Zum zweiten Teil der Frage

17 Im zweiten Teil der Frage geht es praktisch darum, ob eine nationale Regelung nach Gemeinschaftsrecht anwendbar ist, derzufolge der Empfänger einer Denaturierungsprämie, falls der denaturierte Zucker nicht zur Tierfütterung verwendet worden ist, zur Rückzahlung verpflichtet ist, selbst wenn die zur Rückforderung der Prämie führende Verwendung durch einen Dritten erfolgt ist.

18 Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst darauf hinzuweisen, daß es nach dem System der im vorliegenden Fall einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen Sache der Mitgiedstaaten ist, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß der denaturierte Zucker zu Futterzwekken verwendet wird.

19 Es stand daher im Ermessen der nationalen Behörden, Sanktionen einzuführen, um die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen durchzusetzen.

20 Wa die in Frage stehende Gemeinschaftsregelung anbelangt, so ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch dem System und der Zielsetzung der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, daß die Gewährung der Denaturierungsprämie eine Sondermaßnahme darstellt, mit der eine Entlastung des Zuckermarktes zu besonders günstigen Bedinungen zugunsten der Tierfütterung erreicht werden soll. Daher mußten geeignete Vorsichtsmaßregeln getroffen werden, um eine Zweckentfremdung des denaturierten Zukkers zu verhindern und um sicherzustellen, daß er tatsächlich für Futterzwecke verwendet wurde. Die Wirksamkeit des eingeführten Systems wäre gefährdet, wenn eine Haftung des Empfängers eines Denaturierungsprämienbescheides nicht auch in dem Fall angenommen würde, daß einer der späteren Abnehmer den für den denaturierten Zucker vorgesehenen Verwendungszweck nicht einhält, obwohl der Empfänger sich gegenüber der zuständigen Behörde verpflichtet hat, den denaturierten Zucker nur zu Futterzwekken zu verwenden.

21 Bei dieser Sachlage verstößt eine nationale Regelung, nach der der Empfänger einer Prämie, die gezahlt worden ist, ohne daß die für den Abschluß des Vorgangs gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt worden sind, zur Rückzahlung verpflichtet sein kann, selbst wenn die vom vorgeschriebenen Verwendungszweck abweichende Verwendung durch Dritte vorgenommen worden ist, nicht gegen die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts.

22 Es muß weiter geprüft werden, ob diese nationale Regelung, wie von der Klägerin des Ausgangsverfahrens vorgetragen, gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit, verstößt.

23 Was den Grundsatz der Rechtssicherheit angeht, so ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen deutlich, daß sich die Wirtschaftsteilnehmer, auf die die streitigen Bestimmungen Anwendung finden, darüber im klaren waren, daß der denaturierte Zucker ausschließlich zu Futterzwecken verwendet werden durfte. Sie mußten also vernünftigerweise damit rechnen, daß für den Fall der Nichteinhaltung dieser Verpflichtung Sanktionen vorgesehen waren und daß diese Sanktionen sich nur gegen denjenigen richteten, der gegenüber den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats rechtlich gebunden war.

24 Unter diesen Umständen verstößt eine nationale Regelung, nach der zu Unrecht gezahlte Prämien auch dann zurückzuerstatten sind, wenn die zweckwidrige Verwendung von Dritten vorgenommen wurde, nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit.

25 Was die Frage der Verhältnismäßigkeit anbelangt, so ist zu prüfen, ob diese Regelung die Grenzen dessen überschreitet, was angemessen und erforderlich ist, um den verfolgten Zweck zu erreichen.

26 Hierbei sind die Besonderheiten der für die Denaturierung von Zucker gewährten Prämie zu berücksichtigen.

27 Wenn auch die Prämie sicherlich gewährt wird, um die Denaturierungskosten zu decken, so ist den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen doch zu entnehmen, daß sie vor allem den Absatz von Zucker zu Futterzwecken ermöglichen soll. In der zweiten Begründungserwägung der Grundverordnung Nr. 2049/69 heißt es unter anderem, daß es sich als zweckmäßig erweisen [kann] vorzusehen, daß der denaturierte Zucker als Futter für bestimmte Tierarten verwendet werden muß. In Übereinstimmung hiermit haben die nationalen Behörden vorgeschrieben, daß der denaturierte Zucker in der Bundesrepublik Deutschland als Futter für Bienen verwendet werden muß. Mit der Prämiengewährung sollte es daher vor allem den Bienenzüchtern ermöglicht werden, denaturierten Zucker billiger einzukaufen.

28 Unter diesen Umständen ist festzustellen, daß im Falle einer anderweitigen Verwendung des denaturierten Zuckers kein Rechtsgrund für die Zahlung der Prämie besteht und daß die vorgesehene Sanktion, nämlich die Rückforderung der Denaturierungsprämie von ihrem Empfänger bei Nichteinhaltung des für diese Prämie vorgeschriebenen Verwendungszwecks — Bienenfütterung —, nicht über das hinaus geht, was für die Erreichung des verfolgten Zwecks angemessen und erforderlich ist.

29 Auf den zweiten Teil der vorgelegten Frage ist daher zu antworten, daß eine nationale Regelung, nach der der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides für eine vom vorgeschriebenen Zweck abweichende Verwendung durch Dritte haftet, nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt.

Kosten

30 Die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben hat, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem vor dem nationalen Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

auf die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom 26. Februar 1981 vorgelegte Frage für Recht erkannt:

Der Empfänger eines Denaturierungsprämienbescheides nach der Verordnung Nr. 100/72 der Kommission (ABl. L 12, S. 15) ist verpflichtet, den denaturierten Zucker nur zur Tierfütterung zu verwenden. Er haftet für eine vom vorgeschriebenen Zweck abweichende Verwendung durch Dritte.